Forsigtighedsprincippet

Udskrift og resumé fra Miljøstyrelsens konference om forsigtighedsprincippet

Indholdsfortegnelse

Forord
Erik Lindegaard

1. Indledning
Erik Lindegaard

2. Et administrativt perspektiv emner og resumé
Peter Gjørtler
Jørgen Henningsen
Spørgetid

3. Et teknisk og økonomisk perspektiv - emner og resumé
Ib Knudsen
Spørgetid
Poul Harremoës
Spørgetid
Peder Andersen
Spørgetid

4. Et samfundsmæssigt perspektiv - emner og resumé
Finn Arler
Spørgetid
Peder Agger
Spørgetid
Peter Nedergaard
Spørgetid
Jakob Jessen
Spørgetid

5. Afslutning med panel - emne
Philippe Grandjean
Lone Johnsen
Peter Skov
Spørgetid

6. Bilag: Notat, Forsigtighedsprincippet
Miljøstyrelsen, maj 1998

Forord

af Erik Lindegaard

Hvad skal vi gøre, hvis der opstår videnskabelig usikkerhed om en handling kan få skadelig effekt på miljøet? Skal vi f.eks. acceptere brugen af et givent kemikalie, som giver produkter nogle ønskede egenskaber, selvom vi ikke ved, hvilke uønskede effekter kemikaliet på længere sigt kan have på natur og miljø?

Disse spørgsmål er helt centrale i forhold til forsigtighedsprincippet.

Både i Danmark og i udlandet er der i de seneste år sat mere og mere fokus på princippet, og i takt med den stigende kompleksitet på miljøområdet, er der fra forskellig side forventninger om, at politikere, virksomheder og myndigheder i større grad lader tvivlen komme miljøet til gode.

Men, hvad indebærer princippet mere præcist, og hvorledes skal det anvendes i det daglige arbejde? Hverken i Danmark eller andre lande er dette klart, og Miljøstyrelsen ønsker derfor en debat om emnet, som kan føre til en bedre forståelse af princippet. På den baggrund afholdt styrelsen den 29. maj 1998 en konference med deltagelse fra erhvervsliv, forskere, grønne organisationer, politikere, myndigheder og andre interesserede.

Målet med konferencen var at få sat skub i en faglig debat om, hvordan vi anvender forsigtighedsprincippet på miljøområdet. Problematikken er vigtig at få belyst og diskuteret, da det i sidste ende handler om den grad af sikkerhed, som befolkningen ønsker. Selvom forsigtighedsprincippet indgår i dansk og international lovgivning, er det som nævnt ikke entydigt, hvordan den skal tolkes og administreres. I dansk lovgivning bruges f.eks. formuleringer, som "der skal lægges vægt på forureningens sandsynlige virkning".

Konferencen var opbygget i fire blokke: Et administrativt perspektiv, et teknisk og økonomisk perspektiv, et samfundsmæssigt perspektiv og til sidst en paneldebat. Inden for hvert perspektiv var der forskellige oplæg efterfulgt af spørgsmål til oplægsholderen. Dette resumé og udskrift følger konferencens opbygning.

Konferencen gav ingen entydige svar og ingen nemme løsninger dertil er problematikken for kompleks. Generelt var der dog blandt både oplægsholderne og i debatten en bred enighed om, at forsigtighedsprincippet må betragtes som en politisk norm, både for lovgivningen og for administrationen, og at anvendelsen af forsigtighedsprincippet kræver stor åbenhed.

Selvom konferencen ikke giver entydige svar, er vi utvivlsomt kommet nogle skridt nærmere en afklaring af begrebet, og der vil nu blive arbejdet videre med princippet. Blandt andet er det forventningen, at forsigtighedsprincippet og dets anvendelse vil blive et tema i regeringens Natur- og Miljøpolitiske redegørelse, som regeringen skal afgive til næste sommer, ligesom det er vores håb, at Folketingets miljøpolitikere vil kunne få glæde af diskussionerne på konferencen.

Indledning

Hvorfor beskæftige sig med forsigtighedsprincippet?

Erik Lindegaard
Direktør, Miljøstyrelsen

Inden jeg overlader ordet til oplægsholderne, har jeg et par kommentarer og synspunkter. Først lidt om, hvorfor man overhovedet skal beskæftige sig med dagens tema, forsigtighedsprincippet.

Set ud fra mit udsigtspunkt, som blot er et blandt mange, er vi nødt til at gøre det i hvert fald af fire forskellige grunde. For det første, fordi princippet allerede er en del af lovgivningen i dagen Danmark. For det andet, at det uanset dette forhold er uklart, hvad princippet indeholder. For det tredje, fordi uklarheden blandt andet består i, at det kan indeholde en række meget forskellige elementer. For det fjerde, fordi princippet, hvis det skal give mening i sin anvendelse, fordrer åbenhed.

Et par kommentarer til de fire grunde.

For det første, at forsigtighedsprincippet er en del af lovgivningen. Folketinget har allerede i en række af de miljølove, der gælder i dagens Danmark, indbygget forsigtighedsprincippet. Det gælder Miljøbeskyttelsesloven, Lov om kemiske stoffer og produkter, Havmiljøloven, og Lov om miljø og genteknologi.

Når man slår op i loven, står forsigtighedsprincippet ikke med flammeskrift. Det er ikke nævnt ved navn, men det er der. For eksempel skal man "lægge vægt på forureningens sandsynlige virkning på omgivelserne". Eller, som det hedder i Lov om kemiske stoffer, at "man skal kunne gribe ind over for kemiske stoffer, der formodes at være farlige for sundhed og miljø" og så videre.

Det vil sige, at vi har det ikke som et selvstændigt udpindet princip, men i sin substans er det allerede er en del af dansk miljølovgivning.

Anderledes med den internationale miljølovgivning. Der har man ikke alene princippet. Man har det med navns nævnelse, endda med flammeskrift. Det har fundet udtryk i Unionstraktaten, hvor det tydeligt fremgår, at EU’s miljøpolitik skal baseres på forsigtighedsprincippet. Det har fundet udtryk i Rio-deklarationen fra FNs topmøde om miljø og udvikling i 1992, og det har fundet udtryk i en række miljøkonventioner. Helt konkret i konventioner om beskyttelse af havmiljø, og tilsvarende konventioner om ozonlaget. Vi har samlet lovteksterne i det lille notat, som vi har sendt ud (se bilag). Her står ordret, hvad der er udtrykt i de forskellige regelværk, som baggrund og som inspiration til drøftelserne i dag.

Men ét er, at det er optaget både i internationale og nationale lovgivning.

Det andet problem er, at der overalt råder stor usikkerhed og uklarhed om, hvad princippet indeholder. Det er netop pointen bag at lave denne konference. Vi måtte konstatere, at det var svært at finde ud af, hvordan man mere kontant kunne sætte kød og blod på dette princip.

Det kunne selvfølgelig få én til at mene, at det er da pokker til form for lovgivning, både nationalt og internationalt. Den er bygget op på et princip, som når nogen spørger, hvad det egentlig indholder, så må man hakkende, stammende og lettere rødmende svare, at det er ikke til præcist at sige.

I en sådan situation kan man søge trøst i historien. Vi har på miljøområdet et andet velkendt princip, som på en måde har fået samme skæbne, nemlig "forureneren betaler"- princippet. Da vi i 70erne begyndte at lave miljølovgivning, hævdede mange, at lovgivningen naturligt skulle bygge på princippet om at "forureneren betaler". Alligevel var der under behandlingen af Miljøbeskyttelsesloven så stor uenighed om dette princip, at man besluttede sig for at analysere det i et udvalgsarbejde. Udvalget nåede til den konklusion, at miljølvogivningen skulle bygge på dette princip, men man glemte nærmere at definere, hvad princippet indeholder.

Det har man diskuteret siden. Der er ikke så mange der er i tvivl om, at det er et rigtigt princip, og vi har da også afviklet støtteordningerne fra begyndelsen af 80érne til gennemførelse af miljøinvesteringer i industrierne. Men ellers har der ikke været den store teoretiske diskussion omkring princippet. Vi bruger det bare, og er egentlig meget fornøjet med det.

Man kunne imidlertid spørge, hvor konsekvente vi egentlig er i forhold til princippet. Den fremtidige lovgivningen omkring jordforurening er for tiden til debat. I den diskussion forholder nogle sig ganske frit til, hvor meget man kan lægge i "forureneren betaler". Lige som nogen i parentes bemærket mener, at princippet i forhold til landbrugets miljøproblemer er blevet vendt om. Vi lever og arbejder altså med princippet om, at "forureneren betaler", men princippet er til stadighed til diskussion, og det bruges ikke særligt konsekvent på en række områder.

Jeg forestiller mig, at vi får en diskussion om forsigtighedsprincippet magen til den omkring "forureneren betaler"-princippet, og at den kan bringe os tættere på en fælles opfattelse af, hvad der ligger i forsigtighedsprincippet. Samtidig vil vi måske også nå frem til en erkendelse af, at vi nok heller aldrig bliver færdige med præcist at definere, hvad der ligger i forsigtighedsprincippet.

For det første kan man uanset hvordan det vendes og drejes påstå, at dette princip skal fortolkes afhængig af, hvilken situation man ser det i. Eksempler fra international lovgivning viser den forskellighed hvormed princippet formuleres. Sammenlignet med eksempelvis formuleringer i forhold til biodiversitet, så er begrebet meget bredt. Modsat er begrebet defineret væsentlig snævrere på havmiljøområdet.

Et andet spørgsmål omkring anvendelsen af princippet er: hvem eller hvad skal det beskytte? Miljøet som sådan? Dele af miljøet, bestemte befolkningsgrupper, børn eller gravide hvem er målgruppen?

Endelig rummer debatten en svær dimension: Kan man unddrage sig en given risiko! Det synes som om, at princippets anvendelse er meget afhængig af den dimension. Folk reagerer meget forskelligt, afhængigt af om forsigtighedsprincippet diskuteres i forhold til arbejdsmiljø, udeluft, drikkevand, levnedsmidler, cigaretter eller andre forbrugsgoder. Der synes altså at eksistere en faktor, hvis størrelse til en vis grad afhænger af, i hvilket omfang det er muligt at unddrage sig risikoen eller ej.

For det tredje nødvendiggør princippets anvendelse, at der involveres andre elementer end de naturvidenskabelige. Det er også nødvendigt at tænke i økonomi, samt sociale og etiske forhold. Det kan illustreres ved et nationalt eksempel, nemlig vort krav og forhold til, hvad vi forventer af drikkevandet her i landet. Vi har, som alle ved, den målsætning, at drikkevand og grundvand skal være så rent som muligt, fordi vand er vort fælles livsgrundlag. Det er dybest set grunden til, at vi har sat grænseværdier for forurening især med pesticider, så det praktisk set svarer til et nul. Det indebærer, at en overskridelse af grænseværdierne fører til en udfasning af pesticider, uanset om der eksisterer en sundhedsmæssig begrundelse eller ej.

Det kunne forekomme at være en utrolig nemt og operativ metode. Forbyd pesticider, hvis grænseværdierne overskrides. Så nemt går det bare ikke. I praksis er man alligevel nødt til at vurdere og foretage nogle skøn: Hvor godt begrundet er mistanken om, at resterne i grundvandet rent faktisk stammer fra et bekæmpelsesmiddel? Og hvad er konsekvenserne af at gribe ind, respektive ikke gribe ind.

Det var situationen, da man fandt nedbrydningproduktet AMPA, der kan komme fra glyphosat, i Københavns Vandforsyning. Vi var meget usikre på, om det virkelig stammede fra glyphosat, og besluttede os til at vente med at gribe ind, indtil vi vidste om glyphosat virkelig var kilden til forureningen med AMPA. Det var det ikke, hvilket illustrerer et andet problem ved at bruge forsigtighedsprincipperne: På den ene side kræver det mod og vilje til at handle i en usikker situation. På den anden side kræver det mod og vilje til at undlade at handle i en usikker situation.

I løbet af dagen vil vi uden tvivl få en diskussion om forsigtighedspricippet, og sammenhængen med risiko og risikostyring.

For mig er risikostyring og forsigtighedsprincippet to helt forskellige ting. Forsigtighedsprincippet kan ikke måles, vejes eller beregnes. Hvorimod risiko og risikostyring i princippet består af størrelser, der netop kan måles, vejes og beregnes. Man kan dermed forholde sig til en matematisk størrelse, hvilket ikke er tilfældet med forsigtighedsprincippet.

For det fjerde skal vi beskæftige os med forsigtighedsprincippet, fordi det kræver åbenhed. Vi må forvente, at princippet vil være genstand for debat mange år frem i tiden, fordi ingen præcist kan definere dets indehold. Det kræver en debat, som gør princippet så synligt som overhovedet muligt og hvorfor man anvender eller ikke anvender det i bestemte situationer.

I sidste ende drejer det sig om, hvilken grad af sikkerhed befolkningen ønsker. Det er ikke bare en akademisk eller en teoretisk øvelse, fordi befolkningens forventninger til princippets anvendelse ikke altid er lige logisk.

Der er for eksempel et markant ønske om at bruge princippet aktivt i forhold til forurening med pesticider og andre kemikalier. Samme nådesløse konsekvens ses ikke i forhold til bilernes luftforurening. Her behøver vi ikke at nøjes med forsigtighedsprincippet. Vi kan faktisk udregne risikoen, og den er stor. Men det accepterer vi.

Et tilsvarende paradoks findes på et område som bioteknologi. Jeg tror, at kravet til anvendelse af forsigtighedsprincippet over for bioteknologi er anderledes for medicin, end det er for fødevarer. Med så store spændvidder i forventningerne til princippet er det utrolig vigtigt, at man får diskuteret det, og at man får sådanne forskelle synliggjort.

Det kunne være spændende, om vi i dagens løb fik belyst fire spørgsmål:

1. Hvilken grad af videnskabelig grundlag, eller begrundet mistanke, skal der til, før princippet tages i brug, og i denne sammenhæng: hvem skal foretage den vurdering? Er det de videnskabelige eksperter, producenterne, myndighederne, politikerne, eller er det befolkningen?

Det spørgsmål kan man illustrere med et ganske lille eksempel. For nogle år siden fremkom en hypotese om, at østrogenlignende stoffer måske kunne være årsagen til mænds faldende sædkvalitet. Alle var enige om, at det var en hypotese. Spørgsmålet er, om en hypotese af den karakter er tilstrækkelig til, at man skal tage forsigtighedsprincippet i anvendelse?

2. Vil medierne og borgerne ikke altid kræve, at man skal bruge forsigtighedsprincippet, selv om vi mangler sikker viden om et konkret problem? Eller formuleret på en anden måde: vil det især være et krav i forhold til problemer, som man ikke selv er herre over som man ikke selv kan vælge fra eller til om man vil udsætte sig for?

Tobaksrygning er farlig, det ved alle. Alligevel ryger vi meget her i landet. Omvendt med drikkevandet, det skal være så rent så muligt. Er det, fordi vi ikke har noget valg, at vi alle er nødt til at bruge det drikkevand, som nu engang bliver leveret til husholdningerne?

3. I hvilken grad forholder erhvervslivet, producenter og importører sig til forsigtighedsprincippet? Industrien forlanger normalt dokumentation, når der skal foretages et indgreb, men hvor sikker skal den dokumentation være?

For eksempel traf man i slutningen af 80erne beslutning om at udfase CFCerne som nedbryder ozonlaget. På det tidspunkt fandtes der ikke videnskabelige beviser for en direkte forbindelse mellem vort udslip af CFC og nedbrydningen af ozonlaget.

Vi er så heldige, at vi har beviserne nu. Men hvad nu, hvis vi ikke havde fået dem? Eller hvis vi havde fået bevis for det modsatte? Uanset den relative usikkerhed, der var på det tidspunkt, handlede man altså.

Et andet eksempel er Miljøstyrelsens netop offentliggjorte liste over uønskede stoffer. Den er blevet kritiseret for, at der ikke er tilstrækkelig grundlag for listen, og at man først burde have fremskaffe det ved at gennemføre en tilbundsgående risikovurdering på EU-niveau. På den anden side bebrejder nogle grønne organisationer os, at vi ikke straks gennemfører et forbud mod de uønskede stoffer på listen.

4. Hvordan håndterer vi cost/benefit dimensionen i forhold til forsigtighedsprincippet? Masser af de stoffer, vi bruger, har udover de problemer vi kan se ved dem meget stor nytteværdi. De forøger overlevelseschancerne, giver velstand, behagelighed og meget andet. Hvordan sammenholder vi disse værdier?

Det ville glæde mig, hvis vi undervejs i dag får belyst disse spørgsmål. Jeg forventer ikke, at dagen ender med en præcis definition på forsigtighedsprincippet, ej heller præcise svar på mine fire spørgsmål. Men jeg håber, at vi alle går mere afklaret herfra, end da vi kom.

Et administrativt perspektiv

Resumé

ADVOKAT PETER GJØRTLER, startede med at konstatere, at resultatet af gårsdagens EU-afstemning betød en opprioritering af miljøarbejdet på det politiske, men ikke på det juridiske niveau, idet miljøet nu gennem artikel 6 inddrages i samtlige politikområder.

Den nye artikel 174 bygger fortsat på de samme fire principper med det formål at opnå et højt beskyttelsesniveau: Forsigtigheds-, forebyggelses-, lokal- og betalingsprincippet. Amsterdam-traktaten indeholder imidlertid ikke nogen egentlig definition på forsigtighedsprincippet, som en retsnorm.

Forsigtighedsprincippet er ifølge advokat Gjørtler snarere en løftet pegefinger, der fortæller Unionens borgere og virksomheder, at enhver aktivitet rummer en risiko. Og at enhver tvivl om risikoens omfang og virkninger skal komme omgivelserne til gode.

Juridisk giver det fællesskabet såvel Unionen som de enkelte medlemsstater både mulighed for og pligt til at skride ind overfor en aktivitet alene ud fra mistanken om, at det kan være mere skadeligt end der her og nu er videnskabeligt belæg for. Men det betyder samtidig en indskrænkning i virksomhedens handlefrihed.

Ifølge advokat Gjørtler giver fællesskabsretten ingen garanti for, at virksomhederne har fuld og uendelig handlefrihed. Omvendt gælder, at nationale særregler, der giver et retskav på handlefrihed, må vige for fællesskabsrettens krav om harmonisering, og for eksempel princippet om varernes frie bevægelighed.

Det rejser problemet, om hvornår en sådan fundamental fællesskabsretslig målsætning skal vige til fordel for beskyttelse af miljøet. Svaret findes i proportionalitetsprincippet, som opstiller en række kriterier for fællesskabets ret til at regulere en aktivitet. Det er en slags bundgrænse for, hvornår myndighederne kan påberåbe sig forsigtighedsprincippet uden tilstrækkelig dokumentation for, at der rent faktisk foreligger en risiko.

Den nye Amsterdamtraktats artikel 95 indskærper faktisk dette ved blandt andet at kræve videnskabeligt bevis af medlemsstaterne ved en fremtidig påberåbelse af den såkaldte miljøgaranti. Advokat Gjørtler opfattede denne skærpelse som udtryk for et ønske om bedre balance mellem forsigtigheds- og proportionalitetsprincipperne i retning af en risikoforskydning til fordel for miljøet, fremfor en fri reguleringsret.

Forsigtighedsprincippet giver myndighederne både ret og pligt til at varetage miljøets interesser over for virksomhederne. Det påbyder ikke samtidig virksomhederne at opføre sig miljørigtigt. Advokat Gjørtler mente dog, at domstolene i en given sag vil tillægge det betydning for ansvarsfastlæggelsen, at virksomheden ikke valgte den fremgangsmåde, der var bedst i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet.

Endelig påpegede han et væsentligt forhold omkring den praktiske brug af forsigtighedsprincippet i forvaltningen: muligheden for at foretage friere og mere omfattende skøn over både en givet forureningsrisiko og om rimeligheden i, at samfundet skal acceptere denne risiko.

JØRGEN HENNINGSEN, tidligere direktør for EU-Kommissionens miljødirektorat, DG 11, kaldte forsigtighedsprincippet et udtryk for almindelig sund fornuft, altså borgernes berettigede forventninger til, at myndighederne ikke bare lukker øjnene for en risiko, men tager den alvorligt, og han påpegede, at princippet også findes på områder som flysikkerhed, fødevarer o.s.v.

Ifølge Jørgen Henningsen er der langt fra tale om noget nyt fænomen. Princippet blev først indskrevet i Maastricht-traktaten i 1992, men har været anvendt længe før og i samme udstrækning som efter 1992, for eksempel omkring pesticider i drikkevandet og bly i benzin. Han understregede, at det langt fra er betydningsløst, at et krav som forsigtighedsprincippet er traktatfæstnet på grund af den stadige balancegang med proportionalitetsprincippets krav om sammenhæng mellem årsag, virkning og regulering.

Som eksempel på betydningen af traktatfæstede principper brugte han indsatsen for at få indført forebyggelsesprincippet i Landbrugskommissærens forslag til pesticidlovgivning fra 1992, som førte til en udvidelse af målsætninger om undersøgelse og regulering til helt konkrete krav om begrænsning af forureningen ved kilden og forebyggelse fremfor efterfølgende genopretning. Jørgen Henningsen understregede den store betydning af forsigtighedsprincippet og tilsvarende hensigtserklæringer i den praktiske gennemførelse af de forskellige rammelovgivninger, især i de enkelte medlemsstater. Samtidig fremhævede han EUs betydelige succes med at inddrage forsigtighedsprincippet i den globale debat om betydningen af at beskytte klodens klima og biodiversitet, på trods af, at der stadig er videnskabelig usikkerhed om den fremtidige udvikling og betydningen heraf.

Han konkluderede, at forsigtighedsprincippet først og fremmest forhindrer den sendrægtighed der opstår, når enhver sammenhæng skal kunne bevises, fordi den traktatligt grundfæstner befolkningens og forvaltningens pligt til at bruge sin sunde fornuft for at beskytte naturressourcerne.

Hvordan forholder juraen sig til forsigtighedsprincippet?

Peter Gjørtler
Advokat, Helmer & Nielsen advokatfirma

Amsterdam-traktaten
Danmark vedtog i går ved folkeafstemning at implementere Amsterdam-traktaten i Danmark. Et oplagt spørgsmål er derfor, hvorvidt denne traktat ændrer ved anvendelsen af forsigtighedsprincippet.

Det korte svar må være nej. De væsentlige principper for miljørettens anvendelse henstår uændret i EF-traktaten efter de ændringer, som i øvrigt foretages ved Amsterdam-traktaten.

Det fremgår således fortsat alene af art. 3, stk. 1, litra l, at der skal indføres en miljøpolitik. De principper, som skal bære denne miljøpolitik, beskrives fortsat i art. 130 R (der nu hedder art. 174) og er uændrede.

Det eneste, der fremtræder ændret, er det forhold, at pligten til at inddrage miljøpolitikken på alle andre politikområder nu er taget ud af art. 174 og fremhævet selvstændigt i den nye art. 6. Dette er således ikke udtryk for en materiel ændring, men derimod for en politisk opprioritering.

Fællesskabets miljøpolitik
Formålet med fællesskabets miljøpolitik er ifølge art. 174 at opnå et højt beskyttelsesniveau, hvor der ved fastlæggelsen af niveauet skal tages hensyn til lokale forskelle indenfor fællesskabets territorium.

De principper, som skal anvendes hertil, omfatter ifølge art. 174 forsigtighedsprincippet, forebyggelsesprincippet, lokalprincippet og betalingsprincippet.

Betalingsprincippet er udtryk for en ansvarsplacering, således at det er forureneren, som skal betale for omkostningerne ved en forurening. Dette princip kan ses som en henvendelse til den enkelte borger med det formål at lede til en miljøvenlig adfærd, idet der trues med et økonomisk ansvar for miljøbelastende ansvar. Princippet kan dog næppe i sig selv udgøre grundlaget for en ansvarsplacering, men skal implementeres af lovgiver. De øvrige principper synes mere klart alene at rette sig mod lovgiver og stiller krav til de mekanismer, som skal anvendes i lovgivningen.

Ved forebyggelsesprincippet stilles der krav om, at forureningen i højere grad skal forhindres end afhjælpes, og ved lokalprincippet stilles der krav om, at indsatsen hovedsageligt skal ske ved kilden for forurening, således at risikoen for spredning formindskes.

Traktatteksten indeholder ikke nogen egentlig definition af forsigtighedsprincippet, og det kunne ud fra ordlyden opfattes som et overordnet princip for tilgangen til de miljøretlige spørgsmål, hvor forebyggelsesprincippet og lokalprincippet kunne ses som mere konkrete udslag af ønsket om forsigtighed.

Tilsvarende blev forebyggelsesprincippet og lokalprincippet indsat i EF-traktaten allerede gennem Den Fælles Akt i 1986, mens forsigtighedsprincippet først blev tilføjet ved Maastricht-traktaten i 1992, samtidig med at lovgivningsprocessen på det miljømæssige område blev omlagt fra enstemmighed til kvalificeret flertal.

Der er imidlertid næppe grundlag for alene at opfatte forsigtighedsprincippet som et samlebegreb, og istedet må det også indenfor EF-traktatens rammer gives det indhold, som det er blevet tillagt i flere folkeretlige sammenhænge, herunder Rio-deklarationen fra 1992.

Forsigtighedsprincippet
Hovedindholdet af forsigtighedsprincippet kan udlægges som en risikoafvejning: Hvem skal bære ulempen for den usikkerhed, som videnskabeligt måtte bestå vedrørende forureningsvirkningen af en bestemt type adfærd.

Forsigtighedsprincippet tilsiger, at det ikke er miljøet, der skal bære denne ulempe, men derimod den erhvervsdrivende, der ønsker at følge den adfærd, som der er videnskabelig tvivl om.

Forsigtighedsprincippet må således ses på baggrund af en liberalistisk opfattelse af lovgivningssystemet, hvor individets handlefrihed kun kan begrænses af lovgivningen i de situationer, hvor lovgiver har belæg for, at handlingerne kan skade andre interesser, herunder gennem forurening.

Forsigtighedsprincippet tillader, at myndighederne svækker beviskravene til den forurenende virkning af adfærden, og at der allerede ved en risiko for forurening gribes ind med en adfærdsregulering.

Ved at princippet er fastsat som et fællesskabsretligt princip må loyalitetsprincippet i EF-traktatens art. 5 betyde, at princippet ikke alene giver hjemmel til indgreb på et tidligt stade i risikovurderingen, men at det også indebærer en pligt til et tidligt indgreb.

Denne pligt retter sig først og fremmest mod fællesskabslovgiver, men må også gælde for de nationale myndigheder, når de vedtager lovgivning, som kan have betydning for realisering af fællesskabsmål, herunder tilvejebringelsen af en bæredygtig udvikling som fastsat i EF-traktatens art. 2.

Forholdet til retssikkerheden
Som et generelt fænomen indebærer en udvidelse af en parts rettigheder nødvendigvis en indskrænkning af andre parters rettigheder, med mindre der er tale om reguleringen af et område med uudtømmelige ressourcer.

Det forhold, at lovgivers adgang og forpligtelse til at gribe ind overfor forureningstruende adfærd udvides, indebærer således, at virksomhedernes handlemuligheder indskrænkes. Det forhold, at indgrebet kan foretages på et uafklaret bevisgrundlag i forhold til forureningsrisikoen, indebærer, at indgrebsmuligheden kan opfattes som en nedsættelse af retssikkerheden for virksomhederne.

Opfattelsen af dette forhold som et retssikkerhedsproblem forudsætter, at virksomhederne som udgangspunkt skulle have et retskrav på handlefrihed. Et sådant retskrav er ikke direkte fastsat i fællesskabsretten og vil derfor næppe kunne anføres som et argument overfor harmoniseret fællesskabsret, der vedtages på grundlag af forsigtighedsprincippet.

I forhold til nationale særregler, udenfor de harmoniserede områder eller i forlængelse af minimumsharmonisering, vil fællesskabsretten derimod i mange relationer indebære et krav på handlefrihed.

Dette vil således være tilfældet, hvor de nationale regler eksempelvis udgør en hindring for varernes fri bevægelighed. Ud fra Cassis de Dijon princippet kan sådanne hindringer kun accepteres under henvisning til miljøet, såfremt det grundlæggende proportionalitetsprincip bliver respekteret.

Netop fordi proportionalitetsprincippet er et grundlæggende EF-retligt princip gælder det også som et krav til den generelle harmoniserede fællesskabsret, at den skal være proportional i forhold til sit formål.

Dermed udviskes den tilsyneladende forskel i vurderingen af harmoniseret fællesskabsret og nationale særregler, idet der i begge tilfælde vil gælde en pligt til at foretage en vurdering af, hvorvidt påberåbelsen af forsigtighedsprincippet opfylder proportionalitetsprincippet.

Proportionalitetsprincippet
Det grundlæggende indhold i proportionalitetsprincippet er, at enhver regulering skal tjene et bestemt formål, at reguleringen skal være nødvendig for at opnå dette formål, at den ikke må række længere end nødvendigt for at opnå formålet, og at det i forhold til de retsundergivne skal være den mindst indgribende måde at varetage formålet på.

Dette må indebære, at proportionalitetsprincippet danner en grænse for skønsfriheden i anvendelsen af forsigtighedsprincippet. Selvom forsigtighedsprincippet fritager lovgiver fra at føre direkte bevis for forureningsrisikoen, så må proportionalitetsprincippet indebære krav til den grad af sandsynlighed, der skal skabes for forureningsrisikoen som grundlag for et indgreb.

Klarest ses denne afvejning udtrykt i EF-traktatens art. 95, stk. 5 (tidligere art. 100a), som ændret ved Amsterdam-traktaten. Bestemmelsen vedrører den såkaldte miljøgaranti og regulerer medlemsstaternes mulighed for at indføre strengere nationale bestemmelser trods en gennemført totalharmonisering.

I modsætning til situationen ved videreførelse af eksisterende regler, der efter art. 95, stk. 4, frit kan foretages ud fra miljøhensyn, så stiller stk. 5 restriktive krav til indførelsen af nye bestemmelser.

Disse bestemmelser skal således være baseret på et miljøproblem, som var ukendt på tidspunktet for den fælles harmonisering, og som er specifikt for det pågældende medlemsland, og som endeligt baserer sig på videnskabeligt bevis.

Dette krav om videnskabeligt bevis kan ses enten som en fravigelse af forsigtighedsprincippet, der kan begrundes i det forhold, at vedtagelsen af de fælles harmoniserede regler i sig selv skulle ske på grundlag af forsigtighedsprincippet, eller som en præcisering af de grænser, som proportionalitetsprincippet stiller for anvendelsen af forsigtighedsprincippet.

Det er min vurdering, at bestemmelsen giver bedst mening som udtryk for afbalanceringen mellem forsigtighedsprincippet og proportionalitetsprincippet, således at den udtrykker det forhold, at forsigtighedsprincippet ikke indebærer en fri reguleringsadgang, men alene tillader en riskoforskydning til fordel for en hensyntagen til miljøet.

Lovgivning på grundlag af forsigtighedsprincippet
EF-traktatens art. 174 (tidligere art. 130r) omtaler som nævnt forsigtighedsprincippet sammen med forebyggelsesprincippet. I flere landes retssystemer opfattes de to principper også som synonyme.

Uanset om man vælger at opfatte principperne som adskilte, så vil flere initiativer kunne udlægges som byggende på såvel forsigtighed som forebyggelse.

Dette gælder eksempelvis procedureregler, som VVM-direktivet, og produktregler, som pesticid-direktivet. Begge bygger på det princip, at der skal foretages en undersøgelse forud for iværksættelsen af en handling.

Dette kan naturligt udlægges som et tilfælde af forebyggelse, idet den forudgående undersøgelse skal forebygge indtrædelsen af en efterfølgende forurening. Det kan imidlertid også udlægges som et udslag af forsigtighed, idet der stilles krav om en afklaring af risikoforholdene, før end adfærden tillades.

Ved VVM-direktivet stilles der således ikke krav til den materielle forureningsrisiko, som kan accepteres, men alene til den fremgangsmåde, der skal anvendes ved afklaringen af risikoen.

Tilsvarende stilles der ikke ved pesticid-direktivet materielle krav til de pesticider, som kan godkendes, men alene et krav til den forvaltningskomité-procedure, der skal følges, for at et aktivstof kan optages på listen over ingredienser, der kan indgå i pesticider, som godkendes.

Tilsvarende ses forsigtighedsprincippet i dansk lovgivning gennemført især som et krav til proces, der skal lede til eventuelle indgreb. Der fremgår således af miljøbeskyttelseslovens § 3, stk. 2, at der ikke blot skal tages hensyn til en forurenings erkendte virkninger på miljøet, men også på dennes sandsynlige virkninger.

Forsigtighedsprincippets retlige virkninger for virksomhederne
Som det fremgår, indeholder forsigtighedsprincippet hovedsageligt en hjemmel og et pålæg til lovgiver om at inddrage ikke blot erkendte forureningsrisici, men også mulige forureningsrisici i vurderingen af indgreb, dog med respekt for proportionalitetsprincippets krav om afvejning.

Spørgsmålet er, hvorvidt forsigtighedsprincippet herudover kan have betydning for den enkelte virksomheds adfærd, som et generelt EF-retligt princip med direkte eller indirekte virkning.

Formuleringen af EF-traktatens art. 174 (tidligere 130r) giver ikke grundlag for, at princippet skulle kunne opfattes som en påbudsnorm, der direkte forpligter de enkelte virksomheder til at vælge adfærd på grundlag af forsigtighed.

Derimod kan der vel tænkes en indirekte virkning på samme måde, som forbudet mod staternes handelshindrende foranstaltninger har virkning for virksomhedernes mulighed for at påberåbe sig immaterialrettigheder.

EF-Domstolen har således fortolket, at såfremt virksomhedernes påberåbelse af immaterialrettigheder vil kunne lede til en markedsopdeling, er det et handelshindrende fænomen, såfremt medlemsstaternes lovgivning tillader en sådan påberåbelse, hvorfor medlemsstaterne er forpligtet til at fortolke deres lovgivning, således at dette ikke er muligt.

Der kunne således argumenteres for, at såfremt flere lovlige adfærdsmuligheder står åbne for en virksomhed, så må forsigtighedsprincippet indebære, at nationale ansvarsbestemmelser vedrørende forurening fortolkes således, at det tillægges betydning for ansvarsfastlæggelsen, at virksomheden ikke valgte den adfærd, der bedst stemte overens med forsigtighedsprincippet.

Tilsvarende kunne der argumenteres for, at der i en sådan ansvarssag måtte være pligt til at fortolke den nationale proces- og erstatningsret således, at krav om bevis for kausalitet mellem adfærd og forurening blev lempet på grundlag af forsigtighedsprincippet.

De stillede spørgsmål
Ved indledningen til denne konference blev der stillet fire spørgsmål til forsigtighedsprincippet, som jeg gerne vil give et første bud på besvarelsen af.

Det første spørgsmål vedrørte grænsen for det videnskabelige bevis, som skal accepteres efter forsigtighedsprincippet. Det er netop denne grænse, som jeg mener dannes af proportionalitetsprincippet, og det er dermed lovgiver og forvaltning som foretage denne afvejning af, hvorvidt den videnskabelige sandsynliggørelse af en kausalitet er tilstrækkelig til, at forsigtighedsprincippet tilsiger et indgreb.

Forholdet kommer således til at svare til de øvrige brug af sagkyndige udtalelser i forvaltningen, hvor den videnskabelige ekspert ikke har adgang til at træffe den forvaltningsretlige afgørelse, men alene til at fremlægge de informationer, der vil blive inddraget i afgørelsen.

I mange situationer vil respekten for det videnskabelige indlæg indebære, at handlingsrummet for den forvaltningsretlige afgørelse opleves som meget snævert.

Efter min opfattelse er dette et afgørende karaktertræk ved forsigtighedsprincippet, at den snævre sammenhæng mellem det videnskabelige bevis og den forvaltningsretlige disposition her svækkes, således at det forvaltningsretlige handlerum udvides. Dette gælder tilsvarende for den nationale lovgivningsproces.

Det andet spørgsmål vedrørte borgenes krav til anvendelsen af princippet og hvorvidt dette krav ville være begrænset til forhold, hvor borgeren ikke havde forbrugsvalg. Som eksempel fremhæves to baksskader, som borgerne har et forbrugsvalg overfor, i modsætning til drikkevandskrav.

Efter min opfattelse peger diskussionen i USA om ansvaret for tobaksskader på, at en sådan sondring ikke er relevant, idet kravet om forsigtighed vil blive rejst ikke alene overfor leverandører af basale nødvendigheder, men overfor alle leverandører, som forsyner markedet med produkter, der indebærer risici for forurening.

Det tredje spørgsmål vedrørte industriens forventede holdning til forsigtighedsprincippet, og hvorvidt man fortsat ville stille krav om fuld videnskabeligt belæg for indgreb i handlefriheden.

Efter min vurdering vil netop den mulige indirekte virkning af forsigtighedsprincippet, med forskydning af ansvars- og bevisreglerne i tilfælde af forurening, indebære, at også industrien vil finde det nødvendigt at tilpasse sig forsigtighedsprincippet.

Endeligt vedrørte det fjerde spørgsmål den kompetence, om vi idag har opnået med hensyn til at foretage en cost-benefit analyse af nytteværdi og forureningsrisiko i forhold til forsigtighedsprincippet.

Erfaringen viser gentagne fejltagelser med hensyn til adfærd, som blev anset som miljømæssig harmløs eller som havende en samfundsmæssig nettofordel, hvor en senere opgørelse af miljøvirkningen har vist en langt større miljøomkostning.

Efter min vurdering svarer denne erfaring til det centrale budskab i forsigtighedsprincippet: at der netop ikke skal foretages en snæver afvejning af nøjagtigt erkendte forureningsrisici i forhold til drifts- eller samfundsmæssige fordele, men at der derimod skal foretages et friere og mere omfattende skøn over de forureningsrisici, som en bestemt adfærd vil kunne indebære, og over rimeligheden i, at samfundet skal acceptere at bære disse risici.

Hvordan har EU-Kommissionen taget forsigtighedsprincippet i brug ?

Jørgen Henningsen
Tidligere direktør i Directorate Generale 11

Tak for invitationen. Oprindelig blev jeg bedt om at holde et juridisk indlæg om anvendelsen af forsigtighedsprincippet inden for EF-lovgivningen. Men som en del af de tilstedeværende ved, er jeg kemi-ingeniør og ikke jurist, så vi blev enige om, at jeg skulle reflektere over, hvordan jeg har oplevet brugen af forsigtighedsprincippet i de 10 år, som jeg har haft fornøjelsen at arbejde i Kommissionens miljøgeneraldirektorat, DG 11.

