Råd & Vink om gebyrfastsættelse på affaldsområdetIndholdsfortegnelseSammenfattende artikel med titlen "Råd & Vink" om affaldsgebyrer 1 Indledning
2 Eksisterende regnskabs-, budget- og gebyrpraksis
3 Retlige rammer for fastsættelse af affaldsgebyrer
4 Overvejelser ved fastsættelse af gebyrer og gebyrstruktur
5 Gebyrberegning - modeleksempel
6 Eksemplets affaldsstrømme - bilag A
Sammenfattende artikel"Råd & Vink" om affaldsgebyrerReno-Sam har med støtte fra Rådet for genanvendelse og renere teknologi udarbejdet publikationen "Råd & Vink - om fastsættelse af affaldsgebyrer". Publikationen gennemgår det juridiske grundlag for fastsættelse af gebyrer på affaldsområdet og giver en række råd og vink med hensyn til opstilling af budgetsystem og fastsættelse af gebyrer. Baggrund og formål"Råd & Vink" er tænkt som en hjælp for kommuner og kommunale fællesskaber i deres tilrettelæggelse og fastsættelse af gebyrer på affaldsområdet. Målet har været at få afdækket og formidlet det juridiske grundlag samt at indkredse og formidle væsentlige overvejelser i forbindelse med valg af budget-, regnskabs- og gebyrprincipper. Desuden har målet været gennem praktiske råd og vink at hjælpe kommuner og affaldsselskaber til at skabe en gebyrstruktur, som både er hensigtsmæssig og mulig at administrere for selskaberne, samtidig skal strukturen sikre størst mulig gennemsigtighed for borgerne. Den direkte baggrund for publikationen var, at Folketinget i forbindelse med en forespørgselsdebat den 12. december 1996 enstemmigt vedtog en motiveret dagsorden, som blandt en række andre punkter pålagde ministeren "at sikre gennemsigtighed i gebyrfastsættelse og økonomi i de enkelte affaldsordninger". Bestyrelsen for Reno-Sam, der er brancheforening for fælleskommunale affaldsselskaber, havde på baggrund af Folketingsvedtagelsen emnet til diskussion, og var meget enig i vigtigheden af at sikre den størst mulige gennemsigtighed i gebyrerne for de ydelser, som borgere og virksomheder modtager fra det offentlige, uden for almindelig markedsmæssig konkurrence. Reno-Sam's bestyrelse fandt det derfor naturligt at gå ind i arbejdet for at medvirke til størst mulig gennemsigtighed. På baggrund af diskussionerne blandt de fælleskommunale affaldsselskaber var det Reno-Sam's konklusion, at den bedste måde at fremme gennemsigtighed var at lave en publikation med en gennemgang af det juridiske grundlag sammen med praktiske råd og vink om budget- og gebyrfastsættelse. Det resulterede derfor i en ansøgning til "Rådet vedrørende genanvendelse og mindre forurenende teknologi". ProjektetProjektet består af en juridisk gennemgang af reglerne for gebyropkrævning, en screening af gældende praksis med efterfølgende opstilling af et modeleksempel. Modeleksemplet er tænkt som inspiration, idet det dog fremhæves, at det enkelte affaldsselskab og den enkelte kommune må træffe sine egne beslutninger ud fra de lokale forudsætninger. Derfor indeholder publikationen også et kapitel med en gennemgang af en række overvejelser, som man bør gøre sig i forbindelse med tilrettelæggelse af gebyrstruktur og fastsættelse af gebyrer. Udredningsarbejdet er foretaget af Karsten Revsbech (Professor i forvaltningsret ved Aarhus Universitet), Henrik Holst (Statsautoriseret revisor ved PricewaterhouseCoopers) og Ejvind Mortensen (Projektkoordinator hos Reno-Sam). Til projektet har været knyttet en styregruppe med repræsentanter for Miljøstyrelsen, en række affaldsselskaber, en kommune og Kommunernes Landsforening. Endvidere har der mod slutningen af forløbet været afholdt et dialogmøde, hvor alle affaldsselskaber var inviteret for derigennem at prøve rapportens konklusioner og anbefalinger af. Retlig ramme for gebyrfastsættelseI publikationen gennemgås og beskrives de retlige rammer, som gælder for fastsættelse af gebyrer ved behandling af affald inden for den offentlige affaldshåndtering. I korthed kan disse rammer sammenfattes i følgende overskrifter:
Som udgangspunkt gælder det, at det er de brugere, der har affaldet, som skal betale for bortskaffelsen, det betyder at Forureneren-betaler-princippet gælder, således at Samlegebyrer kun kan bruges, hvis de enkelte ordninger har nogenlunde samme brugerkreds, og brugerkredsen er rimelig homogen. Henlæggelse kræver et kendt og veldefineret formål og skal relateres til den ordning, det vedrører. Gebyrdifferentiering for at fremme eksempelvis bestemte miljømål er kun tilladt, hvis de afspejler reelle omkostningsforskelle. Disse krav er med de uddybninger og detaljeringer, som fremgår af rapporten, væsentlige forudsætninger for affaldsselskabers arbejde med budget, regnskab og gebyrfastsættelse. Diskussion og overvejelser til brug ved opbygning af regnskabs- og gebyrsystem Selv med en grundig gennemgang af det juridiske grundlag vil det stadig være nødvendigt for det enkelte affaldsselskab og den enkelte kommune at gøre sine egne overvejelser og foretage sine egne valg i forbindelse med opbygning af budget- og regnskabssystemer samt ved fastlæggelse af principper for gebyrberegning. Derfor gennemgår og diskuterer rapporten en række af de punkter, som det vil være nyttigt at tage stilling til, når kommunen eller affaldsselskabet skal træffe sine egne valg. Valg af regnskabs- og gebyrprincipEt af de første valg der skal tages er fastlæggelse af regnskabs- og gebyrprincip, samt om der evt. skal ske skattefinansiering af f.eks visse planlægningsmæssige aktiviteter. Derfor belyser rapporten de begrænsede muligheder for skattefinansiering, og belyser forskellen mellem driftsøkonomiske regnskabsprincipper og kontantprincippet, som er det regnskabsprincip, det kommunale budget- og regnskabssystem bygger på. Der diskuteres anvendelse af henholdsvis afskrivning og henlæggelser. Der peges på behovet for at opdele affaldsområdet i passende aktiviteter med en deraf følgende opdeling af indtægter og omkostninger. Endelig diskuteres fordele og ulemper ved at afregne gebyret på basis af gennemsnit eller på basis af målt ydelse. Driftsøkonomiske regnskabs- og budgetprincipperRapporten gennemgår også en række overvejelser til brug i forbindelse med anvendelse af driftsøkonomiske regnskabs- og budgetprincipper. Der peges bl.a. på, at det for at opnå retvisning er vigtigt:
Spørgsmålet om, hvordan indtægter, omkostninger og henlæggelser håndteres og fordeles under anvendelse af det driftsøkonomiske princip gennemgås. Ligesom principper for fordeling af fællesomkostninger og samspillet med de kommunale budget- og regnskabsregler diskuteres. OffentliggørelseEt væsentlig mål med projektet har været at opnå den bedst mulige gennemsigtighed i affaldsgebyrerne. Derfor er der også en række anbefalinger i forhold til offentliggørelse af gebyr og gebyrgrundlag. Der peges bl.a. på muligheden af at dele offentliggørelsen i løbende information med oplysning om gebyrernes størrelse og en information i forbindelse med den 4-årige affaldsplanlægning, hvor det vil være muligt at redegøre mere detaljeret for forudsætningerne bag gebyrberegningen. Den 4-årige affaldsplan kunne f.eks. gøre rede for:
Et modeleksempelSom en yderligere hjælp og inspiration for kommuner og affaldsselskaber er der i publikationen lavet et modeleksempel for et budget- og gebyrsystem. Eksemplet er ikke udtryk for et ideal eller for den eneste rigtige måde at opbygge et budget- og gebyrsystem, men er udelukkende tænkt som inspiration, da det er vigtigt, at man i det enkelte affaldsselskab eller den enkelte kommune træffer sine egne beslutninger og foretager egne valg ud fra de lokale forudsætninger. Modeleksemplet er opstillet ud fra driftsøkonomiske principper og ud fra en forudsætning om 100% gebyrfinansiering Modeleksemplet bygger på et fiktivt fælleskommunalt affaldsselskab, som gennem sine vedtægter har fået overlagt følgende opgaver fra kommunen:
Med de forudsætninger er opstillet et eksempel, hvor selskabets budget- og regnskab er opdelt på 11 områder:
Områderne 1 – 3 er fællesaktiviteter som inden endelig
gebyrberegning fordeles ud på aktiviteterne 4 –11.