Lad mig starte med et citat, som er den politiske retfærdiggørelse af det, jeg efterfølgende vil prøve at sige. Da formanden for Europaparlamentets Miljøudvalg, Ken Collins engang talte om subsidaritetsprincippet, eller nærhedsprincippet, sagde han, at dette princip der har været så frygtelig meget diskussion om i virkeligheden ikke afspejlede andet end god almindelig sund fornuft. Det samme kan, langt hen ad vejen, siges om forsigtighedsprincippet. Det udtrykker måske, udover almindelige sund fornuft, også borgernes almindelige berettede forventninger om, at lovgiverne og administrationen tager hensyn til forhold, som ikke nødvendigvis er fuldstændigt bevist, men som indebærer en risiko, som er af en sådan art, at den ikke bør ignoreres.

For det første skal man være opmærksom på, at når forsigtighedsprincippet i EF traktaten specielt er knyttet til miljøafsnittet, er det ikke fordi forsigtighedsprincippet alene anvendes på det område. Det anvendes på flysikkerhed, fødemidler og en lang række andre forhold. Det er meget vigtigt at gøre sig klart. Og i den forbindelse, at forsigtighedsprincippet meget sjældent har været på banen som direkte argument i forbindelse med de ting, vi har fortaget os. Og forsigtighedsprincippet har været anvendt i lige så stor udstrækning før 1992, hvor det kom ind i traktaten, som efter traktatfæstelsen i 1992.

Der er således væsentlige elementer af anvendelse af forsigtighedsprincippet i lovgivningen og de forskellige miljøpolitiske tiltag fra 80erne, eller i drikkevandsdirektivet, som blev vedtaget i 80erne, men hvor forarbejderne gik helt tilbage til 70erne. Pesticid-regulering i drikkevandsdirektivet har været nævnt som et eksempel på, at man sagde, at her er tale om biologiske aktive stoffer, hvor der kan være grund til at tro, at de kan have nogle virkninger, som vi ikke kender. Derfor skal de begrænses mest muligt, eller i realiteten slet ikke forekomme i drikkevandet.

Da man skred til en begrænsning af blyindholdet i benzin, var det på formodninger om, at bly kunne påvirke intelligensudviklingen hos børn, men det var langt fra bevist. Selv om de epidemiologiske undersøgelser siden har bestyrket formodningen, kan der stadig rejses en vis berettiget tvivl om de konkrete niveauer. Men ingen vil i dag anfægte beslutningen om, at bly skal ud af benzinen, og i øvrigt skal reduceres i en lang række produkter og anvendelser.

Et af de punkter, jeg vil berøre her, er proportionalitetsprincippet, som både Miljøstyrelsens direktør Erik Lindegaard og advokat Peter Gjørtler har bragt på banen. I hverdagslivet i Bruxelles, uanset om det er inden for kommissionen, eller i samspil med medlemslandene, er der ingen tvivl om, at proportionalitetsprincippet at der skal være sammenhæng mellem grunden til, at man agter at gøre et eller andet, og det man så i øvrigt foreslår gælder forsigtighedsprincippet.

Hvis det er rigtigt, at forsigtighedsprincippet først og fremmest afspejler befolkningernes berettigede forventning til, hvordan vi lovgiver, og hvordan vi administrerer, er det lige rigtigt, at forsigtighedsprincippet lever i en stadig afvejningsproces imod proportionalitetsprincippet.

Disse indledende bemærkninger kunne måske give én den formodning, at jeg finder det ligegyldigt, at forsigtighedsprincippet står i traktaten. Mange af de tiltag og lovgivninger, som kan hævdes at afspejle forsigtighedsprincippet, ville se præcis lige sådan ud, uden at det stod i traktaten. Men det er vigtigt, at traktaten for det første afspejler sund fornuft, og borgernes berettigede forventninger. Og at der naturligvis er en række situationer, hvor traktaten kan og bør bringes ind i argumentationen med vægt.

Det bedste eksempel jeg har på en sådan anvendelse af principper i traktaten, er i virkeligheden ikke fra forsigtighedsprincippet, men fra princippet om den forebyggende indsats. Det er et eksempel på, at traktatens mere generelle principper i visse situationer, i hvert fald fra et dansk synspunkt, kan være særdeles nyttige.

Da Kommissionen i 1992 skulle fremlægge et forslag til pesticid-lovgivningen i parentes bemærket styret og udarbejdet af DG 6, Landbrugsgeneraldirektoratet indeholdt det selvfølgelig en række smukke ord og principper om undersøgelser og reguleringer og så videre. Men der manglede princippet om, at forureningen skulle begrænses ved kilden, eller om man skulle foretage en forebyggende, frem for en efterfølgende, afhjælpende foranstaltning.

Det vil i praksis sige, at hvis man har en drikkevandslovgivning der kræver, at drikkevandet maximalt må indeholde 0,1 mikrogram pesticider, følger det af forebyggelsesprincippet, at man skal sikre, at råvandet, som bruges til drikkevand, ikke indeholder flere pesticider, end at man slipper for at skulle lave efterfølgende rensninger af vandet, for at bruge det til drikkevand.

Det synspunkt fik vi fra DG 11 indført i kommissionens forslag, og det betragter jeg som en af de tydelige sejre inden for Kommissionen. Da forslaget kom til behandling i rådet, var der ud af 12 medlemslande, 11 som rabiat gik imod denne idé. Der var ét medlemsland tilfældigvis Danmark som støttede ideen.

To år efter blev direktivet vedtaget, efter ændringer på forskellige punkter, og ikke nødvendigvis i den udgave man kunne have ønsket sig. Men man fastholdt grundlæggende princippet om, at pesticider fremover kun kan permanent godkendes, hvis der ikke er grund til at tro, at anvendelsen af dem ikke giver anledning til koncentrationer i drikkevandsressourcer, i særdeleshed grundvandet, men i princippet også overfladevand, på over de 0,1 mikrogram.

Dette viser, at det ikke er ligegyldigt, om principperne er fastlagt i traktaten, men i mange tilfælde foregår den politiske hverdag efter andre kriterier. Forsigtighedsprincippet, ligesom de andre principper og hensyn, som er bygget ind i traktaten i dag, gælder i lige så høj grad, når det drejer sig om udformning af politikker, vedtagelser- og implementering af lovgivningen. Som flere allerede har sagt har meget af vores lovgivning form af en rammelovgivning, hvor det i virkeligheden ikke er muligt at sige præcist, hvordan forsigtighedsprincippet skal bruges, fordi det først viser sig, den dag rammelovgivningen skal føres ud i livet.

Det gælder for eksempel direktivet om forurening fra store industrivirksomheder. Det gælder miljøvurderings-direktivet impact assessment-direktivet og det kommer også til at gælde det ny direktiv for generel beskyttelse af vandressourcerne. Testen på, om forsigtighedsprincippet bliver brugt som det skal, vil i vid udstrækning ske i de enkelte landes administration og udfyldelse af rammelovgivningen.

Det er vigtigt, at EU for øjeblikket deltager i forhandlinger om meget vigtige globale problemer, hvor forsigtighedsprincippet er særdeles afgørende. Her er især klimakonventionen og biodiversitetskonventionen nogle af de springende punkter, og man kan specielt være tilfreds med at se, at EU’s politik uden at det har været eksplicit nævnt i højere grad end hvad resten af verden har gjort, har taget forsigtighedsprincippet til sig omkring klimaarbejdet.

EUs linje som ikke blot bakkes kraftigt op af Danmark, men i øvrigt har meget bred tilslutning fra de fleste medlemslande sammenlignet med den linje, som andre industrialiserede lande har talt for er jo netop, at selv om der stadigvæk er berettiget tvivl om en række af de mulige konsekvenser af klimaændringens størrelse, så er de potentielle konsekvenser, så alvorlige, at vi bør begynde at agere på det nu.

Men proportionalitetsprincippet er også respekteret på den måde, at vi har sagt, at de tiltag, som vi foreslår, eller de kvantitative målsætninger for begrænsning af drivhusgasserne, for øjeblikket er af en sådan størrelse, at de ikke hvis man i øvrigt kan blive enige om de fornuftige måder at gøre det på vil påvirke den almindelige samfundsudvikling negativt.

Alt i alt kan man sige, at forsigtighedsprincippet har været inde i EF miljøpolitikken et stykke tid, før det fandt vej til traktaten. Det er ikke et princip, som i det daglige EF- arbejde er oppe at vende. Det står givetvis mange steder i præamplerne til forskellige direktiver, dog uden at være en vigtig del af den politiske debat omkring den lovgivning vi har.

Men det er et underliggende princip, som stort set må siges at være accepteret, og det er et princip, som i hvert fald afskærer dem, der i forskellige sammenhænge kunne hævde, at der endnu ikke foreligger endegyldigt bevis for dette og hint. De afskæres fra at bruge disse argumenter med vægt, fordi traktaten så klart har slået fast, at den almindelige sunde fornuft skal råde ved udformningen og gennemførelse af miljøpolitikken.

Spørgetid med Peter Gjørtler og Jørgen Henningsen

Niels Juul Jensen, Miljøstyrelsen:
Peter Gjørtler gav en aldeles glimrende gennemgang af, hvordan reglerne var i forhold til EU-retten og tog udgangspunkt i det. Modsætningsvis kunne man spørge, hvorledes opfatter han det manifesteret, og i særlig grad den del der vedrører den enkelte borger eller virksomhed? Hvor godt er det implementeret i den danske lovgivning?

Peter Gjørtler:
I dansk lovgivning fremgår det hovedsagelig på samme måde som i EU-lovgivningen. Det er nævnt som et overordnet princip for retsanvendelsen. Det afgørende spørgsmål bliver dermed, hvorvidt et sådan princip bliver tillagt konkrete retsvirkninger, når reglerne skal håndhæves.

På det punkt står vi relativt svagt på nuværende tidspunkt. Hvis man kigger i den danske retspraksis, så har jeg faktisk ikke været i stand til at finde noget udslag af retspraksis, hvor en egentlig påberåbelse af forsigtighedsprincippet finder sted. Tilsvarende for EF- domstolens praksis finder vi kun en enkelt sag, hvor forsigtighedsprincippet er påberåbt som princip, men hvor sagen ulykkeligvis, for vor afklaring, ender med at blive afvist på grund af sagsøgerens manglende kompetence til at gøre søgsmålet gældende. Det er sagen vedrørende de franske atomprøvesprængninger.

Hvis man kigger mere generelt på spørgsmålet om miljøprincipperne og påberåbelsen af dem i retspraksis, kan man identificere i alt otte domme, som vedrører anvendelsen af de principper, som er slået fast i direktiv 174, tidligere kendt som artikel 130r, de særlige miljøprincipper. Det, der vises, er netop balancen mellem proportionalitet og forsigtighed, som indebærer en forskydning af reguleringskompetencen for medlemsstaterne.

Det ser vi specielt i de to sager, der vedrører det farlige affald i Tyskland og i Belgien. Uden at det fremstår helt tydeligt, kan man i disse sager også se grundlaget for en påberåbelse af forsigtighedsprincippet som et egentligt retsprincip, der vil kunne tillægges virkning, også i forhold til virksomhederne.

Men det er på nuværende tidspunkt kun en indikation. Det er ikke et udslag af egentlig retspraksis, og jeg mener heller ikke, at vi i den danske gennemførselslovgivning kan se andet end, at princippet er nævnt. Det kommer an på udviklingen i retspraksis, hvilken effekt det vil kunne anvendes med overfor de enkelte virksomheder.

Peter Skov, Dansk Industri:
Det er interessant, om forsigtighedsprincippet er tilstrækkeligt implementeret, altså om det genfindes med tilstrækkelig klarhed i den danske lovgivning. Den diskussion kunne fortsætte efter drøftelsen i dag. Det ville betyde, at hvis man klarere markerede i lovgivningen, at man også klarere måtte gøre op med de forudsætninger, den måde man vil bruge princippet på. Det kunne være en nyttig excersits i forlængelse af diskussionen.

Jørgen Henningsen har en lidt anden indgang til det, og jeg kan godt forstå, at han sagde nej tak til at komme med den juridiske del af det. Pointen var, at den sunde fornuft har det rimeligt godt og ikke mindst i EU, når Danmark er med. Man kunne også mellem linjerne forstå, at den har det særlig godt, når Jørgen Henningsen har med den at gøre i EU. Mit spørgsmål er derfor, om han med sin baggrund som embedsmand i mange år i Danmark deler denne opfattelse?

Jeg er enig i, at det er en god ting at diskutere videre og udvikle princippet, men mit andet spørgsmål til ham er: Hvad er den reelle betydning af det, når det drejer sig om måden vi har lovgivet på måden vi har forholdt os til forsigtighedsprincippet. Hvordan vurderer du det i forhold til din karriere i EU?

Jørgen Henningsen:
Når jeg brugte et eksempel fra mit eget område til at vise hvordan kombinationen af danske måder at se tingene på og EF-lovgivningen kunne spille sammen, var det ikke for at understrege min egen fortræffelighed. Det er klart, at de embedsmænd i kommissionen, der kommer fra lande, der har været vant til at føre miljøpolitik med rimelig høj profil, har det lidt mere i blodet end andre. Men det ville være meget forfejlet, hvis jeg gav det indtryk, at vi var en lille håndfuld af frelste folk i DG 11.

Der er faktisk en meget bred interesse for at føre en ambitiøs miljøpolitik i EF, inden for DG 11. Det er en ambition, som i de senere år, har spredt sig ud til andre generaldirektorater. Det var en stor fornøjelse at se, hvordan vi i diskussionerne med bilindustrien om bilernes benzinforbrug, havde meget stærk støtte fra medarbejderne i DG 3, i retning af at presse bilindustrien til nogle ordentlige indrømmelser på, hvad der kunne gøres.

Udviklingen i Bruxelles juridisk-politiske spillerum, hvor tingene jo foregår, fører i retning af, at forsigtighedsprincippet er noget, der er almindeligt gehør for. Og som ofte bliver accepteret som grundlag for den lovgivning, som skal gennemføres, uden at man behøver påberåbe sig det.

Det er klart, at folk slår sig i tøjret, hver gang brugen af forsigtighedsprincippet kommer op imod etablerede interesser inden for en bestemt branche, region, eller et bestemt medlemsland. Men det falder helt i tråd med, at forsigtighedsprincippet udtrykker sund fornuft. Og den politiske proces sunde fornuft har de samme elementer.

Derfor vil jeg ikke sige noget om karriere mulighederne på basis af forsigtighedsprincippet, og nu er jeg ude af systemet, men forsigtighedsprincippet er langt hen ad vejen trængt ind i den daglige administration i Bruxelles på miljøområdet og en række andre områder.

Peter Skov:
Jeg vil lige supplere, da jeg må have udtrykt mig uklart. Jeg spurgte dig egentlig udfra din baggrund fra den danske forvaltning, hvor du i mange år har arbejdet med miljøsager i dansk regi. Vi har nogle udbyggede regler i EU for anvendelsen af forsigtighedsprincippet. Mit spørgsmål er, om den sunde fornuft også var tilstrækkelig dengang du arbejde med de danske miljøforhold?

Jørgen Henningsen:
Den brede politiske drivkraft bag de ting, der sker eller ikke sker, er det helt afgørende. Et bedre svar er måske, at for mig har det altid været lidt bizart, at EF’s miljøpolitik faktisk var stærkest i årene op til Mastricht-traktaten, i form af det 5. miljøhandlingsprogram på Rio-konferencen.

Succesen af lovgivningsinitiativerne efter 1992 er mindre udtalt end i årene før 1992, hvor en række meget store lovgivninger blev vedtaget og som forsøges implementeret. Traktatændringer er oftere en refleksion af hvad der er sket i fortiden, end hvad man nødvendigvis er i stand til at gennemføre i fremtiden.

Jeg vil nødigt lave en præcis sammenligning af mit arbejde i Bruxelles og København, for der er 10 års forskel imellem, og der er så mange andre ting, der gør det svært at sammenligne. Danmark havde en politisk opblomstring på miljøområdet i slutningen af 70erne og i begyndelsen af 80erne, som skete med en tidsforskydning i Bruxelles. Det var ikke fordi jeg flyttede til Bruxelles på det tidspunkt. Det var en tilfældighed, at en række af de lande, der ikke rigtig var kommet i gang, da vi kørte hurtigt Spanien, Italien og andre blev klar over, at det her var noget de måtte tage alvorligt. Derfor var der basis for, både i kommissionen og i rådet, at få nogle ting i gang.

Det er netop det, der får mig til at sige, at det er befolkningernes forventninger og den sunde fornuft, som finder udtryk i disse principper. Det skal ikke forstås på samme måde som ejendomsretten eller forsamlingsfriheden eller hvad vi har af principper i grundloven.

Helga Moes, MF(V):
Jeg vil gerne lave en kobling. I indledningen blev der talt om åbenhed. Det er meget centralt i spørgsmålet om forsigtighedsprincippet. For hvis ingen holder forsigtighedsprincippet i meget kort snor, så løber det af med os. Det gav det sidste indlæg klart udtryk for.

Det er ikke nok, at Danmark møder op med en eller anden mening, som vi hælder ud over resten af verden. Vi kan koble det til fundet af a.m.p.a. Her blev der jo ikke sagt, at hvis vi finder a.m.p.a., og det stammer fra andre steder, så er fundet af a.m.p.a. afgørende for, om stoffet skal udfases. Der blev sagt, at hvis det kommer fra glyphosat, skal det udfases. Hvis det kommer andre steder fra, skal vi se på det med andre øjne.

Når vi går ud og beder befolkningen om at reagere med sund fornuft på sådan en melding, reagerer de ved at slå en høj latter op, og sige: "Grundvand er grundvand og A.M.P.A. er A.M.P.A.. Det er vel ét fedt, om det er giftigt eller ej og hvor det kommer fra". Så er der noget, der er løbet af med os. Det er en politisk magt der er kommet ind.

Den store trussel i forsigtighedsprincippet er, at det er blevet misbrugt til at begynde med af nogen, der havde specielle interesser. Det er ikke baseret på sund fornuft, men på politisk magtmisbrug. Derfor er det nødvendigt at få åbenheden ind. Det vil sige, at vi skal ud og tale med den enkelte borger. Vi skal fortælle dem, at hvis de drikker vand med 0,1 mikrogram attracin, så kan de drikke 2800 kubikmeter vand om dagen i 10 år, inden de tager skade af attracinen. Og så siger borgeren: Så er det vandet, der er farligt.

Vi bliver nødt til at gå ind og få borgerne med os, hvis ikke den politiske magt skal løbe af med os. Jeg vil gerne spørge i hvilken grad de embedsmænd, der administrerer forsigtighedsprincippet, vil være åbne for, at borgerne kommer og ikke længere er underlagt den angst, som vi blev påført en overgang? Hvad vil de gøre, når borgerne møder op med sund fornuft og siger: Det er vel ligegyldigt om det i grundvandet stammer fra husholdningen eller om det stammer fra pesticiderne, om det er 0,1 eller 0,2 mikrogram, hvis det ikke er farligt. Vil I bøje jer, hvis meningsdannelsen ændrer sig? Altså vil I ændre jeres administration af forsigtighedsprincippet?

Peter Gjørtler
Det spørgsmål har to perspektiver. Det ene er risikoen for magtmisbrug ved anvendelsen af forsigtighedsprincippet. Netop det forhold, at forsigtighedsprincippet er et blødt princip, giver mulighed for, at der kan krybe andre hensyn ind, end egentlig varetagelse af miljøhensynet.

Der forsøgte jeg at gøre gældende, og det forstod jeg også, at Jørgen Henningsen er enig i. Der sker en løbende afbalancering mellem hensyntagen til miljøet muliggjort ved forsigtighedsprincippet, og det forvaltningsretlige grundlæggende krav om proportionalitet, herunder, at enhver retsakt, ethvert indgreb, skal varetage et bestemt formål, og kun lige præcis dét formål. Det vil sige, at det er dette princip om proportionalitet, som indebærer en grænse for, at uvedkommende hensyn kan inddrages.

Så spørger du om, hvordan vi fører kontrol med, at det så er det, der foregår. Der er taget vigtige skridt, både i Maastricht-traktaten, og endnu klarere i Amsterdam-traktaten, til at forsøge at tilvejebringe en åbenhed, både i den politiske process, og den forvaltningsretslige process, i EU systemet.

Nogen vil sige, at det er skridt, der i al væsentlighed, var foretaget allerede på institutionelt plan, før man fik Amsterdam-traktaten. Men det væsentlige ved den nye traktat er, at nu står det aldeles fast i selve traktatteksten, at der skal skabes adgang til aktindsigt, og at der skal være en åbenhed i den politiske beslutningsproces, således, at de kriterier der bliver lagt vægt på, også bliver lagt frem i forbindelse med vedtagelsen af indgreb og andre retsakter.

Jørgen Henningsen:
En bemærkning til spørgsmålet om pesticid-regulering i drikkevandet. Åbenhed er naturligvis vigtig omkring anvendelsen af forsigtighedsprincippet, som det er omkring utrolig mange ting, både i EF og i Danmark.

Men specielt om pesticidparameteret: Vi har revideret drikkevandsdirektivet fornylig, og vi gik igennem en lang diskussion, om vi skulle fastholde drikkevandsparameteren på de 0,1 mikrogram for alle pesticider, uanset deres individuelle farlighed. Det var helt klart politiske grunde, der gjorde at kommissionen fastholdt den gamle pesticid-parameter. Det er der ikke noget dårligt i. Kommissionen vurderede, at uanset, om man rent teknisk-administrativt kunne lave forskellige parametre for forskellige pesticider, der reflekterede deres farlighed at uagtet det kunne gøres på en måde, som ville fastholde respekt for forsigtighedsprincippet så var der ikke et politisk ønske om at ændre ved det forhold, som drikkevandsdirektivet afspejler, nemlig: At pesticider ikke hører hjemme i drikkevandet.

Pesticider er noget man bruger inden for landbruget. Pesticider er den eneste situation, hvor man positivt får lov til at sprede farlige kemikalier ud i miljøet. Og derfor skal det gøres på en måde, så de ikke går i grundvandet og i drikkevandet. Det mener jeg ikke er et misbrug af forsigtighedsprincippet.

Den gamle pesticidparameter opstod længe før nogen diskuterede forsigtighedsprincippet. Den skal ikke forstås alene som noget baseret på forsigtighedsprincippet. Det er klart, at det er skrappe krav at respektere forsigtighedsprincippet, men det går længere end det, og jeg mener i øvrigt, at det er fuldt legitimt, at det gøres i politiske sammenhænge.

Et teknisk og økonomisk perspektiv

Resumé

INSTITUTCHEF IB KNUDSEN havde nærmet sig opgaven ved at gå på jagt i de litterære kilder efter en definition på forsigtighedsprincippet. Han fandt, at princippet første gang fandt vej til tysk lovgivning i 1976 under betegnelsen "vorsorge-prinzip", dvs. en omsorg for miljøet, og siden havde skiftet navn til det engelske "precautinary principle", altså en forebyggelse. Han gennemgik herefter en række konkrete tilfælde, hvor princippet var taget i anvendelse i internationale sammenhænge.

Han henviste herefter til Cameron, der opdeler princippet i tre elementer, der svarer til dets anvendelse: Først den vurdering, at hvis man ikke foretager sig noget, kan der ske en skade. Dernæst det forhold, at der mangler eksakt videnskabelig viden om årsag og virkning. Endelig som en konsekvens heraf, at det vil være svært at retfærdiggøre manglende regulering.

Ib Knudsen understregede, at midteraksen i håndteringen af en sådan situation må være videnskabelig: Hvordan tackles den situation, hvor en sammenhæng kan bevises, men ikke definitivt?

Det rejser to spørgsmål: 1. Hvordan fastlægger videnskaben en målestok for forskellige risikonivauer? Forsigtighedsprincippet skal netop tage højde for, at der hele tiden fremkommer ny viden, og at forskellige grupper af eksperter kan tænkes at vurdere denne videns gyldighed for et givet problem forskelligt. Og 2. Hvordan forvaltes forsigtigheden mest rimeligt? Hvordan træffer man et valg mellem totalt forbud, genopretning, krav om bedre eller alternativ teknologi?

Disse overvejelser blev sat ind i en større sammenhæng gennem risikoanalysens tre elementer. Først må eksperter vurdere risikoen, oftest ved brug af matematiske modeller og sikkerhedsfaktorer. Dernæst må politikerne håndtere risikoen, hvilket dels betyder en identifikation af det sikkerhedsmæssige problem, dels et valg af niveau for denne sikkerhed. Endelig skal risikoen kommunikeres ud til forbrugere, producenter og samfund.

Overordnet påpegede Ib Knudsen manglen på en politik for risikovurderingen, altså behovet for at fastlægge hvilke slags stoffer på hvilke områder, der skal vurderes. Der finder hele tiden et fravalg sted, hvilket igen hænger sammen med forskellen på videnskabelige og værdi-vurderinger. Befolkning og videnskab vurderer således ikke ens, når det gælder risiko ved henholdsvis trafik og kogalskab!

Ib Knudsen pointerede, at forsigtighedsprincippet primært er et instrument i risikohåndteringen, og har intet at gøre med den langt smallere anvendelse ved videnskabelig usikkerhed i risikovurderingen, som Miljøstyrelsens direktør Erik Lindegaard talte om. Dernæst fremhævede han behovet for at vurdere den samlede oplevelse af fordele, ulemper og accept, og refererede til en rapport fra USAs kongres som opstiller retningslinjer for risikohåndtering i miljøsager.

Til sidst pointerede han atter, at selv om der kan opstilles utrolig mange og forskellige grundlag for vurderinger, det være sig videnskabelige eller værdiladede, så må krumtappen i brugen af forsigtighedsprincippet altid være objektive data. Der må være en stadig vekselvirkning mellem, at forskere begynder at ytre tvivl om et sikkerhedsniveau og at samfundet efterfølgende iværksætter det nødvendige forsknings- og udredningsarbejde.

PROFESSOR POUL HARREMOËS analyserede herefter brugen af forsigtighedsprincippet på en risikovurdering af et stof med udgangspunkt i to yderpunkter: 1. Er det skadeligt. Og 2. Er det uskadeligt?

Han tog udgangspunkt i det paradoks, at mens det til enhver tid kan bevises, om et stof er skadeligt, er det umuligt at løfte den tilsvarende bevisbyrde for "uskadelighed". Svaret på denne manglende mulighed for videnskabelig deduktion er ifølge professor Harremoës induktion, altså den enkeltes erfaring.

Det er i sidste ende et spørgsmål om at kunne sandsynliggøre, om et stof er skadeligt eller ej. Forudsætningen herfor er tillid til, at de eksisterende procedurer virker. Og det er det grundlæggende problem i miljødebatten.

Professor Harremoës fremhævede, at forsigtighedsprincippet netop ikke kan fremtrylle en bevisbyrde dér, hvor videnskaben er på tynd is, men at det som et overordnet princip forskyder bevisbyrden hen til den, der udfører aktiviteten. Det er nu forureneren, der skal skabe tillid ved at sandsynliggøre, at en aktivitet er uskadelig. Som eksempel brugte han konflikten mellem kravet om rent drikkevand og det miljøidealistiske forslag om at genbruge urenset vand i husholdningen.

Forsigtighedsprincippet er snarere et spørgsmål om en vurdering af usikkerheden for og konsekvensen af at tage fejl, såvel for postulatet om skadelighed som uskadelighed og derved i sidste ende en afvejning af, at vi ikke ved tingene godt nok. Der skal i sidste ende træffes politiske beslutninger i et univers af fejlkategorier fra determinismens ideal om fuld viden, over usikkerhed og uvidenhed til det værste: Uforudsigeligheden.

Han fremhævede, at uvidenhed og uforudsigelighed er centrale problemer, for hvordan skal vi kunne "tage hensyn til udfoldelsesmulighederne for fremtidige generationer". Og han understregede behovet for at vurdere fremtidens udvikling ved brug af en samfundscentreret frem for en traditionel driftsøkonomisk livscyklus-analyse.

Dernæst behandlede han forholdet mellem nytte og skade, set med befolkningens øjne, og nåede frem til følgende kriterie for indgreb: Sandsynliggjort frygt for skader af alvor og omfang, som opvejer andre samfundsmæssige konsekvenser af indgreb. At definitionen kunne synes noget tåget afspejlede ifølge professor Harremoës netop processens mangel på eksakte videnskabelige løsninger.

Han kastede et kort blik på risikoanalysen, som han dels fandt for reduktionistisk og detailfikseret på bekostning af mønstre, dels for indforstået. Endelig opfordrede han dagens oplægsholdere til at indgå i en dansk backing group, der på europæisk plan kan indgå i en kortlægning af det teoretiske grundlag for forsigtighedsprincippet. Formålet er at lave en systematik som videnskabens bidrag til den politiske afvejning.

SEKRETARIATSCHEF PEDER ANDERSEN indledte med at fremhæve, at økonomer opfatter miljø som et forbrugsgode og et investeringsgode. Dernæst pointerede han, at økonomisk teori støtter det synspunkt, at man skal passe på. Forsigtighedsprincippet angiver i den sammenhæng, at en beslutning skal tage hensyn til omfang og karakter af risiko og usikkerhed.

Dernæst fastslog han, at økonomisk teori er relevant i forbindelse med forsigtighedsprincippet, som i økonomisk terminologi handler om at forsikre sig, at skabe fremtidige muligheder, at sammensætte disse muligheder og at træffe beslutninger i den optimale rækkefølge sekventiel beslutningstagen. Han sammenfattede den grundlæggende idé i forsigtighedsprincippet til at være at forøge fremtidens valgmuligheder.

Ifølge Peder Andersen er det overhovedet ikke muligt at træffe rationelle beslutninger med udgangspunkt i forsigtighedsprincippet uden brug af økonomisk teori og metode. Til formålet gennemgik han en simpel økonomisk optimeringsmodel for miljøpolitik under henholdsvis sikkerhed, risiko og usikkerhed.

Især, hvad angik beslutningstagen under usikkerhed, fremhævede han det forhold, at der kunne være sund fornuft i at forurene lidt mere end nødvendigt, fordi aktiviteten ikke blot skaber forurening, men også glæde eller nytte, for eksempel ved transport. Modellens pointe var betydningen af sekventiel beslutningstagen at være forsigtig nu, mens man investerer i ny viden for at forsikre værdien af fremtidige optioner.

Herefter kom han frem til nogle hovedprincipper, som alle vil føre til en mere stram miljøpolitik, men understregede samtidig, at miljø som alle andre goder koster noget. Hovedprincipperne kan sammenfattes i følgende:

1. Øget usikkerhed indebærer en mere stram miljøpolitik
2. Øget risikoaversion indebærer en mere stram miljøpolitik
3. Øget vægt på fremtidige generationer indebærer en mere stram miljøpolitik
4. Øget irreversibilitet indebærer en mere stram miljøpolitik
5. Opgør de samfundsmæssige omkostninger ved at opfylde forsigtighedsmål
6. Opgør fordele og ulemper ved reduceret risiko/usikkerhed

Midlet til at anvende principperne er ifølge Peder Andersen først og fremmest faktuel viden med fokus på prioritering gennem de anvendte økonomiske styringsinstrumenter. Udviklingen må gå i retning af at fremskaffe bedre viden og metoder for at reducere den eksisterende ufuldstændige viden i forhold til cost-benefit analyser, og han sluttede med at anbefale en prioritering af den grundlæggende miljøøkonomiske forskning.

Har videnskaben monopol på at definere risici?

Ib Knudsen
Institutchef, Institut for fødevaresikkerhed og toksikologi

Da jeg fik forelagt dette spørgsmål, tænkte jeg, at det var nemt klaret med et "ja". Vi videnskabs-mænd ved jo noget om biologi, om testmetoderne og den praksis man anvender i risikovurdering. På den anden side står der "definere risici" og det kan jo være noget helt andet, nemlig spørgsmålet om en risiko er acceptabel. Så jeg endte med at sige, at svaret kunne også være et "nej". Mit udgangspunkt i dag er således et "ja" og et "nej".

Da jeg ikke rigtig vidste, hvad forsigtighedsprincippet var, måtte jeg i gang med en litteratursøgning. Den viste, at konceptet stammer fra Vesttyskland, hvor man havde vorsorge-princippet og at man indførte det i tysk lovgivning i 1976 med følgende forklaring: "En miljøpolitik er ikke fuldendt, hvis man bare tager sig af de voldsomme farer og eliminerer skader, som allerede er sket. Den forebyggende miljøpolitik kræver også, at naturens ressourcer bliver beskyttet og at trækket på dem sker med forsigtighed."

Forsigtighedsprincippet kaldte man som sagt i Tyskland for Vorsorge-Prinzip, hvilket jo egentlig ikke betyder "forsigtighed" men "omsorg". Udgangspunktet er altså en omsorg for miljøet. Det førte ifølge min litterære kilde da også til en del forviklinger, da tyskerne kom hjem og skulle fortælle, hvad de havde opnået under den 1. konference om Beskyttelse af Nordsøen, hvorfra de medbragte The Precautionary Principle, som så absolut skulle oversættes tilbage til det tyske Vorsorge-Prinzip. Jeg ved ikke, hvad de nu kalder begrebet i Tyskland, men eksemplet viser de problemer der er inden for et mangesproget område med at forstå, hvad vi egentlig taler om.

Princippet fandt derpå vej til den 2. konference om Beskyttelse af Nordsøen med følgende ordlyd: "Man skal acceptere, at for at beskytte Nordsøen mod mulig skadelig effekt af de mest farlige stoffer, skal man anvende en forsigtigt indstilling, hvilket kan medføre, at man skal foretage en handling i retning af at kontrollere udledning af sådanne stoffer inden der er bevist en årsags-skadessammenhæng med absolut videnskabelig baseret baggrund".

Dette er videreført i mange andre sammenhænge, og som dagens tidligere talere har sagt, har forsigtighedsprincippet nu været anvendt mange gange. Man har ikke tidligere haft ord for det, men anvendt idégrundlaget (se fig. 1). I samme bog, D. Freestone and E. Hey (eds): "The Precautionary Principle and International Law" (Kluwer Law Inter-national, The Netherlands 1996) blev fremhævet, at begrebet blev anvendt allerede i 1972 i USA omkring udledning af stoffer til miljøet ud fra den betragtning, at udledning af stoffer var dårlig og den skulle reduceres så godt man kunne med den tilgængelige teknologi.

Fig.1
Tidligere og andre anvendelser af forsigtighedsprincippet før princippet blev formelt formuleret

I virkeligheden anvendte man også princippet omkring hvalfangst. Man var usikker på, om hvalfangsten kunne fortsætte på et sikkert grundlag, og hvis beviset herfor førte til at hvalerne blev udryddet, så var det for sent at gøre noget.

I Danmark havde vi allerede i starten af 70erne ideen om, at i stedet for at have en "negativ-liste" for levnedsmiddeltilsætningsstoffer, så ville man have dem alle sammen på en "positiv-liste". Man ville altså have dem vurderet. Det er i virkeligheden et forsigtighedsprincip. Tilsvarende har vi allerede hørt, at Lov om kemiske stoffer i sin ånd bruger forsigtighedsprincippet og det kom specielt til udtryk i Genteknologiloven, der blev til i 1985 som verdens første af sin art. Her sagde man, at inden der skete noget ville man godt se nærmere på de forskellige genteknologiske produkter.

I øjeblikket opereres der i EU på et forslag om en generel grænse for pesticidrester i mad til babyer og børn, en grænse på 0,02 milligram. Det er i virkeligheden også et udtryk for et forsigtighedsprincip ud fra den betragtning, at hvis vi skal foretage en bedre risikovurdering af de 600-800 aktive stoffer i pesticiderne, vil det tage de næste mange år, og så har mange børn spist maden inden. Det er altså denne betragtning, der har ført til forslaget om denne generelle grænse.

USAs Kongres har indført en ekstra sikkerhedsfaktor for pesticidrester i mad af hensyn til børn, så længe tilstrækkelige data mangler. De udtrykker det således: "Extra factor due to special concern such as the nature of toxicity." Det er også et udtryk for forsigtighedsprincippet. Den amerikanske miljøstyrelse håndterer det på den måde, at efterhånden som de opnår viden om de enkelte stoffer, eliminerer de denne særlige faktor og indfører de traditionelle sikkerhedsfaktorer.

Forsigtighedsprincippet indeholder ifølge Cameron tre elementer:

Det er i virkeligheden også den rækkefølge, at tingene sker i. Det foregår tit på den måde, at man får en idé om, at et eller andet kunne være en risiko. Så spørger man videnskabsmændene, om de ved noget om det. Det ved man så et stykke hen ad vejen, men ikke som en videnskabeligt bevist sammenhæng. Så kan beslutningen være at indføre en lovgivning for at være på den sikre side.

Generaldirektør, Dr. H. Reichenbach, Directorate Generale 24, som er EUs forbrugerdirektorat, siger helt klart: "Forsigtighedsprincippet skal have en basis i videnskaben. Ellers er det umuligt at bruge". Det betyder, at videnskaben er den midterakse, som alle bruger som en referenceramme til den beslutning, man ønsker at tage.

Forsigtighedsprincippet kan anvendes i risikohåndteringen det som Erik Lindegaard tidligere kaldte for risikostyring. "Styring" lyder jo, som om nogen bestemmer noget, og det gør de jo sjældent derfor er "håndtering" bedre. Forsigtighedsprincippet kan anvendes, når vi i en given situation ikke har en kvantitativ risikovurdering, når vi ikke er sikre på de videnskabelige data og når videnskaben endnu ikke kan træffe en sikker afgørelse baseret på de nuværende metoder, der kan belyse den rejste tvivl.

I Paris-kommissionen kom det frem, at det kan være nødvendigt at handle på den videnskabeligt baserede forudsætning om en sammenhæng, selv om der ikke er et definitivt bevis for denne sammenhæng.

Forsigtighedsprincippet rejser to spørgsmål:

For det første: Hvilket risikoniveau rimeliggør anvendelsen af forsigtighedsprincippet? Er det store risici eller uacceptable risici? Det vil jeg ikke forsøge at besvare her, men jeg vil sige, at noget af det, som vi må tage fat i, er niveauer af risici, som forekommer os at være acceptable, så vi har en eller anden målestok.

Samtidig må vi erkende, at vi som videnskab ikke kan se længere end øjet og tanken og instrumentet rækker. Der vil altid komme opdagelser i morgen, som vi ikke ved noget om i dag. Det er en af de ting, der kan ligge bag et ønske om at anvende forsigtighedsprincippet. Den videnskabelige vurdering vil være baseret på det såkaldte weight-of-evidence-princip med de tilgængelige data. Når vi sidder med de samlede data, vil nogle vise, at ét stof er kræftfremkaldende i nogle dyreforsøg, men ikke i andre, og at det fungerer i nogle mutagentest-systemer, men ikke i andre. Så tager vi en samlet vurdering af disse data weight-of-evidence og træffer en beslutning i en gruppe af eksperter. Men jeg vil æde min gamle hat på, at man kan finde en anden gruppe af eksperter, der med de samme data ville synes, at de skal vurderes på en anden måde. Det kan føre til et ønske hos administrationen om at inddrage forsigtighedsprincippet.

Det andet spørgsmål er, hvilke forsigtighedsbaserede tiltag er rimelige: Skal aktiviteten helt forbydes?, skal man indføre afværgeforanstaltninger?, skal man skifte til den bedst mulige teknologi, en ren produktion, se på alternative muligheder? De eksempler, vi har hørt tidligere i dag, afspejler alle typer aktiviteter. Erik Lindegaard var inde på tilfældet med nedbrydningsstoffet BAM, som man ikke forbød, men hvor man tænkte på at lave nogle afværgeforanstaltninger og måske se på en renere produktion. Omkring tilsætningsstoffer til levnedsmidler kan man sige, at der indføres afværgeforanstaltninger ved mængdebegrænsningerne i positivlisten, men man forbyder ikke at anvende dem. Det samme gælder i virkeligheden også for pesticider.

Disse overvejelser foregår i en større sammenhæng. Risikoanalysens struktur er baseret på tre elementer (se fig. 2):

1. Risikovurdering.
2. Risikohåndtering.
3. Risikokommunikation.

 
Illustration: Figur 2. Risikoanalysens struktur (8 Kb)
 

Risikovurderingen består af a) en farlighedsvurdering, b) en farlighedskarakterisering, c) en eksponeringsvurdering, d) en risikokarakterisering. Det er i denne fase, at eksperterne ved hjælp af forskellige sikkerhedsfaktorer og matematiske modeller, regner sig frem til en acceptabel eller tolerabel daglig indtagelse i det konkrete tilfælde.

Risikohåndtering: Selve beslutningen om, hvad sikkerhedsfaktoren i generel forstand skal være, foregår i virkeligheden som et element i risikohåndteringen. Det er dér man beslutter, om der skal bruges en standard sikkerhedsfaktor på 100, en ekstra (u)sikkerhedsfaktor til børn og så videre. Det er en politisk baseret beslutning. I samme fase identificerer man de sikkerhedsmæssige problemer, der skal underkastes en risikovurdering. Eksperterne går jo ikke i gang med at vurdere noget, hvis de ikke har fået besked på det, for det har de jo ikke ressourcer til! I risikoevalueringsfasen skal problemet også beskrives og prioriteres med henblik på risikovurdering, og så skal man vælge en risikovurderingstaktik, hyppigt sammen med eksperterne. Derefter igangsætter man selve risikovurderingen, og håndterer til slut resultatet af denne. Det sidste sker, uden at eksperterne er med. De øvrige faser i risikohåndteringen rummer håndteringsmuligheder, gennemførelse af håndteringen, og endelig ser man på, hvordan det hele fungerer, altså monitering og evaluering.

Risikokommunikation: Under det tredje element er det meget væsentligt, at man har en kommunikation med forbrugerne, producenterne og andre interessenter. Den skal være tydelig, åben, interaktiv. Der skal helst være konsultationer og man skal helst fortælle dem hvad man forestiller sig at gøre, inden tingene er sket i det konkrete tilfælde.

Der er således mange elementer, der skal på plads i processen. Og alt det er ikke på plads i øjeblikket det er stadig noget, der diskuteres. Slorach fra det svenske levnedsmiddelinstitut har opstillet en lang liste (se fig. 3). Man skal have flere konsultationer om risikoanalyse og -vurdering, -håndtering og -kommunikation, altså hvordan håndterer man disse ting. Det er der ikke enighed om rundt omkring.

Fig. 3
Important isssues in the interface between risk assessment and risk management ( After S. Slorach, 1998)

Som en del af risikohåndteringsprocessen skal der også etableres en risikovurderings-policy altså, hvad er det man vil vurdere for nogle ting bliver i øjeblikket overhovedet ikke vurderet. Skal vi også vurdere biologiske bekæmpelsesmidler? Det er man nu begyndt på, men det har man aldrig gjort før. Man har koncentreret sig om de kemiske. Det er typisk en risk assessment policy, at man vælger og fravælger at regulere nogle områder.

Så skal man adskille videnskabelige vurderinger fra værdivurderinger. Det, at folk synes, at noget er mere eller mindre vigtigt for eksempel kogalskab eller trafik, skal adskilles fra selve den videnskabelige vurdering.

Udmelding om videnskabelig usikkerhed default assumption i risikovurderingen og brug af forsigtighedsprincippet i risikohåndteringen, skal ske på disse, er to forskellige trin i processen igen er jeg helt uenig med Erik Lindegaard. Forsigtighedsprincippet er helt klart et instrument til risikohåndtering og det hænger uløseligt sammen med de opgaver, der skal håndteres i Miljøstyrelsen. Det betyder ikke, at videnskaben ikke kan være med "ved bordet", men at det i bund og grund er en bredere beslutning end en risikovurdering. Det samme gælder opgaver som etablering af nogle rimelige sikkerhedsniveauer, definition af, hvad man mener med den acceptable daglige indtagelse, og håndtering af kræftfremkaldende stoffer.

Endelig er der helhedssynet, som ikke kun omfatter risici eller fordele, men også en samlet vægtning af fordele, ulemper og accept. I vurderingen af accept må man se på, om den pågældende risiko af befolkningen opfattes som særlig uacceptabel, uanset om risikoen ikke er så kvantitativ stor målt med videnskabelige alen.

En kommission, nedsat af USAs præsident og Den Amerikanske Kongres, har i 1997 lavet en rapport, hvori der opstilles retningslinjer for risikohåndtering i miljøsager. Man gør meget ud af at skildre en proces, der kører i ring (se fig. 4). Først identificeres problemet og i hvilken sammenhæng det optræder. Derefter analyseres risici omkring det, og så ser man på mulighederne for at håndtere disse risici, træffer en beslutning blandt mulighederne, fører dem ud i livet og evaluerer endelig resultatet. Denne evaluering kan føre til, at processen gentages for at forbedre resultatet. Interessenterne skal være med i alle disse beslutninger. Både industriejerne, arbejderne og forbrugerne, kort sagt alle stakeholders eller interessenter skal involveres i en løbende disput om problemet. Det er nok noget af det, vi i Europa har forsømt mest.

 
Illustration: Figur 4. Framework for Risk Management (16 Kb)
 

Den amerikanske rapport fremdrager fordelene ved at inddrage interessenterne:

1. Det støtter en demokratisk beslutningsproces.
2. Det sikrer, at de værdier, som offentligheden sætter højt, vurderes og inddrages.
3. Der udvikles en forståelse for det grundlag, der fører til de bedste beslutninger.
4. Man forbedrer den viden, der ligger til grund for beslutningen.
5. Man kan reducere den tid og udgift, der er involveret i beslutningen, fordi man undgår alle efterdønningerne af beslutningen.
6. Man kan øge troværdigheden af de myndigheder, som er involveret.
7. Generelt opnås en bedre accept, således at folk forstået som manden på gaden, manden med haven, industriarbejderen og industriejeren virkelig implementerer de ting, man har besluttet sig for.

Miljøstyrelsen har til høringen bedt mig besvare spørgsmålet om, hvilken grad af videnskabeligt grundlag eller begrundet mistanke der skal til, for at princippet skal tages i brug? De eksempler jeg har gennemgået viser de typer af lovgivning, der mange gange uden at nævne forsigtighedsprincippet i virkeligheden anvender det som grundprincip.

Eksemplerne illustrerer, at det er utroligt forskellige videnskabelige grundlag, der danner udgangspunkt for brugen af forsigtighedsprincippet. Der er i høj grad andre værdier inde i billedet, nemlig hvad befolkningen synes, hvad politikerne derfor synes og hvad myndighederne derfor også synes, endvidere påvirket af producenter, arbejdstagere og så videre.

Men krumtappen i brugen af forsigtighedsprincippet er trods alt objektive videnskabelige data. Et glimrende eksempel til at illustrere dette er de østrogen-lignende stoffer. Der fremkom nogle ideer i den videnskabelige litteratur om, at der kunne være et problem omkring disse stoffer. Miljøstyrelsen startede et udredningsarbejde, og der kom en fyldig videnskabelig rapport, den første af sin art i verden, som senere blev udgivet i et internationalt videnskabeligt tidsskrift.

Denne rapport gav den videnskabelige state-of-the-art og viste, at vi ikke ved ret meget om dem, og at vi ikke engang har metoder til at finde ud af, hvordan vi skal vurdere dem. Om de overhovedet påvirker sædkvaliteten lykkedes det også mange fagfolk at blive uenige om. Der blev stillet spørgsmålstegn ved, om disse tællinger i det hele taget afspejlede virkeligheden.

Men den videnskabelige debat medførte, at samfundet i form af Miljøstyrelsen, anvendte forsigtighedsprincippet. Der blev påbegyndt en vældig forskning på området, og man valgte som tiltag at sige, at nu må forskningen på banen og vi må fokusere på at opnå viden om disse stoffers mulige østrogenlignende effekt. Så forsigtighedsprincippets udfoldelse i denne sammenhæng blev implementering af forskningsprogrammer.

 
Illustration: Figur 5. The 8 Specific Scientific Committees. Esthablished by Commission Decision 97/579 (7 Kb)
 

Spørgetid med Ib Knudsen

Philippe Grandjean, Odense Universitet:
I hvilken udstrækning tager man faktisk hensyn til de usikkerheder, som du har fremlagt, når man fremlægger en risikovurdering det være sig Veterinær- og Fødevaredirektoratet, Miljøstyrelsen eller andre sagkyndige myndigheder, som har ansvaret for at fremlægge disse ting?

Mener du, at usikkerhederne kommer tilstrækkelig frem, eller tager man på forhånd usikkerhederne i betragtning på en skjult måde og selv vægter problemerne, så det demokratiske, som du henviser til, alligevel ikke kommer til udførelse?

Ib Knudsen:
I 60erne var det sådan, at der mødtes nogle eksperter, som gik ind i et rum og kiggede på de data, der lå omkring pesticider og lignende. Der blev de så, indtil røgen kom ud af skorstenen i form af et eller andet tal, og så var det tallet. I 70erne og 80erne er der så kommet et stigende ønske fra alle mulige andre interessenter om at vide, hvordan de var nået frem til det tal. Det er en proces, som er i gang, og den proces har overhovedet ikke nået sin slutning endnu. Philippe Grandjean kan finde hundredvis af eksempler inden for de sidste tyve år i dansk risikovurdering på, at det er vanskeligt at finde de papirer der er blevet brugt, og det ræsonnement, der ligger bag disse tal. Det skyldes ikke, at eksperterne ikke ville kigges i kortene, men blot, at det gjorde man ikke på det tidspunkt.

Nu er det sådan, at de videnskabelige grundlag som offentligheden får som risikoorientering publiceres i Miljøstyrelsens serier. På tilsvarende vis udgives risiko-vurderingerne fra de videnskabelige komiteer i EU, som rapporter på internettet. Det er i dag så avanceret, at de rapporter og meninger vi har vedtaget, ligger på internettet senest tre uger efter mødet, og så kan alle gå ind og se, hvad vi har besluttet.

Omkring kød- og benmel i forbindelse med kogalskaben, gjorde vi også det, at vi lavede et udkast til en vurdering, som vi publicerede, fordi det ikke var sikkert, at os, der nu sad i den gruppe som vurderede spørgsmålet, selv besad al viden omkring, hvordan man producerer kød- og benmel og hvordan man kunne forsikre sig imod, at disse prioner, der forårsager kogalskab, optrådte i produkterne. Vi lagde dette udkast ud på internettet og inviterede alle til at komme med kommentarer i løbet af en tre-ugers periode. Samtidig sendte vi udkastet til nogle, som vi mente havde en særlig mening om sagen. Det førte til, at vi i løbet af disse tre uger fik 24 kommentarer, hvoraf mange rummede elementer som vi kunne inddrage i vurderingen og dermed bidrog til forbedring af den endelige vurdering.

Jeg tror, at det er noget, der vil blive mere udpræget. I USA har man Federal Register. FDAs og EPAs udkast til vurderinger og meninger om forskellige ting, publiceres i Federal Register, og det har man gjort i 20-30 år. Det gav mulighed for, at alle kunne kommentere, og alle fik svar, også selv om man ikke brugte deres mening. Den proces er i sin vorden i Europa, og det er en proces, som vi alle skal lære at arbejde med og udnytte positivt.

Jeg kan med sindsro sige, at ingen af os er perfekt i den endnu, men vi forsøger at gøre vort bedste og besvare spørgsmålene. Det vil blive trenden i informationssamfundet, som vi befinder os i, at alt skal lægges frem og skal kunne ses på tv og høres i radioen og trækkes ind på pcen. Jo, det bliver fremtiden.

Peter Skov, Dansk Industri:

Du starter med at sige både "ja" og "nej", men jeg synes at du klarede at komme igennem med nogle synspunkter omkring risikoanalyser og risikoforhold. Jeg er meget enig i og lidt forundret over, at Erik Lindegaard mener, at forsigtighedsprincippet er et element i risikovurderingen eller risikoanalysen.

Mit spørgsmål er i en helt anden boldgade. Du nævnte to rapporter, dels fra det svenske Levnedsmiddelinstitut, dels fra USA. Jeg opfattede det som, at de argumenterede for at sætte åbenhed i system, og det var du også inde på til slut. Hvis man ser på den danske debat om risiko og risikoforhold, har du så nogle ideer til, hvordan man kan sætte sådan en debat og åbenhed i system?

Ib Knudsen:
Jeg har nævnt Miljøstyrelsens rapporter, som jo rummer de forskellige risikovurderinger. I Veterinær- og Fødevaredirektoratet udgiver vi også en række rapporter. Endelig er EU-systemet ved at arbejde sig frem mod en større åbenhed.

Her griber jeg chancen til at vise en af de overhead, jeg ikke brugte før (se fig. 5). I forbindelse med kogalskaben, hvor Kommissionen og EU tabte den europæiske forbrugers tillid på gulvet, blev de videnskabelige komiteer, som man betjener sig af til rådgivning, samlet i forbrugerdepartementet, DG 24, i alt 140 eksperter i ni komiteer.

De rådgiver Kommissionen i form af nogle opinions meninger som er offentligt tilgængelig og som kan kritiseres, angribes og så videre. I Danmark må vi snakke om alle de måder, der er at være åbne på og om, hvordan de skal anvendes i praksis.

Peter Skov:
Jeg vil godt supplere spørgsmålet lidt. Med al respekt for publikationer fra Miljøstyrelsen om risikovurdering, så bliver det næppe sællerter. Når vi taler om risikokommunikation, hvor ligger så opgaven om at kommunikere nogenlunde klart om basics i en risikovurdering?

Det lyder måske lidt naivt, men hvis vi kigger på din gennemgang af den amerikanske måde, så var der først en konstatering, så en vurdering, så en beslutning og sidst en handling. Det er en ret simpel beslutningsgang, og jeg ved godt, at det her er ikke simpelt, lige meget hvordan man gør det, men et eller andet sted må der da komme et input til det at se, vurdere og fastlægge. Miljøstyrelsens risikovurderinger er jo teknisk vanskeligt stof, og det er også min vurdering, at de ikke rangerer højt på listen over de kilder, som medierne eller politikerne øser af.

Ib Knudsen:
De ugentlige skrækprogrammer på tv tager i virkeligheden fat på den opgave og der optræder en lang række af danske eksperter, som forsøger at kommunikere nogle ting med større eller mindre held, afhængig af hvilket synspunkt man i øvrigt har til de forskellige cases.

Tv-mediet er utroligt centralt, men udover selve den formelle risikohåndteringsproces tror jeg, at myndighederne i meget højere grad skal vænne sig til at inddrage mange interessenter og sende spørgsmålene ud i bred offentlig høring, inden man når frem til noget, der ligner en endelig administrativ beslutning. Internettet og en række interessenter på e-mail gør det muligt hurtigt at udsende vurderinger og oplæg til beslutninger til en bred kreds med spørgsmålet om, hvad de synes om den. Så man kan få en debat om det. Det tror jeg faktisk er måden.

Kan man bruge risikoanalyse i forbindelse med forsigtighedsprincippet?

Poul Harremoës
Professor i Miljøteknologi, DTU

Tak for lejligheden til at tale om forsigtighedsprincippet. Det er inspirerende, for med direkte fortsættelse af det, der blev sagt før, har jeg et rimeligt klart begreb om, hvad der menes med de tre sidste begreber, dvs. forebyggende indsats, indgreb ved kilden og forureneren betaler. Derimod er jeg relativt forvirret med hvad der menes med det første: Forsigtighedsprincippet. Udgangspunktet er således, at forvirringen er større end forståelsen af dette princip.

Hvis man taler med folk på gaden om, hvad forsigtighedsprincippet er, kan man nemt få det banale svar, at det har noget at gøre med at være forsigtig. Hvis man kommer til nogen der er lidt tættere på, så siger de, at det har nok noget med at gøre at beskytte miljøet noget mere, og det er faktisk et ganske fornuftigt svar. Spørger man eksperterne er det hyppigste svar, at forsigtighedsprincippet er ønsket om at overføre bevisbyrden fra klageren, som tidligere skulle bevise at en given handling var skadelig, til den anklagede, som skal bevise at handlingen er uskadelig, altså til den der forurener. En forskydning af vægten i hensynet. Det vil jeg godt tage som et første udgangspunkt for en nærmere analyse.

Jeg vil behandle to tilfælde i hver sin ende af skalaen, og det ene er påstanden om, at stoffet er skadeligt. Nu forudsætter vi, at vi har et helt klart kriterium. Skal det forbydes, eller skal det ikke? I dette tilfælde kan bevisbyrden for denne påstand løftes. Det kan faktisk bevises. Hvis man laver tilstrækkelig med undersøgelser, kan man bevise at det kriterium, der er opstillet, ikke er opfyldt. Det er altså skadeligt, og som konsekvens bør det forbydes. Bevisbyrden kan bæres. Det er straks vanskeligere at løfte den modsatte bevisbyrde: "Stoffet er uskadeligt". Uskadelighed kan ikke bevises. Det er et helt univers af skader, der kan ske: toksikologi, cartonogene, terrotogene. Der er mange over et helt spektrum, senest de østrogene, og mange genstande for skadeligheden, hvad enten det nu er børn, svagelige, ældre, økosystemerne, sjældne arter eller lignende, samt alt det vi måske ikke ved endnu.

EU, 1992: Principper

Hvad siger princippet?

Forsigtighedsprincippet overfører bevisbyrden:

Påstand: Stoffet er skadeligt

Påstand: Stoffet er uskadeligt

Påstanden om uskadelighed kan kun sandsynliggøres ved induktion, hvilket teoretisk-videnskabeligt er udtryk for erfaring. Det vil jeg godt give et eksempel på, for der er sikkert flere der er fremmede overfor dette synspunkt. For at være sikker på, at alle kan forstå det, vil jeg gerne henvise til filosoffen Popper, der i 1972 skrev en bog om filosofi, hvor han havde et eksempel. Hvis I går rundt i Danmark og kigger på svanerne, vil I opdage, at de er hvide. I kunne derefter få den tanke ved at rejse rundt i Danmark, at svaner er hvide. I kunne måske endda fristes til at påstå, at alle svaner er hvide. For at teste denne hypotese kunne I tage ud i Europa og videre til Amerika og Asien. I vil stadig finde bekræftelse af påstanden ved induktion, men i Australien findes afkræftelsen, for dér findes sorte svaner. Påstanden var altså forkert!

Det er induktion. Man kan ikke udlede dette af deduktion. Der skal erfaring til. Derved står det smukke udsagn om at flytte bevisbyrden pludselig i et helt andet lys. Derved er jeg direkte i forlængelse af det, der er sagt før over i: Det er et spørgsmål om tillid. Det er sandsynliggørelse og ikke beviser. Jurister ville måske sige indicier.

Tilstrækkeligt egnede procedurer bliver dermed en helt afgørende faktor i at opbygge tilliden. Min sidste påstand er, at der har været for mange modeksempler de seneste år, som har nedbrudt tilliden. Det er i virkeligheden det grundlæggende problem, som vi står overfor. Jeg har som eksempel på tolkning af forsigtighedsprincippet valgt et citat fra Nordsøkonventionen: "Udledning af et stof, som kan føre til alvorlig skade, bør begrænses mest muligt, også selv om der ikke foreligger videnskabeligt bevis for årsagssammenhængen mellem udledning og skadelig påvirkning i miljøet."

Det har vi jo hørt på nogle gange. Men jeg fremhæver ordet "bevis". For nu er vi over i den ende, hvor vi faktisk kan føre bevis, i modsætning til den anden ende af skalaen, hvor man ikke kan. Der står her, at i den ende af skalaen, hvor man faktisk kunne føre bevis, behøves det ikke. Altså i begge ender af skalaen er der kun sandsynliggørelse som udgangspunkt for de beslutninger, vi taler om. Det vil sige, at forsigtighedsprincippet ikke er et mantra man kan kalde frem, et deus ex machina, der kan påkaldes som et tryllemiddel til pludselig at få en videnskabelig absoluthed i udsagnet. Det er et hensyn, der "overbygger" tingene, og ikke en fast størrelse, som man kan kalde ind eller lade være, når man har brug for det. Dermed er jeg helt på linje med Ib Knudsen i, at det er et overordnet princip, som forskyder hensynene, men som har været der hele tiden. Vi kan ikke have risiko-vurdering, uden at det ligger som et overordnet princip, uanset problemstillingen.

Hvis vi herefter skal forfølge det med beviset, som der altså ikke er så meget tilbage af, hvad er så konklusionen af at flytte? Det man kan flytte er, at det er åbenbart som konsekvens, at det er forureneren der skal gøre indsatsen for at sandsynliggøre uskadeligheden og skabe den ønskede tillid. Det er ikke just det, der sker i dag, men det er styrken i udsagnet, og det er til gengæld også svagheden, for kan det implementeres?

Som led i "konkurrencen" her blandt foredragsholderne om at påberåbe sig forsigtighedsprincippet længst tilbage i tiden, slår jeg enhver ved at påkalde det som faktisk være gældende i 150 år. Det er et eksempel, hvor forsigtighedsprincippet har virket, og stadig virker. Vandforsyning har gennem 150 år været udført således, at vi kan åbne for vandhanen og drikke vandet uden at blive syge. Og det har den danske befolkning tillid til, for så vidt angår smitsomme bakterier og det til trods for, at der en gang imellem faktisk sker et uheld, som for eksempel i Uggerløse for få år siden. Den slags hænder, når en ingeniørstuderende ikke har hørt på den første forelæsning i teknisk hygiejne, hvor det udtrykkelig bliver sagt, at forudsætningen for ikke at få smitte med vandforsyningen er, at der er total adskillelse mellem det snavsede og det rene vand altid. Og dette altid kan altså glippe engang imellem.

Tillid

Deklaration om bæredygtig udvikling i ECE, 1990

Citat:
"Udledning af et stof, som kunne føre til alvorlig skade bør begrænses mest muligt - også selvom der ikke foreligger videnskabeligt bevis for årsagssammenhængen mellem udledning og skadelig virkning i miljøet".

Sandsynliggørelse

Forsigtighedsprincippet, hvad er det så?

Det der er tilbage at "bevise" er:
Det er forureneren, som skal gøre indsatsen for at sandsynliggøre uskadelighed og skabe den ønskede tillid.

Et gammelt princip; men:

Fejlrisikoen

Forsigtighedsprincippet bør udfolde sig som et krav om at vurdere usikkerheden og konsekvenserne af eventuelt at tage fejl.

Påstande:

Hvordan man end vender det, så er beslutningen politisk - forhåbentligt baseret af egnet information til hjælp ved afvejningen

Fejlkategorier

Hvis man måler colibakterier i vandet, indtræder forsigtighedsprincippet igen. Det starter den store jagt på: Hvorfra kan det stamme? Indtil det er fundet, lukkes af indtil vi atter kan drikke vandet uden at koge det. Det har virket tilfredsstillende i 100 år, selv om alle erkender, at der er en risiko. Hvis I vil udsætte jer for den risiko, skal I bare tage til Cairo, åbne for vandhanen og tage en slurk! Så kommer forsigtighedsprincippet med omvendt fortegn. I vore dage vil nogen ud fra ønsket om at spare på vandet altså miljøhensyn lave installationer i bygninger, så det urene vand kommer i nærheden af det rene med en utvivlsom øget risiko for, at denne separation kunne slå fejl. Når lokale klamphuggere begynder at lave det i deres hjem, øges risikoen.

Nu kommer det interessante. Her er det nemlig forslagsstilleren der forlanger, at det er myndighederne der skal bevise uskadeligheden af deres eget påfund, hvor forsigtighedsprincippet efter min mening siger, at det skal de selv. Det er en interessant betragtning, som måske kunne hjælpe myndighederne med at håndtere idealister.

Der er ingen tvivl om, at jeg med dette eksempel har fortyndet indholdet i forsigtighedsprincippet en hel del. Jeg vil gerne udbygge det med at formulere princippet på en anden måde. Der er en fejlrisiko. Forsigtighedsprincippet bør udfolde sig som et krav om at vurdere usikkerheden og konsekvenserne ved eventuelt at tage fejl. Det vil jeg gøre igen ved at se på to påstande: Påstanden om uskadelighed og påstanden om, at det er skadeligt.

I begge tilfælde: Hvad er usikkerheden og hvad er konsekvensen af at tage fejl?

I det første tilfælde kaldes det den falske negative. I det andet tilfælde med samme formulering: Den falske positive. I alle tilfælde ender det med at blive et spørgsmål om afvejning af, at vi ikke ved tingene godt nok. Det betyder i sidste ende, at der er tale om politiske beslutninger og der findes en forhistorie om, at disse politiske beslutninger tidligere foregik i relativt lukkede fora. Sågar hørte vi om hvid røg som led i processen, når skænderierne mellem eksperterne var overstået. Undervejs i denne politiske proces, som jeg synes at juristen talte godt om, er beslutningen forhåbentligt baseret på så meget konkret viden som kan ydes af fagfolk, teknik, videnskab og så videre.

Herefter kan jeg ikke lade være med at opstille en række af fejlkategorier. Vi skal altså nu eksplicit analysere, hvad der kunne ske, hvis vi tog fejl. Det er vi jo ikke meget for at indrømme, men som gymnastik er det sundt.

Lad os starte med determinisme, som forudsætter at der i årsagssammenhængen er en krystalklar sammenhæng mellem det, der påvirker og resultatet. Det findes aldrig i praksis, men er en idealisering.

Hvis vi kender det godt, kan vi foretage en kalkuleret risiko, det vil sige at vi har kendskab til usikkerheden, vi kan kvantificere den og så har vi statistiske redskaber til at håndtere det på en kvalificeret måde. Det er en veletableret disciplin, der også anvendes i risikoanalyse.

Derefter taler jeg om usikkerhed. Det er der hvor vi har identificeret usikkerheden, men vi har intet datagrundlag til at kvantificere den. Altså må vi over i en kvalitativ vurdering af, hvor vi vil lægge os på den sikre side.

Derfra bevæger vi os direkte over i uvidenheden. Et eksempel er de østrogen-lignende effekter, som ingen kendte noget til for fem år siden.

For at være provokerende: Hvad vil der dukke op inden for de næste ti år? Det bliver helt klart en problemstilling, som vi har svært ved at tage stilling til, men som nogen ønsker, at vi skal forholde os til.

Endnu værre bliver det med uforudsigeligheden, og her tænker jeg ikke på vejr-udsigter, eller kaosteori. Vi får at vide, at vi skal tage hensyn til mange ting i fremtiden. Man kan stille spørgsmålet: Kan vi overhovedet forudsige hvad der sker, når der under bæredygtighed står, at vi skal "tage hensyn til udfoldelsesmulighederne for fremtidige generationer"? Det kan kun gøres som ekstrapolation af vores egen dag i dag.

Forestil jer, at nogen ved det sidste århundredskifte skulle foretage dispositioner, der skulle tilgodese vores udfoldelse i dag og gøre det på det grundlag, der var kendt i 1890erne. Det bliver i stor udstrækning gætterier og jeg anser de to sidste faktorer uvidenhed og uforudsigelighed for virkeligt fundamentale i denne problemstilling. Hvordan anvendes forsigtighedsprincippet, når vi ikke engang ved hvad det drejer sig om, og slet ikke har evnen til at forudsige de sociale omstændigheder om 50 år?

I det Europæiske Miljøagentur beskæftiger vi os med dette ud fra det der hedder D.P.S.I.R.-fremgangsmåden. Her står vores driving forces, det vil sige vort ønske om velstand, for eksempel at køre bil, gennem pressure on environment. Hvad fører det til i omgivelserne, altså hvilken impact har det på os og økosystemer? Og så er der de responses, som vi i samfundet arrangerer i lyset af en målsætning efter kriterier og indikatorer, med hvilke vi kan gribe ind i alle niveauer. Her er altså en etableret måde at betragte det på, som minder om livscyklus-analyse, men som er baseret på en samfundsbetragtning, ikke på fabrikantens betragtning af sit produkt. Om sammenhængen mellem "measure", "state" og "impact" vil jeg sige, at der må komme et vist mål af kausalitet ind i begrebet, hvis det overhovedet skal have nogen mening, og det er faktisk også allerede blevet sagt.

 
Illustration: Figur 6: The DPSIR-Appproach to Environmental Management (8 Kb)
 

Afvejningen nytte contra skade: Jeg vover den påstand, at folk er godt bekendt med sandsynligheden for skade i mange tilfælde. Rygningen har været nævnt. Eller hvad med kørsel. Jeg kørte herind i bil til morgen. Risikoen ved at gøre det i den københavnske trafik er stort set større end noget, jeg ellers udsættes for i min dagligdag. Jeg vælger at køre på trods af denne viden.

Der er en tendens til, at det vil fagfolk ikke indrømme, fordi det har elementer af tilsyneladende irrationalitet. Og den er man nødt til at tage hensyn til. Det andet moment nævnte Erik Lindegaard allerede i starten: Folk reagerer, når usikkerheden er ufrivillig og nytten er tvivlsom. Jeg tror ikke, at folk er så dumme, som fagfolk vil gøre dem til.

Eksemplet pesticider og nitrat i grundvandet har allerede været nævnt, og sågar kogalskaben. Disse ting har efter min mening også relation til, at nytten har noget at gøre med et landbrug, som har overproduktion, samtidig med at man forurener for at effektivisere. Det er folk godt klar over. I tilfældet kogalskab er jeg sikker på, at det meste af den danske befolkning er klar over, at risikoen er umådelig lille. Men det er altså for meget, når man hører, at den skal påføres os, for at andre køer skal spise kadavre af køer. Det har jeg en vis forståelse for. Nytte og skade kommer ind i billedet ved vurdering af den risiko, man ønsker at udsætte sig for. Derfor har jeg vovet pelsen med følgende udsagn om kriterie for indgreb:

Sandsynliggjort frygt for skader af alvor og omfang, som opvejer andre samfundsmæssige konsekvenser af indgreb.

Hvis I synes, at det er tåget, så er det efter min mening en afspejling af den generelle afvejning, en ændret vægtning ved afvejning i en proces, hvor man ikke kan påkalde sig eksakte videnskabelige løsninger. Men man kan forhåbentlig få data og informationer som grundlag for afvejningen.

Jeg har to udsagn om risikoanalysen, med hvilke jeg gerne vil påvirke debatten i en retning, der forhåbentlig ikke lyder for kritisk. Det ene er, at den traditionelle risikoanalyse er meget reduktionistisk. Den skal helt ned i samtlige detaljer, for så at integrere op til en vurdering. Der trænges til helheder jeg kalder dem mønstre, og det kunne vi diskutere længe. Det andet udsagn er, at den er for indforstået. Det sagde Ib Knudsen meget om, og vi er helt enige om, at vi skal den vej.

Til allersidst. Jeg har et stykke tid beskæftiget mig med at lave en fornyelse af forsigtighedsprincippet, fordi jeg synes at det er tåget. Som medlem af det Europæiske Miljøagenturs videnskabelige komité, har jeg været med til at beslutte på europæisk plan at samle de bedste i Europa til at belyse det teoretiske grundlag. Formålet er at lave en systematik som bidrager til den politiske afvejning, som det nødvendigvis ender med.

Det drejer sig om en teoretisk belysning af de sidste 10-20 års, måske 150 års eksempler på, hvordan det faktisk har virket, hvornår det fejlede og hvornår det var en succes. Det tager vi initiativ til at arrangere, og hvis der er nogen der kan give mig gode råd om, hvem der skal med, så vil jeg gerne høre det. Vi arrangerer det første møde til efteråret, så der er tid til at reagere på positive bidrag.

Som det sidste vil jeg sige, at for at udfolde det på europæisk plan i Miljøagenturet, ville det være spændende, hvis vi kunne formere en dansk backing group, for eksempel med foredragsholderne fra denne høring, så der er noget at spille på som input fra Danmark som led i en sådan europæisk analyse. Det modtager jeg gerne opfordringer, tilsagn eller tilskyndelser til.

Spørgetid med Poul Harremoës

Peter Skov, Dansk Industri:
Du sagde, at der ikke var tilstrækkelig egnede procedurer til at skabe den nødvendige tillid til de beslutninger, der bliver truffet i lyset af forsigtighedsprincippet og så videre. Men før du uddyber det, vil jeg nævne noget, som du sagde og prøve at begrunde det.

I din diskussion af bevisbyrden kom du frem til, at forureneren skal sandsynliggøre. Hvis det var sådan, at man overfor en domstol kunne sandsynliggøre sin påstand, ville jeg være enig med dig i, at det var en simpel løsning på det problem. Men sagen er, at det skal løses af en politisk proces det har vi været enige om i dag. Det er politikerne, der skal tage stilling, og når de skal vurdere det her, har de nok nogenlunde samme tillid til industriens udsagn om miljøets tilstand og effekter på miljøet som befolkningen har. Om den kan jeg sige, at den ikke er særlig høj.

Derfor engagerer politikerne eksperter hos myndighederne og de betaler forskere. Hvilken rolle spiller især den sidste gruppe, som du tilhører, i den debat udover at levere digre og dybsindige værker.

Poul Harremoës:
Tak for tilliden omkring de dybsindige værker. Du spørger først, på hvilket grundlag jeg hævder, at procedurerne skal forbedres. Det er rent induktivt: Der er for mange modeksempler i forhold til befolkningens politiske holdning, til, hvad de vil tolerere. Vi skal samles om at hjælpe risikoanalysen videre ved at få analyseret og her tror jeg, at det mere er de sociale forhold end de kemiske og biologiske. Det er det jeg mener som reaktion på den reduktionistiske praksis.

Den rapport, der kom fra tre år siden fra England der hedder Risk, har to afsnit i summationen. Den ene er de traditionelle risk-analyse og det andet er det sociale element. De skrev hver sin rapport, hver sine fortolkninger med hver sit videnskabelige udgangspunkt, og det lykkedes dem aldrig i udvalgsarbejdet at blive enige. Der skal bygges bro mellem de to parter.

Det er relativt sjældent, at man ser en Royal Society Report fra England, hvor gruppen er så totalt uenige. Den var interessant læsning ud fra netop det synspunkt. Mit udsagn er, at det skal hjælpes på gled med en større horisont, men det er rent induktivt. Det er ikke deduktivt, at det er grundlaget for at der skal bedre producerer til. Det er simpelthen ved at konstatere effekten over de sidste ti år. Jeg ved ikke, hvordan man præcis griber det an, men forsigtighedsprincippet må spille en rolle i en sådan udvikling, sammen med det tværfaglige samarbejde.

Med hensyn til forskernes rolle, så var Peter Gjørtlers formulering som jurist perfekt. Det er nok juristen og domstolspraksis, der siger det. Det er ikke fagfolkene, der skal træffe de politiske beslutninger.

Peter Skov:
Det er jo kun, hvad I ikke skal gøre...

Poul Harremoës:
Ja, men det har jeg en grund til at sige i øvrigt ved induktion. Peter Gjørtler formulerede det helt rigtigt. Fagfolk kommer med et forhåbentlig så objektivt indspil, som de er i stand til, således at det politiske, det forvaltningsmæssige system, har grundlaget for de politiske afvejninger, som nogle fagfolk ynder selv at bidrage med, men som de ikke har uddannelsen eller opgaven til at gøre. I den henseende har jeg i mange år sagt og rystet mine kolleger ved at sige, at eksperter er farlige.

Lone Johnsen, Danmarks Naturfredningsforening:
Jeg er enig i, at selv om vi i Danmark og især på EU-niveau har taget mange initiativer, så har den nuværende kemikalie-lovgivning og regulering i Danmark, i vid udstrækning, spillet fallit. Det er positivt, at den opfattelse ikke blot deles af de grønne organisationer, men også drøftes i Ministerrådet og i Kommissionen. For tre uger siden var der et møde mellem miljøministrene, hvor man fik at vide, at nu var Kommissionen blevet bedt om at komme med et udkast til et nyt rammedirektiv vedrørende kemikalie-reguleringen i EU.

I forlængelse af hvad Peter Skov sagde, er det i hvert fald dokumentation for, at den kemiske industri nok også må se frem til, at der kommer nye "boller på suppen" og at den måske ikke har klaret sig så godt i den proces, der har været hidtil.

Hvad ville du lægge vægt på i et sådan nyt rammedirektiv på kemikalieområdet? Du var inde på det vigtige i, at naturvidenskab og samfundsvidenskab sætter sig sammen med henblik på at operationalisere dette område yderligere. Har du nogle gode eksempler på, at det er sket, eller starter vi helt på bar bund?

Poul Harremoës:
Det vil jeg gerne svare på om to år som resultat af det initiativ, som vi har taget i Miljøagenturet for at få dette analyseret. Dernæst er jeg ikke så overbevist om, at vi har brug for flere fine deklarationer om principper.