English SummaryThis report Recommendations and Hints on establishing Waste Charge Structure and Waste Charges ("Råd og Vink om fastsættelse af gebyrer på affaldsområdet") is a review of the legal frame for establishing municipal waste charges. The publication also considers various subjects of importance when deciding the structure of budgets. BackgroundThe background for the project is a decision in the Danish Parliament (Folketinget) from December 1996. After a debate concerning waste policy Folketinget unanimously decided along with other elements to obligate the Minister of Environment to ensure transparency in charges and budgets for the individual waste activities. On behalf of this decision the board of directors in the association of joint municipal waste companies, Reno-Sam, discussed the matter and agreed in the necessity of ensuring optimal transparency. Reno-Sam concluded that a legal review and recommendations were required. On this background Reno-Sam applied and obtained a grant from the Danish Council for Recycling and Cleaner Technology (Rådet for genanvendelse og renere teknologi). Legal frameThe review of the legal frame highlights and discusses the general principles for establishing charges, covered by the following headlines:
Discussions and considerations concerning establishing budget and charge structure Beside the review and discussion on the legal frame this report presents and discusses a number of items relevant for municipalities and joint municipal companies, when deciding structure and principles for establishing charges. The report describes the limited possibilities for financing by taxation. Possibilities for depreciation and transfer by using different budget principles are also discussed. Recommendations are given as to dividing the total budget into the different activities which it covers. Possibilities, problems and benefits concerning the use of average charges contrary use of charges based on actual individual costs are discussed. Operational budget principlesBasically, budgets in municipalities and in municipal companies have a legal obligation to follow cash flow principles. Different budget principles can be approved by the State County (Tilsynsrådet). The report outlines some key principles for operational budget principles to ensure that budget and account gives a true picture. It is e.g. elements like depreciation over lifetime for investments, observing the same principles every year, relating all cost and income to the right period. It is also discussed how to distribute common cost on activities. PublicationPublication is an important tool to ensure transparency. The report recommends that an annual publication on charges are made and combined with additional information in the mandatory periodical waste management plans (4-year). The information in the short term plan could e.g. cover description of:
Model budgetAs inspiration the report finally presents a budget for a constructed model of a joint municipal waste company. The budget is based on operational budget principles and is divided into 11 separate accounts, i.e. budgets for:
1 Indledning1.1 Mål med publikationenPublikationen, "Råd & Vink", om gebyrfastsættelse på affaldsområdet er tænkt som en hjælp for kommuner og fælleskommunale affaldsselskaber ved indretning og fastsættelse af gebyrer på affaldsområdet. Målet har været at give en gennemgang af det juridiske grundlag for gebyrfastsættelsen, samt gennem en eksempelrække at give inspiration til kommunernes og affaldsselskabernes egne overvejelser og beslutninger. Det overordnede mål med at give denne juridiske gennemgang og nogle praktiske råd og vink er at sikre, at lovgrundlaget er kendt, samt at fremme gennemsigtigheden i gebyrfastsættelsen. 1.2 Baggrund for publikationenDen direkte anledning til udarbejdelsen af publikationen var, at Folketinget i forbindelse med en forespørgselsdebat den 12. december 1996 enstemmigt vedtog en motiveret dagsorden, som blandt en række andre punkter pålagde ministeren "at sikre gennemsigtighed i gebyrfastsættelse og økonomi i de enkelte affaldsordninger". Bestyrelsen i Reno-Sam, der er brancheforening for fælleskommunale affaldsselskaber, er meget enig i, at det er vigtigt, at der er den størst mulige gennemsigtighed i fastsættelsen af gebyrerne for de ydelser, som borgere og virksomheder modtager fra det offentlige, idet der jo er tale om områder, som er uden for almindelig markedsmæssig konkurrence. Reno-Sam's bestyrelse fandt det derfor naturligt at gå ind i arbejdet med at få størst mulig gennemsigtighed. Det resulterede i en ansøgning til "Rådet vedrørende genanvendelse og mindre forurenende teknologi", som bevilligede støtte i august 1997. 1.3 Gennemsigtighed giver mulighed for sammenligningRetvisning er et centralt krav til alle regnskaber. For offentlige forsynings- og serviceaktiviteter knytter sig yderligere en række krav til, hvorledes gebyrerne fastsættes og til gennemsigtighed i gebyrfastsættelsen. Gennemsigtighed i gebyrfastsættelsen er et krav, som følger naturligt af, at ydelserne leveres i et offenligt monopol, hvor priskontrol ikke kan ske ved sammenligning på et marked, og hvor omfang, kvalitet og serviceniveau i ydelserne er politisk fastsatte. Borgeres og virksomheders eneste mulighed for at forholde sig kritisk til omfang og pris af den ydelse de får er derfor, at gebyrberegningen er bygget op og er tilgængelig på en måde, som gør, at man kan se, hvad de forskellige elementer i den modtagne ydelse koster. Gennemsigtighed i form af specifikation og forklaring på gebyrets fastsættelse er også borgerens mulighed for at foretage sammenligning på tværs af kommune- og selskabsgrænser. Det er håbet, at denne publikation kan være en hjælp for den enkelte kommune og det enkelte affaldsselskab til at nå denne gennemsigtighed. Gennemsigtighed er imidlertid ikke det samme som direkte sammenlignelighed. Forskelle i affaldsgebyrer fra et affaldsselskab til et andet eller mellem kommuner kan nemlig afspejle mange forhold, som det vil være vanskeligt at samle på nøgletalsform. Det kan være bestemt af, i hvilken udstrækning et givet anlæg er finansieret gennem henlæggelser, og i hvilken udstrækning det er finansieret gennem låneoptagelse. Det kan være forskelle p.g.a. beliggenhed af losseplads, som gør, at omkostninger til miljøsikring er forskellige. Det kan være bestemt af, hvor stort et varmemarked der ud fra den overordnede energiplanlægning er til rådighed og dermed, hvor stort et anlæg der har kunnet etableres. Det kan være forskelle i den pris, som varmen fra forbrændingsanlægget kan sælges til i henhold til gas- og varmeprislovens regler og meget andet. Men også variation i servicegrad kan være svær at identificere i en direkte sammenligning mellem samlegebyr eller nøgletal. Eksempelvis vil en storskraldsordning, som omfatter både en henteordning og genbrugsstationer, have variation i antallet af afhentninger pr. år, antallet af fraktioner som afhentes, antal af åbningsdage pr. uge og forskelle i befolkningsunderlaget for genbrugspladsen. En budgetinformation eller lignende, hvoraf det fremgår, hvilke principper der er valgt ved fastsættelsen af gebyrerne, og hvor det fremgår, hvad de enkelte dele af en ordning koster, giver derimod den enkelte borger, politiker eller kollega mulighed for at søge og udvælge en kommune eller et affaldsselskab, der for den ønskede ydelse er relevant at sammenligne sig med. Som borger og bruger af den offentlige affaldshåndtering må man formodes at have to væsentlige interesser i forhold til økonomien i affaldsbortskaffelsen:
Denne publikation skal derfor ses som en anbefaling af, at der skal arbejdes mod en opgørelsesmetode, som gør det muligt for den enkelte borger at se, hvad de forskellige dele af affaldshåndteringen koster: Hvor meget er indsamlingsomkostning, statsafgift eller udgifter til nyanskaffelser, som betales straks? Hvor meget er forrentning og afdrag på tidligere investeringer, og hvor meget er omkostningen til selve bortskaffelsen? Tilsvarende bør det gøres nemmere at se, hvad behandlingsprisen består af. En sådan gennemsigtighed vil give den interesserede borger mulighed for at vurdere konsekvensen af eksempelvis at øge indsamlingsfrekvensen af storskrald. Det vil også gøre det nemmere for affaldsselskaberne at forklare, hvordan eksempelvis varmeprisen har indflydelse på forbrændingsprisen, afhængig af om man er i et kulkraftvarmeområde eller i et naturgasfyret område. Gennemsigtighed og fælles tilgang giver også nogle ledelsesmæssige muligheder, eksempelvis ved at det enkelte affaldsselskab inden for udvalgte områder kan finde nogle passende partnere at sammenligne sig med (bench-marking). Derved kan man sikre en fortsat opmærksomhed på effektiviteten i sine aktiviteter, og således imødekomme borgernes krav om effektivitet i det man foretager sig. 1.4 Indhold i publikationenPublikationen indeholder i kapitel 2 et meget kort resumé af den eksisterende regnskabs-, budget- og gebyrpraksis baseret på en rundspørge og undersøgelse, der blev foretaget som indledning til projektet. Undersøgelsen blev primært gennemført for at få en idé om problemfelter og ud fra ønsket om at hente inspiration i den praktiske verden. Resultatet af gennemgangen, som det fremstår i kapitel 2, er således ikke en detaljeret gennemgang og evaluering af affaldsselskabernes praksis, men et biprodukt, som det er fundet hensigtsmæssigt at formidle videre til læserne. Kapitel 3 indeholder en gennemgang af den retlige ramme for fastsættelse af affaldsgebyrerne, mens kapitel 4 på baggrund af den retlige ramme sammenfatter nogle overvejelser over fastsættelse af gebyrer og indretning af takststrukturen. Kapitel 5 er opbygget som et konstrueret eksempel på gebyrfastsættelsen i et tænkt affaldsselskab med gennemregnede eksempler på fastsættelsen af gebyrerne for en lang række ydelser med angivelse af de valgte principper. 1.5 Projekt- og styregruppeI forbindelse med publikationens udarbejdelse har der været nedsat en styregruppe, som har bestået af: Allan Kjersgaard (Miljøstyrelsen)
Det skal dog understreges, at indholdet ikke nødvendigvis dækker de enkelte styregruppemedlemmers synspunkter eller for den sags skyld synspunkter hos Miljøstyrelsen eller Rådet vedrørende genanvendelse og mindre forurenende teknologi, som har finansieret rapporten. De steder, hvor der i rapporten skrives "vi", "forfatterne"
eller "projektgruppen", er således udtryk for, hvad Reno-Sam og
konsulenterne mener.