Vi har snarere brug for fortolkning af de principper, der allerede eksisterer, og deres udmøntning på en praktisk og sund fornuftsmåde i overensstemmelse med princippet, og som tegner en vej for administrationen af det. Problemet ligger kun på det niveau i den forstand, at her skal man have opbakningen. Lige som miljømedarbejderne i private virksomheder skal man have direktionens opbakning. Tingene sker på et lavere niveau, men her kan man ikke få tingene gennemført uden denne opbakning. Og det sker jo allerede i dag i industrier i et imponerende omfang.

Ole Vinther Christensen, GEUS:
Du talte en del om det logiske, det rationelle og det irrationelle. Vi har i Miljø- og Energiministeriet set på blandt andet pressens behandling af nogle af disse ting. Jeg deler helt dine betragtninger omkring tillid. Vi oplever på visse områder, at pressen er irrationel. Det er jo meget godt, at vi som ingeniører laver nogle rationelle procedurer, som publiceres på internettet. Men når vi så oplever, at medierne er irrationelle, vil jeg gerne have din kommentar til den situation, og til hvordan vi får fat i de irrationelle elementer og om jeg så må sige få styr på dem, hvis man kan det.

Poul Harremoës:
Det sidste kan du ikke. Jeg synes godt, at jeg i en meget kort vending kan komme med svaret: Ved at komme dem i forkøbet på meget langt sigt. Det vil jeg godt give eksempler på. Jeg har deltaget i relationer i forhold til NGOere, stakeholders i Hong Kong, Sidney og Auckland.

Tilfældene fra Hong Kong og Sidney vil jeg ikke omtale, for det var fuldstændig håbløst, men i Auckland, New Zealand, var det dybt imponerende. I forbindelse med udbygning af meget store rensningsanlæg, kæmpemæssige miljøkonstruktioner, opbyggede de relationer til samtlige stakeholders, der overhovedet havde lyst og interesse til at deltage i det. Og det blev opbygget gennem år.

Det førte til, at ingen blev forbavset, og pressen kunne ikke komme med revolutioner. Det gik ikke ind, fordi de, der havde en interesse for sagen allerede var blevet oplyst. Det var et dybt imponerende samarbejde, og jeg kan kun anbefale alle interesserede om at tage en tur til New Zealand. Men altså ikke Australien og slet ikke Hong Kong.

Jeg vil påstå, at vi i Danmark ikke er i nærheden. Hvis jeg gik hen og foreslog til rensningsanlægget Lynette-selskabet, som jeg har ret tætte forbindelser til, at vi skulle bearbejde stakeholders gennem tre år for at opbygge sådanne relationer, så ville man ryste på hovedet. "Det er ikke et led i vores forvaltningspraksis" og i den henseende er vi foran Sidney og Hong Kong, men langt fra måden hvormed det blev grebet an i New Zealand.

Hans Sanderson:
Hvilke erkendelsesteoretiske ændringer skal der ske for den naturvidenskabelige, tekniske videnskab, for at vi kan få disse bæredygtige løsninger og for at skabe mulighed for, at uvidenhed og uforudsigelighed kan blive relevante emner i en videnskabelig diskussion, så det ikke er emner man skal undgå hele tiden, men så det bliver noget der kan indgå i diskussionerne? Derigennem opnås også en egentlig integration af natur- og samfundsvidenskab og ikke bare et parallelt samarbejde, som jeg mener er centralt, hvis man skal møde disse udfordringer inden for risikovurdering og regulering.

Poul Harremoës:
Det spørgsmål er så interessant, at jeg ikke har noget svar til det, men kun en kommentar. Det ene er, at jeg har ikke så meget respekt for folk der udtaler sig med stor sikkerhed om, hvordan befolkningen og dens lyster og udfoldelse om 100 år. Alt muligt kan jo have ændret sig undervejs.

Til gengæld tror jeg, netop ud fra det du sagde, at man med nogle videnskabelige indgange kan finde ud af, hvad vi med garanti skulle overholde også på det tidspunkt. Altså, at vi fik fat i nogen af de fundamentale ting.

Det kan lyde langt fra den sociale afdeling, men jeg garanterer, at Newtons lov gælder i år 2100. termodynamikken gør det også. Induktionen gennem så mange år er sikker nok til, at jeg vil komme med den forudsigelse. Er der tilsvarende, sociale, økonomiske, juridiske nej, det tror jeg ikke på regler, der med sikkerhed vil gælde om 100 år?

Den analyse har ingen lavet, og det vil være fantastisk interessant at lave den. Hvis man lavede den og offentliggjorde den, ville man blive skudt ned øjeblikkeligt, for det er en forfærdelig vanskelig opgave. Jeg har ikke løsningen, men vejen antydede du faktisk i dit spørgsmål.

Kan man bruge økonomisk teori i forbindelse med forsigtighedsprincippet?

Peder Andersen
Sekretariatschef, Det Økonomiske Råds Sekretariat

Når økonomer optræder sammen med ikke-økonomer er det svært at få accepteret det faktum, at miljøgodet, miljøet som sådan, kan opfattes som et forbrugsgode, et investeringsgode eller en ramme for produktion. Mit udgangspunkt er altså, at miljøet bør opfattes som et gode eller som rammen omkring fremtidige forbrugs-, investerings- og produktionsmuligheder.

Det vil også overraske nogen, at økonomisk teori støtter det synspunkt, at man skal passe på. Anvendelse af økonomisk teori i denne sammenhæng svarer til det, man siger til sine børn, når de tager på tur på cykel: "Pas nu på, når I tager ud i trafikken. Tag afsted i god tid og kør langsomt, for I kender ikke vejen". Når de så kommer hjem og siger: "Der var ikke nogen problemer vejen var bare lige ud, der var lyskryds og det hele", kan man sige: "O.K., så kan I godt tage afsted lidt senere og køre lidt stærkere".

En tilsvarende afvejning er pointen i økonomi. Ved at køre langsomt, når man står overfor noget ukendt, er der en omkostning, fordi man ikke kommer så hurtigt frem, og man keder sig måske lidt på vejen. Men man skaber/køber samtidig større sikkerhed. Denne afvejning kan præciseres ved at bruge økonomiske termer og overvejelser.

En økonoms bud på forsigtighedsprincippet er, at det angiver det forhold, at der ved beslutninger skal tages hensyn til omfanget og karakteren af risiko og usikkerhed. Det vil sige, at risiko skal med, og at det skal adskilles fra usikkerhed.

Der skal tages hensyn til risikoaversion, altså at man egentlig godt vil være lidt forsigtig, fordi man ikke bare vil anvende gennemsnitsbetragtninger eller en nærmest deterministisk model. Man vil godt være lidt forsigtig. Og der skal tages hensyn til det forhold, som hænger sammen med bæredygtighed, nemlig fordeling af levevilkår mellem generationer.

Hele diskussionen om stærk og svag bæredygtighed vil jeg ikke komme ind på, men blot fremhæve, at der er fire forhold (risiko, usikkerhed, risikoaversion og fordeling mellem generationer), der skal tages hensyn til ved afvejninger eller prioritering af fordele (benefits) og omkostninger (costs).

På spørgsmålet: Er økonomisk teori relevant i forbindelse med forsigtighedsprincippet, er svaret: Ja. Og hvorfor? Fordi økonomer ved en hel del om forsikringsteori, og de ved en hel del om optionsteori, altså det at skabe sig nogle fremtidige muligheder. De ved en hel del om porteføljeteori, altså noget om hvordan man sammensætter en række valgmuligheder. Og så ved de faktisk også noget om sekventiel beslutningstagen, og det sidste vil jeg godt uddybe.

Nogen tror nemlig, at hvis man på en eller anden måde har fuld viden ikke i den forstand at verdenen er deterministisk men at man har en sandsynlighedsfordeling, som er kendt, så kan man blot anvende almindelige deterministiske modeller. Men det er ikke sikkert. Ved at være forsigtig køber man en option, en mulighed i fremtiden, som man vil kunne få gavn af. Det kan for eksempel være ved præference-ændringer, eller fordi der er kommet ny teknologi.

Den grundlæggende idé ved at anvende forsigtighedsprincippet er at forøge fremtidens valgmuligheder. Alle ved også, at hvis man vil have forøget dem, koster det noget. Når vi køber forsikringer, betaler vi en præmie, men hvad er det, vi får? Vi forøger i virkeligheden vore fremtidige valgmuligheder, fordi vi forsikrer os mod uheld, og andre er villige til at overtage risikoen.

Kan der træffes rationelle beslutninger med udgangspunkt i forsigtighedsprincippet uden anvendelse af økonomisk teori og metoder? Svaret er nej. Kun teorien vil blive omtalt, men metoderne er selvfølgelig relevante ved den konkrete implementering. Den grundlæggende miljøøkonomiske model kan bruges som udgangspunkt. I den deterministiske simple én-periode model kan den marginale skade ved forurening (F) og den marginale omkostning ved reduktion af forureningen tegnes (se figur 12). Det vil sige, at jo mere man vil reducere forureningen, jo dyrere bliver det marginalt. Økonomer fokuserer på den optimale forurening , Foptimalt (krydset). Her er marginal skade lig marginale omkostninger ved af forhindre skaden. Med denne model kan forsigtighedsprincippet diskuteres under andre situationer.

 
Illustration: Figur 12. Optimal miljøpolitik under sikkerhed (5 Kb)
 

Den næste figur (se figur 13) kan læses på følgende måde. Figuren ligner den tidligere. Nu står der blot: Forventet marginal skade, altså det bedste skøn over skaden, givet den viden som vi har. Vi tænker os nu, at vi har en kendt sandsynlighedsfordeling for skaderne, og dermed kan vi finde den forventede værdi. Fordelingen er tegnet i et tredimensionelt rum. Optimal forurening under risiko-neutralitet vil for den rationelle beslutningstager være i punkt F* svarende til forureningen under fuld sikkerhed.

 
Illustration: Figur 13. Optimal miljøpolitik under risiko - kendt sandsynlighedsfordeling (7 Kb)
 

Hvorfor nu det? Jo, for den rationelle beslutningstager, som ikke har risikofrygt, vil det være det rationelle valg, idet valget vil maksimere velfærden. Og risikoneutralitet er ofte tilfældet, fordi der er tusinde beslutninger, som samfundet skal tage, så i det lange løb udligner de hinanden. Det gælder måske ikke for den enkelte person, der kan gå fallit, men for staten, der skal tage beslutninger, gælder, at hvis der er tilstrækkelig mange projekter, vil det i det lange løb være rationelt at bruge forventede værdier.

Hvis man har en eller anden form for risiko-aversion, vil forsigtighedsprincippet udmøntes i, at man vil forsikre; altså at man vil undgå, at forskellen mellem omkostningerne ved at reducere forureningen og de marginale skader bliver meget store. Modellen er tænkt sådan, at det her dækker 90 procent af sandsynlighedsrummet, men der er alligevel fem procents risiko for, at man kommer længere ud. Så vil den optimale beslutning være at placere sig et eller andet sted til venstre. Hvor meget, man placerer sig til venstre for F*, afhænger af, hvor risiko-avers man er.

Dertil kommer det forhold, at hvis man tager hensyn til fremtidige generationer ved at give dem optioner, så vil det yderligere trække i samme retning. Det er lige ud af lærebogen. Det er en ret simpel teoretisk måde at fortolke forsigtighedsprincippet på i økonomiens teori.

Det næste er problemet med "usikkerhed" (se figur 14), for her kan vi ikke med tilgængelig faglig viden opstille en sandsynlighedsfordeling. Usikkerheden kan være af forskellige karakterer. Det kan være "ja/nej", altså "det går rivende galt", eller "der sker ingenting", og det kan man måske sætte sandsynligheder på, men i såfald er det sandsynligheder, som meget nemt kan ændre sig, hvis der kommer ny viden.

 
Illustration: Figur 14. Optimal miljøpolitik unser usikkerhed - ukendt sandsynlighedsfordeling / ny viden medfører ny fordeling (7 Kb)
 

Figuren viser en simpel model: Den marginale skade kendes indtil et givet punkt, (F)grænse værdi, men når vi kommer til højre herfor, ved vi ikke, hvad der sker. Det kan gå rivende galt ved, at skaderne er voldsomt store. Af rent pædagogiske grunde behandles kun usikkerhed om skaderne.

Hvis det går rivende galt, så går funktionen lodret op. Som modellem er vist, er det antaget, at marginalskaden ikke falder, samtidig med at forureningen forøges. Men det kan jo rent faktisk godt være tilfældet, for hvis søen og åen er død, så gør det ikke så meget, at der kommer noget mere skidt i.

Vi har altså den marginale grænseomkostningskurve, og hvis man har dette billede, er det ikke nemt at sige noget udover, at forsigtighedsprincippet vil trække meget i retning af, at man er i nærheden af grænseværdien.

Hvis man forestiller sig, at der kommer ny viden, flytter (F)-grænseværdien sig. Hvis man anvender forsigtighedsprincippet efter grænseværdien, men samtidig intensiverer forskningen, kan det være, at man får vigtig ny viden. For eksempel kan det vise sig, at det er bedre at forurene lidt mere end grænseværdien et fuldstændigt absurd udsagn for ikke-økonomer, at det kunne være rart at forurene mere. Det er, fordi ikke-økonomer glemmer at tænke på de glæder, der er ved den aktivitet, som faktisk skaber forureningen, samtidig med at skaderne nu viser sig mindre end først antaget.

Det vigtige her er altså den sekventielle beslutningstagen. Hvis det er muligt at få ny viden fremover, er der faktisk noget, der trækker i retning af at være forsigtig nu, mens man investerer i ny viden. Det er også derfor, at nogle økonomer er fremme med det synspunkt, at på en række områder er det bedre at skaffe ny viden frem for primært at bruge pengene på forureningsbekæmpelse.

Det vigtige ved at beskytte er, at der skabes optioner. Hvis man ser det på samfundsplan, er det således, at det må være samfundet, der sikrer en option ved at lave nogle forholdsregler i dag, men det andet vigtige i dette er, at når ny viden kommer til, er det ikke sikkert, at miljøkravene skal strammes. Det kunne meget nemt være, at man på basis af ny viden skal slække på miljøkravene.

Fremstillingen har været ultrakort, og fremstillingsformen er ikke loyal over for lærebogsstoffet eller tidsskrifterne. Alligevel mener jeg, at der er fremhævet nogle centrale elementer, der giver grundlag for at forstå følgende hovedprincipper:

1. Øget usikkerhed indebærer en strammere miljøpolitik.
2. Øget risikoaversion indebærer en strammere miljøpolitik.
3. Øget vægt på fremtidige generationer indebærer en strammere miljøpolitik, men det sker på bekostningen af nuværende generationer.
4. Øget irreversibilitet dvs. jo sværere et miljø har ved at vende tilbage til en normal tilstand, jo strammere miljøpolitik skal der føres.
5. Det er vigtigt at opgøre de samfundsøkonomiske omkostninger ved at anvende forsigtighedsmål. Forsigtighedsmål er ikke gratis. Det er ikke et gratis gode, som nogen tror. Der er måske områder, hvor det er næsten gratis, og det er vigtigt at få afdækket, for der skal man høste fordelene med det samme, i stedet for at tage fat på områder, der koster meget.
6. Det er vigtigt at opgøre omkostninger ved reduceret risiko og reduceret usikkerhed, og man skal forsøge at opgøre gevinsten ved det.

Det er således en anbefaling af, at når man opstiller nogle mål, så prøv i det mindste at skitsere, hvad det koster. Der findes faktisk nogle økonomiske modeller inklusive nogle generelle ligevægtsmodeller, som kan anvendes. I Det Økonomiske Råd er det blandt andet forsøgt at beregne omkostningerne ved CO2-målsætninger.

Mine svar på de spørgsmål, der er stillet i forbindelse med mit indlæg, må være: Brug mest mulig faktuel viden. Brug af viden reducerer samfundsøkonomiske tab. Øget brug af forsigtighedsprincippet er et fælles gode, gratis for den enkelte efterspørger, men ikke samfundsøkonomisk gratis. Vi skal erkende, at en øget efterspørgsel efter sikkerhed betyder højere skatter og/eller fald i andre offentlige ydelser. Altså, prioritering skal i fokus.

Der er ufuldstændig naturvidenskabelig og samfundsvidenskabelig viden i forhold til en cost-benefit analyse, men det kan ikke retfærdiggøre, at man afskriver sådanne analyser. Der bør satses mere på at producere viden og metoder. Derfor bør grundlæggende miljøøkonomisk forskning opprioriteres.

Spørgetid med Peder Andersen

Jesper Hermansen, Miljøstyrelsen:
Som du selv var inde på er det interessante i den praktiske del af det, hvordan kan man lave cost-benefit analyser, når man går ind i nogle svære risikoafvejninger. Det sagde du ikke så meget om, bortset fra, at på det punkt er der stadig store samfunds- og økonomi-videnskabelige mangler.

Det er meget interessant for den videre diskussion af forsigtighedsprincippet, at fastslå: Hvad er the state of the art for at bruge økonomiske metoder til at vurdere. Når man som myndighed står overfor at skulle træffe nogle givne beslutninger, hvad er så de samfundsøkonomiske konsekvenser ved henholdsvis at tage beslutningen og ikke tage beslutningen? Hvordan vurderer du situationen nu, og hvordan vurderer du udviklingstrenden i den disciplin?

Peder Andersen:
Jeg anerkender fuldt ud det forhold, at det ikke er let at lave benefit-beregninger, altså at forsøge at sætte kroner og øre på nogle fordele ved at reducere forureningen eller usikkerheden. På omkostningssiden mener jeg til gengæld, at man i alt for mange år, fra myndighedernes side, er veget tilbage fra at forsøge at beregne omkostninger på, hvad det ville koste at opfylde disse ting.

I mandags var der i finansministeriets regi en diskussion om miljø og miljøvurderinger i Finansloven, og der var mit synspunkt og det vil jeg gerne gentage her at man kan komme meget langt med hensyn til at sætte tal på hvad det koster at opfylde nogle bestemte miljømålsætninger, på samme måde som man kan sætte tal på så meget andet af det, vi laver af investeringer og beslutninger i samfundet.

På benefit-siden bevæger man sig i samme verden som når man skal se på hvad er egentlig de samfundsmæssige gavnlige virkninger af at reparere folk på hospitalerne. Vi kan godt gøre det ud fra den betragtning, at hvad er et dødsfald værd? Vi kan godt regne ud med nogle bestemte metoder, hvad koster et dødsfald. Der er ingen der accepterer det, men den simple måde er jo at sige: hvad er personens tab af den fremtidige produktion? Men vi accepterer det som et element i det. Oven i det kommer det forhold: Hvad ville personen selv have betalt for at have undgået dette?

Det er heller ikke acceptabelt af to grunde. Man får man ikke lagt tilstrækkelig vægt på fremtiden, fordi den ikke er inde i efterspørgslen. Vi skal selv sige, at vi er villige til at gøre en hel masse for at få ham til det. Det er heller ikke acceptabelt ud fra det synspunkt, at indkomstfordelingen kommer til at spille en stor rolle.

En cost-benefit analyse plejer jo med rette at blive latterliggjort, når man kan se at nogle meget vigtige rekreative områder bliver ødelagt til golfbaner. Det kan en simpel cost-benefit analyse vise er meget rationelt, fordi dem der spiller golf har en større indkomst end andre. Efterspørgslen af et friareal til en golfbane bliver større end til en almindelig rekreativ skov, hvor folk går rundt, af den simple grund at det i modsætning til golfbanen er meget svært at få sat billetterne på, fordi der ikke er nogen indgangspris.

Så jeg er fuldstændig enig i, at man ikke kan komme frem til målstregen på det område. Men i stedet for at kaste sig ud i meget avancerede ting på benefit-siden, så tror jeg at det første step er, at man forsøger med faglighed at lægge nogle omkostningsberegninger på bordet og så lade den anden del blive oppe i den politiske proces. For den bliver alligevel i mange situationer og med rette overruler dårlig faglighed.

Der findes en række amerikanske og andre undersøgelser, hvor man på forskellig vis forsøger at beregne benefit af disse ting, og jeg underkender ikke deres teoretiske fundament. Jeg er blot meget forbeholden overfor den praktiske udførelse. Det er sådan noget som folks villighed til at besøge ting og være tæt på rekreative områder.

Spørgeskemateknikken er nok den jeg selv tror mest på, hvor man på en eller anden snedig måde kan få afsløret betalingsvilligheden, men jeg vil lige gentage, at hvis vi alle opfatter disse ting som gratis goder, så er efterspørgslen efter dem meget større end det der ville være rationelt samfundsmæssigt set at udbyde. Man kan fremme folkeligheden omkring disse ting, hvis man kan få det gjort på et fornuftigt grundlag, men folkeafstemning om det tror jeg ikke på.

Peter Skov, Dansk Industri:
Jeg er helt enig i betragtningerne om omkostningssiden, men hvis man ser på benefits, nævnte du kun de miljømæssige benefits og ikke de, der knytter sig til brugen af et stof, et produkt eller dit eget eksempel med det at køre i bil.

Så mit spørgsmål er, at når du opgør benefits, er det så lige så svært at opgøre værdien af at gå i skoven som det er at opgøre benefits af værdien af at kunne køre i bil?

Peder Andersen:
Det må tilskrives min manglende præcision. I har set denne overhead før, og I bliver glade, når I ser den igen. Planchen med marginale omkostninger ved reduktion af benefits indeholder det, du efterlyser. Du siger, at ved at reducere forureningen skal man gøre nogle tiltag, som enten kan koste noget i form af rene rensningsomkostninger, forandringer i produktionen, ved at folks forbrugsmuligheder på forskellig vis bliver reduceret. Men du har ret i, at de er ikke alle sammen lige nemme. De rene rensningsomkostninger er meget nemme. Men i en lang række vil end ikke økonomer foreslå, at det sker ved aktiviteter i form af rensningsomkostninger, men at det sker ved aktiviteter, der forhindrer og beskytter, at det sker.

Peter Skov:
Nogle af de benefits, der tales om, er jo ved at være nær lige så luftige eller ideelle som de benefits, der er ved et bedre miljø.

Peder Andersen:
Du mener, at nogle af de omkostninger, der kan puttes ind i formlen, kan være lige så svære som benefitsiden? Jamen, det anerkender jeg. Vi har masser af studier, for eksempel af biler, hvor man i en eller anden udstrækning tager udgangspunkt i rejsetid.

Tag alle de cost-benefit analyser og andre former, der er lavet på Storebæltsbroen og den slags. Her indgår den reducerede rejsetid, og man kan diskutere i lang tid, om man skal bruge timeløn efter skat eller fritidsprisen eller andre faktorer, men der er masser af andre situationer, hvor man har en rimelig fornemmelse af, hvad folk er villige til at betale for tid. Der er lavet en række undersøgelser, der forklarer efterspørgslen efter opvaskemaskiner med sparet tid. Der får man nogle udmærket eksempler på, hvad folks tid er værd. Eller tid ude i grænsen, når folk hyler og skriger, hvis børneinstitutionen lukker en halv eller en hel time tidligere.

Men jeg er enig, og derfor gik min sidste planche på, at vi i Danmark er dårligt rustet til den side, hvilket gør at det anvendelsesorienterede miljø og økonomi står svagt overfor andre typer af udsagn, som er knapt så videnskabeligt baseret.

Et samfundsmæssigt perspektiv

Resumé

FILOSOF FINN ARLER lagde for med at indlemme kravet om proportionalitet i forsigtighedsprincippet ud fra den betragtning, at ellers bliver forsigtighedsprincippet et rent mantra. Dernæst trak han en linje til bæredygtigheds-begrebet, der kan opfattes som forsigtighed "på langs" altså ud i tiden.

I den sammenhæng påpegede han, at forsigtighed anvendt over tid indebærer, at de der eventuelt bør have krav på en eller anden form for kompensation på grund af den skade, en given aktivitet har forvoldt på deres "miljøarv" ikke selv kan spørges, om de anser en tilbudt kompensation for tabet som rimelig.

Ud fra et krav om lighed mellem generationerne opstillede Finn Arler derefter en række principper for bæredygtighed og diskuterede mulige fortolkninger. Han påpegede, at hver generation afklarer med sig selv, hvad den vil tilbyde sine efterkommere, og at centralt i denne afklaring står spørgsmålet om, hvordan denne afklaring skal finde sted.

Herefter opstillede Finn Arler en række dyder og problemer i forbindelse med etableringen af en rationel og metodisk neutral operationalisering af forsigtighedsprincippet i miljøadministrationen, således at resultatet blev ensartede og entydige afgørelser. Han gennemgik en række konkrete forsøg på at foretage en sådan afvejning, og henviste til begrebet "det økologiske råderum" fra regeringens Natur- og miljøpolitiske redegørelse.

Ifølge Finn Arler er konsekvensen af begrebet, at den ene generation videregiver miljøarven fuldt intakt og identisk til den næste. Denne tolkning fandt han stærkt begrænsende, fordi den hverken tillader erstatningsværdier eller blot midlertidige overskridelser. Alternativt pegede han på den neo-klassiske velfærdsteori, som taler om økologisk bæredygtighed under forudsætning af, at der kan fastsættes et fælles økologisk værdimål optimeret i en eller anden velfærdsfunktion. Han kritiserede denne metode dels ud fra dets krav om homogenitet i prisfastsættelsen, dels i dens liberalistiske opfattelse af samfundet som en samling tilfældige eneboere med kun én fælles målsætning: Fortsat og øget økonomisk vækst.

Han konkluderede, at der dels er en grænse for operationalisering af bæredygtighed, hvilket dels kan opfattes negativt, dels positivt. Han pointerede, at netop manglen på objektive metoder i sig selv bør føre frem til en øget demokratisering af den økologiske udvikling, hvilket vil stille øget krav til mangfoldigheden.

PROFESSOR PEDER AGGER tog udgangspunkt i samfundets stigende kompleksitet og udviklingshastighed, som har øget kravet om, at vi beskæftiger os med vort livsgrundlag på længere sigt. Han fandt, at der i den situation var et stort behov for at inddrage forsigtighedsprincippet i natur- og miljøbeskyttelsen som en anvisning for implementering af miljøpolitikken.

Han gennemgik herefter forskellige opfattelser af og krav til handlinger i forbindelse med forebyggelse af miljøskader, diskuterede forskellige opfattelser af skadesbegrebet og i hvilke situationer det forekommer særligt oplagt at anvende forsigtighedsprincippet. I den anledning understregede han, at forsigtighedsprincippet ikke i sig selv er en nøglefærdig, videnskabelig løsning til brug for miljøpolitikkens forvaltning, men snarere en norm på linje med alle andre normer i samfundet.

Herefter diskuterede han videnskabens problem med at håndtere forsigtighedsprincippet som følge af usikkerhed, uvidenhed og ufor ståelighed. Han påpegede her, at en del af problemet bundede i selve kravet til, hvad en videnskabelig analyse skal måle og den tid der går, før en given påvirkning er målbar, og brugte som eksempel spørgsmålet om biodiversitet.

Finn Arler mente ikke, at det var muligt for naturvidenskaben at objektivt fastsætte grænser for, hvilke risici samfundet vil tage, dels fordi en sådan objektivitet er en illusion, dels fordi det ikke er videnskaben men os selv, der skal træffe et valg. Det afgørende her bliver, om der er generel tillid til de autoriteter, der skal forvalte miljøpolitikken og han konstaterede, at det ikke er muligt at gennemføre en miljøpolitik, hvis den ikke er accepteret af befolkningen, fordi det ikke er muligt at adskille almindelige menneskers risikopfattelse fra forhold som tro og værdisystemer.

Til sidst gennemgik han forudsætningerne og behovet for, at myndigheder og autoriteter bevidst kommunikerer de risici, der er til stede. Han advarede i den forbindelse mod den stigende kløft mellem eksperter og lægmænd, der skyldes den øget specialisering hos eksperterne og den øgede nedbrydning af konkret hverdagsviden hos det almindelige hverdagsmenneske. Hans konklusion var, at kommunikation af risici kræver åbenhed, vederhæftighed og borgerdeltagelse.

AFDELINGSCHEF PETER NEDER GAARD behandlede spørgsmålet om, hvordan og hvornår forsigtighedsprincippet skal anvendes og tog udgangspunkt i forbrugernes tillidstab i forbindelse med fødevarers sundhed. På den ene side lyder der røster om, at forbrugernes reaktion er ude af proportioner med problemernes omfang, og at der nærmest er tale om en slags "bekymringsindustri". På den anden side skyldes forbrugernes reaktion på kogalskab og salmonella helt konkrete forhold i fødevareindustrien. Så medierne er på den ene side nok med til at puste sager op, men på den anden side er de også formidlere af konkret viden.

Peter Nedergaard påpegede, at der er sket et skred i den almindelige risikoopfattelse og derfor også en skærpelse af kravet til, at samfundet tager udgangspunkt i forsigtighedsprincippet. En af årsagerne er en bevægelse fra autoritetstro til autoritetskritik, fra fælles opfattelse og samling til individualitet. Desuden har nutidsborgeren en større risiko for at blive ramt af en social begivenhed og vi står i det hele taget mere alene, når der skal træffes afgørende beslutninger. Resultatet er øget usikkerhed og nedsat stabilitet.

I den situation har man forsøgt at genoprette tilliden til de organer, der skal vurdere omfang og arten af risici i tilværelsen ved at opstille acceptable kriterier som beslutningsgrundlag, men Peter Nedergaard udtrykte stærk tvivl om, hvorvidt befolkningen som helhed fortsat vil lade sig styre af den rationalistiske tradition.

Problemet med en ny model for risikovurdering har haft høj prioritet hos forbrugerorganisationerne, der har efterlyst nye modeller som anvender en bredere risikovurdering end blot den rationalistiske, som sætter videnskaben ind i et bredere samfundsperspektiv og som giver befolkningen en demokratisk adgang til at ytre sig i forbindelse med både konkrete og generelle problemstillinger.

Ifølge Peter Nedergaard eksisterer der i dag en kløft mellem den officielle vurdering og befolkningens holdninger. Han fastslog, at tiden er løbet fra den holdning, at eksperterne er klogere end menigmand, og at et bredere perspektiv også må indregne begreber som social retfærdighed, samfundsmæssige konsekvenser, miljøeffekter og en overordnet vurdering af balancen mellem fordele og ulemper.

Han behandlede herefter naturvidenskabens placering i denne proces og stillede krav om adgang til øget folkelig deltagelse omkring vurdering af risici, herunder adgangen til kommunikation. Og han efterlyste et paradigmeskift fra vurderinger af risici og forsigtighed baseret på naturvidenskablig rationalitet til tværvidenskabelig rationalitet. Dette må samtidig indebære en øget dialog mellem dem der vurderer risici og så befolkningen som forbrugere af risici.

DIREKTØR JACOB JESSEN tog udgangspunkt i det forhold, at den kemiske industri kun nyder ringe tillid og troværdighed i offentligheden, som imidlertid overså de sidste 20 års indsats for at begrænse risikoen ved anvendelse af kemiske stoffer.

Han påpegede, at der er opbygget et regelsystem omkring nye stoffer, der giver næsten fuld viden om påvirkningen af miljø og mennesker og konstaterede, at disse nye stoffer ikke bør give anledning til bekymring.

Derimod erkendte han, at vor viden om en række gamle stoffer kan synes utilstrækkelig, set i lyset af den viden vi har i dag. Og at det i den sammenhæng var relevant at anvende forsigtighedsprincippet til at håndtere situationer, hvor videnskab og teknologi må give op. Men han understregede samtidig, at anvendelsen af forsigtighedsprincippet er nødt til at gå hånd i hånd med en videnskabelig indsats. Der skal være en vis tærskel af viden om et stofs skadelige virkninger, før man kan vælge mellem forskellige forholdsregler som et resultat af forsigtighedsprincippets anvendelse.

Jacob Jessen understregede atter, at industrien nødvendigvis må tage udgangspunkt i videnskabelige metoder og undersøgelser, også selv om det af kredse uden for kan betragtes som en forhaling af processen. Et krav om 100 procent dækkende bevis for sammenhæng mellem årsag og virkning er ligeså urealistisk som et krav om nul-risiko. Men han erkendte samtidig, at industrien må leve med, at det er nemmere at rejse en mistanke end at bevise det modsatte.

Herefter gennemgik han en række eksempler på den praktiske anvendelse af forsigtighedsprincippet i industrien, herunder praksis ved udvikling af ny medicin, afviklingen af CFC-gasserne, nedbringelsen af emissionen af flygtige opløsningsmidler, erstatning af bly med MTBE og reduktion af CO2-udledningen. Eksemplerne illustrerer hvordan ønsket om et højere beskyttelsesniveau, naturligt sætter en lavere tærskel for viden om årsagssammenhænge.

Til sidst kom han ind på Miljøstyrelsens "Liste over uønskede stoffer", som han opfattede som et oplæg til målrettet samarbejde mellem myndigheder, videnskab og industri. Han advarede mod at bruge listen til at konfrontere industrien med trusler om forbud. Han ser i stedet på længere sigt frem til et samarbejde om en ny europæisk kemikaliepolitik, der sigter på effektive måder at begrænse risici gennem substitution og reduceret anvendelse med forbud mod bestemte stoffer som den ultimative mulighed. Der er mange eksempler på, at effektive resultater kan opnås i et samarbejdsklima, der bygger på gensidig troværdighed.

Bæredygtighed og forsigtighedsprincippet kan det operationaliseres?

Finn Arler
Forskningslektor, Filosofisk Institut, Århus Universitet

Juridisk set er forsigtighedsprincippet et spørgsmål om bevisbyrde. Hvor forsigtighedsprincippet gælder, er det op til den potentielle skadevolder at bevise eller, hvor det ikke kan lade sig gøre, hvad det jo i princippet ikke kan, som vi tidligere hørte grundigt at sandsynliggøre, at der ikke vil opstå væsentlige skader som følge af en påtænkt handling. Eller at eventuelle skader ikke er alvorligere, end at en tilbudt kompensation overfor de, der berøres, må anses for rimelig.

Jeg er således tilbøjelig til at sige, at det, der bliver betegnet som proportionalitetsprincippet, kan puttes ind som en del af forsigtighedsprincippet. På denne måde kan vi undgå at gøre forsigtighedsprincippet til mere end et absolut eller utopisk mantra. Selv om man bruger forsigtighedsprincippet som et sådan mantra, vil man alligevel opdage, at hver gang det optræder, vil de andre principper være der. Så vi kan lige så godt putte det ind i forsigtighedsprincippet.

Hvor den eller de, som skaden berører, kan identificeres og spørges, vil kravet almindeligvis være, at en given kompensation på forhånd accepteres af den eller de berørte. Hvor den eller de, som berøres af skaden, er vanskeligere at identificere, må der i stedet stilles krav om, at den potentielle skadevolder sandsynliggør, at eventuelle skader vil være ubetydelige. Eller at netop de, der berøres, vil opnå andre fordele, som der vil være god grund til at tro, at de vil betragte som rimelig kompensation.

Forsigtighedsprincippet er nært beslægtet med bæredygtighedsprincippet (se fig. 15). Bæredygtighedsprincippet er så at sige forsigtighedsprincippet lagt på langs, strakt frem i tid. Bæredygtighedsprincippet siger i virkeligheden ikke andet, end at der også skal udvises forsigtighed på længere sigt, det vil sige ud over de nulevende generationers horisont. At man skal være forsigtig med, at der ikke opstår væsentlige tab, skader eller ulemper på lang sigt. Eller hvis tab, skader og ulemper ikke kan undgås at den tilbudte kompensation bør kunne anses for rimelig.

 
Illustration: Figur 15. Økonomisk bæredygtighed og økologisk råderum (6 Kb)
 

Til forskel fra en række her-og-nu anvendelser af forsigtighedsprincippet, gælder det principielt for den fremadrettede anvendelse, altså hvor brugen af forsigtighedsprincippet er transformeret til et langsigtet bæredygtighedsprincip, at de der berøres af skaden ikke kan spørges, om de betragter skaden som væsentlig, eller om de anser den tilbudte kompensation for rimelig eller ude af proportion. Det er således de nulevende generationer selv, som må afgøre, om de vil betragte en skade som potentielt væsentlig, og om de vil anse kompensationen for at være rimelig.

Da der ikke synes at være nogen grund til at privilegere visse generationer frem for andre, må vi tage udgangspunkt i et eller andet form for lighedsprincip på tværs af generationer, og vi får dermed følgende definition på bæredygtighed:

1. Enhver generation må i videst muligt omfang efterlade efterfølgende generationer ressourcer og livsbetingelser, der forudsigeligt vil være (mindst) lige så gode som dem, de selv fik overladt.
2. Hvis der er tale om forringede natur-, miljø- eller ressourcemæssige betingelser må de så vidt muligt opvejes af på anden vis forbedrede muligheder (det var det, som også Peder Andersen var inde på). Der kan være tale om kulturel arv, viden, teknologi eller lignende, der i så fald skal være til stede i et omfang, der vil være velbegrundet tiltro til, at kommende generationer vil kunne anse for tilstrækkelig kompensation. (Min pointe er her, at et forsigtighedsprincip der er strakt ud i tid, også kræver vurdering omkring kompensation.)
3. Ingen generation må ofres af hensyn til tidligere eller efterfølgende generationers forbedrede livsmuligheder, og ingen generation må privilegiers på bekostning af kommende generationer

Disse meget generelle principper kan næppe i sig selv betegnes som kontroversielle. Der er ganske vist rejst forskellige indvendinger imod dem. Blandt andet den berømte om, at fremtidige individer skal være tilfredse, lige meget hvad de får overladt, for var der taget andre beslutninger, så ville det også have været andre individer end dem selv, der var blevet født, og man bør være tilfreds med blot at være, selv om man får et ringere liv. Sådanne argumenter bider imidlertid kun på de færreste. For de fleste er det først de forskellige tolkninger af de nævnte principper, der vil være kontroversielle.

Hvad betyder sådan noget som "lige så gode" betingelser lige så gode i forhold til hvad? lige så gode i relation til hvilken form for liv?

Og hvad vil "forbedrede muligheder" mere præcist sige? forbedret i hvilken retning? muligheder for hvad?

For eksempel: Vil forbedrede muligheder for at bygge dæmninger tillige med en række frynsegoder i form af flere biler og tv-apparater opveje eventuelle havstigninger eller en forceret istid som følge af øgede CO2-udslip? Er der proportion mellem trussel og kompensation? Er vi forudseende nok?

Eller: vil halverede fødevarepriser og generel produkt-billiggørelse, fordi vi ikke har brug for så mange folk i landbruget, være tilstrækkelig kompensation for, at havet omkring Danmark, vort moderlige hav, i stigende grad domineres af svovlbakterier som følge af tilbagevendende iltsvind, eller for at bestandene af lærke og vibe ender på et absolut minimum?

Som sagt kan vi ikke spørge de kommende generationer, hvad de vil anse for lige så godt, eller hvilke nye muligheder de vil anse for forbedringer. Vi kommer ikke uden om at måtte afklare det med os selv. Det er os selv, der skal foretage afvejningen, så der er en rimelig proportionalitet mellem indsats og gevinst.

Det afgørende spørgsmål bliver derfor, hvordan vi skal afklare, hvornår der er tale om langsigtede forbedringer, der kan gælde som rimelig kompensation for eventuelle tab. En af de vanskeligheder, som oftest trækkes frem, når man vil besvare spørgsmålet, er den, at spørgsmål omkring det gode liv tilsyneladende ikke direkte kan behandles rationelt.

Jeg deler ikke selv synspunktet, men de fleste argumenter er som følger: Hvis den ene vil dit, og den anden vil dat og det vil de jo ofte hvordan kan vi så overhovedet tale om, hvad der bør gælde som forbedringer, og dermed kan betegnes som rimelig kompensation.

Der har derfor været et udbredt ønske ikke mindst i miljøadministrationen, der jo gerne vil fremstå så neutralt som muligt, om man kan finde frem til en eller anden neutral form for operationalisering, hvor man kan tackle spørgsmålet om forsigtighed på lang sigt, det vil sige bæredygtighed, på en rationel, og metodisk måde, der ikke kræver indholdsmæssige, politiske diskussioner om det gode liv. Hvis man oven i købet kan finde frem til en form, der ikke kræver særlige dyder og kompetencer hos de, der foretager operationaliseringen, så er metodikken ideel: den kan foretages ensartet af enhver og føre til entydige resultater.

Her vil jeg tage den næste overhead, der viser nogle af fordelene ved en operationalisering. Hvis man kan opnå:

1. ensartethed og gentagelighed;
2. anvendelse af gennemprøvet videnskabelig metodik;
3. fremskaffelse af talværdier, der kan indgå i andre kalkulationer, for eksempel det grønne bruttonationalprodukt;
4. uafhængighed af de involveredes særlige faglige kompetence så man kunne sætte en nyansat til at lave undersøgelsen, lige så godt som dem, der havde været ansat der længe, samt;
5. uafhængighed af de involverede personers etiske og politiske vurderinger; - så er der tale om en ideel operationalisering.

Problemerne ved at operationalisere er imidlertid:

1. Får man relevante oplysninger ud, når man bruger den særlige metode?
2. Omfortolkes problemstillingen i virkeligheden, så den passer til metoden?
3. Er der i det hele taget enighed om metoden, eller vil der være mange forskellige metoder, så vi først skal have en diskussion om hvilken, vi skal anvende?
4. Gives der et falskt indtryk af præcision ved brug af denne eksakte metode?
5. Forhindres inddragelse af særlige faglige kompetencer og vurderinger, hvor fagfolk og erfarne connaisseurs kan lave gode og fornuftige vurderinger, som blot ikke er så præcise som ønsket i metoden?
6. Gives der et falskt indtryk af etisk-politisk neutralitet?

Lad os kigge på nogle af forsøgene på operationalisering for at se, om fordelene er større end ulemperne. I regeringens Natur- og miljøpolitiske redegørelse kan man finde to af de mest almindelige bud på, hvordan man laver en neutral operationalisering. Selv om de er forskellige, optræder de begge under betegnelsen "det økologiske råderum".

Den fælles overordnede ambition formuleres på følgende måde: "Det økologiske råderum er en mulig måde at operationalisere miljøkrav til en bæredygtig udvikling på. Denne tankegang kræver, at der etableres en viden, der kan beskrive og operationalisere det økologiske råderum."

(Natur- og miljøpolitisk redegørelse 1995, s. 57).

Den første tolkning af råderummet ser således ud: "Det økologiske råderum defineres ud fra et globalt synspunkt som den mængde naturressourcer luft, vand, jord, mineraler, energikilder, naturarealer, planter og dyr der kan bruges pr. år, uden at vi forhindrer fremtidige generationer i at få adgang til den samme mængde og kvalitet."(s. 27)

Den anden tolkning , som jeg skal vende tilbage til om lidt, formuleres imidlertid allerede i de næste sætninger: "Hvert menneske her ret til sin del af det økologiske råderum. Alle skal have mulighed for at opnå den materielle velfærd, som det økologiske råderum og den teknologiske formåen tillader."

Man er i virkeligheden ikke interesseret i, at alle får lige de samme ting i samme kvalitet og mængde, men at de kommende generationer kan oppebære den samme materielle velfærd, som vi har i dag. Det var jo noget lignende som Peder Andersen talte om.

Taget helt bogstaveligt, betyder fastholdelsen af det økologiske råderum i den første betydning, at absolut intet må ændres. Fremtidige generationer skal have præcis den samme mængde og kvalitet af alting, fra kul og olie, over vandhuller og skovområder, til hjorte og vejbred. Intet kan substitueres, alt skal bevares. Kravet om forsigtighed fordrer, at alt forbliver ved det gamle.

Lidt mindre radikalt tolket betyder det, at en række principper nøje skal overholdes. For eksempel pointeres en række regler af følgende type ofte:

1. Fornybare ressourcer må aldrig anvendes hurtigere end de kan regenereres.
2. Ikke-fornybare ressourcer må aldrig anvendes hurtigere end fornybare substitutter kan bringes til veje.
3. Udledninger af miljøpåvirkende stoffer må aldrig overskride recipientens resiliens eller dens evne til at optage og neutralisere stofferne.

På denne måde kan man tilsyneladende operationalisere kravene om forsigtighed og bæredygtighed gennem naturvidenskabelig metode. Naturvidenskaben kan således metodisk fastlægge grænserne for, hvad vi kan tillade os.

Som bl.a. mange økonomer har gjort opmærksom på heriblandt Peder Andersen er den slags fastlæggelse af bæredygtighed unødigt statiske. De tillader ingen former for substitution, og de tillader end ikke midlertidige overskridelser af råderummet, som vil kunne give fremtidige fordele. I det virkelige liv substituerer vi imidlertid ofte gladeligt, når vi ser en fordel ved det, og vi foretager gerne handlinger, for eksempel huskøb, der går ud over vort umiddelbare råderum, fordi vi forventer at kunne foretage den nødvendige tilbagebetaling på længere sigt. Og som tidligere nævnt kan for stor forsigtighed i én retning godt købes med uforsigtighed i en anden retning. Hvis man for eksempel forsøger at være meget forsigtig i forhold til en ting som drivhuseffekt, kan man risikere at blive meget usikker i forhold til for eksempel social eller økonomisk krise.

I stedet for at fastlægge et økologisk råderum gennem naturvidenskabelig metode, anbefaler de såkaldte neo-klassiske velfærdsøkonomer, at man sætter pris på alle nutidige og fremtidige miljøgoder, baseret på nytteværdi, optionsværdi, eksistensværdi og hvad man ellers laver af værdimål, og bagefter lader en eller anden form for velfærdsfunktion (utilitaristisk, eller baseret på Pareto eller Kaldor/Hicks kriterier) afgøre, hvilke beslutninger, der skal træffes.

Den økonomiske operationalisering baserer sig imidlertid på en række forudsætninger, hvoraf jeg her kun kan nævne et par af de mest kontroversielle. For det første forudsættes det, at alt er substituerbart og dermed uden videre kan prissættes på faktiske eller virtuelle markeder. Alt kan principielt sættes på samme formel; intet er så helligt eller uundværligt, at det ikke vil kunne substitueres til den rette pris. Forsvinder fuglene og fiskene eksempelvis, så vil ornitologerne og fiskerne i kraft af kompensationen kunne begynde at samle på dyre frimærker med billeder af de uddøde arter, uden at der vil være tale om et tab. Akkurat som præsterne kan blive kuponklippere eller lottoforhandlere, hvis de kan få en ordentlig pris for kirkerne og deres inventar.

Det forudsættes med andre ord, at der ikke er noget, vi kan have så stærk en identitetsmæssig tilknytning til, at vi ikke vil være villige til at afstå det til rette pris. Alt kan substitueres, når blot kompensationen er tilstrækkelig stor. Selv menneskeliv kan indgå i regnestykket. 13,7 mill. kr. er det seneste bud, jeg har hørt på prisen på et gennemsnitligt dansk liv. I Afrika er prisen naturligvis betydeligt lavere. Desværre kender jeg ikke den øjeblikkelige pris på at sælge sin sjæl.

For det andet forudsættes, at politiske beslutninger om, hvad vi skal overlade kommende generationer, kan reduceres til aggregeringer af private beslutninger. Det politiske fællesskab er blot et ekspeditionskontor for en række tilfældigt sammenbragte Robinson Crusoeers individuelle prioriteringer. Fællesskabets medlemmer må hver især opfattes som suveræne forbrugere det er en af hovedhjørnestenene og fællesskabet kan sammenlignes med et stort supermarked, hvor kundernes ønsker må efterkommes i forhold til faktisk købekraft eller virtuel købevillighed.

Det kan hænde, at der er individer, der holder noget for så identitetsmæssigt afgørende, at de ikke vil afhænde det for nogen pris. I det politiske fællesskab vil der ikke under nogen omstændigheder findes sådan noget. Fællesskabet har ingen selvstændig identitet, men skal blot øge summen af alle enkeltindividernes præferenceopfyldelser som de kommer til udtryk i købeevne og -villighed. Kort sagt: politikkens eneste formål er at sikre en fortsat og vedvarende økonomisk vækst.

Vi har således to former for bæredygtighed, der hver for sig synes at kunne operationaliseres. I det ene tilfælde "det egentlige økologiske råderum" sker det med brug af naturvidenskabelige metoder, i det andet tilfælde med økonomiske metoder. Hver for sig bygger de imidlertid på nogle bestemte antagelser om, hvad det er for fænomener, vi har med at gøre (se fig. 16).

 
Illustration: Figur 16. De fire naturer (8 Kb)
 

Tilhængerne af at tale om økologiske råderum antager, at der meget ofte vil være tale om beslutninger, hvor de berørte fænomener ikke vil kunne substitueres, og hvor de langsigtede omkostningerne vil være meget høje, hvis man overskrider en vis grænse. På figuren er det oppe i højre hjørne, med høje omkostninger og med meget store problemer med at substituere.

Omvendt antager tilhængere af økologisk bæredygtighed, at stort set alle fænomener kan substitueres, og at de langsigtede omkostninger typisk vil være forholdsvis lave, blandt andet fordi vi bliver stadig rigere hele tiden og teknologisk dygtigere, så fremtiden uden videre kan diskonteres.

Hvis vi tager den næste overhead (se fig. 16) tror jeg, at tilhængerne af de to former for bæredygtighed, hver for sig, gør sig nogle bestemte antagelser om den natur, som vi tager del i. Figuren er hentet fra bogen Divided We Stand af Michael Schwartz og Michael Thompson, om forskellige opfattelser af naturen.

Øverst til venstre i figuren har vi økologisterne. Jeg kunne ikke finde nogle danske tilhængere af det, men det er altså ideen om, at alting er så skrøbeligt, at vi næsten ikke kan gøre noget, før det går helt galt.

Omvendt den meget robuste natur, som i virkeligheden bliver økonomernes natur: Lige meget hvad vi gør, så ruller vi tilbage til en fornuftig tilstand. Det sørger markedskræfterne for, især ved indførelsen af virtuelle markeder og prisfastsættelser.

Så er der den tolerante natur, som mange der taler om forsigtighedsprincip vil bruge: Man kan gå et stykke, men så skal man ikke gå længere, for så går det rent galt.

Endelig er der mr. A.N. Others natur who cares jeg kom til at tænke på Onslow i den engelske serie Keeping Up Appearences. Jeg tror, at han ville være at finde i nederste højre hjørne.

Min konklusion på spørgsmålet om operationalisering af bæredygtighed er, for det første, at der er grænser for det. Der findes ingen éntydig metode, men faktisk en række metoder og en operationalisering vil altså kræve en diskussion af, om hvilken metode der er mest anvendelig. For det andet er ingen af metoderne på nogen måde neutrale, men baserer sig på en række forudsætninger. For det tredje: Problemstillingen flyttes i en bestemt retning, når man anvender en bestemt operationalisering.

Afhængig af udgangspunktet vil min konklusion kunne tolkes som enten negativ eller positiv. Hvis man drømmer om en klar og utvetydig metode til at operationalisere spørgsmålet om forsigtighed og bæredygtighed, så vil svaret være negativt: der findes ingen sådan skudsikker metode, som det også allerede er blevet pointeret tidligere i dag. De metoder, som er blevet foreslået, baserer sig hver for sig på forudsætninger med begrænset gyldighed. Inden for deres respektive gyldighedsområder er de nyttige, og udenfor kan de være inspirerende. Der er imidlertid ingen direkte vej til entydighed og ingen garanti mod hverken fejltagelser eller metodeuafhængige indvendinger.

Denne tilsyneladende negative konklusion kan vendes til det positive. En af de moderne demokratiske samfunds helt centrale dyder er nemlig den, at der er opbygget et komplekst system af institutioner og organisationer med et væld af fora for debat. Der er ikke blot tale om formelle politiske fora, men også om styrelser, kommissioner, frivillige organisationer, professionelle græsrødder, erhvervs organisationer, forskere, journalister, læserbrevsskribenter og så videre, som sidder rundt omkring forskellige steder i samfundet.

Derved sikres det, at omend ikke alle, så dog størstedelen af de væsentlige argumenter og synspunkter kan bringes ind på et eller andet niveau i beslutningsprocessen. I stedet for metoden får vi således de mere åbne demokratiske procedurer, der sikrer, at alle argumenter kan komme frem på en fornuftig måde.

I en vis forstand og her vil jeg lave en lidt dristig parallel bliver udviklingen således af økologisk art. Alle de mange tolkninger af forskellig art stræber hver for sig på sin særlige måde efter at finde en plads i lyset med det gode argument som eneste våben. Økonomer og økologister, bønder og bureaukrater, fysikere og filosoffer, alle forsøger vi at gøre vores særegne form for argumentation gældende, fordi vi finder netop den så væsentlig at medtænke.

Vi har ikke at gøre med en destruktiv magtkamp, et nulsumsspil, hvor den enes brød altid vil være den andens død, men netop en form for økologisk proces, hvor de enkelte dele i indbyrdes konkurrence og symbiose tilsammen vil kunne frugtbargøre beslutningsprocessen. Dertil kræves både stoute kæmper med stive strategier, svajende vækster med mulighed for hurtige skift , K-strateger der gør alt med omhu, og oppportunistiske r-strateger der spreder synspunkter med løs hånd, ja end ikke epiphytter, snyltere, predatorer og nedbrydere kan vi være foruden. Alle kan ikke have plads i alle nicher, men alle kan yde et bidrag i en eller anden niche. Lad os derfor ikke forsøge at reducere mangfoldet ved kun at give plads for én form for tankegang og metode.

Spørgetid med Finn Arler

Sidsel Dyekjær, Økovandspejlet og Det Økologiske Råd:
Jeg vil gerne stille et spørgsmål til Peter Gjørtler, som talte om miljøgarantien. I den forbindelse kom jeg til at tænke på Teknologirådets rapport for et par år siden, hvor man berører disse mange tusinde uvurderede kemikalier, som markedsføres i det europæiske samfund. Mange af disse stoffer er ikke risikovurderede, selv om der stadig er mistanke til mange af dem. Man har altså evidens eller endog viden om disse stoffers skadelige virkninger på sundhed og miljø.

Er det ikke underligt med den miljøgaranti, når den selv siger, at der skal ny viden på bordet, før man kan forbyde et stof, når vi nu står i en situation, hvor vi har en masse halvviden. Man ville kunne påstå, at vi ikke vil kunne få forbudt alle disse ikke-vurderede stoffer, fordi vi måske allerede har lidt viden om dem, men der er ikke færdiggjort en risikovurdering af dem.

Miljøgarantien siger også, at det skal "være specifikt for det enkelte land". Er de simpelthen ikke kommet til at skrive noget vrøvl?

Peter Gjørtler:
Det er vigtigt at sondre i miljøgarantien mellem tre niveauer:

På det første niveau er der ikke sket nogen EF-retlig regulering. I den situation står det enkelte land frit. De kan selv foretage deres egen regulering, dog således, at der hele tiden skal være en afvejning mellem interessen for den fri samhandel og interessen for de hensyn, som det enkelte land påberåber sig, herunder miljøhensynet. Det er altså ingen blanco-check, men en ret til at varetage miljøet, afbalanceret i forhold til den fri samhandel. Sådan fik vi det også foreskrevet i afgørelsen omkring miljøbestemmelserne for genbrug af flasker.

På det andet niveau har man valgt at regulere miljøretligt, og betragtningen er her, at det er en demokratisk lovgivningsproces, som landene deltager i og hvor de har mulighed for at gøre deres synspunkter gældende. Hvor disse brydes, uden at det enkelte lands særstandpunkter imødekommes, har man haft lejligheden og den manglede imødekommelse er således et led i den demokratiske proces.

Der er så to former for respekt tilbage. Den ene er respekten for, at man ikke vil nedbryde det bestående. Man kunne tænke sig, at en et land efter forhandlingsprocessen siger: Trods forhandlingsprocessen, trods at vi ikke fik medhold vil vi noget mere selv. Så opstilles disse kvalificerede krav, der umiddelbart ser meget restriktive ud, men min pointe tidligere var netop, at disse krav også må afspejles i forhold til forsigtighedsprincippet.

Derfor tror jeg, at den udvidede miljøgaranti, der nu ligger i artikel 95, stk. 5 selv om den er formuleret meget restriktivt under henvisning til forhold, der er specifikke til det enkelte land, som er nye og har videnskabeligt belæg at så skal disse krav også vurderes i forhold til forsigtighedsprincippet og dermed ikke tages helt så stringente, som de er formulerede.

Ib Knudsen:
Finn Arler havde en meget pluralistisk model til alle dem, der skulle komme frem med deres meninger om tingene. Hvordan forestiller han sig, at den proces skal køre? Hvordan skal man nå frem til enighed om et eller andet? Bliver det et Babelstårn, hvor nogen bygger op og andre river ned?

Finn Arler:
Der findes nok intet entydigt svar, men der vil nok være mange forskellige fora, hvor der er adgangsbetingelser. Tager man de politiske fora, skal man jo vælges for at kunne træde ind, der hvor tingene faktisk besluttes. Videnskabelige forsamlinger har også en adgangsbillet i form af en Ph.D-grad eller tilsvarende for at kunne komme med.

Det synes jeg er godt, men debatten foregår også andre steder, hvor der ikke er den slags adgangsbilletter, og hvor der også kan formuleres gode argumenter, som kan trænge ind i de mere lukkede fora, hvor der kræves et adgangstegn. Det er således frugtbart, at der er mange forskellige fora, hvor disse ting foregår, men det er også frugtbart, at alle ikke får lige meget adgang til alle fora.

I den specifikke problemstilling må man så se på, hvad der vil være den bedste måde at tackle problemet på og om der eventuelt vil være nogle nye institutioner, som skal opbygges.

Finn Bro-Rasmussen, DTU:
Jeg vil gerne bede filosoffen tage stilling til mit spørgsmål. Du sagde nemlig, at vi på en eller anden måde skal have sat forsigtighedsprincippet over til bæredygtighedsprincippet, hvor det da bare er det samme "på langs". Det slår mig, at bæredygtighed som den i sin tid blev lanceret var et globalt problem med sociale aspekter, inkluderende den tredje verden.

Jeg ville gerne have et bud på, om den tredje verden er inkluderet, når du diskuterer forsigtighedsprincip, i dine forsøg på og tanker om at operationalisere. Sådan som jeg opfatter det der blev sagt i formiddag svigter det i hvert fald at se det. Kan du hjælpe os?

Finn Arler:
Jeg kan nævne et eksempel, hvor jeg har arbejdet med det. I Odense arbejdede jeg i to år med drivhuseffekten og spørgsmålet om global retfærdighed. Der kan der ikke laves en ren cost-benefit-analyse, fordi der også er et fordelingsmæssigt problem. Hvem skal have ret til at udlede? Hvem skal have udledningskvoter? Hvem skal betale for det? Skal man forbinde afgørelser omkring fordeling af rettigheder i forbindelse med drivhuseffekt med en form for styrkelse af tredje-verdens landene?

Det er for mig at se en meget kompleks problemstilling. Jeg har berørt det i en artikel. Der er et hav af vanskelige problemstillinger, som bygger på forskellige forudsætninger. Og man kan ikke ved hjælp af en eller anden operationalisering finde frem til ét af de principper, som er det mest rigtige. Man kan ikke engang lade som om man bare er verdensborger og så skal gøre det, som man synes er rigtigst. Tag blot flygtningeproblematikken. Vi laver grænser omkring vort land og siger, at der er et vist antal, der skal ind. Vi handler ikke umiddelbart som verdensborgere, men som borgere i mere afgrænsede enheder. Det gør det meget kompliceret.

Preben Kristensen, Miljøstyrelsen:
Du kobler bæredygtighed og forsigtighedsprincip på den måde, at bæredygtighed er udtryk for et forsigtighedsprincip, og det er jeg enig i. Men jeg synes også, at der er en anden indgang til forsigtighedsprincippet, nemlig at bæredygtighed i virkeligheden er et miljøpolitisk mål, på samme måde som vi har andre gode miljøpolitiske mål. Forsigtighedsprincippet kunne man så anvende i den sammenhæng, for at sikre sig, at man når det miljøpolitiske mål, så der er i virkeligheden er knyttet et forsigtighedsprincip til det mål, der er opstillet, men også til den vej vi skal vælge for at nå målet. Jo højere prioritet et miljøpolitisk mål har, jo større vægt vil man lægge på og anvende forsigtighedsprincippet for at nå målet?.

Finn Arler:
Der er to typiske måder at tackle spørgsmålet om bæredygtighed på. Den ene måde er at sige, at vi skal gøre noget af hensyn til kommende generationer. Vi skal begrænse os, fordi kommende generationer også skal have nogle muligheder. Det er efter min mening en meget negativ tilgang.

Den positive indgang er at sige, at der er nogle ting, som vi finder så vigtige, at de også skal fortsætte ud i en længere fremtid altså at man definerer de ting, som man faktisk gerne vil bevare på lang sigt. Det omfatter ikke blot naturen, men kunne også omfatte kulturfænomener, som vi gerne vil bevare, fordi vi finder dem værdifulde.

Det er noget andet end at sige, at kommende generationer skal også have nogle forbrugsmuligheder, og derfor skal vi begrænse os. Jeg fore trækker den mere positive formulering af bæredygtighed, hvor vi prøver at identificere det, vi finder vigtigt. Derfor er der også en eller anden form for forsigtighedsprincip involveret. Der er nogle ting, der er så vigtige for vores tolkning af os selv, for vores identitet, at vi vil give dem videre til kommende generationer. Jeg vil meget gerne fremme den positive tolkning af bæredygtighed frem for den negative, hvor det er begrænsning af hensyn til andres forbrugsmuligheder.

I hvor stort omfang er der behov for at bruge forsigtighedsprincippet i miljøbeskyttelsen?

Peder Agger
Professor, Institut for Miljø, Teknologi og Samfund, RUC, formand for Naturrådet

Jeg har valgt at se det som en fordel at være på talerstolen på et så fremskredent tidspunkt på dagen. Det giver lejlighed til at understrege alt det, man er enig i med de foregående talere, og man kan nænsomt forbigå det, som man ikke er så vild med. Derfor har meget af det, jeg vil sige, været berørt på den ene eller anden måde: Den veterinær-videnskabelige vinkel, den teknologiske-videnskabelige vinkel, den økonomiske vinkel og fra en filosfisk vinkel. Selv er jeg biolog og vil komme med nogle refleksioner, som dog i høj grad er præget af sociologiske forhold.

To ting karakteriserer vor tid. Det er samfundets stigende kompleksitet og samfundsudviklingens øgede hastighed. Tilsammen øger de behovet for skærpet opmærksomhed overfor eventuelle skader på vores omgivelser og på længere sigt vores livsgrundlag. Som Gorz i 70erne ville have udtrykt det kører den blinde kapital stadig hurtigere og tættere på kanten af det økologiske sammenbrud.

Siden er vi for alvor begyndt at pille ved processer, der har kritisk betydning for klodens trivsel. Men kapitalen er, omend svagt seende, så dog ikke længere ganske blind, og den har en førerhund, videnskaben, som dog ikke er helt så klart skuende, som vi troede engang. Der er grænser for vækst, og videnskaben kan langt fra levere svar på alle de spørgsmål, som vi i stigende grad har brug for at få besvaret.

Derfor er vi her. Vi har fået brug for en diskussion om nødvendigheden af principper for bæredygtig og forsigtig udvikling. Begge principper indebærer krav om, at beslutninger ses i en mere langsigtet og kompleks sammenhæng. Men begge begreber er mangetydige og må derfor diskuteres grundigt.

Min opgave er at gøre rede for, i hvor stort omfang, der er behov for at bruge forsigtighedsprincippet i natur- og miljøbeskyttelsen. Som det vil fremgå, mener jeg, at der netop på dette felt er et særligt behov for at benytte princippet. Det er da også Miljøstyrelsen, der har indkaldt til konferencen, og det er indenfor natur- og miljøbeskyttelsesområdet, at begrebet er opstået.

Forsigtighedsprincippet går som bekendt ud på, at der ikke nødvendigvis skal lig på bordet, før der gribes ind over for et problem. Men derudover kan der rejses kritik af den flertydige måde, som begrebet anvendes på. Det har en tosidet funktion. Dels som vi har hørt tidligere et retligt princip, dels som en anvisning for miljøpolitikkens implementering.

Det er denne sidste miljøpolitiske betydning, jeg vil benytte. Bratt har i 1996 opstillet tre kategorier heraf, idet han skelner mellem 1) traditionel miljøbeskyttelse og 2) forebyggelse, som forhindrer kendte skadevirkninger og forhindrer risiko for disse, på den ene side, og så på den anden side 3) det skærpede begreb, som han kalder forsigtighedsprincippet, og som betegner, det at forhindre mulig risiko for skader i overhovedet at opstå.

Sanderson & Staufeldts speciale fra TEK-SAM på RUC, som jeg her refererer fra, forklarer, at et er at forebygge videnskabeligt fastslåede risici, et andet er at forebygge endnu ikke kendte risici i at skulle kunne opstå.

Udover at konstatere, at forrige års nedskydning af vildsvin på Lindet skovdistrikt må være et eksempel på anvendelse af forsigtighedsprincippet i denne snævre Brattske betydning omend til fordel for svineproduktionen fremfor naturen vil jeg dog ikke være i stand til at operere med denne klare sondring overalt i mit indlæg.

I sin kerne tilsiger forsigtighedsprincippet altså, at beslutningstagere skal kunne handle, inden der foreligger videnskabeligt bevis for, at noget muligvis vil kunne skade miljøet. Men at de kan handle, siger ikke meget om, hvornår de rent faktisk skal handle.

Den norske videnskabsetiske komité (NENT, 1997) anfører tre forudsætninger, som skal være til stede for at princippet bringes i anvendelse:

1. Der skal være en rimelig videnskabelig begrundet frygt for, at der vil opstå store skader på miljø og sundhed, hvis der ikke gribes ind.
2. Den mulige skade skal være væsentlig for eksempel i tab af unikke økosystemer. Vurderingen må ske med vægt på det naturgivne og ikke kun aktuel økonomisk værdi af den truede ressource.
3. En udsættelse af handling vil vanskeliggøre en effektiv bekæmpelse senere, og det vil være usandsynligt, at usikkerheden vil forsvinde, før den mulige skade er begyndt at vise sig.

Det foreslås med andre ord, at der foretages en eller anden form for cost-benefit overvejelse. Bevisbyrden, skal føre til en afklaring af, om en påtænkt aktivitet skader.

Det rejser spørgsmålet om, hvornår noget skal opfattes som skadeligt, og hvornår ikke. Heri indgår også overvejelser om tidshorisont.

Lidt mere konkret beskriver O`Riordan & Cameron fire delvis overlappende situationer, hvor anvendelse af princippet efter deres mening er særlig oplagt:

A) Situationer hvor der foreslås indført ny teknologi på i forvejen velregulerede områder, men hvor befolkningen instinktivt eller indsigtsfuldt er imod at tage chancer, for eksempel udsætning af Genetisk Modificerede Organismer eller indførelse af A-kraft.

B) Situationer hvor det er umuligt at afgøre, hvad der er samfundsmæssigt tolerabelt.

C) Situationer hvor der er tradition for at vise særligt hensyn overfor udsatte grupper for eksempel oprindelige folk.

D) Situationer hvor der i åbenhed kan foregå en opregning af fordele og ulemper både under den politiske formulering og i selve beslutningsprocessen.

Dette sidste punkt vender jeg tilbage til.

Som det ses, er forsigtighedsprincippet ikke en præcis opskrift på, hvordan forvaltningen, med videnskaben i ryggen skal, handle i en given situation. Den slags beslutninger bliver oftere truffet på grund af politisk pres end på grund af strengt videnskabelige analyser. Forsigtighedsprincippet er derimod, som jeg kommer tilbage til, en norm på linje med andre normer i samfundet og skal i sidste ende behandles som sådan, det vil sige politisk.

Men lad os først se lidt nøjere på den endnu gængse opfattelse af videnskab og sikkerhed. Sikkerhed, eller rettere usikkerhed, er jo forsigtighedens begrundelse. Den gængse opfattelse i samfundet er, at videnskaben har svar på alt, eller i hvert fald kan få det, blot den får den fornødne tid og øvrige ressourcer.

Men videnskaben kommer delvis til kort, når det gælder håndtering af forsigtighedsprincippet. Den almindelige tillid til naturvidenskabelige eksperimenter, falsifikation og verifikation af teorier, konsistens og forudsigelseskraft er af begrænset værdi i denne sammenhæng. Det skyldes en usikkerhed i målingen, i objektets variabilitet, og det at det ikke er alt lader sig måle. Ifølge O`Riordan & Jordan kan usikkerheden antage tre former, som jeg vil kalde usikkerhed, uvidenhed og uforståelighed, og som Harremoës også var inde på:

1. Usikkerhed på grund af mangel på data, som er en uhyre almindelig situation på natur- og miljøområdet af flere grunde: Referencedata for eksempel i form af lange tidsserier mangler ofte, og store dele af verden og af miljøet er endnu ubeskrevet.
2. Uvidenhed fordi naturen er mangfoldig, økosystemerne komplekse og mange faktorer fluktuerende. Ofte kan man ikke slutte fra laboratoriet til naturen. Der kan optræde uforudsete tærskler og interaktioner.
3. Uforståelighed, som ikke er et spørgsmål, om data der mangler, eller modeller som ikke er gode nok, men om at vi simpelthen hverken har data, parametre eller modeller. Vi begriber med andre ord ikke, hvad der sker.

Den sidstnævnte kategori er særlig problematisk, blandt andet fordi beslutningstagere ofte glemmer, at den eksisterer. For eksempel gav miljøkommissæren den 2. oktober 1997 i Information udtryk for, at forsigtighedsprincippet i Kommissionens vurderinger på GMO-området skal gennemføres via en styrkelse af det videnskabelige grundlag (Sanderson, 1997). Man må håbe, at det ikke bliver det eneste, der gøres i den anledning. Der er for eksempel også brug, både for større åbenhed og demokrati.

Men uforståeligheden florerer, blandt andet hvor naturgivne og humane systemer interagerer. Som eksempel nævner forfatterne forudsigelse af ørkendannelse som følge af interaktion mellem menneskeskabt vegetationsændring og nedbør. Andre eksempler kan hentes fra sundhedsområdet, for eksempel kræftens gåde eller der hvor store befolkningsgrupper udsættes for et given, men svag påvirkning .

I det hele taget rummer historien på det medicinske område en guldgrube, hvis man kan kalde den det, af erfaringer, hvor en større forsigtighed, set i bakspejlet ville have været på sin plads:

Thalodomid, der i bedste mening blev brugt til at tage gravide kvinders kvalme, viste sig senere at give misdannede børn.

LSD, der blev brugt for at hjælpe psykotiske patienter, viste sig på længere sigt at gøre langt mere ondt end godt.

På det miljøhygiejniske område er der problemer med antibiotika både med hensyn til bivirkninger og resistensproblemer. Og der er problemer med de østrogen-lignende stoffer, de bioakkumulerbare og persistente forbindelser.

En del af problemet ligger også i bogstaveligste forstand i sagens natur. Det er ganske enkelt svært, videnskabeligt at afgøre en række miljørelevante spørgsmål, især hvor detektionsgrænsen er lav. For eksempel afgøre om et insekt nu også er helt forsvundet fra en given biotop, eller med sikkerhed at afgøre, at et stof ikke er kræftfremkaldende.

Udenfor videnskabelige kredse vil et såkaldt "falsk negativet resultat" ofte blive taget som videnskabeligt bevis. Som vi i disse dage har set det med pressens behandling af Round-up, hvor nye manglende påvisninger af stoffets mutagenitet bliver udråbt som endeligt videnskabeligt bevis for dets uskadelighed i så henseende. Det er endvidere med til at sløre billedet, at der kan hengå lang tid mellem vore handlinger, og til at deres eventuelle positive eller negative effekter på miljøet viser sig.

Et eksempel på et område, hvor vi både oplever datamangel, stor usikkerhed og uvidenhed er spørgsmålet om biodiversitet på artsniveau. Vi kender kun en brøkdel af verdens dyre- og plantearter. Størstedelen er endnu aldrig blevet beskrevet af videnskaben. Det antal arter, der vil uddø, uden vor viden bliver formentlig betydeligt. Det skyldes, at de omstændigheder der medvirker, til at en art ikke er beskrevet, til dels er de samme, som gør dem særligt udsatte for uddøen, nemlig et stærkt begrænset udbredelsesområde. Det gør sig især gældende for arterne i den artsrige tropiske regnskov, hvor en fortsat accelerende skovrydning frygtes at kunne føre til massiv uddøen af arter i løbet af det næste århundrede (Reid, 1992; Simberloff, 1992).

Dette billede står i nogen grad i kontrast til den traditionelle opfattelse af naturvidenskabens store rækkevidde. I de senere år er dens utilstrækkelighed, når det gælder løsningen af natur- og miljøproblemer, dog blevet stadigt tydeligere.

Den traditionelle reduktionistiske metode, hvor man ved hjælp af eksperimenter med enkeltfaktorer én ad gangen, søger efter mono-causale forklaringer på for eksempel de kemiske stoffers effekt, er utilstrækkelig, alene af den grund, at over 100.000 kemiske stoffer i vores kemiske tidsalder optræder i utallige blandinger. Og at de i øvrigt hældes ud i miljøet med en langt større hastighed, end nogen myndighed formår at følge med til.

En del stoffer har eksempelvis vist sig at dukke op på steder, hvor man ikke havde forventet det: DDT i rovfugleæg, PCB i arktiske egne, pesticider i grundvandet. Og mange stoffers vandringer og virkninger i miljøet er uhyre vanskelige og kostbare forlods at påvise. Eksponeringsundersøgelser er både dyre og usikre blandt andet fordi effekterne på de enkelte individer varierer og ofte kun er sub-kliniske, altså ikke umiddelbart synlige, og måske først viser sig på populations niveau efter en rum tid, for eksempel i næste generation. Helt åbenlys bliver naturvidenskabens kvaler, hvor forskellige discipliner er i strid med hinanden, som det blandt andet ofte sker for økologer og genetikere i bedømmelsen af risici ved udsætning af Genetisk Modificerede Organismer.

Hvordan skal man i en sådan situation, nå frem til objektivt fastsatte grænser for, hvilke risici samfundet vil tage? Svaret er, at en sådan objektivitet ikke findes, hverken uden- eller indenfor naturvidenskaben. Og sidstnævnte kan i hvert fald ikke træffe valget for os. I sådanne tilfælde må der ikke blot gribes til forsigtighed, men til en beslutningsprocedure der også involverer andet end videnskab. Men man kan aldrig være helt sikker. Det viser erfaringen, og sporerne skræmmer. David Gee (1997) gennemgår som eksempel asbestens historie i England.

Der skulle gå næsten 100 år, og man skulle op på 3.000 lig pr. år, før man fik knækket industrien og forbudt stoffet. En lignende historie havde vi i Danmark hvor asbest blev endelig forbudt i 1980. En tilsvarende historie har de organiske opløsningsmidler, blot med malere og olieindustrien som rollehavere. Eksempler som disse er gode argumenter for en betydelig større forsigtighed, end den der er udvist.

Erfaringer som disse er samtidig med til at så mistro til autoriteterne. Det er ikke kun et spørgsmål om snæver beregning af, hvor mange dødsfald, der kan forventes pr. 100.000 indbyggere pr. år, men også et spørgsmål om, hvordan meldinger om risici modtages. Dette reduceres dog ofte, fejlagtigt af myndighederne, til et spørgsmål om oplysning om "de virkelige" farer, medens alle andre motiver betegnes som irrationelle.

Den norske Forskningsetiske Komité advarer mod en miljøpolitik, som ikke kan opnå accept i befolkningen, og som derfor ikke kan gennemføres uden risiko for social uro. Denne omskrivning af det gamle princip om "livet før loven" understreger betydningen af, at miljøpolitikken er tæt på borgerne. De skal både have en fornemmelse af, at det er de relevante problemer, der bliver taget op, og de skal have tillid til, at det gøres ordentligt.

Risikoopfattelse kan således ikke forstås uden at se det i sammenhæng med tro og værdisystemer. For mennesker opfatter risici i en bredere sammenhæng integreret med deres egen personlige identitet og sociale sammenhæng. De opfatter dem multidimentionelt, og lægfolk og eksperter er derfor ikke altid enige om hvilke forhold, som faktisk er risikable i samfundet. Som eksempel kan nævnes mange forbrugeres "irrationelle" præference for økologisk- fremfor pesticidmælk (Heinberg, 1995).