2 Eksisterende regnskabs-, budget- og gebyrpraksisSom indledning til projektet blev der foretaget en undersøgelse af gældende praksis i fælleskommunale affaldsselskaber med hensyn til regnskabsprincipper, gebyrfastsættelse og offentliggørelsesniveau. Målet var primært at skabe et overblik samt at skaffe informationer med henblik på at identificere eventuelle problemstillinger, som kunne være vigtige at få belyst juridisk - samt at søge inspiration i eksisterende gode idéer og god praksis til brug for opstilling af publikationens beregningseksempel. Undersøgelsen har således ikke haft til formål at undersøge de enkelte selskabers praksis i forhold til, om det f.eks. kunne være gjort bedre, men har udelukkende haft til formål at give et tværsnit til brug for projektet. Gennemgangen af de indsendte regnskaber og oplysninger har givet et billede af "gængs" praksis i affaldsselskabernes håndtering af regnskab og gebyrer. Dette billede har vi valgt at viderebringe i det følgende. 2.1 Undersøgte affaldsselskaberUndersøgelsen er gennemført ved, at der er sendt brev til 36 affaldsselskaber med anmodning om at få besvaret en række spørgsmål i et medsendt skema og for at få fremsendt regnskabs- og budgetmateriale. Næsten alle de tilskrevne affaldsselskaber har flere sideløbende aktiviteter som eksempelvis losseplads, affaldssortering, genbrugsaktiviteter, olie-/kemikalieindsamling, forbrænding eller indsamling. For projektet var det især affaldsselskaber med mange aktiviteter, der havde interesse, idet det formodedes, at det måtte være de steder, man kunne forvente de største praktiske problemer med at adskille ordninger/aktiviteter regnskabsmæssigt. Der kom svar fra 24 affaldsselskaber, der i alt repræsenterer en befolkningsmængde på 2,3 mio. indbyggere fordelt på 163 kommuner. Selv om landets to største selskaber ikke indgik med oplysninger i undersøgelsen, skønnes billedet alligevel at være nogenlunde repræsentativt for de problemstillinger og opgaveløsninger, der i dag er i affaldsselskabernes gebyr- og regnskabspraksis. Dette er bekræftet af de to selskabers repræsentanter i projektets styregruppe. Selskaberne fik tilsendt et spørgeskema (se tekstboks bagest i dette kapitel) og blev bedt om at indsende regnskabs- og budgetmateriale. Hensigten med spørgeskemaet var at fastlægge selskabets aktivitetsområder, og at sammenholde disse med oplysninger om valgte regnskabsprincipper samt med årsregnskab og budget for at se, i hvilken udstrækning det var lykkedes at afspejle sammensætning og mangfoldighed i aktiviteterne heri. 2.2 ResultaterInformationerne fra selskaberne blev gennemgået under følgende overskrifter:
2.3 ProblemområderPå forhånd var der størst interesse i:
Disse områder var derfor udgangspunkt for undersøgelsen. 2.3.1 RegnskabsprincipperSom man kan forvente, er der en vis variation i de principper, som selskaberne anvendte. Variationen er ikke noget problem i sig selv, blot de enkelte selskabers valg er et resultat af konkrete overvejelser. I nedenstående tabel er vist resultaterne af undersøgelsen af 20 selskabers regnskabsprincipper. 4 selskaber er sorteret fra, da de kun havde få aktiviteter.
Generelt må man sige, at der afskrives på materielle anlægsaktiver, og der indgår renter i resultatet. Dog udgiftsfører en del selskaber også anlægsaktiver, men nok ikke større anlæg. Udgiftsførslen sker måske af nemhedshensyn, og måske for mindre aktiver som så ikke skal afskrives i de kommende år. Udgiftsførsel er praksis i kommunale regnskaber. Henlæggelser anvendes en del, hvorimod fordeling af fællesomkostninger ikke er helt så udbredt. Sluttelig anvendes opdeling i aktiviteter/afdelinger en del, idet 65% af selskaberne gør dette. Under projektet har der været rejst et spørgsmål om, hvorledes praksis er m.h.t. bogføring/registrering af andre indtægter end gebyrindtægter, eksempelvis salg af genbrugsmaterialer. Om det sker under den berørte aktivitet eller under fælleskonti. En undersøgelse heraf viste følgende fordeling:
2.3.2 Beregning af gebyrUndersøgelsen af selskabernes konkrete gebyrberegninger blev opdelt i to spørgsmål. Det første angik selve principperne for beregningen. Svarene herpå var forskellige af ordlyd, men reelt rimeligt enslydende. 8 selskaber svarede ikke direkte på dette spørgsmål. Det generelle princip var en beregning på basis af de faktiske udgifter, det vil sige, at "hvile-i-sig-selv"-princippet blev anvendt. Anvendelsen af miljøhensyn, herunder ønsket om at fremme genbrug, er dog enkelte steder anvendt som grundlag for en politisk justering af gebyrerne. Det andet spørgsmål vedrørte de konkrete beregninger, og her modtog vi, som supplement, beregninger fra 3 selskaber og delberegninger fra 3 selskaber. 2.4 Typisk anvendte principperPå trods af individuelle variationer, er det projektgruppens indtryk, at der alligevel er en vis fælles linje i de anvendte regnskabs- og gebyrprincipper. Disse principper er i det følgende beskrevet som typiske principper. 2.4.1 Typisk princip for fastlæggelse af gebyrHovedprincippet er beregning af et gebyr på basis af de faktiske udgifter. Grundlaget er budgettet for det kommende år under hensyntagen til fremtidige investeringer. Der udarbejdes særskilte regnskaber/budgetter inden for hvert gebyrområde, det vil sige for hver enkelt aktivitet, som har individuelt fastlagt gebyr. Fællesudgifter fordeles til de enkelte områder efter mængder eller et konkret skøn. Der må ikke være overskud/underskud i driftsregnskabet set over en vis periode. Ved den konkrete beregning sker der en opgørelse over aktivitetens samlede budgetterede omkostninger, som ovenfor anført, og dette beløb divideres med den budgetterede mængde affald. Alternativt kan der divideres med den pågældende aktivitets opgørelsesenhed, eksempelvis tømmeenhed ved dagrenovation eller husstand ved genbrugsstationer. 2.4.2 Typiske regnskabsprincipper/praksisMaterielle anlægsaktiver som maskiner, anlæg, deponiplads og bygninger aktiveres og afskrives. Anlægsudgifter under en vis beløbsgrænse udgiftsføres i anskaffelsesåret. Renteudgifter og renteindtægter indgår i resultatet. Der henlægges til nyinvesteringer. Der sker en opdeling i aktivitetsområder, og fællesudgifter fordeles herpå. 2.4.3 Typisk offentliggørelsesniveauGenerelt er det ikke praksis, at selskaberne foretager selvstændig offentliggørelse af, hvorledes gebyrerne for forskellige ydelser beregnes, eller hvilke forudsætninger der indgår i beregningen. Typisk er gebyrberegningen blot en integreret del af budgetlægningen. Borgere, som har interesse i at gå dybere ind i beregninger og beregningsforudsætninger, må derfor almindeligvis ty til disse budgetter, som er offentlige, almindeligvis i en form, så de ligger til udlevering hos affaldsselskabet eller kan lånes til gennemsyn i medlemskommunerne. Generelt er der ikke hidtil, gjort meget ud af at beskrive de forudsætninger, som selskaberne har lagt ind i deres gebyrberegning. Selve offentliggørelsen af taksterne fremgår normalt af takstblade, evt. udformet som bilag til regulativer og typisk tilgængelig på anlæggene, og i forskelligt omfang angivet på ejendomskattebilletten ved opkrævning fra boliger. 2.4.4 Typiske aktivitetsområderForbrændingsanlæg
3 Retlige rammer for fastsættelse af affaldsgebyrer3.1 Lovgrundlag m.v.Miljøbeskyttelseslovens § 48 indeholder hjemmel for opkrævning af gebyrer til dækning af kommunens udgifter til affaldshåndtering (affalds-gebyrer).