Den norske psykolog Wibecke Brun har beskæftiget sig med lægfolks risikooplevelse. Hun fandt, at der er tale om følgende hoveddimensioner af betydning for opfattelsen:

1. Katastrofepotentialet, altså hvor stor pludselig skade, der kan indtræffe.
2. Nyhedsdimensionen der gør at nye trusler opfattes som større trusler end de allerede kendte.
3. Eksponeringsdimensionen, der drejer sig om, hvem det er, der udsættes for en risiko. Er det mig eller nogen på den anden side af kloden?
4. Det er endvidere afgørende, om folk selv har udsat sig for en given risiko eller om det er uforskyldt, for eksempel rygere versus indånding af gadeluft.
5. Endelig er folks opfattelse af risici behæftet med en fejlagtig subjektiv optimisme. Hun finder dog, at lægfolks risikobegreb i visse situationer kan være mere rationelt end eksperternes, som jo ikke kan overskue alle menneskers situation hver for sig.

De to engelske sociologer Turner & Wynne (1992) ser på risikoopfattelsen i forskellige institutioner, og finder det interessante, men forventelige, at hvor miljøgrupper normalt vil fremhæve faren for katastrofer og langtidsvirkninger, der vil erhvervsfolk betone trusler mod energiforsyning, forbrug og økonomisk vækst. Og ansatte i miljøstyrelser vil fortrinsvis fremhæve de risici, der kan kvantificeres og gøres til genstand for forvaltning og kontrol.

Forvaltningen, siger de, giver nødigt udseende af, ikke at have tjek på tingene. Selv der, hvor der er omfattende mangel på viden, for eksempel vedrørende interaktionen mellem de tusinder af toksiske kemikalier i miljøet, bliver der fremlagt videnskabelige modeller og klassificeringer, der tager sig ud som en fremadskridende og ordnet prioritering af risikoreduktion. Spørgsmålet om hvor megen uvidenhed, der kan indrømmes, er centralt i al risiko-kommunikation.

Men det skal dog understreges, at det ikke kun er mangel på forsigtighed, der kan give mistillid. Også overdreven forsigtighed kan give problemer for tillidsforholdet mellem borger og myndighed.

Det vi ofte oplever er, at magthaverne langt fra at anvende forsigtighedsprincippet følger det, som David Gee kalder rykkesløshedens og skamløshedens princip The Profligacy Principle eller det som vi kunne kalde "dumdristighedens princip".

Alt for ofte lader man sig nøje med snævre økonomiske cost-benefit beregninger og tillid til, at markedet selv, eller hjulpet af grønne afgifter, vil kunne løse problemerne. Dette er et problem, fordi cost-benefit beregninger er meget usikre, når blot man går et årti eller to ud i fremtiden, og fordi mange miljøgoder overhovedet ikke er eller kan markedsføres. Vurderingerne må derfor nødvendigvis omfatte mere end blot økonomiske kalkyler. Selve kommunikationen af risici er mindst lige så vigtig.

Turner & Wynne samler op på denne diskussion ved at understrege tre forhold:

For det første handler enhver kommunikation af risici også om andet. Dette må explicit udgøre en del af formidlingsprocessen.

For det andet må man fra myndighedernes side være klar over, at der foregår en kommunikation af risici under alle omstændigheder, uanset om der for eksempel iværksættes informationskampagner.

For det tredje vil en bevidst kommunikation aldrig begynde i et tomrum. Der vil altid være tidligere erfaringer, tro, bekymring og viden, som måske er mere eller mindre i modstrid med budskabet.

Forudsigelser bliver dermed et spørgsmål, som må lægges frem til forhandling om en afbalancering mellem på den ene side det bedste gæt og på den anden side samfundsmæssige hensyn, der vurderes efter kriterier opstillet ud fra repræsentative interessegrupper, som er indstillet på, at der skal nås en form for konsensus.

Risici gennemsyrer det moderne samfund som et resultat af dettes øgede sårbarhed overfor socio-tekniske forandringer og øget afhængighed. Det øger behovet for tiltro til andre aktører i samfundet, ironisk nok i en tid, hvor man i øvrigt opmuntrer til individualisme.

Hvordan kan beslutninger tages, når videnskaben på en gang er så nødvendig og utilstrækkelig? Turner & Wynne ender op med at efterlyse en udveksling mellem borgere og eksperter med henblik på at skabe konsensus. Der bliver i den forbindelse henvist til erfaringer med blandt andet de canadiske round-tables og det danske Teknologiråds konsensus konferencer, som en af måderne, at forsøge at løse problemet på.

Det bør være en del af diskussionen om den stigende kløft mellem eksperter og lægmænd, forårsaget af eksperternes stigende specialisering, og den stigende erosion af konkret hverdagsviden som almindelige mennesker oplever i det moderne samfund (Agger og Nielsen, 1997).

Kort sagt: Samfundsudviklingens stigende kompleksitet og hastighed har i vidt omfang gjort indførelse af et forsigtighedsprincip til en nødvendighed både i beskyttelsen af den humane sundhed og i natur- og miljøbeskyttelsen.

Begrebet anvendes dog på divergerende måde. I sin strammeste form, består det i at hindre muligheden for at nye, endnu ikke kendte risici opstår. Den nyere historie er brolagt med eksempler på nødvendigheden. Men der er brug for procedurer for, hvornår der gribes ind. Hertil kan videnskaben være en nødvendig hjælp. Men erkendelse af videnskabens utilstrækkelighed, er samtidig en del af svaret. Forsigtighedsprincippet er et normativt begreb og skal behandles som sådan. Det vil sige politisk.

Og skal det hele lykkes, således at folk også accepterer de risici, der måtte tages, er det ikke nok at blive ved de naturvidenskabelige kalkyler. Risikoopfattelse er mindst ligeså vigtig som risikoberegning. Og lægfolk og eksperter tænker ikke ens. Derfor kan der let opstå mistillid mellem borger og myndighed.

Åbenhed, vederhæftighed og borgerdeltagelse er derfor vigtige forhold at lægge sig på sinde for virksomheder såvel som myndigheder.

Fig. 17:
Kildehenvisninger Peder Agger

Spørgetid med Peder Agger

Aase Lynæs, Miljøstyrelsen:
Du siger, at der er behov for at få fastsat nogle procedurer for, hvordan man rent faktisk administrerer forsigtighedsprincippet. Harremoës har givet et bud på det, hvor han forestiller sig at oplægsholderne ved denne konference danner en backing gruppe for det arbejde, som han går videre med i Det Europæiske Miljøagentur.

Er det noget i den retning du forestiller dig, eller hvad vil dit bud være på, hvordan man kunne lave en sådan procedure?

Peder Agger:
Jeg har ingen færdig plan i baglommen på baggrund af det spørgsmål. Det var derfor jeg rejste det. Mit svar er lige så diffust som undskyld Finn Arlers på behovet for at inddrage og stimulere en større offentlighed omkring administrationen af risici. Men Harremoës projekt er da en af måderne. Jeg sidder også i Naturrådet, og det synes jeg også er en af måderne. Som I kan høre har jeg et vist tvetydigt forhold til det, fordi jeg samtidig dér optræder som ekspert, og som I har hørt i dag er det jo noget af det værste.

Ulla Telcs, Dansk Industri:
Din definition på forsigtighedsprincippet var, at man skulle forebygge endnu ikke kendte risici i at opstå. Finn Arler nævnte i sit indlæg to forskellige former for en bæredygtig udvikling, hvor jeg forstod, at han gik ind for den sidste. Altså, at man skal prøve at definere nogen ting, som man i hvert fald synes skulle fortsætte, snarere end hele tiden at være i defensiven.

Det forekommer mig, at din definition og udmøntning af forsigtighedsprincippet nemt kunne komme i karambolage med Finn Arlers. Har du en kommentar til det?

Peder Agger:
Ja, men polemisk. Når jeg ikke snakker om de ting, der skal fortsætte, og som jeg forestiller mig bliver ved med at bestå, er det fordi de ikke så meget er på dagsorden i vor diskussion i dag. Det er netop de områder, hvor der kan opstå disse mulige risici. Det kan selvfølgelig give anledning til konflikter, det er jo derfor vi har hele denne samfundsmæssige opsætning omkring det med Miljøstyrelse, rådgivende organer og så videre.

Ib Knudsen:
Du berørte noget interessant lige før ved at sige, at du selv var ekspert. Det får mig til at tænke på, om deltagerne i dag fra forbrugergrupper, miljøorganisationer og de forskellige ekspertfora kan bevare troværdigheden i baglandet, eller bliver de korrumperet af at deltage i arbejdet måske bliver de endda gidsler af et system... Der må vel være en filosofisk og praktisk indfaldsvinkel på det?

Peder Agger:
Det er altid meget dobbelttydigt at gå ind i et sådan organ, i man bliver gidsel samtidig med, at man får indflydelse. Det er en gammel diskussion, blandt andet ved NOAHs start, hvor man de første par år var meget loren ved typisk de invitationer, der kom fra regeringen og de forskellige styrelser. Det hang på angsten på at blive gidsel, så den dobbelthed er der altid.

Harremoës eksempel dog uden at han gik ind i detaljer fra New Zealand, viser, at man mange steder i vort samfund ser forsøg på en udvidelse af borgerinddragelse vel at mærke ikke blot som høringspartnere inden sagen skal implementeres, men også i stigende grad omend det stadig er meget småt også i selve politikdannelsen. Og at denne inddragelse også arrangeres andre steder end ved brug af de parlamentariske metoder.

Jeg ved fra Skov- og Naturstyrelsen, hvor jeg selv tidligere har været ansat, at man der har etableret brugergrupper i tilknytning til de enkelte statsskovdistrikter. I amterne har man "Grønne Råd", som bevares kun er rådgivende og ikke besluttende.

Alligevel kan man se på mange forskellige punkter, at tiltagene går i en retning, som jeg forestiller mig vil blive stadig mere almindelig i den kommende tid, fordi det er så åbenlyst, at så mange af vore miljøproblemer ikke kun rummer én løsning, og de er ofte af en sådan karakter, at de ikke blot kan gøres til genstand for en teknisk eller forvaltningsmæssig behandling. Simpelthen fordi de rummer så stor en mængde værdiindhold.

Peter Skov, Dansk Industri:
Min første betragtning er, at det vil nok blive svært at korrumpere dig i Naturfredningsrådet, når jeg hører dit indlæg. Der er du godt startet, men jeg kan alligevel ikke dy mig for at stille dig et spørgsmål.

Når du vurderer risiko, her ment som anvendelse af pesticider, gødning, bioteknologi, og du ser på de danske forhold, altså den udviklede verden så er jeg ret sikker på, at din risikovurdering vil trækkes meget restriktivt. Vi skal være ekstremt forsigtige, og faktisk skal vi helst helt undlade at bruge giftstoffer i landbruget, hvilket vi kan være meget enige i.

Men hvis vi kunne komme i den idealtilstand, at det holdt vi op med, hvordan brødføder vi så resten af verden? Vi fem millioner lidt overvægtige danskere kunne vel nok klare den, men hvad gør vi med resten af verden? Hvordan vurderer du risiko i den relation?

Peder Agger:
Nu ved jeg ikke, om Helga Moos er gået, men jeg har læst i aviserne, at hun har nogle prægnante meninger om den sag. Hvad angår pesticider, så er vor opgave i Naturrådet at kaste et så vidt muligt lokumskoldt blik på det danske landskab og se, hvilke faktorer der påvirker vor vilde flora og fauna, deres eksistens og vilkår. Dels i den brede sammenhæng, dels på det lange sigt. Ikke mindst på det lange sigt er jeg ikke i tvivl om, at pesticider er en af de mest markante enkeltfaktorer, som påvirker den danske flora og fauna, og det tror pokker. De er jo fremstillet til at slå denne flora og fauna ihjel! Det er jeg bestilt til at sige.

Hvad angår besvarelsen af dit spørgsmål om risikoen for resten af verden, kan jeg ikke lægge særlig meget ekspertise bag, men min personlige mening om det er, at det skal nok gå. For det første er størstedelen af verdens landbrug i forvejen pesticidfri, fordi store dele af verden ikke har råd til at købe pesticider. For det andet tyder de oplysninger, som jeg har om økologisk jordbrug ikke på, at det hele bryder totalt sammen. Det er noget med 5 procent, måske 25 procents nedsættelse af output. Endelig er der også det forhold, at den mad, som svinene spiser, kan mennesket også spise. Hvis det drejer sig om at brødføde i ordets betydning, og ikke kødføde, så ser jeg ingen problemer.

Jørgen Henningsen:
Diskussionen om resten af verdens madforsyning er dybt irrelevant, både i dansk og europæisk sammenhæng, så længe vi har store arealer liggende brak, fordi vi simpelthen ikke ved, hvordan vi skal forholde os til en overproduktion. Efter 10 års arbejde i Bruxelles med pesticid-problemer som lovgivning eller i form af pesticider i drikkevand er jeg 100 procent overbevist om, at drivkræfterne bag pesticidanvendelsen er landbruget og den agro-kemiske industri, men ikke på nogen måde hensynet til brødfødelsen af resten af verden. (klapsalver). Så jeg synes ikke, at det er et spørgsmål, som man behøver for at besvare!

Poul Harremoës:
Du udfordrede mig på eksemplet fra New Zealand, som jeg ganske rigtig ikke uddybede. I stedet vil jeg komme med et hjemligt eksempel, der ligger foran os. Måske vil man lave en bro til Tyskland, og hvis vi fulgte eksemplet som jeg opfattede det i New Zealand, var der allerede nu langt før beslutningerne var truffet en gruppe der beskæftigede sig med alle interessenter, alle stakeholders, der kunne komme i forbindelse med en sådan bro, for at være sikker på, at man havde diskuteret det på tidligst muligt niveau.

Mit indtryk fra, hvad jeg hører der er sket med de tidligere broer og den kommende, som jeg i øvrigt ikke har noget med at gøre, er at det dufter utroligt af politisk manipulation som optakt til at bygge broen, hvis det ellers falder således ud i forhold til de politiske betragtninger. Først derefter kommer man med en gruppe, og det er for sent!

Hvilke krav stiller forbrugerne til brugen af forsigtighedsprincippet?

Peter Nedergaard
Afdelingschef, Forbrugerrådet

Det er en god idé, at en myndighed afholder sådan en konference, hvor man tager nogle mere grundlæggende problemer op til behandling. Det burde andre tage ved lære af.

Sikkerhed og forsigtighed er blevet vigtige begreber i den offentlige debat. Fra kogalskab til global opvarmning, fra salmonella til pesticider i drikkevandet, fra visse kemiske stoffers forringelse af mænds sædkvalitet til spørgsmålet om genmodificerede organismer opstår der løbende kontroverser om risiko og anvendelsen af forsigtighedsprincippet.

Forsigtighedsprincippet er princippet om, at hvis der foreligger risiko for en skadelig effekt, så bør den tvivl, der er, komme den udsatte person eller gruppe til gode. De fleste er enige om, at forsigtighedsprincippet bør anvendes, men spørgsmålet er, hvordan det skal anvendes. Hvornår er en tvivl om en risiko tilstrækkelig til at begrunde, at forsigtighedsprincippet tages i brug? Hvem har bevisbyrden med hensyn til, om et stof eller produkt er skadeligt? Ved begge spørgsmål er der kontroverser mellem fagfolk og lægfolk, mellem politikere og industri og mellem politikere, fagfolk og lægfolk indbyrdes.

Ikke mindst fødevareområdet har været i centrum for kontroverser, som har drejet sig om risici ved at spise oksekød, rå æg, genmodificeret soya, salmonella i kyllinger og anvendelse af forebyggende medicinering i dyrefoderet i form af vækstfremmere. Resultatet er, at vores tillid til sikkerheden af, hvad vi spiser, er blevet rystet, og den vil sandsynligvis ikke blive genoprettet inden for den nærmeste tid.

Regeringerne er derfor også kommet under stigende pres for at legitimere deres håndtering af risiciene i forbindelse med indtagelsen af fødevarer. Det gælder uanset, om det drejer sig om at forsvare deres mangel på handling, eller det drejer sig om at retfærdiggøre, at man tager en række initiativer i forhold til landbruget og fødevareindustrien.

Der er dem, der siger, at risici-aspekterne i virkeligheden bliver overbetonet, og at forsigtighedsprincippet derved bliver misbrugt. Ifølge nogle kommentatorer er det selve beskæftigelsen med risikoaspekterne, som er det mest farlige. De hævder videre, at vi i den grad blevet indoktrineret med en ubegrundet bekymring, og at der er akut fare for, at vi alle sammen bliver handlingslammede på grund af en frygt, som betyder, at vi afskæres fra alle livets behagelige sider og bliver stille ofre for en formynderisk barnepigestat.

I udlandet har denne holdning givet sig udtryk i bøger under titlerne som Mass-Listeria eller The Culture of Fear, og i Danmark findes der dem, der påstår, at fremhævelsen af sikkerhedsrisici er en del af en voksende bekymringsindustri, hvis formål ene og alene er selvopholdelse. Man hører også bemærkninger om, at alting indebærer en risiko, og at man også kan dø af at få en tagsten i hovedet. At døden jo skal have en årsag. Og at man også kan ende med at blive så forsigtig, at den eneste plads, der bliver tilbage for mennesket, er som munk i ørkenen.

Det sker også, at medierne beskyldes for at puste sager om risici ud af proportioner, forvride fakta og mangle nuancer. Sandheden bag overskrifterne er imidlertid desværre mere kompliceret og indebærer faktisk grund til bekymring. Der er ikke tvivl om, at mediernes rapportering kan føre til kraftige reaktioner blandt forbrugerne. Kogalskabsskandalen førte på det nærmeste til, at det europæiske oksekødsmarked kollapsede i 1996. Og senere har også fremkomsten af undersøgelser om salmonella i kyllinger medført kraftigt fald i salget af slagtekyllinger.

Men det, der er kernen, er, at begge reaktioner var reaktioner, der tog udgangspunkt i faktiske forhold i fødevareindustrien. Der er derfor ikke belæg for, at mediedækningen er selve årsagen til, at forbrugerne tager sådan på vej. Derimod kan mediedækningen af risici for eksempel i forbindelse med indtagelsen af fødevarer være et udmærket udtryk for et skift i den samfundsmæssige opfattelse af risici og i opfattelsen af forsigtighedsprincippet.

Én forklaring på den stigende bevidsthed om risici og forsigtighedsprincippet er den stadigt større viden, som findes. Det betyder, at årsagen til, at vi opfatter risici på en anden måde i dag end tidligere, ikke er uvidenhed! men videnhed, ikke er ukundskab men kundskab. Ifølge denne tankegang har selve udbredelsen af det teknologisk højtudviklede samfund således øget risikobevidstheden og ønsket om forsigtighed i befolkningerne.

Det følger endvidere af tankegangen, at de naturlige risici i fortiden nu er afløst af de producerede risici i den moderne verden. Derfor er det også mindre sandsynligt, at vi i dag i vores del af verden udsættes for risici i form af naturlige katastrofer som oversvømmelse, pest og sult end i form af de mere uforudsigelige kæder af begivenheder, som er forårsaget af global opvarmning, Tjernobyl eller kvæg, der er fodret med pulveriserede fårehjerner.

At risikobevidstheden er øget i de vestlige landes befolkninger skyldes også mere grundlæggende sociale forandringer. I den forbindelse er det vigtigt, at risikobevidstheden er forøget via undermineringen af de traditionelle samfundsautoriteter og -værdier. Tidligere tiders naturlige autoriteter er afløst af autoritetskritik. Tidligere tiders fælles opfattelse af tingene i nationer og samfundsgrupper er afløst af en langt højere grad af individualisering. Samtidig indebærer livet i dag i forhold til tidligere sandsynligvis også langt flere usikkerheder på det samfundsmæssige område i form af øget risiko for arbejdsløshed, skilsmisse, narkotikaafhængighed og så videre

Vi får også stadigt oftere at vide, at vi selv og kun os selv har ansvar for at træffe en række store beslutninger, som vil få afgørende betydning for vores fremtid. Det kan dreje sig om beslutninger vedrørende pensionsforhold, uddannelse og lignende ting. Alle disse forandringer underminerer den traditionelle form for tillid til stabiliteten af de eksisterende institutioner i samfundet. Det er i den forbindelse vigtigt, at vores holdning til at acceptere risici er tæt forbundet med spørgsmålet om tillid.

Den offentlige holdning til at acceptere risici er i forlængelse heraf langt mindre influeret af de fysiske risici, som eksperter kan kalkulere sig frem til og langt mere af, om befolkningen som helhed har tillid til dem, som sidder og skal træffe beslutninger vedrørende risici.

Man har gjort flere forskellige forsøg på at genoprette tilliden til dem, der sidder med magten til at bedømme risiciene og deres relevans for forbrugerne. Det mest udbredte forsøg består i at slå til lyd for såkaldt Sound Scientific Evidence for at nå frem til et objektivt kriterium med henblik på at afgøre kontroverser om sikkerheden.

Codex Alimentarius under WTO anvender for eksempel netop begrebet Sound Scientific Evidence som beslutningsgrundlag for at fjerne eventuelle barrierer for samhandelen på verdensplan. Målet er, at Sound Scientific Evidence som begreb skal være det grundlag, hvorpå alle handelspolitiske tvister afgøres, således at sikkerheds- og risicispørgsmål ikke bliver brugt som skjulte handelshindringer.

Også Europa-Kommissionen har skabt en ny forvaltningsenhed, som med udgangspunkt i Sound Scientific Evidence skal vurdere sikkerhedsspørgsmål med henblik på at fjerne hindringerne for den frie bevægelig for varer i det indre marked. Samtidig er forvaltningsenheden også et svar på kogalskabskrisen, hvor netop spørgsmålet om en forskelligartet vurdering af risici spillede ind med hensyn til, hvordan man skulle tackle hensynet til forbrugerne. Spørgsmålet er imidlertid, om Sound Scientific Evidence er svaret på den manglende tillid til myndighedernes risikovurderinger.

Kigger man bredt på vestlig politik i efterkrigstiden, har den været præget af en rationalistisk tradition for at betragte risikovurderinger som et led i en slags politisk management. Politik i den amerikanske tradition skulle være en slags social ingeniørvidenskab, som alene skulle bero på såkaldt objektive og matematiske vurderinger af risici. Kun den måde at se på risici på blev betragtet som videnskabelig. Modellen dominerede vurderingen af risici i USA i 1970erne og 1980erne, men allerede i slutningen af 1980erne kom der i stigende grad kritik af netop denne måde at betragte risici på, fordi den ganske enkelt ikke vandt genklang i befolkningen.

I Europa har der været en anden afart af den rationalistiske tradition, hvor man ved risikovurderinger især har støttet sig på ekspertise og autoriteter. Når en række vel estimerede eksperter i en komité beslutter sig for, at der ikke var nogen risiko, så er det blevet betragtet som gode varer. Det afgørende har været den videnskabelige og personlige integritet af de personer, der traf beslutningen om risici. Alt i alt er der imidlertid ikke meget, der tyder på, at denne model har klaret sig bedre end den amerikanske model med hensyn til at afgøre kontroverser om risici.

Igen er det kogalskabsaffæren, som mere end noget andet har slået fast, at den europæiske model for risikovurdering er mildt sagt uhensigtsmæssig. Derfor er der behov for en helt ny model med hensyn til beslutningstagning vedrørende risici. Men hvordan skal en sådan model se ud?

I Europa har ikke mindst forbrugerorganisationerne taget spørgsmålet op med hensyn til at etablere en ny model for risikovurdering. Udgangspunktet er, at befolkningerne generelt har mistet tilliden til risikovurderinger, som alene er baseret på såkaldt Sound Scientific Evidence, og at der måtte nye modeller til, som består i, at der anvendes en bredere risikovurdering, der sætter videnskaben ind i et bredere samfundsperspektiv og giver mulighed for, at befolkningerne kan give deres besyv med, når det drejer sig om at vurdere risici.

De fleste af de risikospørgsmål, som jeg har taget op indtil nu, har vist, at der er et gab mellem den officielle vurdering af risici og den vurdering, som befolkningen i almindelighed lægger til grund. I den traditionelle litteratur om risici opfattes det som et spørgsmål om, at befolkningen har misforstået risiciene og ikke er klar over, at tingene ikke er så farlige, som pressen giver udtryk for. Dette skyldes så, at befolkningen i større eller mindre udstrækning er uvidende om de faktiske forhold.

Bortset fra, at det må glæde ethvert grundtvigiansk hjerte i dette land, at befolkningen ofte er klogere end eksperterne i for eksempel deres skepsis over for, at pesticider aldrig gik i drikkevandet, at risiciene ved atomkraft var rent teoretiske og så videre, så er det, der ligger til grund for den folkelige risikovurdering i virkeligheden et langt bredere perspektiv på risici, der rækker langt ud over det rent videnskabelige og laboratoriemæssige.

I den forbindelse er det vigtigt, at der i den brede befolknings risikovurdering også indgår social retfærdighed, etiske overvejelser, konsekvenser for samfundets udvikling og indirekte effekter på miljøet eller dyrevelfærden, ligesom man har en mere overordnet vurdering af, hvordan balancen er mellem risici og eventuelle fordele i en overordnet samfundsmæssig forstand. Der er således ikke blot tale om et kommunikationsproblem, når befolkningen ikke æder de traditionelle, officielle risikovurderinger. Der er tale om, at de ganske enkelt anlægger en mere vis vurdering på risikospørgsmålet.

Naturvidenskabens problem i forbindelse med risikovurderinger er, at den alene fokuserer på den tekniske sikkerhed på trods af, at alle videnskabsmænd ofte spørges om ting, som ligger langt udenfor rent tekniske forhold. Når naturvidenskabsmænd og eksperter med en naturvidenskabelig baggrund får besked om at vurdere sikkerhed og risici på samfundsområder uden for deres egen vidensfelt, går deres vurderinger ganske enkelt ud over de grænser, hvorpå de har viden. Årsagen til, at naturvidenskaben bliver bedt om at levere viden på et felt, hvor den ingen har, skyldes ofte uansvarlighed fra politikernes eller embedsmændenes side. For at undgå at tage ubehagelige beslutninger overlader embedsmænd og politikere det til naturvidenskabsmændene. De bliver herefter gjort til skydeskive i offentligheden, selv om kritikken egentlig skulle være rettet et andet sted hen.

Problemet ved at anlægge et rent naturvidenskabeligt syn på sikkerhed er, at naturvidenskabsmænd ofte har samme metodiske baggrund, hvor de samme hypoteser bliver taget for givet, idet man rendyrker et specielt detailfelt med henblik på at opnå viden på dette område. Når man er i en situation, hvor vurderinger nødvendigvis må gå på tværs af de naturvidenskabelige specialiteter, er det, at problemerne opstår.

Igen er kogalskabskrisen et godt eksempel på denne situation, for det forhold, at det alene var naturvidenskabsmænd med veterinær baggrund, som vurderede risici, endte med at få fatale følger, da kogalskaben så at sige af sig selv sprang over fra veterinærfeltet og ind på det human-medicinske område. Det betyder ikke, at naturvidenskaben ikke kan bruges i risicivurderinger, men den bør være mindre skråsikker og åbne for alternative synspunkter og perspektiver og i langt højere grad bygge på tværvidenskabelighed.

Ud over at naturvidenskaben bør ændre rolle i risikovurderinger og vurdering af forsigtighedsprincippets grænser, er det også vigtigt, at der kommer en langt bredere folkelig deltagelse som et element i risikovurderingerne. Top-down metoden skal med andre ord afløses af en kommunikation, der går begge veje, fra den part, der skal foretage risikovurderingerne og til den brede offentlighed, og fra den brede offentlighed og til den part, som skal foretage risikovurderingerne.

Det kan ske på mange leder og faconer, for eksempel via offentlig debat, via konsensus konferencer, via deltagelse i udvalgsarbejde. og så videre. I den forbindelse er det vigtigt, at man gennemfører et paradigmeskift, så man når frem til, at risiko ikke kun er et naturligt men også et socialt fænomen, og at forsigtighedsprincippet skal vurderes i såvel en naturvidenskabelig som en samfundsmæssig kontekst. Dialogen mellem producenterne af risici og risiciforbrugerne bør bestå i en bredt opfattet forhandlingsproces med et fælles ansvar og forhåbentlig ende med en gensidig tillid.

Det er med andre ord ønskeligt med et paradigmeskifte, således at vurderingen af risiciaspekterne og forsigtighedsprincippets anvendelse går fra at være baseret på en naturvidenskabelig rationalitet til at være baseret på en tværvidenskabelig rationalitet.

Paradigmeskiftet indebærer også, at vurderingen af risici og forsigtighedsprincippets anvendelse skal tage udgangspunkt i en kommunikation mellem dem, der vurderer risici, og befolkningerne som forbrugere af risici. Kommunikationen skal desuden give mening for befolkningerne, og den skal tage hensyn til de langt bredere ønsker og krav, som optager befolkningerne i forhold til de snævre hensyn, som ofte har ligget til grund for den rent naturvidenskabeligt baserede risikovurdering.

Man kan også sige det på den måde, at risikovurderinger og fastlæggelsen af forsigtighedsprincippets grænse overgår fra at være noget, der tager udgangspunkt i naturvidenskaben, til at være noget, der tager udgangspunkt i samfundsvidenskaben, men hvor naturvidenskabens detailviden indgår som en brik i de bredere samfundsmæssige vurderinger, som ligger til grund for anvendelsen af forsigtighedsprincippet. Dermed afspejler det nødvendige paradigmeskifte også, at vi er gået fra en situation, hvor risici især skyldtes naturlige fænomener til, at risici i overvejende grad er samfundsskabte i vor del af verden.

I praksis bør paradigmeskiftet indebære en bredere folkelig involvering i beslutningsprocessen vedrørende risikovurderinger, som skal komplettere den naturvidenskabelige ekspertvurdering og bibringe videnskaben og dens risikovurderinger den sociale intelligens, som den ofte med udgangspunkt i sin rene laboratoriemæssige intelligens ikke har været i stand til at producere.

I første omgang er det vigtigt at få kigget på alle de rådgivningskomiteer, der findes, og hvor der foregår risikovurderinger og anvendelse af forsigtighedsprincippet for at få analyseret, om deres kommissorium er tilstrækkeligt bredt funderet til også at kunne inddrage den samfundsmæssige side af risikovurderingerne. Det er også grundlæggende vigtigt at få forøget forbrugerrepræsentationen i alle de relevante ekspertkomiteer.

Heldigvis er vi da også så småt i gang med at se en udvikling, hvor man anlægger et bredere perspektiv på risici. Den danske miljøminister har meldt ud, at han vil bruge forsigtighedsprincippet og en bred risikovurdering til at indføre et forbud mod PVC-blødgører de såkaldte phtalater i legetøj. Det gælder også, selv om der ikke er fremkommet et klokkeklart bevis for stoffernes skadelighed.

Også Europa-Kommissionens forbud mod vækstfremmeren Avoparcin kan siges at være baseret på en risikovurdering, der er bredere, end den man havde anvendt tidligere, da der ikke er ført 100 procent bevis for, at stoffet kan overføre resistens til mennesker. Årsagen hertil er ikke mindst, at man havde haft en bred debat om vækstfremmere og de risici, der var forbundet med dem ikke mindst i Danmark. Der er således bevægelse i tingene, men efter Forbrugerrådets mening ikke nok bevægelse.

Forhåbentlig kan en konference som denne også være med til at sætte speed på det nødvendige paradigmeskifte, som skal til med hensyn til at få en ny model for vurdering af risici og forsigtighedsprincippets grænse

Spørgetid med Peter Nedergaard

Peder Andersen, Det Økonomiske Råds Sekretariat:
Mit spørgsmål er til økonomen Peter Nedergaard, ikke repræsentanten for en interesseorganisation: Ser du ikke en risiko i, at det foreslag du kommer med om at øge det folkelige engagement, vil lægge det ud som et nærmest frit gode, så folk nærmest vil efterspørge mere og større sikkerhed?

Dernæst, når du har fået så meget sikkerhed som repræsentant for en interesseorganisation, hvordan vil du så som økonom komme med forslag til, hvilke andre områder der skal reduceres?

Peter Nedergaard:
Nu taler jeg altså som repræsentant for Forbrugerrådet, det er det, jeg er her for...

Peder Andersen:
Jeg har faktisk stillet dig et spørgsmål som økonom...

Peter Nedergaard:
Der er en god grund til at tage et forbrugerperspektiv på vurdering af risici. Vi ser jo, når oksekødsmarkedet kollapser, at befolkningen ikke har tillid til de risikovurderinger der foretages. Der er altså også voldsomme økonomiske interesser involveret i at få markedet til at fungere perfekt.

Der er således også en god økonomisk grund til at anlægge et sådan risiko-perspektiv, baseret på at tilliden skabes og hvordan skabes tilliden til, at disse risiko-vurderinger er tilstrækkelige? Ja, det gør de via at der skabes en tillid i vort samfund, som er komplekst, og hvor folk ikke bare tager tingene for gode varer, men hvor der skal kommunikation til, når man vurderer risici.

De markedsfejl og de videns-assymetrier, der findes, meget let kan løses ved at få skabt noget tillid. Derfor kan vi også bruge det folkelige engagement og involvering. Så jeg ser ikke denne skizofreni mellem at anlægge et økonomisk perspektiv contra et forbrugerperspektiv på risikospørgsmålet.

Ib Knudsen:
Omkring kogalskabssagen og lignende kan man jo ikke undgå, at der kommer også andre ting ind i billedet. Økonomerne ved godt, at det tyske oksekødsmarked gik vældig godt, og det ligeledes det danske, så længe der var ængstelse for det enkelte stykke engelske oksekød. Og Danmarks svineproduktion gik utrolig godt, så længe der var svinepest i Holland, hvilket skræmte japanere og andre.

Selv om industrien udtrykker tillid til de tilsætningsstoffer, der bruges i levnedsmiddelindustrien, ser vi mange produkter, hvor der reklameres med, at de ikke er tilsat kunstige tilsætningsstoffer, hvilket implicerer, at det skulle være en kvalitet i sig selv.

Økonomien kommer derfor ind i disse ting på mange snedige måder, og forbrugeren måske er lidt gidsel og ikke gennemskuer, at der faktisk er nogle økonomiske motiver i at skyde konkurrentens produkter ned på det rent sikkerhedsmæssige område. Det er derfor, at man inden for Codex Alimentarius og WTO prøver at lave nogle systemer for at opnå enighed om, hvordan man håndterer disse ting.

Derfor prøver amerikanerne også i den rapport, som jeg omtalte i morges, at inddrage og faktisk prøver at lægge op til den proces, som du selv omtalte. Det er jo en uddannelsesproces, som vi alle skal igennem, så vi gennemskuer disse farlighedsbudskaber og skræmmekampagner og ser, at der måske findes nogen med en økonomisk fordel ved at få disse budskaber igennem med det formål at sælge deres egne varer eller som noget helt andet bruge nogle andre teknologier.

Peter Nedergaard:
Kogalskabskrisen gik i varierende grad ud over hele det europæiske oksekødsmarked. I nogle lande, for eksempel Storbritanien, holdt folk helt op med at spise oksekød, men det gik også ud over det danske oksekødsmarked, fordi prisen faldt drastisk.Jeg ser ikke selv nogen schitzofreni mellem at anlægge et forbrugersikkerhedsperspektiv og et økonomisk perspektiv på tingene. Tværtimod, de kan basalt set afbalancere og støtte hinanden i virkeligheden.

Aase Lynæs, Miljøstyrelsen:
Mit spørgsmål retter sig både til Peter Nedergaard og til Poul Harremoës, fordi jeg synes, at sidstnævntes eksempel er rigtigt omkring, at det kunne være en god idé at involvere befolkningen meget mere end man gør i store anlægsarbejder som broer. Men det ville være lige så forkert at involvere større befolkningsgrupper, når man for eksempel skulle vurdere om nogle pesticider, kemiske stoffer, CO2, CFC og så videre skulle godkendes. Der må skelnes mellem, hvilke problemstillinger man snakker om. Atomkraftværker, ny teknologi som gen-teknologi og store anlægsarbejder kunne være egnet til meget større befolkningsinvolvering, men lige så meget synes jeg, at der er emner, som bestemt ikke er egnet. Hvad siger I til det?

Peter Nedergaard:
Der findes ingen emner, der ikke egner sig til, at befolkningen ikke bliver involveret på den ene eller den anden facon. Det kan være via den offentlige debat man tager en debat om et stofs farlighed i aviser og andre medier eller via konferencer som denne, konsensus-konferencer som går tæt i kødet på en problemstilling. Det kan være via studiekredse, aftenskoler eller andre faconer. I Danmark har vi en god tradition for folkeoplysning og inddragelse af befolkningen. Jamen, vi burde i virkeligheden være et eksperimentarium for, at man inddrager befolkningen omkring risikovurderinger på den ene eller anden måde. I kraftig eller mindre kraftig udstrækning.

Poul Harremoës:
Meget kort synes jeg stadig, at der er behov for at gøre det, men metoderne er helt forskellige. Hovedpointen er: kom det i forkøbet så tidligt, så det endnu ikke er blevet et problem. Men at udvide det og så at gøre det i større omfang er helt forskellige måder at gøre det på.

Hans Henrik Christensen, Miljø styrelsen:
Jeg er enig i, at der ikke er noget emne der ikke kan tåles at debatteres i den bredere offentlighed. Men et af problemerne er vel at få en meningsfyldt debat. Det er vel det vi som myndigheder eftersøger. Du har talt meget om risikovurdering. Her har vi nogle åbenlyse paradokser. Når vi for eksempel taler vandforsyning er det helt oplagt, at den bakteriologiske forurening i vores vandforsyning, som desværre sker ved uheld og det kan ikke være anderledes det er et alvorligt problem, når det sker. Vi har stort set ingen konstaterede skader ved, at vi ind imellem finder nogle pesticider i vore vandforsyninger.

Nu er man oven i købet villig til at forøge det sted, hvor man ved at vi har en risiko, ved som også Harremoës var inde på at for at spare fire procent vand i sin yderste konsekvens skal investere 17 milliarder kroner i at lave regnvandsinstallationer. Her ved vi med statsgaranti, at der forøger vi risikoen ganske voldsomt på den offentlige sundhed. Det burde man da kunne diskuttere med offentligheden. Der er ikke noget forkert ved at lægge de ting frem for offentligheden og tage en debat om: Er det så det I gerne vil? Så kan folk i sidste ende sige "ja, det vil vi gerne", men det må dreje sig om at få den afvejede debat om risici i forskellige sammenhænge.