Affaldsbekendtgørelsen (bek. nr. 299 af 30. april 1997) indeholder i § 29 en enkelt bestemmelse om affaldsgebyrer.
Derudover har Miljøstyrelsen i Vejledning nr. 4/1994 om bortskaffelse, planlægning og regulering af affald , s. 71-73, beskrevet reglerne om affaldsgebyrer. Hvad er et gebyr? Et gebyr er hverken en skat eller afgift. Et gebyr er et beløb, der opkræves hos en borger eller en virksomhed til dækning af omkostningerne ved en ydelse, som borgeren modtager fra det offentlige. Hvis der opkræves et beløb, som overstiger omkostningerne, er det overskydende beløb principielt en skat (afgift). En sådan er der ikke hjemmel til i § 48. Miljøbeskyttelseslovens § 48 (og affaldsbekendtgørelsens § 29) overlader det til kommunalbestyrelsen at fastsætte affaldsgebyrer. De kommunale myndigheder står imidlertid ikke helt frit ved beregning og fastsættelse af affaldsgebyrer, idet de er bundet af en række principper, som omtales i det følgende. 3.2 Grundlæggende principper m.v.Ved fastsættelse af affaldsgebyrer skal nogle grundlæggende principper respekteres: Lighedsprincippet indebærer, at borgere i samme situation skal behandles lige. Dette medfører vedrørende affaldsgebyrer, at disse ikke må fastsættes således, at nogle brugere betaler væsentligt mere end svarende til den ydelse, de modtager eller får stillet til rådighed, mens andre betaler væsentligt mindre end ydelsen. Dette har som konsekvens, at den enkelte brugers betaling for indsamling og behandling skal svare til de omkostninger, som brugeren eller en gruppe af brugere typisk belaster den pågældende affaldsordning med. Forureneren-betaler-princippet har bl.a. et grundlag i EU's affaldsdirektiv, (se afsnit 3.3 nedenfor), og fremgår endvidere af miljøbeskyttelseslovens § 4, stk. 4. Princippet, der alene har karakter af et forholdsvist overordnet administrationsprincip, indebærer, at affaldsbortskaffelsen, som udgangspunkt, må betales af den pågældende affaldsproducent selv og normalt ikke af andre affaldsproducenter eller af skatteyderne. Et grundlæggende princip for affaldsbortskaffelsen er ligeledes hvile-i-sig-selv-princippet. Dette omtales nærmere i punkt 5 nedenfor. Et krav for opkrævning af gebyrer er endvidere, at det normalt skal have lovhjemmel. Som det fremgår først i kapitlet, er en hjemmel indsat i miljøbeskyttelseslovens § 48. Affaldsbekendtgørelsens § 29 bestemmer som omtalt i forlængelse heraf , at "i regulativer kan fastsættes foreskrifter om gebyrer for affaldshåndtering". I Vejledning 4, 1994 er dette udlagt sådan, at "det er en forudsætning for opkrævning af gebyrer, at den eller de omfattede affaldsordninger og brugerkredse er udtømmende beskrevet i kommunens regulativ". For indsamlingsordninger må det betyde, at det af regulativet skal fremgå, hvem og hvad der er omfattet af ordningen, i hvilket omfang omkostningerne gebyrdækkes, og hvorledes gebyrerne fordeles. Regulativet bliver derved en del af retsgrundlaget for opkrævning af gebyret. For anvisningsordninger er der ikke denne direkte sammenhæng mellem regulativet og opkrævningen af gebyr. Typisk vil kommunerne vedtage et anvisningsregulativ med anvisning til et fælleskommunalt behandlingsanlæg. Det betyder, at regulativudarbejdelse og ansvar for budget, og dermed fastsættelse af gebyret, ligger hver sit sted. Da selve driften af eksempelvis lossepladser og forbrændingsanlæg ikke er omfattet af regulativer, kan det være lidt uklart, om der er behov for en underbygning af retsgrundlaget for opkrævning af behandlingsgebyret, svarende til regulativet for indsamlingsordninger. Derfor kan det anbefales, at de kompetente organer for behandlingsanlæggene, vedtager og offentliggør principperne for gebyrfastsættelsen på en måde, som svarer til offentliggørelse af regulativer. Offentliggørelsen kan evt. knyttes sammen med offentliggørelse af affaldsplanen. Med hensyn til mulighederne for at overlade kompetencen for fastsættelse af gebyrer fra kommunerne til et kommunalt fællesskab, henvises i øvrigt til "Delrapport om visse EU-retlige spørgsmål vedrørende danske kommuners samarbejde om affaldsbortskaffelse", Justitsministeriets tværministerielle embedsmandsudvalg, december 1997, side 194. Her nævnes, at kommunen som udgangspunkt er bevillingsmyndighed i relation til opkrævning af gebyrer, men at der ikke i de refererende bestemmelser er noget, der principielt forhindrer, "at bevillingskompetence i relation til opkrævning af gebyrer i forbindelse med affaldshåndtering kan overføres til et kommunalt affaldsfællesskab samtidig med, at kommunen i øvrigt overfører kompetence til fællesskabet."
3.3 Skattefinansiering af affaldshåndtering?Miljøbeskyttelseslovens § 48 fastslår ikke udtrykkeligt, at bortskaffelse af affald skal finansieres ved gebyrer (affaldsgebyrer) betalt af affaldsproducenten (idet bestemmelsen anvender udtrykket "kan"). Det ligger imidlertid fast, at håndtering af erhvervsaffald ikke kan skattefinansieres, men må gebyrfinansieres. Det hænger bl.a. sammen med, at en skattefinansiering ville indebære, at kommunen overtog erhvervsvirksomhedernes produktionsomkostninger. Også EU-regler samt lighedsprincippet og forureneren-betaler-princippet taler imod skattefinansiering af bortskaffelse af erhvervsaffald. Derimod antages det almindeligvis på baggrund af en dom (U 1977.779 Ø), at der efter danske regler er mulighed for at skattefinansiere bortskaffelse af dagrenovation og andet affald fra husholdninger. Der er imidlertid sat spørgsmålstegn ved holdbarheden af denne antagelse. Det skyldes, at EU's affaldsdirektiv, artikel 15, fastslår, at forureneren-betaler-princippet gælder ved affaldsbortskaffelse. Det har ikke i forbindelse med denne publikation været muligt at opstille en sikker vurdering af, om det er i overensstemmelse med EU-reglerne at lade dagrenovation skattefinansiere helt eller delvist. Dog er der ikke tvivl om, at udgiften til generel administration, tilsyn og planlægning m.v. kan skattefinansieres. I tilfælde hvor hel eller delvis skattefinansiering måtte være ønskelig, må det derfor anbefales, at man nøje overvejer det retlige grundlag og behovet for skattefinansiering. De følgende afsnit er udformet ud fra den forudsætning, at der ikke sker skattefinansiering. 3.4 SamlegebyrerMiljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 2 giver kommunalbestyrelsen adgang til at fastsætte et såkaldt samlegebyr. Baggrunden herfor er de erfaringer, der tidligere er gjort på området. Efter den normale fortolkning af den tidligere miljøbeskyttelseslov skulle kommunalbestyrelsen i princippet føre separate regnskaber for hver enkelt af de foranstaltede renovationsordninger. Dette har i takt med etableringen af mange forskellige bortskaffelsesordninger medført en forholdsvis stor ressourceanvendelse til gebyradministration. Et samlegebyr er et gennemsnitsgebyr. Det kan opkræves til dækning af de samlede omkostninger til flere ordninger. 3.4.1 Krav til samlegebyrEt samlegebyr kan omfatte flere ordninger. Det er et krav, at de ordninger, som betalingsmæssigt slås sammen under det pågældende samlegebyr, er rettet til en nogenlunde ensartet brugerkreds (f.eks. boliger). Et samlegebyr kan normalt ikke omfatte både husholdningsaffald og erhvervsaffald under ét. Dette ville stride mod forudsætninger bag miljøbeskyttelsesloven og endvidere mod bl.a. forureneren-betaler-princippet og et lighedsprincip. Det skyldes, at der er tale om meget uensartede grupper af brugere, hvorfor et fælles samlegebyr ofte ville medføre, at én brugergruppe reelt kom til at betale væsentlige dele af omkostningerne ved håndtering af andre brugergruppers affald (se også afsnit 3.8 nedenfor). Samlegebyret skal totalt modsvare de omkostninger, der er forbundet med de ordninger, som gebyret omfatter. Det må ud fra hvile-i-sig-selv princippet fastsættes således, at det opkrævede beløb hverken er større eller mindre end omkostningerne (se nærmere afsnit 3.5 nedenfor om hvile-i-sig-selv-princippet). Hvor der anvendes et samlegebyr, skal dets størrelse - i overensstemmelse med forureneren-betaler-princippet og lighedsgrundsætningen - fastsættes således, at gebyret inden for rimelige grænser svarer til den ydelse, som leveres eller stilles til rådighed for den enkelte bruger, der ud fra en gennemsnitsbetragtning må antages at have gavn af ordningen. Det forhold, at samlegebyret bygger på en gennemsnitsberegning af omkostninger, betyder imidlertid, at det er acceptabelt, at nogle brugere kommer til at betale et beløb, der overstiger omkostningerne ved den ydelse, de konkret modtager, mens andre betaler mindre. Hvis samlegebyret eksempelvis omfatter afhentning af flere affaldstyper, vil en grundejer skulle betale fuldt gebyr, uanset at han rent faktisk ikke leverer affald af alle de pågældende typer. Den enkelte grundejer skal med andre ord betale for den ydelse, som kommunen stiller til rådighed, uanset om han benytter sig af ydelsen eller ej. 3.4.2 Samlegebyr m.v. for erhvervsaffaldSamlegebyrer kan principielt også fastsættes for ordninger til håndtering af erhvervsaffald. Her vil brugergruppen dog sjældent være tilstrækkelig ensartet til, at samlegebyrer vil kunne anvendes i praksis. Normalt afregnes udgifterne til indsamling, transport og behandling af affald direkte mellem affaldsproducenten og transportøren/affaldsbehandleren. Hvis der er tale om generelle omkostninger ved kommunens administration af en indsamlingsordning eller en anvisningsordning for erhvervsaffald, og det er uforholdsmæssigt besværligt at differentiere administrationsgebyrerne, vil der også på erhvervsområdet kunne fastsættes et samlet - typisk beskedent - gebyr til dækning af administrationsudgifterne (se Miljøstyrelsens Vejledning 4/1994, s. 73). Hvor der er etableret kommunale ordninger med benyttelsespligt, jf. bl.a. affaldsbekendtgørelsens § 44, stk. 1, og § 54, stk. 3, kan erhvervsvirksomheder pålægges betaling af et fast gebyr, selvom de (i perioder) ikke benytter sig af ordningen. I lighed med almindelige grundejere (3.4.1.) betaler erhvervsvirksomhederne i denne situation for den ydelse, som kommunen stiller til rådighed, uanset om den (i perioder) ikke benyttes. Der kan dog ikke kræves gebyr, hvis virksomheden har en umiddelbar ret eller en tilladelse til at stå udenfor ordningen (se afsnit 3.7.4. nedenfor om reduceret gebyr). Håndtering af erhvervsaffald og dagrenovation skal økonomisk holdes adskilt, jf. afsnit 3.8 nedenfor. Se i øvrigt afsnit 3.7 nedenfor om beregning af gebyrerne. 3.4.3 Hvis samlegebyr ikke anvendesKommunalbestyrelsen er ikke forpligtet til at anvende samlegebyr. Den kan da i stedet fastsætte et gebyr for hver enkelt bortskaffelsesordning, som opkræves hos brugerne af den pågældende ordning. Hvor der anvendes en sådan fremgangsmåde, er det berettiget at fastsætte et gennemsnitligt gebyr for hver enkelt ordning. I den forbindelse er der adgang til at fordele de generelle administrationsomkostninger på ordningerne. 3.5 Hvile-i-sig-selv-princippetFastsættelsen af affaldsgebyrerne er begrænset af hvile-i-sig-selv-princippet. Dette princip indebærer, at de økonomiske midler, som kommer ind ved brugernes betaling for bortskaffelsen af affald, ikke må være hverken større eller mindre end kommunens omkostninger ved at gennemføre håndteringen. Betalingen for affaldshåndtering skal således afspejle dennes kostpris. Hvile-i-sig-selv-princippet antages almindeligvis at gælde for kommunale forsyningsvirksomheder på et uskrevet grundlag. På affaldsområdet har princippet herudover støtte i lovforarbejderne til miljøbeskyttelseslovens § 48. Også Miljøstyrelsens Vejledning 4/1994 om bortskaffelse, planlægning og registrering af affald, s. 71, påpeger, at affaldsgebyrer skal være omkostningsægte, d.v.s. afspejle de faktiske udgifter forbundet med ydelsen. Princippet om, at affaldshåndtering økonomisk skal hvile i sig selv, tjener flere formål. Ét af formålene er at beskytte brugerne imod, at offentlige forsyningsvirksomheder, der reelt har monopol, udnytter denne status til at kræve en urimelig betaling. Et andet formål er at undgå, at der sker en forrykning af den byrdefordeling mellem kommunens borgere, som bl.a. den kommunale skattelovgivning er udtryk for. Princippet om, at affaldshåndteringen økonomisk skal hvile i sig selv, betyder ikke, at der i hvert afsluttet regnskabsår skal kunne fremvises en nøjagtig overensstemmelse mellem indtægter og udgifter. Det er almindeligt antaget, at overensstemmelsen skal vurderes over en længere periode, således at det er tilstrækkeligt, at der er balance set over en vis kortere årrække, således at der f.eks. også er mulighed for at sikre en jævn udvikling i gebyrerne. Hvile-i-sig-selv princippet har en række konsekvenser. Disse fremgår af de følgende afsnit (afsnit 3.5.1-3.5.2 samt afsnit 3.6). 3.5.1 Henlæggelser til fremtidige investeringer m.v.Hvile-i-sig-selv princippet hindrer ikke, at der i affaldsgebyrerne indregnes beløb, som skal anvendes til henlæggelse (opsparing) til fremtidige investeringer. Det følger af miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 1, nr. 3 ("forskudsvis dækning af planlagte investeringer på affaldsområdet") og af uskrevne regler om hvile-i-sig-selv princippet. Det er imidlertid et krav, at en sådan opsparing sker ud fra realistiske overvejelser om, hvilke investeringer der skal foretages i fremtiden. Der kan ikke opkræves til mulige investeringer, som måske skal gennemføres i en uvis fremtid. Der kan kun henlægges til investeringer, som har en vis konkret og aktuel karakter. Dette krav indebærer, at der i affaldsgebyrerne kan indregnes henlæggelser til kommende investeringer, idet det forudsættes, at disse fremgår af en vedtaget affaldsplan. Der kan herunder henlægges til anlæg, hvis gennemførelse ligger længere ude i fremtiden (mere end 4 år), når disse anlæg er detaljeret planlagt, herunder planlagt til etablering på et bestemt tidspunkt. Også i visse andre særlige situationer, hvor det er sikkert, at en udgift vil indfinde sig, men hvor størrelsen er usikker, kan der henlægges ud fra et realistisk skøn.