Miljøstyrelsen udsendte før jul en rapport om luftforurening fra trafik i byerne. Man kan regne sig frem til en overdødelighed på 500-600 mennesker om året af den årsag. Rapporten førte stort set ikke til nogen debat. Derimod lidt jordforurening, som har en teoretisk uønsket effekt på længere sigt, især over for vore små medmennesker. Der er ingen umiddelbare risici ved den form for forurening, hvorimod folk faktisk dør af luftforurening! Har du et bud på, hvordan vi får den mere objektive relevans af at afveje forskellige risici ind i debatten?

Peter Nedergaard:
Man må starte med at konstatere, at der ikke eksisterer en objektiv debat. Man får ikke en debat på et naturvidenskabeligt objektivitetsgrundlag. Man får en debat, og ud fra den burde der så udkystallisere sig en eller anden folkelig opfattelse af, hvad risikoen er ved detteher. Er det en risiko, som vi vil acceptere, eller er det en risiko, som vi ikke vil acceptere. Hvordan vil vi afveje denne risiko i forhold til andre risici. Det kan gøres på mange måder.

En styrelse som Miljøstyrelsen kan jo ikke arrangere studiekredse og arbejder rundt omkring i det danske land og man må lave en eller anden strategisk plan for, hvordan man vil gøre det i praksis men man bør gøre det, for ellers får man ikke nogen tillid. Der er i dag en mistillid til de risikovurderinger der foretages i lukkede rum i styrelser, hos myndighederne og det kan kun afmonteres med en folkelig forståelse af, at her er der en risiko, der er værd at tage eller ikke at tage.

Miljøstyrelsen må jo også have en interesse i, at der kommer grøde i debatten rundt omkring. Ikke kun gennem topnyheder i TV-Avisen, men ved at folk diskuterer på samme måde som man diskuterer så mange andre ting. Der er jo kommet gang i miljødebatten, men hvis den kunne tones over til også at medtage den slags aspekter, som du nævnte, vil det være fint. Græsrodsorganisationerne, Forbrugerrådet, miljø-organisationerne skal involveres gennem debatter, konsensus-konferencer rundt omkring i landet. Man kunne tage rundt med et road show, hvor man præsenterede risiciaspekter ved forskellige tiltag, som man er i gang med.

Poul Harremoës:
Det første man skal gøre er at renoncere på objektivitetsmålet i den offentlige debat og leve med mange tåbelige udsagn undervejs, og udvise en tålmodighed, som jeg ellers ikke er i besiddelse af, i håb om at når du går gennem den proces, så vil resultatet blive et vist mål af objektivitet. Det kommer ikke lige omkring hjørnet, men mere information vil bringe det i den retning.

Hr. ordstyrer må jeg drille Peder Andersen?

Erik Lindegaard:
Det skal være pænt...

Poul Harremoës:
Så sætter jeg mig ned... Okay, kan økonomen Peder Andersen forklare mig, hvordan det går til, at den danske befolkning giver 500 gange så meget i omkostning fordi den er på flaske, frem for at dreje på hanen, når det er veldokumenteret, at flaskens indhold ikke er det ringeste bedre end det i vandhanen.

Lone Johnsen, Danmarks Naturfredningsforening:
Mit spørgsmål vedrører forslaget om at inddrage befolkningen mere. Det støtter vi varmt, fordi vi arbejder selv på samme linjer. Mit første spørgsmål er: Hvilken rolle skal man have som forbruger eller som repræsentant for grønne organisationer, når man går ind i stadig flere komiteer med et meget klart fagligt mandat?

Dernæst: Hvordan skal vi finde penge til det? I Danmarks Naturfredningsforening sidder vi i vekslende mellem 50 og 75 forskellige udvalg i forskellige ministerier fra pyntegrønt til pesticidudvalget men det er utrolig svært at finde ressourcer til alle de venlige invitationer, som vi får og dække det på en faglig fornuftig måde.

Det kan også være svært, når vi får nogle mere tværgående problemstillinger som for eksempel trafikplanlægning Harremoës nævnte Fehmern-forbindelsen men for eksempel har vi udvidelsen af jernbanen København-Ringsted, som vil berøre et sted mellem én og halvanden million borgere med bopæl på Sjælland. Danmarks Naturfredningsforening har 35 lokalkomiteer der bor langs den banestrækning. Vi har søgt Den Grønne Fond om at få ansat en medarbejder som en slags støttepædagog til alle de lokale miljøgrupper, der kommer op at stå omkring noget, der berører folk meget, når der kommer en banelinje gennem deres baghave.

Svaret var et nej. Det var et lokaliseringsproblem, som ikke havde det økologiske indhold, som ligger i Den Grønne Fond. Så søgte vi Banestyrelsen, som svarede nej, fordi de så også skulle give andre, der søger. Her ser man et eksempel på, at det er utroligt svært at være på forkant og gå ind som grøn organisation, NGO eller hvad vi nu er, og være med i den foreberedende fase og spille en konstruktiv rolle for at sikre, at en debat får et sagligt, fornuftigt indhold, så det ikke kommer til at ligne den debat, vi lige har haft om Amsterdam-traktaten og omkring Schengen-aftalen.

Peter Nedergaard:
Når man går ind i arbejdet i udvalg og komiteer, bør man efter min basale mening have det financieret af det offentlige. Man går jo ind og varetager en funktion, som er nødvendig for at det offentliges arbejde kan fungere tilfredsstillende. Det er da svært at få i praksis, og vi har nogen gange problemer i Forbrugerrådet med at få budgettet til at hænge sammen. Men vi prøver det bedste, vi har lært, og vi prøver at argumentere overfor de bevilligende myndigheder, at vi bruger en stor del af vores arbejdskraft på at betjene det offentlig via vor deltagelse i omkring 200 udvalg, komiteer og så videre. Det synes vi, at vi skal have finansieret specielt i situationer hvor vi er blevet bedt om at gå ind i stadig flere udvalg og råd. Vi kan jo ikke få det til at hænge sammen, hvis vi ikke får en større bevilling.

De penge, som man giver til organisationer som Forbrugerrådet og Danmarks Naturfredningsforening, er jo godt givet ud. Man får et input som myndighed der er utrolig værdifuldt. Man får en link til en debat, der foregår derude. Man får en udkrystallisering af nogle synspunkter, som man i de forskellige organisationer har siddet og bearbejdet. Det bliver så bragt videre i færdigpakket form til de offentlige myndigheder. Det bør være den rolle, man spiller i disse råd og udvalg: Linken til baglandet. Selvfølgelig bør man helst vide noget om for eksempel økologi, hvis man går ind i Det Økologiske Råd, men først og fremmest repræsenterer man jo den organisation, som man går ind i et råd eller udvalgsarbejde på vegne af.

Erik Lindegaard:
Jeg kan konstatere, at det er lykkedes os at være sammen i seks en halv time, inden det uundgåelige problem om penge og budgetter kom på bordet.

Forsigtighedsprinicppet hvad er vigtigt?

Jakob Jessen
Direktør, Foreningen af Danske Kemiske Industrier

Industrien befinder sig sammen med myndighederne i den situation, at den offentlige og politiske tålmodighed er ved at briste: offentligheden har et billede af kaotiske tilstande, hvor ny viden om skadevirkninger af kemiske stoffer for mennesker og miljø stadig dukker op. Der er dårligt nok afklaring om kendte skadevirkninger. De ansvarlige myndigheder kan ikke give tilfredsstillende svar på hvad der er sikkert eller farligt. Industrien nyder ingen tillid og troværdighed i offentligheden.

Stillet over for et krav om hèr-og-nu vished om, hvad der er sikkert eller farligt, er det svært at vinde forståelse for den indsats, der har stået på i mere end 20 år med at undersøge kemiske stoffers farlige egenskaber og med at begrænse risikoen ved anvendelsen. Vi har opbygget et regelsystem, som principielt er i stand til at identificere farlige egenskaber ved kemiske stoffer og foreskrive hvordan man skal gøre opmærksom på dem. Det kan også langt hen ad vejen redegøre for, hvordan og i hvilken udstrækning mennesker og miljø kan blive udsat for påvirkning af disse farlige egenskaber.

For stadig flere stoffer er det lykkedes at nå til enighed om at sætte grænser for den grad af påvirkning der kan accepteres. Men få tør binde an med opgaven at foretage en sammenligning af nytteværdien ved at bruge disse stoffer med den reelle eller potentielle skade de kan forvolde.

Nye kemiske stoffer bør ikke give anledning til større bekymring: kravene der stilles til undersøgelser og dokumentation inden et nyt stof bringes på markedet er så omfattende, at man med rimelighed må forvente at alle kendte, farlige egenskaber og mulige påvirkninger er belyst og vurderet.

Problemerne og dermed bekymringen er større omkring de gamle stoffer, som er udviklet og vurderet på baggrund af den viden man havde, da de blev introduceret. Datidens vurderingsgrundlag vil næsten uden undtagelse virke utilstrækkeligt set i lyset af den viden vi har i dag. Og den datid behøver såmænd ikke at gå så mange år tilbage.

Samfundet kræver nu, at myndighederne og industrien skal udfylde hullerne i vurderingsgrundlaget langt hurtigere end hidtil. Vi må erkende, at systemet har været bedre gearet til en langsigtet indsats end til handling stillet over for krav om en hurtig indsats over en bred front. Men det er lidt vel flot at erklære, at systemet herhjemme og i Europa hvad angår kemikalielovgivningen erklæres fallit.

Det er altså i disse rammer, at man kan anvende forsigtighedsprincippet til at håndtere situationer, hvor videnskab og teknologi ikke kan præstere tilstrækkeligt grundlag for at vurdere alle faremomenter og til at træffe beslutning om, hvordan risikoen skal begrænses. Tankegange som afspejler forsigtighedsprincippet har vi set i dansk og international lovgivning gennem de sidste 15-20 år, men forsigtighedsprincippet er vel ret beset ikke et retsprincip. Det er snarere et udtryk for ånden bag lovgivningsprocessen.

Jeg mener ikke at forsigtighedsprincippet alene giver løsningen på alle de problemer, vi står over for. For at kunne anvende forsigtighedsprincippet har videnskaben stadig en væsentlig rolle at spille og at vi skal have mere klarhed om hvad der er acceptabel påvirkning. Jeg er ikke hér i stand til at give nogen færdig opskrift på industriens muligheder for at arbejde med forsigtighedsprincippet, men jeg vil søge at beskrive det spændingsfelt som jeg ser industrien har at arbejde i. Jeg vil også komme ind på, hvad videnskaben kan bidrage med og på overvejelser om accept og risiko. Til sidst vil jeg give en række praktiske eksempler på, hvor industrien anvender forsigtighedsprincippet.

Af Miljøstyrelsens materiale fremgår, at der næppe findes nogen entydig definition af forsigtighedsprincippet. Det nærmeste man er kommet en autoritativ definition, er Rio-erklæringen fra 1992 om, at "... hvor der er trussel om alvorlig eller irreversibel skadevirkning for mennesker eller miljø skal mangel på fuld videnskabelig sikkerhed ikke kunne begrunde udsættelse af omkostningseffektive forholdsregler der kan forhindre forringelse af miljøet."

Den definition tror jeg finder bred opbakning, men den kræver nærmere fortolkning, blandt andet om hvad man skal betragte som en tilstrækkeligt alvorlig trussel. Et krav om 100 procent dækkende bevis for sammenhæng mellem årsag og virkning er for så vidt lige så urealistisk som et krav om nul-risiko. Men der skal immervæk være en vis tærskel af viden om, at et stof kan forårsage en alvorlig og irreversibel skadevirkning, inden man kan gå i gang med forsigtighedsprincippet.

Den tærskel ligger ikke fast. Den vil være afhængig af hvilken risiko man vil forebygge og hvad man ønsker at beskytte. Det er for eksempel en selvfølge at man går efter et højere beskyttelsesniveau for gravide og børn end for voksne. Et ønske om et sådan højere beskyttelsesniveau vil naturligt sætte en lavere tærskel for viden om årsagssammenhæng.

Valget af de forholdsregler der skal træffes for at begrænse risiko må bero på en samlet vurdering af både skadevirkning og nyttevirkning, og af omkostningerne forbundet med at gennemføre forholdsreglerne. Der er flere muligheder for risikobegrænsning som spænder fra advarsel og mærkning og vejledning om korrekt brug, over begrænsning af anvendelsesmuligheder til substitution eller forbud.

Advarsel, mærkning og vejledning er velkendte begreber. Substitution kræver viden om de biologiske mekanismer der ligger bag skadevirkningen. Erstatningen skal være inden for rækkevidde. Der er ingen mening i at substituere, hvis det ikke giver en klar forbedring. Der skal være vished om at erstatningen er væsentligt mindre farlig. Omkostningerne ved at substituere skal stå i rimeligt forhold til den skadevirkning, man ønsker at undgå. Det er alt sammen noget der er udtrykt i proportionalitetsbegrebet. Man skal for eksempel heller ikke flytte problemet fra luftforurening til vandforurening eller fra arbejdsmiljø til ydre miljø.

Et forbud er et drastisk indgreb, som først bør overvejes hvor alle andre muligheder er udtømt. Det kan have meget vidtrækkende konsekvenser helt at fjerne et stof fra produktkredsløbet på bekostning af anvendelser, som har vist deres nyttevirkning i samfundet. Ingen er vel i dag uenige om de tidlige eksempler på forbud mod stofgrupper som PCB og asbest fra 70erne og 80erne. PCB var måske noget nemmere at få fjernet fra kredsløbet, i hvert fald brugen af det i modsætning til asbest, som viste sig at være væsentligt mere besværlig. Afviklingen af CFC-gasserne fra sidst i 80erne viste sig også at være en ganske anderledes kompleks affære.

Videnskaben skal nødvendigvis levere størstedelen af det grundlag, som myndigheder og industri skal arbejde med. Videnskaben skal kunne klarlægge sammenhæng mellem årsag og virkning. Den skal udvikle egnede testmetoder og modelforsøg som kan bruges til at vælge mellem forskellige substitutionsmuligheder. Men den videnskabelige udvikling tager tid. Vi kunne se fra Ames-testen, som dukkede op midt i 70erne, hvor man først mente at have en sikker model til at bedømme celleforandringer som grundlag for vurdering af kræftrisiko. Erfaringen skulle senere vise, at testen var anvendelig til en indledende screening, men at det var nødvendig senere at supplere med dyreforsøg for at afgøre, hvor relevant vurderingen var for mennesker.

I den anden ende af tidsskalaen kan man sige, at udviklingen af arbejdshypotesen om stoffers hormonforstyrrende virkning har også vist sig at kræve tid. En stor del af den toksikologiske videnskabskapacitet herhjemme og i udlandet er i dag beskæftiget med opgaven. Vi må konstatere, at vi endndu i dag ikke har tilstrækkelig viden om testmetoder og forståelse af de biologiske mekanismer til at kunne bedømme stoffers hormonforstyrrende virkning eller endsige en basis for at træffe beslutninger om substitution eller afvikling.

Industriens krav om videnskabelig basis for vurderingerne bliver tit opfattet som forhaling. Der kan utvivlsomt findes eksempler på, at industrien har søgt at dække sig bag krav om flere undersøgelser. Men det må da ikke bruges som et argument for at reducere videnskabens rolle. Industrien må have et berettiget krav om, at alle relevante forhold kommer til at indgå i vurderingen. Det er lidt utidigt at beskylde industrien for pedanteri i den situation, hvor myndighederne i deres regelsæt pr. tradition har opbygget et system, som man også kunne kalde pedantisk i sine krav til undersøgelserne. Men omkostningerne ved videnskabelige undersøgelser sætter ganske naturlige grænser, for hvor meget man er i stand til at gennemføre.

Om acceptniveauet vil jeg sige, at der er mange forskellig målestokke for accept af risiko. Vi kan affinde os med risikoen ved rygning, selv om alle er klar over sammenhængen med lungekræft. Vi accepterer 6-700 årlige trafikofre som en uundgåelig konsekvens af at bruge moderne transportmidler. Men vi er ikke indstillet på at acceptere en risiko ved anvendelse af kemiske stoffer selv om sammenhængen mellem årsag og virkning er langt mindre tydelig og tab i form af sygdom eller død er langt mindre omfattende. Jeg ved ikke om det vil være muligt at rokke ved denne opfattelse. Jeg erkender, at industrien i hvert fald ikke er i stand til det. Men jeg synes nok, at man burde søge en højere grad af afklaring om, hvad der er acceptabelt.

Industrien kan i den situation ikke gøre meget andet end at acceptere, at det er nemmere at rejse en mistanke end at løfte beviset for det modsatte. Industrien har ganske enkelt at indstille sig på frygtens præmisser og ud fra dem arbejde med mulighederne for at begrænse de former for risici, den har indflydelse på.

Jeg vil fremdrage et par eksempler om den praktiske anvendelse af forsigtighedsprincippet. Et godt men upåagtet eksempel på ekstrem anvendelse af forsigtighedsprincippet, er udvikling af medicin. Man regner med at ét ud af 10.000 mulige molekyle-emner som aktivstoffer når igennem udviklingen. Et nyt lægemiddel er typisk 12-15 år undervejs og processen koster 3 mia. kroner. De 9.999 andre molekyler er kasseret undervejs, ikke bare fordi de er utilstrækkeligt virksomme, men også fordi de kan have uoverskuelige skadevirkninger, som man vælger ikke at efterforske nærmere. Bivirkninger vil der næsten altid være tilbage i et eller andet omfang. De der kendes på forhånd skal beskrives og kan føre til begrænsninger i anvendelsen af et præparat. Bivirkninger, som man senere bliver klar over, skal indberettes omgående.

Her er et eksempel på, hvorledes man er villig til at acceptere en begrænset, men potentiel, alvorlig risiko for at opnå den helbredende nyttevirkning. Det står i skarp kontrast til naturmedicin, hvor der kun er meget beskedne krav til dokumentation af virkninger og bivirkninger. Reelt overlader man ansvaret til brugerens eget valg. Meget få af naturens kemikalier er så godt undersøgt som de syntetiske.

Udviklingen af pesticider er et lige så godt eksempel på stringent anvendelse af forsigtighedsprincippet. Man regner med, at kun 1 ud af 40.000 mulige aktivstoffer når igennem udviklingen til et færdigt produkt. Typisk varer udviklingen 10 år og koster 3/4 mia. kr. Acceptens dilemma ligger her mellem brugeren som ønsker at drive et moderne, effektivt landbrug og offentlighedens krav om nul-effekt uden for det der er målet for anvendelsen.

Afviklingen af CFC-gasser er et eksempel på en afviklingsproces, som startede med en i hvert fald delvist frivillig substitution. Da ozonlags-problematikken begyndte at blive kendt, var en del af industrien i stand til relativt hurtigt at udvikle alternativer. At tidshorisonten for afvikling kunne blive stadig kortere skyldes vel netop, at fremstillingsmuligheder for alternativerne blev bedre og bedre. Her er man nok tilbøjelig til at glemme, at CFCerne i sin tid blev udviklet som ikke giftige og inerte alternativer til meget problematiske stoffer, man indtil da havde anvendt.

VOCerne er et andet eksempel på hvordan industrien har været i stand til at udvikle nye processer og produkter, som kunne nedbringe emissionen af flygtige opløsningsmidler inden der kom lovkrav. Resultatet er blevet en langt mere omkostningseffektiv miljøforbedring end man ville kunne have opnået ad lovgivningens vej. Erstatningen af bly i benzin med MTBE er også gennemført uden pres fra lovgivningen. At der så siden er rejst problemer omkring vandforurening fra lækager i MTBE-tanke kan vel ikke være begrundelse nok til at indføre forbud mod anvendelse af MTBE. Den omkostningseffektive forholdsregel bør vel her reelt være at forhindre lækagerne. CO2 og drivhusproblematikken er et eksempel på hvor industrien ud fra ressourcebetragtninger alene, belært af oliekriserne, har gennemført miljøforbedringer. For kemisk industri alene har man siden 1980 trods en produktionsforøgelse på 50 procent kunnet holde et konstant energiforbrug, sågar udtrykt i absolutte tal og reducere CO2 udledningen med 15 procent. At CO2 siden er blevet et skatteobjekt, har afledt opmærksomheden fra, at man faktisk havde opnået en væsentlig miljøforbedring uden afgifter.

Lad mig slutte af med "Listen over uønskede stoffer", som mærkværdigvis dårligt nok er blevet nævnt på noget tidspunkt i dag. Det er vel egentlig der, at lakmusprøven for samarbejde omkring anvendelse af forsigtighedsprincippet skal stå sin prøve. Jeg opfatter listen som et oplæg til målrettet samarbejde mellem myndigheder, videnskab og industri. Vi skal have udfyldt de huller i vores viden om stoffernes egenskaber og eksponeringsforhold, som er nødvendig for at kunne begrænse risikoen for mennesker og miljø. Vi kan være enige om, at det er nødvendigt at prioritere indsatsen. Ellers kan kravet om større sikkerhed i anvendelsen af kemiske stoffer ikke imødekommes inden for en rimelig tidshorisont.

Men det forudsætter, at listen bliver brugt på de præmisser, som Miljøstyrelsen har opstillet. Listen er et signal og en vejledning om at se kritisk på anvendelsen af problematiske stoffer. Listen kan og skal ikke misbruges til at konfrontere industrien med ultimative krav om afvikling under trussel om forbud. Det er uden formål på forhånd at have en målsætning om forbud mod alle de 100 uønskede stoffer for ikke at tale om alle 1.100 på Effektlisten.

Jeg forventer helt klart, at en ny europæisk kemikaliepolitik vil tage form i løbet af de kommende år. Flere stoffer vil blive afviklet eller forbudt, men man vil også se anvendelsesbegrænsninger og substitution, hvor det er den mest effektive måde til at begrænse risikoen. Men det er også min overbevisning, at polemik ikke er produktiv. Min opfordring er da også, at man på baggrund af de talløse eksempler der findes skal søge efter det effektive resultat, man kan opnå ved et samarbejdsklima, der bygger på gensidig troværdighed.

Spørgetid med Jakob Jessen

Lisbet Seedorff, Miljøstyrelsen:
Kan vi få den kemiske industris bud på, hvad vi stiller op med de mange tusinde stoffer, som vi ikke ved noget om, som ikke er testet. Vi har nogle bud på det, hvor vi prøver at gå ind og se på, om vi via computerprogrammer og andre metoder kan beregne os frem til nogle effekter, så vi i det mindste har en form for farlighedsvurdering. Mit spørgsmål skyldes, at der er nogle interessenter i den anden ende. Der er jo nogle industrier, der producerer disse stoffer. Hvad gør den kemiske industri for at vurdere kemikaliernes farlighed?

Jakob Jessen:
Det er jo egentligt et relativt åbent-dør type spørgsmål. Vi har jo selvvurderingspligt. Stoffer, der bringes på markedet uden at være vurderet officielt, har man som virksomhed selv pligt til at vurdere. Jeg er egentlig ikke så bekymret over, hvad industrien selv gør for at vurdere farligheden af sine stoffer. Var det noget andet, du spurgte om?

Lisbet Seedorff:
Ja, for selvvurderingen skal ske på baggrund af de undersøgelser, der ér lavet. Men hvad nu, hvis der ikke er lavet nogen undersøgelser?

Jakob Jessen:
Så må vi jo lave dem! Jeg kan ikke give dig noget andet svar. Jeg mener, at vi er forholdsvis veldækket med oplysninger om de stoffer, der kommercielt har en væsentlig betydning. Jeg tør ikke give dig et bud på gruppen af stoffer med mindre kommerciel betydning. Jeg vil ikke stå her og forklare, hvad man gør ude i den store verden. Det er min overbevisning at vi bevæger os hen imod en tragt en accelererende udvikling af datagenerering og afklaring af huller i vores viden, hvor industriens og myndighedernes interesser for så vidt må være ganske sammenfaldende.

Jørgen Henningsen:
Jeg kan ikke nære mig for at komme med en observation, der bygger på 25 års miljøarbejde. Det forekommer mig, at der er en vis rullende udvikling, hvor industrien siger, at de ting vi måtte gøre for fem eller ti år siden var meget fornuftige, men de krav vi nu bliver mødt med er urimelige. Hvis den situation fortsætter, vil vi om fem eller ti år få at vide, at de ting industrien i dag siger er urimelige vil næste generations industrifolk sige var helt fornuftige.

Et eksempel er CFCernes afvikling, som Jakob Jessen sagde var noget industrien kunne leve med. Nu står vi over for HFCerne, der som bekendt ikke er omfattet af Montreal-protokollen, og som derfor rent konventionsmæssigt er noget sværere at få has på. Den del af plastindustrien der laver skumplast og noget af den kemiske industri har underholdt os i Bruxelles om, hvor helt urimeligt, umuligt og omkostningskrævende det ville være at erstatte HFCerne med andre alternativer. Vi vil jo godt af med HFCerne, fordi de tilhører gruppen af drivhusgasser.

For det første vil jeg godt spørge, om du kan genkende en del af det mønster vi kunne nævne forsuringsdebatten og elværkernes uvilje mod at afsvovle i 80erne og den selvfølgelighed hvormed de nu omtaler afsvovlning som en del af deres produktion.

I bekræftende fald, kan man så ikke håbe på, at den kemiske industrien og den øvrige industri vil prøve lidt at tage ved lære af den historiske udvikling, vi har gennemgået, og måske prøve på lidt mere pro-aktivt at tage en række af problemerne op. Jeg tror, at det vil hjælpe utroligt meget på det, som industrien altid har klaget over: At blive udsat for en urimelig negativ holdning fra omverdenens side.

Jakob Jessen:
Jeg er helt enig. Nu er der en vis grænse for, hvor mange af verdens problemer jeg vil bære på mine skuldre her i dag. Du er den halve snes år ældre end mig og har været lidt længere med i udviklingen og jeg er helt enig i, at der er nogle bølgeskvulp, men at de følger efter hinanden med en vis forsinkelse. Din og min personlige ambition, som jeg tror der er begyndt at blive stadig mere dækning for, er at få disse bølger til at køre tættere og tættere mod hinanden.

En del af løsningen kunne være, at den beskyldende finger blev lidt mindre strittende. Jeg tror, at det øjeblik du kører ud med det som i anden sammenhæng er blevet kaldt "i synd og skyld", så rykker en hel masse defensive mekanismer i kraft. Det er det jeg mener med, at polemik er uproduktivt. Krudtet bliver brugt på at være defensiv i stedet for straks at gå ind på et pro-aktivts spor. Men set som en filosofisk ramme for en udvikling og for præmisser for et bedre samarbejde er jeg fuldstændig enig.

Finn Bro-Rasmussen, DTU:
To observationer, hvoraf der er et spørgsmål i den sidste. Du sagde, at I forventer og det er en forventning, som vi er mange der deler at der sker noget i kemikalie-lovgivningen, både i Danmark og Europa i de nærmeste år. Jeg opfatter situationen således, at vi i dette øjeblik befinder os på nogenlunde samme niveau som på kapitel 5-godkendelsen den industrielle produktions-godkendelses sammenhæng i begyndelsen af 80erne. Man havde en lovgivning, der stillede krav til nye industrier eller til ændringer af eksisterende industrier, mens man ikke havde nogen effektiv lovgivning, der greb ind over for det der i øvrigt var eksisterende industrier.

Gennembruddet omkring kravet til alle industrier om en miljøgodkendelse nu under direktiv-forhold skyldtes udviklingen på det tidspunkt, hvor Lone Dybkjær var miljøminister. Her skar man en stor del af virksomhederne væk fra 60.000 ned til 20.000. Hvis vi tager parallellen til de i dag eksisterende stoffer i regelsættet med farlighedslister, og de 90 procent der er uvurderet og utestet, må man spørge om ikke sammenhængen hvis man satte grænsen ved en eller anden mængde må være at sige: Vi skal have samme situation som da vi godkendte produktioner. Alt skal klassificeres!

Det er da muligt, at stofferne med de eksisterende metodikker og testsystemer vil blive klassificeret som ufarlige, men så er de klassificeret som ikke-miljømæssige, ikke-sundhedsmæssige betænkelige, og kan mærkes. Nu går de bare fri. De sælges frit, de produceres frit. Det eneste vi ved om disse stoffer er deres navn, deres CAS-nummer og at de sælges på markedet.

Vi har brug for, at disse 20.000 40.000 stoffer, som er den første ende af de 100.000 vi så ofte hører om, bliver inddraget og klassificeret som farlige eller ufarlige. Hvis det viser sig, at der ikke er data og det er netop problemet, som bliver rejst må industrien meddele, at det forholder sig sådan og så må de klassificeres på det givne grundlag. Her kan jeg fremhæve Teknologirådsrapporten, hvor vi diskuterede det spørgsmål, som Jakob Jensen lige udvekslede med Lisbet Seedorff. Det er muligt at gøre det og min kommentar er, at her er et område, hvor lovgivningen rent faktisk gør det muligt at lægge et forsigtighedsprincip ind overfor selve kemikalietrykket. Hvis det medfører et pres på den kemiske industri, må den reagere ved at fremkomme med data.

Mit andet punkt er de 100 uønskede stoffer. I Holland diskuterer man omkring risikovurderinger og det skal man jo igennem med de 100 uønskede stoffer at løfte vurderingen ud af den traditionelle i dag etablerede såkaldt videnskabelige basis, som hedder "forholdet mellem eksponering og nul-effekt". PEC-PNEC-forholdet siger nogen af os noget. I stedet har man foreslået at lægge en 100 gange sikkerhedsfaktor ind for at få det, der kaldes "et ubetydeligt risikoniveau". Dette risikoniveau er ikke defineret efter den eksisterende videnskabelige viden med 95 procent beskyttelse, men ved et forsigtighedsprincip, som yderligere indlægger en sikkerhedsfaktor.

Vil Miljøstyrelsen overveje det og være i stand til at gå ind og administrere det ud fra samme tankegang, som man gør for levnedsmidler, hvor man rent faktisk i toksikologiske sammenhænge bruger en 100 gange sikkerhedsfaktor?

Jakob Jessen:
Nu kan jeg ikke svare for Miljøstyrelsen, men en betragtning baseret på en risikofaktor er for så vidt lige så godt et prioriteringsinstrument som nogen. Bare at lægge en risiko-faktor på 100 ind over en bank forekommer vel at være lidt arbitrært. Det kan jeg ikke her komme med en vurdering af, men det er da en af de ting, der kan overvejes.

Afslutning med panel

Forsigtighedsprincippet hvad er vigtigt?

Philippe Grandjean,
professor Odense Universitet:

Lad mig fra den sundhedsfaglige side kort præcisere, hvad jeg har bidt mærke i under denne høring. For det første, at forsigtighedsprincippet kan defineres på mange måder. Personligt er jeg ligeglad med, hvordan man definerer det. Derimod er det vigtigt både at få forsigtighedsprincippet operationaliseret og at få det til at virke i praksis.

Specielt tre problemer falder i øjnene: For det første må der være en åbenhed i processen, for at det kan komme til at fungere. Der må være mulighed for, at de usikkerheder, som er til stede i risikovurderingen, og i forebyggelse af forureningsricisi, kan komme frem i lyset, og blive diskuteret. Der må være en gennemskuelighed i den proces, der leder til, at man igangsætter forebyggelse.

Denne gennemskuelighed og åbenhed vil i sig selv have den sidegevinst, at den vil føre til øget ansvarlighed og kvalitet, når man ved at der er nogen der kigger en over skulderen. Den er også forudsætningen for partsdeltagelsen.

En sådan åbenhed og kommunikation vil være ganske overordentligt kostbart. Jeg er sikker på, at de, der er involveret i dette arbejde, vil tøve en kende, inden de lægger alting frem. Men jeg tror at det er den eneste vej frem, og jeg håber, at Miljøstyrelsen og de andre involverede myndigheder vil bevæge sig i den retning lige så stille.

Det andet punkt er partsdeltagelsen, som i sig selv rummer en risiko uligevægt i parternes indspil, fordi der næsten pr. definition er en skævhed i fordelingen af ekspertise. Lone Johnsen og hendes kolleger gør et fremragende stykke arbejde, men de vil have vanskeligt ved at hamle op med for eksempel den Europæiske Organisation af Kemiske Industrier.

Da jeg for nylig lavede en risikovurdering for Sundhedsstyrelsen, undersøgte jeg samtidig hvad industrien havde produceret på området, og faldt over et dokument, der diskuterede sikkerhedsfaktorer. Man bruger den slags til at slutte fra et dyreforsøg til, hvad man kan acceptere for forureningsniveauer. I dette dokument argumenterede den europæiske kemiindustri for, at man kun behøvede en sikkerhedsfaktor på tre, når der blev forsket i sårbarhed blandt mennesker, idet nogen selvfølgelig er mere sårbare end andre. For eksempel er et spædbarn langt mere sårbart end voksne muskuløse mænd som jeg selv.

En faktor tre er væsentlig mindre end den standardfaktor på ti, som myndighederne bruger i dag. Ikke desto mindre argumenterede den kemiske industri for en faktor tre med meget stor vægt. Jeg kan godt forestille mig, at der i en diskussion om usikkerheder og forsigtighedsprincippet, vil opstå en skæv balance mellem, hvad Forbrugerrådet og Danmarks Naturfredningsforening kan nå frem med af kraftige argumenter, i forhold til hvad industrien kan producere. Efter min mening bør de nationale myndigheder vedkende sig et ansvar for, at dette forhold ikke får indflydelse på de endelige beslutninger.

For det tredje har vi behov for en bedre sammenhæng med hensyn til sundhedsrisici. Vi har talt meget om miljørisici, men det glædede mig meget, at Peder Agger derudover også nævnte mange eksempler på sundhedsrisici. Andre har talt for sundheden i dag, men ingen har berørt de erhvervsbetingede risici. Hvordan bruger vi forsigtighedsprincippet hvad angår de risici vi alle faktisk er udsat for? De fleste tilstedeværende deltager formentlig som følge af deres erhverv. Alle her er altså udsat for erhvervsbetingede risici af den ene eller den anden slags.

Dernæst er der forskel på, hvordan forsigtighedsprincippet håndhæves i sundhedsvæsenet, hvor praksis fra gammel tid har været, at tvivlen skal komme patienten til gode. Det princip står nu for fald, fordi folk uden for sundhedsvæsenet har opdaget, at nogle lægemidler er umådelig kostbare.

Ikke desto mindre håndteres det på en anden måde i sygehusvæsenet, end når det kommer til forureningsfaktorer. Her har kemikalier af en for mig uforståelig årsag samme ret som mennesker: De er uskyldige indtil det modsatte er påvist.

Det skisma må løses, fordi der er et tredje eksempel på hvordan sundhedsricisi bliver vurderet, de videnskabsetiske komiteer. Forestil jer, at jeg henvendte mig til en videnskabsetisk komité med et forslag om at lave et rask, lille forsøg, hvor jeg vil lade nogle forsøgspersoner vi plejer at kalde dem frivillige indånde lidt butadien. Stoffet er ganske vist kræftfremkaldende på nogle forsøgsdyr, men jeg lover, at vi kun bruger det i meget lave koncentrationer, og så ser vi hvad der sker.

Svaret vil være blankt nej.

Men jeg kan betro jer, at vi alle sidder lige nu og indånder butadein, der kommer fra trafikforureningen og som formentlig er samme trafikforurenings mest kræftfremkaldende stof.

Hvordan kan vi leve med, at ricisi af den art håndteres så vidt forskellig i de forskellige sammenhænge? Der er behov for, at vi skaffer os en bedre sammenhæng. Det er en stor opgave, men jeg betragter Miljøstyrelsens initiativ i dag som et første skridt på vejen.

Denne vej frem må være en operationationalisering, et bedre samarbejde, mere forskning som Peder Andersen også efterlyste i bredere sammenhæng, og en efterfølgende evaluering af, om vi er blevet bedre, end vi var før. Det tror jeg lige så stille vil starte en proces, der vil skabe bedre forebyggelse, og dermed et bedre miljø til gavn for os alle.

Lone Johnsen
Direktør, Danmarks Naturfredningsforening:

Dagsordenen for i dag handler om, hvordan vi indretter os i et samfund, hvor vores viden om, hvad vi ikke ved, vokser dag for dag. Min opgaven her er at sammenfatte, hvad vi skal stille op med de synspunkter, der er kommet i løbet af dagen, set fra Danmarks Naturfredningsforenings synspunkt.

Hvad er det for nogle problemer, vi har fået afdækket? Dagens oplæg samt hvad Philippe Grandjean lige har sagt dokumenterer, at vi har et stort problem, fordi samfundets kemikalietryk reelt er ude af kontrol.

Vi anvender stigende mængder kemikalier og vi har reelt meget begrænset viden om konsekvenserne heraf. Den nuværende regulering, med eller uden forsigtighedsprincip, er helt utilstrækkelig i forhold til kemikalietrykket. Vi har desværre heller ingen klare retningslinier for at anvende og efterleve forsigtighedsprincippet.

I så fald ville Miljøstyrelsens liste over 100 uønskede stoffer efter Danmarks Naturfredningsforeningens mening ikke være et signal, som der stod i rapporten, men en målrettet handlingsplan for forbud og begrænsninger angående en god del af listens stoffer.

Et andet problem er, at det næsten er gratis at forurene med mange af disse stoffer. Regningerne betales i vid udstrækning af skatteyderne, ikke af forurenerne. Det ses tydeligt med den nye Vandmiljøplan, på jordforureningsområdet og en lang række andre områder. Det gør det samtidig svært at finde effektive mekanismer til at få dem, der producerer og anvender disse produkter, til at gøre det med større omtanke.

Det tredje problem, vi har fået belyst i dag, er at befolkningen har meget dårlige muligheder for at overskue alle de problemer, der knytter sig til kemikalietrykket og forsigtighedspricippet. Vi har ganske vist nævnt mærkning af cigaretter for indhold af sundhedsskadelige stoffer nogle gange, og jeg vil da godt indrømme, at her er et dilemma, men vi må i hvert fald sikre, at den almindelige borger i højere grad får mulighed for at undgå den del af kemikalietrykket, der stammer fra forurening, som kan undgås.

Jeg vil opridse nogle områder, hvor der bør ske noget. Men allerførst vil jeg understrege, at vi alle har et ansvar. Derfor ærgrer det mig at høre den kemiske industris repræsentant her i dag sige, at der i forbindelse med Miljøstyrelsens liste over 100 uønskede stoffer er behov for et målrettet samarbejde mellem industri, videnskabsfolk og myndigheder. Befolkningen er desværre ikke nævnt som en interessant part. Vi må opnå en accept af, at uden befolkningen som aktiv medspiller løser vi kun problemerne halvt.

Vort første forslag er, at forsigtighedsprincippet som sådan bliver styrket i den danske lovgivning så det eksplicit fremgår, at det danner basis for vor miljølovgivning. Det står antydningsvis med nogle af de formuleringer, som vi har fået i det udsendte materiale. Men på samme måde som det vil være en god idé at indarbejde princippet om bæredygtighed i dansk lovgivning, vil en eksplicit indarbejdelse af forsigtighedsprincippet samtidig være et vigtigt signal om vor øgede forståelse for, hvordan vi belaster vores omgivelser.

Dernæst synes vi, at der bør være kortere afstand mellem at vi får ny viden og at vi træffer beslutninger, som fører til handling. Lad mig nævne eksemplet med phtalater. Der kom for et stykke tid siden en handlingsplan for phtalater. Den opregnede en lang række gode metoder til at vurdere stoffernes miljøpåvirkning, men den sluttede ikke med at pege på udfasning eller forbud som et muligt instrument. Så kom det frem, at der er phtalater i legetøj til børn.

Nu ser vi en minister, der kort tid efter, at der kom en handlingsplan, anbefaler at bruge forbudsproceduren. Det viser, at man dengang handlingsplanen blev lavet havde denne viden, men ikke turde tage skridtet fuldt ud og pege på forbud som en mulighed.

Myndighederne skal altså i højere grad leve op til forsigtighedsprincippet. Der er behov for at få udviklet nogle af de procedurer for anvendelse og tolkning af forsigtighedsprincippet, som Peder Agger var inde på tidligere.

Så er der behov for at styrke den samlede videnopbygning og regulering på området. Danmarks Naturfredningsforening har de sidste par år påpeget, at nu skal bøtten vendes fuldstændig om inden for kemikaliereguleringen. Vi bliver som det også er blevet nævnt her nødt til at pålægge nogen andre bevisbyrden omkring stoffers farlighed.

Det kan ikke passe, at de samme mennesker, der udsættes for farlige stoffer, skal overbevise den kemiske industri om, at den har sendt giftige stoffer på markedet. For at markedsføre et produkt skal man helt klart kunne anføre, hvilken miljø- og sundhedsbelastning, det kan medføre. Det kan også føre til, at vi også får positivlister.

Det er selvfølgelig et myndighedsansvar at have styr på, hvilken miljøbelastning, der er forbundet med kemikalie-trykket, men industrien må med som aktiv medspiller til at dokumentere, hvad produkterne indeholder.

Det er positivt, at de nye takter fra EU lægger op til et nyt rammedirektiv på kemikalieområdet. Miljøkommissær Ritt Bjerregaard har nævnt den mulighed at fjerne alle stoffer, der ikke er vurderet i år 2005, fra EU’s liste. Hvis de vil tilbage på listen, må de efterfølgende gennemgå den samme procedure som nye stoffer, der ønskes markedsført. Det kunne måske tilskynde industrien til at være mere aktiv i processen, og det samme gælder for de myndigheder, der medvirker til risikovurderingen.

Vi støtter overvejelserne om gruppevis klassificering af kemiske produkter for at få mere skub i processen, og Danmarks Naturfredningsforening har gentagende gange peget på behovet for mærkning. Forbrugerne skal have mulighed for, let og forståeligt at kunne læse på et produkt, at her er noget de helst skal undgå, fordi det indeholder stoffer, som Miljøstyrelsen har erklæret uønsket. Derved får man også, via markedsmekanismen, fremmet en mere bæredygtig udvikling.

Der er blevet snakket meget om åbenhed. Vejen til åbenhed, er at vi får et helt nyt reguleringssystem på området. Åbenhed sikres kun ved at få industrien ud af busken, få en åben dialog, og få en folkelig deltagelse i disse processer. Vi ser fra tid til anden stort opslåede historier i pressen af faren ved at anvende kemikalier. Det kan ikke stå alene. Vi har brug for en proaktiv kommunikation for at sikre en fornuftig og fremadskridende politik.

Endelig er det er utrolig vigtigt, at vi får fat på de tværgående discipliner, og får sat dem sammen. Vi har i Danmarks Naturfredningsforening foreslået et nationalt råd for bæredygtig udvikling med repræsentanter fra industri, grønne organisationer og andre relevante organisationer.

Et sådan råd skal prøve at sikre, at vi ikke bare i miljøpolitikken, men også i vores sektorpolitikker får indtænkt nogle mere tværgående hensyn. Vi skal, gennem en åben dialog og åbne politiske processer, opstille nogle nationalt prioriterede indikatorer for bæredygtighed, som alle det være sig industri, myndighed og den enkelte borger skal være forpligtigede af. Og her må forsigtighedsprincippet være en del af beslutningsgrundlaget.

Peter Skov
Underdirektør, Dansk Industri:

Jeg skal ganske kort underholde jer med, hvad mine indtryk har været af dagens høring. For det første: Der er blevet sagt "ja" til forsigtighedsprincippet. Som Jacob Jessen og andre har været inde på, må forsigtighedsprincippet gælde, og det står i øvrigt også i miljøbeskyttelsesloven.

Vi anvender allerede i praksis forsigtighedsprincippet. Borgerne gør det f.eks., når de vælger fødevarer. Virksomhederne gør det, når de laver miljøstyring. De prøver ofte at opstille nogle mål og agere på mere usikker viden. Det er blandt andet et af de områder, hvor man fornuftigt kan anvende Miljøstyrelsens liste over 100 uønskede stoffer.

Lovgiverne gør det også, og her vil jeg nævne et eksempel, som er inspireret af Grandjeans indlæg: Det er jo således på arbejdsmiljøområdet, at den belastning, som den enkelte udsættes for, skal reduceres mest muligt. Man har grænseværdier, og disse er fastsat på en måde, som tager hensyn til tekniske og økonomiske muligheder. Men herudover skal virksomhederne reducere belastningen mest muligt f.eks. ved at sørge for en adskillelse af folk og processer og så videre.

Det er efter min opfattelse helt rigtigt, at de tekniske og økonomiske muligheder tillægges vægt.

Vi vil gerne transporteres. Det kan man let konstatere ved at spørg sig selv, om man vil undvære trafikken på grund af risikoen? Vil man undvære den bekvemme transport bilerne repræsenterer for at undgå den risiko, der er knyttet til dem? Det må enhver jo gøre op med sig selv!

Den vurdering er uproblematisk, når det er ens egen lille cost-benefit- analyse som viser, at jeg kan handle på en bestemt måde, uden at det koster mig noget særligt afsavn. Jeg har måske ikke noget i klemme i væsentligt omfang, så jeg gør bare sådan og sådan. Det bliver straks sværere at bruge forsigtighedsprincippet, når man som i arbejdsmiljølovens tilfælde griber til at regulere. Her skal man jo i sidste ende beslutte sig for, om der skal findes nogle regler, og hvis folk ikke følger dem, så har det i sidste ende den konsekvens, at samfundet bruge magt.

Når vi skal vælge kurs, er det af mange grunde fornuftigt at gøre sig nogle overvejelser for forsigtighedstilgangen til dette valg af retning. For det første må man spørge: Hvad ved vi, og hvad kan vi skaffe os at vide forholdsvis simpelt?

For det andet må man se på de generelle samfundsmæssige konsekvenser. Det nytter ikke noget her, at folk bliver affærdiget med nogle smarte politiske bemærkninger, fordi de kommer til at sige nogle frække ord. Man har virkelig en tung opgave foran sig i en offentlig forsamling, hvis man nævner ord som pesticider og gødning.

Det ændrer jo ikke det forhold, at både pesticider og gødning er helt lovligt at anvende i Danmark. De bruges jo, fordi de giver nogle fordele: lav forbrugerpris samt en høj forsyning af fødevarer.

Argumentationen for og imod forsigtighed var jo hurtigt overstået, hvis man som Jørgen Henningsen tillod sig kunne konkludere, at det er bare industrien, der taler om fordelene, og de tjener jo penge på at producere varerne, så dem skal man ikke lytte til. Men hvis det var så nemt, sad der næppe 25 kloge hoveder og overvejede, hvad det vil koste at begrænse anvendelsen af pesticider i Danmark til et minimum, sådan som tilfældet er.

Den sidste overvejelse må være: Hvad kan vi så gøre? Hvad kan man gøre selv? Hvad kan man gøre herhjemme i Danmark, som har en effekt? Hvad kan vi gøre i fællesskab i EU, som har en effekt på det problem, som vi er oppe imod? Hvad kan man gøre globalt?

Min egen væsentligste konklusion på diskussionen i dag er, at mange er enige med mig i, at begreberne skal fastlægges lidt bedre. Vi skal prøve at finde ud af, hvad der egentlig ligger i forsigtighedspricippet. Dagens høring er i den forbindelse et fantastisk godt initiativ, som har bragt sagerne lidt videre.

Dernæst skal man prøve at udvikle metodesiden. Der blev nævnt miljø økonomi, så vi har mulighed for både at danne begrebsapparater, udvikle metoder og høste af de erfaringer vi har gjort med tidligere risikovurdering.

Frem for alt bliver opgaven at skabe tillid til en beslutningsprocedure. Det var noget, der kom markant frem i dag, og som må opfattes som et af de store problemer. Der er nok, som vil skabe mistillid til det, der kommer frem i en diskussion og en procedure. Det er en stor udfordring i stedet at skabe tillid og opbakning til processen.

Man skal forsøge at sætte åbenheden lidt i system. Man skal prøve at definere nogle begreber og arbejdsmetoder. Og man skal lave en scene, hvor tingene kan diskuteres i en nogenlunde systematisk form. Jeg ved ikke, at det skal ske ved hjælp af internet eller andre metoder, men der skal skabes en alsidig belysning og et ordentligt system at diskutere i.

Før vi bliver alt for tungsindige omkring risikovurderinger vil jeg sige, at selv om vi sagtens kan nævne eksempler på risici, som vi ikke var klar over vi tog, og hvor konsekvenserne har været uheldige i nogle tilfælde endda meget uheldige, så er der også mange risici, som vi må være glade for vi tog. Hvis forsigtighed udvikler sig til en tøven over al teknologiudvikling og alt nyt, går vi nemlig glip af mange fornøjelser.

Spørgetid med Philippe Grandjean, Lone Johnsen og Peter Skov

Claus Hansen, Miljøstyrelsen:
Den forsigtighed vi har snakket om, finder efter min mening anvendelse efter, at videnskaben er hørt op. I den anledning vil jeg se på en videnskab, hvor vi mener at have solid viden. Det begreb, der hedder NOEL, har været meget vigtig for risikovurdering. Men en nylig afholdt OECD-workshop har påvist, at begrebet ganske enkelt ikke er statistisk holdbart, og der er en masse indvendinger mod det. Dermed bortfalder hele det koncept, som er baseret på NOEL-værdier. Hvad er jeres kommentar til videnskab kontra forsigtighed i en sådan situation?

Lone Johnsen:
Jeg kender ikke den model du beskriver, men vi har i Danmark områder, hvor vi opretholder forsigtighedsprincippet, selv om det er veldokumenteret, at der ikke er problemer.

Tag Drikkevandsudvalgets arbejde, hvor man med den eksisterende lovgivning om pesticider har forbudt alle de pestisider, vi har konstateret i grundvandet. Vi må altså gå ud fra, at de pesticider som anvendes i dag, ikke findes i grundvandet. Alligevel ønsker man at udpege nogle særlige sårbare områder, hvor der ikke skal bruges pesticider, for at beskytte vores grundvand. Her er et område, hvor man både går med livrem og seler.

Vi har lært at tage videnskaben med et grand salt, og også betragte videnskaben som noget dynamisk, som noget der udvikler sig. Den skepsis er meget velbegrundet inden for dette område.

Helge Laybourn, redaktør for "Miljø og Teknik" :

Både i Danmark og internationalt findes der en lov om produktansvar, og der er da også blevet talt en del om produkter. Det har måske ikke så meget med dagens tema at gøre, men hvor kommer den lovgivning ind i miljøarbejdet?

Peter Skov:
Det har da noget med hinanden at gøre. Det har en vis forebyggende effekt, men som loven er indrettet skal man ikke overvurdere den, fordi virkningen som oftest først kommer, når det er for sent. Nogle lande bygger meget på princippet om at beskytte via den slags lovgivning, men den effekt har den danske lov vel ikke helt haft.

Helge Laybourn:
Vi har jo en international patentlovgivning, der lige er blevet revideret i EU. De love må vel med på banen, når disse ting skal diskuteres.

Erik Lindegaard:
Det er et meget relevant tema, du her slår an. Vi er ikke i stand til at uddybe det yderligere, men det er godt, at det er kommet med på husketavlen.

Lisbeth Valentin Hansen, Dansk toksikologicenter:
Vi har fået forskellige vinkler til risikovurderings- og risikohåndteringsprocessen, men en ting står mig uklart. I hvilket led skal forsigtighedsprincippet bruges? Er det i den teknisk-videnskabelige risikovurdering, er det i den forvaltningsmæssige, politiske risikohåndtering? Er det i forbrugernes risikoaccept? Eller er det os alle sammen, der skal bruge forsigtighedsprincippet?

Flemming Davidsen, RAMBØLL:
Er forsigtighedsprincippet i virkeligheden ikke indført ad bagdøren af borgerne selv i det her lille land? Når vi laver redegørelser omkring VVM-vurderinger og lignende, har vi næsten færdige holdninger til, hvordan vi ser på risikoen i dag.

Men når ser vi på sager i lighed med gaslageret i Tønder, er spørgsmålet, om ikke forsigtigheden alligevel kommer ind ad bagdøren, når først borgerne opdager et eller andet. Burde vi ikke i lovgivningen og i den måde vi arbejder med det på som teknikere, hvor vi holder os til den tekniske side inddrage interessenterne i arbejdet, inden vi udfærdiger vores næsten færdige rapporter og vores beslutninger, for at få integreret en række andre faktorer, herunder de sociale og samfundsmæssige forhold?

Peter Skov:
Lisbeth Valentins spørgsmål om, hvor forsigtighedspricippet kommer ind, hænger sammen med Flemming Davidsens kommentar til, hvordan borgeren reagerer. I løbet af processen kommer forsigtigheden ind ad politisk eller nærdemokratisk vej, fordi forsigtighedsprincippet efter min mening navnlig spiller en rolle i risikohåndteringen, som ligger i forbindelse med den politiske beslutningsproces om, hvad man så gør i forhold til et givet problem.

Det er vigtigt at få sat system i den diskussion, der fører op til en politisk beslutning, så det har sammenhæng med den problemstilling, som Flemming Davidsen rejser. Ellers får man nogle beslutninger, hvor både tilliden til myndighederne, til industrien som i forvejen er uhyre beskeden og for den sags skyld også til forskere, der bliver udpeget til videnskabelige råd og den slags, forsvinder.

Folk reagerer jo alligevel, så hvis ikke vi har en åben proces, og bruger forsigtighedsprincippet i den fase, så tror jeg ikke vi når, det vi gerne vil.

Lone Johnsen:
Jeg er helt enig med Davidsen, som påpeger, at det er utrolig vigtigt, at for eksempel VVM-redegørelser og andre dokumenter i forbindelse med større anlægsinvesteringer, ikke er en pakkeløsning take it or leave it men at man får borgerne med som medspillere.

Det er hamrende ærgerligt, at der i en sag trafikprojektet København-Ringsted ikke er mulighed for, at de folkelige organisationer får støtte til at gå ind og koordinere den fantastisk levende debat der ville opstå mellem en til halvanden millioner sjællændere, som berøres af den nye baneføring. Her har vi et hul, som gør det pseudo-demokratisk at tale om befolkningens deltagelse. Hvis ingen går konstruktivt ind i debatten om Ringsted-København projektet, vil det komme til at handle om not in my backyard.

Det er virkelig et område, hvor myndighederne bør være mere pro-aktive, og sikre, at der er ressourcer til den type aktiviteter og inddragelser.

Det sidste jeg vil tale om, er den analyse, som Mandag Morgen den 20. april offentliggjorde omkring mediedækningen af miljøproblemer herhjemme. Heri udtalte Miljøministeriet, at man var lidt pikeret over de enkeltsager, der poppede op i aviserne, og artiklen indeholder en udmærket redegørelse for, hvor ofte der er noget sensationagtigt i forhold til sagernes reelle indhold.

Jeg er ikke klar over, om der er en sammenhæng, men jeg citerer nu departementschef Leo Bjørnsgaard, som mente "at han og hans folk, måtte afklare, om der fandtes mekanismer, så befolkningen dels kunne have tillid til, at vi gjorde vores bedste, og dels erkendte, at vi er et af de lande i verden, der gør mest."

Denne konference har dokumenteret, at det på dette område nok ikke er muligt at nære tillid til, at "vi gør vores bedste", fordi vi gør altså ikke vores bedste. Tilsvarende gælder for, at "vi er et af de lande, der gør mest." Det er muligt at vi gør meget, men vi gør altså ikke nok.

Det er godt, der bliver lavet den slags analyser til at få styr på de værste avisænder. Men vi står altså med et problem, som ikke løses ved en mere proaktiv holdning i medierne, men ved at man tager fat om ondets rod.

Philippe Grandjean:
Jeg er dybt uenig med Peter Skov. Forsigtighedsprincippet skal ikke kun bruges i den situation, hvor en risiko rangeres. Det er tvingende nødvendigt, at vi tager det i betragtning i selve risikovurderingen. Den indeholder så meget usikkerhed, at det simpelthen er for vigtigt til at overlade det til sådan nogen som mig at træffe beslutninger om, hvordan man skal konkludere på det grundlag.

Det kan da godt være, at Miljøstyrelsen føler sig bedst tilpas ved, at det er dem, der konkluderer end mig eller Lone Johnsen eller Peter Skov, eller hvem der nu er involveret. Men det bedste må være at lægge det frem, diskutere det i åbenhed, og finde ud af i hvilken grad, forsigtighedsprincippet skal bruges på selve risikovurderingen.

Det skyldes, at den gamle proces, hvor man bruger en sikkerhedsfaktor, som man kaldte det i gamle dage, på ti, har vist sig at være utilstrækkelig. Desværre har vi ikke noget særligt godt svar på, hvad vi så skal gøre. Jeg stod en dag i den amerikanske miljøstyrelse, og spurgte dem om, hvordan de var nået frem til en sikkerhedsfaktor på ti, og ikke på 11? Så kiggede de alle sammen på hinanden, og sagde: "Det spørgsmål har vi slet ikke tænkt over". Pludselig sagde en af dem: "Jeg tror simpelthen, at vi alle sammen har set sådan her ud, og så har vi talt hvor mange fingre vi havde, og så var gennemsnittet 10, og så var det det vi brugte."

Jeg har ikke noget bedre svar, men det var det svar jeg fik, fra mine begavede kolleger, og det er ikke tilfredsstillende, hvis man mener at forsigtighedsprincippet skal bruges i dagens praksis.

Jeg vil give et andet eksempel på, at det er vigtigt. Østrogen-hypotesen har været nævnt flere gange. Jeg kommer i nogle kredse, hvor man ikke mere bruger det udtryk. Det var noget man snakkede om i firserne, Nu taler vi om hormonforstyrrende stoffer i en helt anderledes og bred sammenhæng, hvor der er nogen, der har fokuseret på et lille hjørne af denne her problematik, som er vigtig nok. Men der rejser sig samtidig en lang række andre problemer,. Vi når ikke ret langt, hvis ikke vi fremdrager dem og diskuterer dem i relation med forsigtighedsprincippet. Så kører vi videre på østrogenhypotesen, og det er efter min mening ikke godt nok.

Bilag

Notat: Forsigtighedsprincippet

Udtrykt i national regulering, Den Natur- og Miljøpolitiske redegørelse 1995 og gennem eksempler på internationale erklæringer

Miljøstyrelsen, Maj 1998

INDLEDNING

Dette papir forsøger at præsentere de udtryk, som forsigtighedsprincippet har fundet i national dansk lovgivning, i Den Natur- og Miljøpolitiske redegørelse 1995, afgivet af miljø- og energiministeren i juni 1995 og i internationale erklæringer.

NATIONAL LOVGIVNING OG FORSIGTIGHEDSPRINCIPPET

Forsigtighedsprincippet i lovgivningen
Princippet er ikke direkte nævnt i lovgivningen, men tankegangen afspejles ofte i de indledende bemærkninger til diverse miljølove. Her bringes en række af indledningsbemærkningerne til nogle af de mere centrale miljølove, nemlig miljøbeskyttelsesloven, lov om kemiske stoffer og produkter, havmiljøloven og genteknologiloven.

Miljøbeskyttelsesloven:
"§ 1. Loven skal medvirke til at værne natur og miljø, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag i respekt for menneskets livsvilkår og for bevarelsen af dyre- og plantelivet.

Stk. 2. Med denne lov tilsigtes særlig

1) at forebygge og bekæmpe forurening af luft, vand, jord og undergrund samt vibrations- og støjulemper,
2) at tilvejebringe hygiejnisk begrundede regler af betydning for miljøet og for mennesker,
3) at begrænse anvendelse og spild af råstoffer og andre ressourcer,
4) at fremme anvendelse af renere teknologi og
5) at fremme genanvendelse og begrænse problemer i forbindelse med affaldsbortskaffelse.

§ 2. Loven omfatter
1) al virksomhed, som gennem udsendelse af faste, flydende eller luftformige stoffer, gennem udsendelse af mikroorganismer, der kan være til skade for miljø og sundhed, eller ved frembringelse af affald kan medføre forurening af luft, vand, jord og undergrund,
2) rystelser og støj,
3) produkter eller varer, som i forbindelse med fremstilling, opbevaring, anvendelse, transport eller bortskaffelse kan medføre forurening,
4) transportmidler og andre mobile anlæg, som kan medføre forurening, og
5) dyrehold, skadedyr og andre forhold, som kan medføre hygiejniske problemer eller væsentlige ulemper for omgivelserne.

Stk. 2. Loven omfatter tillige virksomhed, som vedrører risikobetonede processer, samt oplagring af stoffer med farlige egenskaber, således at driftsforstyrrelser eller uheld kan medføre nærliggende fare for forurening som nævnt i stk. 1.

§ 3. Ved lovens administration skal der lægges vægt på, hvad der er opnåeligt ved anvendelse af den mindst forurenende teknologi, herunder mindre forurenende råvarer, processer og anlæg og de bedst muligt forureningsbekæmpende foranstaltninger. Ved denne vurdering skal der lægges særlig vægt på en forebyggende indsats gennem anvendelse af renere teknologi.

Stk. 2. Ved bedømmelsen af omfanget og arten af foranstaltninger til forebyggelse og imødegåelse af forurening skal der lægges vægt på

1) de ydre omgivelsers beskaffenhed og forureningens sandsynlige virkning på disse og
2) hele det kredsløb, som stoffer og materialer gennemløber, med henblik på at begrænse spild af ressourcer mest muligt."

Lov om kemiske stoffer og produkter:
"§ 1. Denne lov har til formål at forebygge sundhedsfare og miljøskade i forbindelse med fremstilling, opbevaring, anvendelse og bortskaffelse af kemiske stoffer og produkter.

Stk. 2. Ved administration af loven kan der lægges vægt på mulighederne for at fremme renere teknologi og for at begrænse problemer i forbindelse med affaldsbortskaffelse.

§ 2. Loven skal sikre, at der tilvejebringes fornødne oplysninger om kemiske stoffer og produkter, der sælges her i landet, og sikre, at der kan foretages regulering af salg og anvendelse af de kemiske stoffer og produkter, som er eller på grundlag af foreliggende undersøgelser eller erfaringer formodes at være farlige for sundheden eller skadelige for miljøet.

Stk. 2. Ved bedømmelsen af arten og omfanget af de foranstaltninger, der træffes i medfør af denne lov for at forebygge miljøskader, skal der på den ene side lægges vægt på den skade på miljøet, som stoffet eller produktet kan medføre, og på den anden side de tekniske og økonomiske konsekvenser, herunder de omkostninger, sådanne foranstaltninger medfører såvel for samfundet som helhed som for de berørte producenter, importører og brugere."

Havmiljøloven:
"§ 1. Loven skal medvirke til at værne natur og miljø, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag i respekt for menneskets livsvilkår og for bevarelsen af dyre- og plantelivet.

Genteknologiloven:
"§ 1. Loven skal medvirke til at værne landets miljø og natur, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag i respekt for menneskers livsvilkår og for bevarelsen af dyre- og plantelivet. Loven skal desuden medvirke til at beskytte menneskets sundhed og ernæring i forbindelse med genteknologi.

Stk. 2. Ved bedømmelsen af omfanget og arten af foranstaltningerne til forebyggelse og imødegåelse af uønskede virkninger på miljø, natur og sundhed skal der lægges vægt på de ydre omgivelsers beskaffenhed og økologiske forhold samt risikoen for en uønsket påvirkning."

FORSIGTIGHEDSPRINCIPPET I DEN NATUR- OG MILJØPOLITISKE REDEGØRELSE 1995

Princippet er omtalt flere gange i den Natur- og miljøpolitiske redegørelse 1995, som blev afgivet af miljø- og energiminister Svend Auken i juni 1995.

Princippet omtales først på side 33:
"Langsigtede effekter

Regeringen er opmærksom på udviklingens langsigtede effekter for sundhed og velfærd og vil anvende forsigtighedsprincippet for ikke at påføre de kommende generationer forringede natur- og miljøvilkår og øgede omkostninger til at opretholde sundhed og velfærd."

Dernæst på side 34:
"Specielt er der grund til at være opmærksom på, at den tekniske og

økonomiske udvikling kan have konsekvenser for natur og miljø, som ikke fuldt ud kan forudses, når beslutningerne træffes. Der er derfor to principper i miljøpolitikken, som regeringen lægger stor vægt på forsigtighedprincippet og princippet om at forureneren betaler."

Dernæst på side 43:
"Målsætningerne

Målsætningerne for den natur- og miljøpolitiske indsats bør også fremover være følgende: Høj natur- og miljøkvalitet, langsigtet perspektiv, minimering af ressourceforbrug, helhedsvurderinger med system- og kredsløbsbetragtninger, forebyggelse ved kilden og anvendelse af forsigtighedsprincippet."

Og endelig på side 51:
"Forsigtighedsprincippet

Det er vigtigt at sikre, at der på de fleste områder er en tilstrækkelig viden om sammenhængen mellem samfundsudvikling og miljøtilstand, så det er muligt at angive, hvilken retning udviklingen bør tage. Forsigtighedsprincippet skal sikre, at der handles, selvom man ikke har den fulde viden om alle detaljerede sammenhænge. Det er endvidere vigtigt, at der til stadighed skabes viden og sker en informations-formidling til virksomheder og befolkning."

INTERNATIONALE ERKLÆRINGER OM FORSIGTIGHEDSPRINCIPPET

Den første egentlige omtale af forsigtighedsprincippet i lovgivningsmæssig sammenhæng sker i tysk lovgivning i 1976 (det såkaldte Vorsorgeprinzip): ‘Environmental policy is not fully accomplished by warning off imminent hazards and the elimination of damage which occurred. Precautionary environmental policy requires furthermore that natural resources are protected and demands on them are made with care’.

Herefter omtales princippet i konklusionerne fra den første Nordsø-konference i 1984, og selve princippet indskrives i ministerdeklarationerne fra de efterfølgende Nordsø-konferencer. F.eks. står der i ministerdeklarationen fra den anden Nordsø-konference i 1987:

‘Accepting that, in order to protect the North Sea from possible damaging effects of the most dangerous substances, a precautionary approach is necessary which may require action to control inputs of such substances even before a causal link has been established by absolutely clear scientific evidence.’

Princippet er herefter i forskellige formuleringer slag i slag blevet indskrevet i en række internationale traktater og deklarationer. I en del af disse er princippet primært hægtet til farlige kemikalier (f.eks. havkonventionerne), men bredere tilgange dækkende det generelle miljøområde findes også.

Nedenfor angives udvalgte erklæringer om anvendelse af forsigtighedsprincippet i regionale og globale traktater, konventioner og deklarationer samt erklæringer udarbejdet af udvalgte NGOer.

1. Generelle internationale erklæringer

1.1 Bergen-deklarationen

I ministerdeklarationen om bæredygtig udvikling (Bergen, 1990) i ECE-regionen (de europæiske lande + USA og Canada) står i paragraf 7:

‘In order to achieve sustainable development, policies must be based on the precautionary principle. Environmental measures must anticipate, prevent and attack the causes of environmental degradation. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty should not be used as a reason for postponing measures to prevent environmental degradation’.

1.2 Rio-deklarationen

I deklarationen fra det globale topmøde om miljø og udvikling i Rio (1992) har princip 15 følgende ordlyd:

In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.

1.3 EU

I EU-Traktatens (Maastricht, 1992) artikel 130 R står der følgende:

‘Stk. 2. Fællesskabets politik på miljøområdet tager sigte på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til de forskelligartede forhold, der gør sig gældende i de forskellige områder i Fællesskabet. Den bygger på forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats, princippet om indgreb over for miljøskader fortrinsvis ved kilden og princippet om, at forureneren betaler. Kravene med hensyn til miljøbeskyttelse skal integreres i udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets politikker på andre områder. I den forbindelse skal de harmoniseringsforanstaltninger, der skal iværksættes for at opfylde disse krav, i de relevante tilfælde omfatte en beskyttelsesklausul, der giver Medlemsstaterne bemyndigelse til af ikke-økonomiske miljøhensyn at træffe foreløbige foranstaltninger, der underkastes en fællesskabskontrolprocedure.

Stk. 3 .Ved udarbejdelsen af Fællesskabets politik på miljøområdet tages der hensyn til:

I det Europæiske Fællesskabs program for politik og handling i forbindelse med miljøet og bæredygtig udvikling fra 1992 står der bl.a. i præamplen:

‘ACKNOWLEDGE that the programme presented by the Commission has been designed to reflect the objectives and principles of sustainable development, preventive and precautionary action and shared responsibility set out in the declaration of the Heads of State and the Government of the Community meeting in Council on 26 June 1990 and in the Treaty on European Union signed at Maastricht on 7 February 1992’.

Og senere i selve handlingsprogrammets kapitel 2 om "En ny strategi for miljøet og for bæredygtig udvikling":

‘In accordance with the European Councils Declaration The Environmental Imperative the guiding principles for policy decision under this Programme derive from the precautionary approach and the concept of shared responsibility, including effective implementation of the Polluter Pays Principle’.

2. Specifikke internationale erklæringer

Udover de mere generelle vedtagelser vedrørende forsigtighedsprincippet er der på en stribe regionale og internationale topmøder og konferencer vedtaget lignende erklæringer dækkende mere specifikke miljøområder. Flest erklæringer vedrører beskyttelser af havmiljøet. Derudover findes der bl.a. erklæringer vedrørende ozonlaget, klimaforandringer og biologisk mangfoldighed.

2.1 Beskyttelse af havmiljøet

I konklusionerne fra den første Nordsø-konference i Bremen (1984) står der bl.a.:

‘Conscious that damage to the marine environment can be irreversible or remediable only at considerable expense and over long periods and that, therefore, coastal states and the EEC must not wait for proof of harmful effects before taking action.’

I ministerdeklarationen fra den anden Nordsø-konference i London (1987) står de følgende i paragraf VII:

‘Accepting that, in order to protect the North Sea from possible damaging effects of the most dangerous substances, a precautionary approach is necessary which may require action to control inputs of such substances even before a causal link has been established by absolutely clear scientific evidence.

(The participants) accept the principle of safeguarding the marine ecosystem of the North Sea by reducing pollution emissions of substances that are persistent, toxic and liable to bioaccumulate at source, by the use of best available technology and other appropriate measures. This applies especially when there is reason to assume that certain damage or harmful effects on the living resources of the sea are likely to be caused by such substances, even where there is no scientific evidence to prove a causal link between emissions and effects ("the principle of precautionary action").’

I ministerdeklarationen fra den tredje Nordsø-konference i Haag (1990) står det følgende i præamplen:

‘(The participants) will continue to apply the precautionary principle, that is to take action to avoid potentially damaging impacts of substances that are persistent, toxic and liable to bioaccumulate even where there is no scientific evidence to prove a causal link between emissions and effects.’

I ministerdeklarationen fra den fjerde Nordsø-konference i Esbjerg (1995) står der følgende:

‘The Ministers AGREE that the objective is to ensure a sustainable, sound and healthy North Sea ecosystem. The guiding principle for achieving this objective is the precautionary principle. This implies the prevention of the pollution of the North Sea by continuously reducing discharges, emissions and losses of hazardous substances thereby moving towards the target of their cessation within one generation (25 years) with the ultimate aim of concentrations in the environment near background values for naturally occurring substances and close to zero concentrations for man-made synthetic substances’.

I Paris-konventionen (1989) om beskyttelse mod havforurening fra landbaserede anlæg står der bl.a. følgende i anbefalingerne:

‘ACCEPT the principle of safeguarding the marine ecosystem of the Paris Convention area by reducing at source polluting emissions of substances that are persistent, toxic and liable to bioaccumulate by the use of the best available technology and other appropriate measures. This applies especially when there is reason to assume that certain damage or harmful effects on the living resources of the sea are likely to be caused by such substances, even when there is no scientific evidence to prove a causal link between emissions and effects (‘the principle of precautionary action’).

In determining whether a set of processes, facilities and methods of operation constitute the best available technology in general or individual cases, special consideration is given to (inter alia) the precautionary principle. If the reduction of emissions resulting from the use of the best available technology does not lead to environmentally acceptable results, additional measures have to be applied.’

I Oslo/Paris-konventionen fra 1992 står følgende vedrørende generelle forpligtelser i artikel 2(2):

‘The Contracting Parties shall apply: (a) The precautionary principle, by virtue of which preventive measures are to be taken when there are reasonable grounds for concern that substances or energy introduced, directly or indirectly, into the marine environment may bring about hazards to human health, harm living resources and marine ecosystems, damage amenities or interfere with other legitimate uses of the sea, even when there is no conclusive evidence of a causal relationship between the inputs and the effects’.

I Helsinki-konventionen fra 1992 om beskyttelse af havmiljøet i Østersøen står der følgende i artikel 3(2):

‘The Contracting Parties shall apply the precautionary principle, i.e., to take preventive measures when there is reason to assume that substances or energy introduced, directly or indirectly, into the marine environment may create hazards to human health, harm living resources and marine ecosystems, damage amenities or interfere with other legitimate uses of the sea even when there is no conclusive evidence of a causal relationship between inputs and their alleged effects’.

På 12. Møde i styrelsesrådet for FNs miljøprogram (UNEP) i 1989 blev der vedtaget en anbefaling vedrørende det globale havmiljø med følgende ordlyd:

‘Recognizing that waiting for scientific proof regarding the impact of pollutants discharges into the marine environment may result in irreversible damage to the marine environment and in human suffering.

Also aware that policies allowing uncontrolled discharges of pollutants continue to pose unknown risks.

1. Recommends that all Governments adopt the ‘principle of precautionary action’ as the basis of their policy with regard to the prevention and elimination of marine pollution’.

I resolutionen fra mødet i London-konventionen (1991) om dumpning af affald står der følgende:

‘AGREES that in implementing the London Dumping Convention the Contracting Parties shall be guided by a precautionary approach to environmental protection whereby appropriate preventive measures are taken when there is reason to believe that substances or energy introduced in the marine environment are likely to cause harm even where there is no conclusive evidence to prove a causal relation between inputs and their effects;

AGREES FURTHER that Contracting Parties shall take all necessary steps to ensure the effective implementation of the precautionary approach to environmental protection and to this end they shall:

(a) encourage prevention of pollution at the source, by the application of clean production methods, including raw materials selection, product substitution and clean production technologies and processes and waste minimization throughout society;

(b) evaluate the environmental and economic consequences of alternative methods of waste management, including long-term consequences;

(c) encourage and use as fully as possible scientific and socio-economic research in order to achieve an improved understanding on which to base long-range policy options;

(d) endeavour to reduce risk and scientific uncertainty relating to proposed disposal operations; and

(e) continue to take measures to ensure that potential adverse impacts of any dumping are minimized, and that adequate monitoring is provided for early detection and mitigation of these impacts’.

2.2 Beskyttelse af ozonlaget

I præamplen til Montreal-protokollen blev der i 1990 vedtaget følgende:

‘Determined to protect the ozone layer by taking precautionary measures to control equitably total global emissions of substances that deplete it, with the ultimate objective of their elimination on the basis of developments in scientific knowledge, taking into account technical and economic considerations and bearing in mind the developmental needs of developing countries.’

2.3 Klimaforandringer

I FNs rammekonvention om klimaforandringer fra 1992 står der følgende i artikel 3(3):

‘The Parties should take precautionary measures to anticipate, prevent or minimise the causes of climate change and mitigate its adverse effects. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty should not be used as a reason for postponing such measures, taking into account that policies and measures to deal with climate change should be cost effective so as to ensure global benefits at the lowest possible cost.’

2.4 Beskyttelse af den biologiske mangfoldighed

I præamplen til konventionen om biologisk mangfoldighed fra 1992 står der bl.a. følgende:

‘Noting that it is vital to anticipate, prevent and attack the causes of significant reduction or loss of biological diversity at source.

Noting also that where there is a threat of significant reduction or loss of biological diversity, lack of full scientific certainty should not be used as a reason for postponing measures to avoid or minimize such a threat’.

3. Erklæringer fra industri- og miljøorganisationer

Udover erklæringer om anvendelse af forsigtighedsprincippet vedtaget i regeringssammenhænge, har en række NGOer offentliggjort deres definitioner og fortolkninger af forsigtighedsprincippet. Som eksempler på dette omtales her erklæringer fra henholdsvis CEFIC og Greenpeace.

3.1 CEFIC

Den europæiske kemiske industri (CEFIC) har maj 1995 udgivet et Position Paper om forsigtighedsprincippet og dets anvendelse. I papiret står bl.a.:

‘No single definition of the Precautionary Principle has prevailed and interpretations vary. However, the general idea could, indicatively, be expressed as follows: where there are sufficient grounds for believing that an activity or a product is likely to cause threat of serious and irreversible damage to health or the environment, measures must be taken for example to reduce or to prevent that activity or that product even if there is no fully conclusive evidence of a causal link between that activity or product and the feared consequences.’

Hvad angår afgrænsning af princippets anvendelse angives det, at der ved rationelle beslutninger skal anvendes en positiv, videnskabelig tilgang, baseret på sund videnskab. Fremgangsmåden ved forsigtighedsprincippets anvendelse skal efter CEFICs mening struktureres omkring følgende elementer:

[Forside] [Top]