Der kan henlægges til realistiske fremtidige udgifter til renovering og ombygning af anlæg. Hvis et anlæg, hvortil der henlægges, vedrører såvel erhvervsaffald som husholdningsaffald, må kommunalbestyrelsen på forhånd foretage en realistisk vurdering af, i hvilket omfang anlægget behandler henholdsvis erhvervsaffald og husholdningsaffald. Herefter må henlæggelserne belaste gebyrerne for henholdsvis erhvervsaffald og husholdningsaffald i overensstemmelse hermed. Det er ikke uden videre muligt at henlægge til imødekommelse af evt. fremtidige miljøkrav. Først når der foreligger faste og sikre nye krav, kan udgifterne hertil indgå i gebyrberegningen. Dette indebærer, at der ikke vil kunne opkræves gebyrer til dækning af kommende udgifter, som alene forventes at indfinde sig på grund af løsere overvejelser om ny lovgivning el.lign. Heller ikke et forslag til EU-direktiv er et tilstrækkeligt grundlag for opkrævning af gebyrer. Der kan først opkræves gebyrer til dækning af kommende miljøkrav, når disse baseres på en dansk lov, som er vedtaget af Folketinget. Dog behøver loven ikke at være trådt i kraft. Endvidere må det antages, at præcise krav i et vedtaget EU-direktiv, som endnu ikke er implementeret i Danmark, kan danne grundlag for henlæggelse. Ovenstående forhindrer ikke, at kommunen eller affaldsselskabet af egen drift træffer en fast beslutning om på et givet tidspunkt at forbedre miljøbeskyttelsen på et område, og på baggrund af denne beslutning foretager henlæggelser (se afsnit 3.6 om tilbageførsel af opsparede midler til formål, som bliver uaktuelle). 3.5.2 Egenkapital og kassebeholdningHvile-i-sig-selv-princippet indebærer, at et affaldsselskab ikke kan opbygge en egentlig egenkapital. Opbygning af en større egenkapital vil indebære, at der reelt er sket en større gebyropkrævning end svarende til udgifterne ved aktiviteten. Dette vil stride mod hvile-i-sig-selv-princippet.
Det skal dog tilføjes, at gebyrerne lovligt kan have en sådan størrelse, at der forefindes en rimelig kassebeholdning til den daglige drift. Den maksimale kassebeholdning kan ikke angives præcist, bl.a. fordi affaldsselskabernes aktiviteter har forskelligt omfang. Der må derfor foretages en konkret vurdering i det enkelte tilfælde, når den acceptable størrelse af kassebeholdningen skal fastlægges. Det kan nævnes, at lånebekendtgørelsen (bek. 205 af 2. april 1998), § 7, stk. 4, 1. pkt., der indeholder vilkår for låntagning, giver adgang til etablering af en kassekredit for kommunale fællesskaber på op til 50 kr. pr. indbygger. 3.5.3 Forsikring eller henlæggelse til miljøfond?Det er et spørgsmål, om der kan ske henlæggelser til en miljøfond, som skal anvendes til imødegåelse af eventuelle senere skadevirkninger af en aktivitet, f.eks. en eventuel fremtidig grundvandsforurening fra en losseplads. Hvile-i-sig-selv-princippet indebærer, at det kun er muligt at spare op til imødegåelse af senere skader (f.eks. grundvandsforurening), hvis der er tale om en reelt foreliggende mulighed, som kan blive en realitet inden for den periode, hvor selskabet kan/skal påtage sig ansvaret for udbedring eller erstatning. Dette hænger sammen med, at hvile-i-sig-selv-princippet bl.a. har til formål at beskytte brugerne mod, at en kommune eller et kommunalt fællesskab m.v. udnytter et monopol til at opkræve større beløb end nødvendigt. Det er derfor ikke acceptabelt at spare op til noget, som ikke kan konkretiseres eller noget, som eventuelt skal ske. Imødegåelse af udgifter til mere usikre, eventuelle skader, må ske ved tegning af en forsikring. Beløb til præmiebetalingen kan naturligvis indgå i beregningen af størrelsen af de løbende gebyrer. Tegning af forsikring er blevet særligt aktuelt efter gennemførelsen af miljøerstatningsloven (lov nr. 225 af 6. april 1994), som opererer med et objektivt ansvar. Hvis det ikke er muligt at tegne en tilfredsstillende forsikring i et forsikringsselskab, er det acceptabelt, at et affaldsselskab opkræver et beløb til henlæggelse til selvforsikring. Et sådant beløb kan f.eks. være et antal kr. pr. ton afleveret affald. Ovenstående indebærer, at henlæggelsen til selvforsikring er acceptabel, hvis tegning af en forsikring i et forsikringsselskab vil være væsentligt dyrere end selvforsikring. Hvis der er indkommet for meget ved en sådan henlæggelse til selvforsikring (fordi der over en lang årrække ikke er opstået skader), må det henlagte beløb føres tilbage til brugerne (de brugergrupper, som har betalt). Dette kan ske ved nedsættelse af gebyrer eller ved at overføre beløbet til aktiviteter, hvortil der ellers skulle have været opkrævet yderligere beløb fra de samme brugergrupper (se herom pkt. 3.6 nedenfor). 3.6 Opsparing, der bliver uaktuelDet kan forekomme, at der er sket henlæggelser (opsparing) til aktiviteter, som på grund af efterfølgende forhold alligevel ikke skal gennemføres. Eksempelvis kan der være henlagt til anlæggelse af en losseplads, som på grund af nye miljø- eller beliggenhedskrav ikke kan etableres. Det kan ligeledes forekomme, at henlæggelsen overstiger det beløb, et nyt anlæg el.lign. rent faktisk viser sig at koste. Endelig kan det, som anført i afsnit 3.5.3 ovenfor, forekomme, at der er henlagt til imødegåelse af eventuelle skadevirkninger af et anlæg (selvforsikring), som aldrig blev aktuelle. I disse situationer, hvor der er henlagt til formål, som nu har vist sig uaktuelle, er udgangspunktet, at de henlagte midler bedst muligt skal føres tilbage til de brugergrupper, som har bidraget til henlæggelserne. Tilbageførslen må ske ved en nedsættelse af gebyrer for benyttelse af de ordninger, hvorfra de henlagte midler er indkommet. Tilbageførslen kan ske over en (kortere) årrække for at undgå for store udsving i gebyrerne. Et alternativ til en egentlig tilbageførsel er at flytte midlerne til andre investeringer, som de brugergrupper, der ellers skal have pengene tilbageført, skal medvirke til at spare op til. 3.7 Nærmere om gebyrets beregning3.7.1 Oplysnings- og beregningsgrundlag ved gebyrfastsættelseMiljøbeskyttelsesloven indeholder ikke nærmere regler om det oplysningsgrundlag og de beregningsmetoder, som kommunalbestyrelsen skal bygge på ved dens fastsættelse af gebyrer for affaldshåndtering. Heller ikke affaldsbekendtgørelsen indeholder sådanne regler. I forarbejderne til miljøbeskyttelseslovens § 48 er der derimod anført visse forudsætninger om grundlaget.
Disse bemærkninger udtrykker et krav, som under alle omstændigheder vil være gældende under hensyn dels til hvile-i-sig-selv-princippet og dels til kravet om, at betaling for bortskaffelse af dagrenovation og bortskaffelse af erhvervsaffald skal holdes adskilt (afsnit 3.8). Kommunalbestyrelsen må naturligvis løbende kunne dokumentere, at den opfylder disse principper og krav. Det kan den kun gøre ved til stadighed at foretage beregninger. Det er naturligt, at beregningerne foretages i forbindelse med udarbejdelse af det kommunale årsbudget. Efter almindelige principper er det et krav, at de oplysninger, som kommunalbestyrelsen lægger til grund ved beregningerne, er så virkelighedsnære som muligt. De taloplysninger, der anvendes, bør derfor i videst muligt omfang være baseret på konkrete og dokumenterede erfaringer for, hvilke omkostninger der knytter sig til forskellige aktiviteter. 3.7.2 Hvad kan og skal medregnes ved gebyrfastsættelsen?I gebyret kan indregnes en lang række udgifter. Gebyret skal afspejle kommunens totalomkostninger til den pågældende affaldshåndtering. Med hensyn til, hvilke omkostninger der kan indregnes, er der generel anvisning i Miljøstyrelsens Vejledning 4/1994, s. 71 ff.
Vedrørende fastsættelse af gebyrer for indsamlingsordninger for materialer af positiv værdi gælder det, at indtægter fra salg af materialerne skal være modregnet i de omkostninger, som ligger bag gebyrberegningen. Det er ikke tanken, at den erhvervsvirksomhed, som afleverer eksempelvis papir, direkte skal have et konkret nedslag i gebyret (eller have tilbagebetalt statsafgift). Men indtægten ved videresalg må indgå ved beregningen af gebyret for den pågældende bortskaffelsesordning som helhed. Hvis en bestemt type affald med betydelig sikkerhed kan videresælges til en nogenlunde stabil pris, kan det anbefales, at den forventede indtægt på forhånd indregnes ved gebyrfastsættelsen. Er prisen på og mængden af en bestemt type affald, der kan videresælges, usikker og ustabil, må gebyrerne for modtagelse af den pågældende type af affald justeres det følgende år, hvis indtægterne på affaldet er større eller mindre, end det var antaget forud for gebyrfastsættelsen. En fortjeneste ved salg af ydelser til andre kommuner eller eventuelt private må ligeledes indgå ved gebyrberegningen og vil således medføre et lavere gebyr for ordningens normale brugere (se afsnit 3.11.4 nedenfor). Hvis et anlæg lukker, før det er betalt (før lån er afdraget), f.eks. fordi anlægget er blevet utidssvarende, er det et spørgsmål, hvor det resterende lån skal konteres. Det samme gælder med hensyn til udgifter til afvikling af anlægget. Udgangspunktet er, at udgifterne til et nedlagt (lukket) anlæg skal belaste den brugerkreds, som det pågældende anlæg tog sigte på. Er eksempelvis et anlæg til behandling af elektronikaffald lukket, fordi der skal anvendes en anden fremgangsmåde ved behandling af dette affald, må resterende udgifter på det lukkede anlæg medregnes ved fastsættelse af gebyrerne vedrørende elektronikaffald. 3.7.3 Kan overskud fra et anlæg overføres til øvrige affaldshåndtering?Et spørgsmål som ind i mellem kan være relevant er om et overskud på et anlæg (f.eks. en losseplads) kan overføres til den øvrige affaldshåndtering. Problemet kan deles i flere punkter:
Dette overskud kan ikke overføres til den samlede affaldsbortskaffelse. En takst for en given ydelse må modsvare omkostningerne for denne ydelse. Er der tale om et overskud, er der opkrævet mere end svarende til omkostningerne ved ydelsen. Dette overskud må principielt føres tilbage til brugerne af ydelsen og må normalt ske ved en nedsættelse af gebyret i følgende år. (Se afsnit 3.6 ovenfor om tilbageførsel). 3.7.4 GebyrdifferentieringI forbindelse med fastsættelse af gebyrer kan der eventuelt gennemføres en differentiering af disse med henblik på at fremme en hensigtsmæssig adfærd hos affaldsproducenterne. Dette kan dog kun ske i det omfang, gebyrdifferentieringen afspejler reelle forskelle i omkostninger. Eksempelvis kan der fastsættes forskellige gebyrer for sorterede læs og usorterede læs. Særgebyret på de usorterede læs skal afspejle en reel ekstraomkostning til yderligere sortering eller behandling af affaldet. Særgebyret vil også kunne anvendes som et håndhævelsesinstrument i forhold til regulativerne. Eksempelvis vil husstande med dårlige adgangsforhold for afhentning af affaldet kunne pålignes gebyr for eventuelle ekstraomkostninger til personale, specialudstyr el.lign. Derimod er der ikke adgang til en differentiering (f.eks. ved rabatordninger), som indeholder et skjult tilskud til erhvervsvirksomheder. Dette vil være en ulovlig offentlig organiseret individuel støtte til erhvervsvirksomheder. Dog vil erhvervsvirksomheder, som får tilladelse til - eller benytter deres umiddelbare ret til (eksempelvis efter affaldsbekendtgørelsens §§ 32 og 33) - at stå uden for en eller flere bortskaffelsesordninger, alene kunne afkræves et reduceret gebyr. Tilsvarende må grundejere, f.eks. parcelhusejere, som overhovedet ikke får nogen ydelse stillet tilrådighed, fritages for gebyrbetaling. Det gælder f.eks., hvor en ejendom er beliggende uden for kommunens/affaldsselskabets renovationsområde, og hvor kommunalbestyrelsen blot har anvist grundejeren at aflevere affald til en given affaldsbehandling. Denne fritagelse er en konsekvens af, at en borger eller virksomhed ikke kan pålægges at betale til en ordning for affaldsbortskaffelse, som de ikke har adgang til. Der kan dog eventuelt blive tale om, at den pågældende skal betale et gebyr til dækning af udgifter til administration og planlægning. Det skal tilføjes, at ovenstående ikke er ensbetydende med, at en borger kan melde sig ud af en ordning eller kan opnå en betalingsmæssig reduktion, blot fordi borgeren rent faktisk ikke benytter sig af en eller flere af de ydelser, som han får stillet til rådighed ved ordningen. Hvis en kommunes eller et affaldsselskabs udgifter til affaldshåndtering er varierende inden for forskellige dele af det geografiske område, som kommunen/affaldsselskabet dækker (f.eks. fordi de vognmænd, der arbejder som entreprenører for kommunen/affaldsselskabet, ikke tager samme betaling), kan det ikke kræves, at der fastsættes forskellige gebyrstørrelser for de enkelte delområder. Den enkelte ordning skal ses som en helhed. Derfor kan de samlede udgifter til ordningen sammenlægges med henblik på beregning af et ensartet gebyr for alle brugere af en bestemt type (f.eks. boliger) inden for det område, som ordningen dækker. 3.8 Økonomisk adskillelse af erhvervsaffald og andet affaldHåndtering af erhvervsaffald og dagrenovation skal holdes økonomisk adskilt. Der må med andre ord ikke ske krydssubsidiering mellem private og erhverv. Det er således udelukket at finansiere håndtering af erhvervsaffald - direkte eller indirekte - med midler betalt af brugere af dagrenovationsordningen. En sådan finansiering ville have karakter af en offentlig organiseret understøttelse af erhvervsvirksomheder og ville i øvrigt stride mod princippet om, at forureneren betaler, og et lighedsprincip. Det forhindrer dog ikke, at eksempelvis dagrenovationen og dagrenovationslignende affald fra erhvervsvirksomheder indsamles med øvrigt dagrenovation og pålægges samme enhedsgebyr. Ovenstående indebærer eksempelvis, at det ikke er acceptabelt at lade en nærgenbrugsstation finansiere udelukkende ved gebyrer, opkrævet hos almindelige grundejere, hvis genbrugsstationen i større eller mindre omfang også benyttes af erhvervsvirksomheder. Disse må betale en andel af omkostningerne ved nærgenbrugsstationen. Det er heller ikke muligt at opkræve et fælles samlegebyr, der under ét omfatter ordninger til bortskaffelse af erhvervsaffald og dagrenovation (se afsnit 3.4.1. ovenfor om krav til samlegebyrer). 3.9 Det kommunale budget- og regnskabssystem?Affaldsselskaber, som er kommunale fællesskaber, er omfattet af reglerne i det kommunale budget- og regnskabssystem, medmindre andet er fastsat i fællesskabets vedtægt, som er godkendt af tilsynsmyndighederne. Dette behandles i en skrivelse fra Indenrigsministeriet, Økonomisk Afdeling, af 27. februar 1998.
Det betyder, at affaldsselskaber som ønsker at anvende et andet budget- og regnskabsrapport end "Budget- og regnskabssystem for kommuner og amtskommuner", skal have det godkendt hos tilsynsmyndighederne, d.v.s. enten af pågældende tilsynsråd eller for Københavns og Frederiksberg kommuner af Indenrigsministeriet. Det skal dog bemærkes, at Indenrigsministeriet har nedsat et udvalg, som forventer at have nye retningslinier klar med udgangen af 1998 for, hvorledes kommunale driftsvirksomheder skal føre deres regnskaber. Det skal tilføjes, at selve fastsættelsen af gebyrer, herunder spørgsmålet om, hvad der kan medregnes i gebyrerne, ikke er reguleret af budget- og regnskabssystemer, men derimod af de principper, som er beskrevet ovenfor i afsnit 3.1-3.8. Det kommunale budget- og regnskabssystem er heller ikke nogen hindring for, at den enkelte kommune eller det enkelte affaldsselskab har en forholdsvis høj specifikationsgrad, når den over for brugere og andre forklarer baggrunden for størrelsen af et gebyr (gennemsigtighed). 3.10 Offentliggørelse af beregningsgrundlag og aktindsigt3.10.1 Offentliggørelse på myndighedens initiativLovgivningen indeholder ikke specifikke krav om offentliggørelse af beregninger og oplysningsgrundlag for gebyrer, bortset fra almindelige regler om, at det endeligt godkendte regnskab for kommunen skal være tilgængeligt for kommunens borgere (kommunestyrelseslovens § 45, stk. 3). Sådanne specifikke krav fremgår således ikke af eksempelvis kommunestyrelsesloven §62, der bl.a. omhandler kommunernes pligt til at redegøre for de væsentligste kommunale serviceydelser. Heller ikke den motiverede dagsorden - der i øvrigt ikke er direkte retligt bindende for kommunen og kommunale fællesskaber - som Folketinget vedtog den 12. december 1996, stiller detaljerede krav om offentliggørelse. Det er imidlertid en klar forudsætning bag dagsordenens punkt om gennemsigtighed, at brugere og andre skal have adgang til - i hvert fald når de henvender sig - at få et forholdsvis detaljeret indblik i beregninger og oplysningsgrundlag.
Hvis en kommune eller et kommunalt fællesskab er i en konkurrencesituation på markedet og derfor har behov for at beskytte oplysninger om kalkulationer, er der ikke noget i lovgivningen og ovennævnte dagsorden, som hindrer en sådan beskyttelse. (Forholdet er dog anderledes, hvis der er tale om anmodning om aktindsigt efter offentlighedsloven (Forvaltningslovens kap. 4). Se herom nedenfor i afsnit 3.10.2). 3.10.2 AktindsigtDer er mulighed for, at brugere og andre kan få indsigt i oplysnings- og beregningsgrundlaget for gebyrer i henhold til lovgivningens regler om aktindsigt. Regler om aktindsigt findes i offentlighedsloven, forvaltningslovens kap. 4 og enkelte andre love. Det følgende vedrører kun offentlighedsloven. Offentlighedsloven gælder for "den offentlige forvaltning", jf. lovens § 1, stk. 1. Et kommunalt fællesskab, der er godkendt efter kommunestyrelseslovens § 60, er en del af den offentlige forvaltning. Hermed er de fleste affaldsselskaber - ligesom kommuner - undergivet offentlighedsloven. Efter offentlighedsloven er udgangspunktet, at enhver har ret til at få indsigt i alle dokumenter vedrørende en nærmere angivet sag, jf. lovens § 4, stk. 1, og § 5, stk. 1. Imidlertid indeholder loven også en række undtagelser til dette generelle udgangspunkt. Et oplysnings- og beregningsgrundlag for gebyrer kan være omfattet af én eller flere af disse undtagelser. Hvis oplysningerne er tilvejebragt af kommunen eller affaldsselskabet selv og ikke er sendt ind udefra, og hvis de ikke efterfølgende er sendt "ud af huset", er der normalt tale om internt materiale, som er undtaget efter offentlighedslovens § 7. Er beregningen derimod foretaget af eksterne konsulenter, eller er oplysninger og beregninger sendt mellem et affaldsselskab og en medlemskommune, eller er de oversendt til den kommunale revision, er materialet ikke internt. Derimod bevarer det sin interne karakter ved oversendelse til den kommunale tilsynsmyndighed (jf. kommunestyrelseslovens § 47, stk. 5). I de tilfælde, hvor oplysningsmaterialet er internt, kan der alligevel være krav om, at væsentlige dele af det skal udleveres i henhold til offentlighedslovens § 11 om ekstraheringspligt. Efter denne bestemmelse skal oplysninger om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, meddeles, når nogen anmoder om aktindsigt, uanset at oplysningerne står i interne dokumenter. Endvidere kan der eventuelt blive tale om, at affaldsselskabet eller kommunen giver såkaldt meroffentlighed, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1, pkt. 2. I situationer, hvor en kommune eller et affaldsselskab afgiver tilbud til andre kommuner m.v. (se afsnit 3.11. nedenfor herom), kan der være behov for, at kommunen eller selskabet kan beskytte sine omkostningskalkulationer og eventuelt grundlaget for disse samt efter omstændighederne andre forretningshemmeligheder. En sådan beskyttelse vil kunne opnås ved anvendelse af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5, om undtagelse af oplysninger med henblik på at beskytte det offentliges økonomiske interesser. Muligvis også ved anvendelsen af § 12, stk. 1, nr. 2, om undtagelse af oplysninger om tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende. Der er dog ikke tale om en generel og automatisk beskyttelse, idet der skal foretages en konkret vurdering, og undtagelse kan efter loven kun ske, hvis der er tale om væsentlige hensyn. Vedrørende køb af varer og tjenesteydelser er der i efteråret 1998 udarbejdet et udkast til bekendtgørelse om undtagelse af dokumenter om kommunale myndigheders indkøbsaftaler fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen. Bekendtgørelsen forventes udsendt først i 1999. 3.11 Særligt om udførelse af affaldsopgaver for andre kommuner m.v.Et specielt område i forbindelse med prisfastsættelse og gebyrberegning vedrører løsning af affaldsopgaver for kommuner m.fl., der ikke deltager i det pågældende affaldsselskab. Spørgsmålene er:
Området er kompliceret, fordi det berører lovregler og uskrevne kommunalretlige regler, ligesom man skal være opmærksom på visse EU-regler. Desuden må der formodentlig, med hensyn til behandlingsprisen, sondres mellem:
3.11.1 Opgaveløsning under markedsmæssige forholdVisse affaldsopgaver, som løses i kommunalt eller fælleskommunalt regi, udføres også af private entreprenører. Det drejer sig f.eks. om sortering af indsamlet pap og papir. Udføres den type opgaver derfor for andre kommuner eller andre fælleskommunale selskaber, må det betragtes som opgaveløsning under markedsmæssige forhold. Lov nr. 378 af 14. juni 1995 finder ikke anvendelse
Endvidere er der ved loven og en tilhørende bekendtgørelse fastsat nogle relativt strenge regler om priskalkulation i forbindelse med afgivelse af tilbud.
I miljøbeskyttelseslovens § 49, der har overskriften "Kommunale fællesskaber", gives miljøministeren adgang til at pålægge kommuner at samarbejde om affaldsbortskaffelse, ligesom det i forarbejderne til bestemmelsen er forudsat, at kommuner som det normale indgår et samarbejde om affaldsbortskaffelse ad frivillighedens vej. Et sådant samarbejde kan ske ved, at en eller flere kommuner eller et kommunalt fællesskab stiller sit apparat til rådighed for en anden kommune. Herved må miljøbeskyttelseslovens § 49, som i øvrigt eksisterede før vedtagelsen af lov nr. 378 af 14. juni 1995, anses for en bestemmelse, der forudsætter, at en kommune kan løse opgaver vedrørende affaldsbortskaffelse for andre kommuner. Konsekvensen er, at affaldsbortskaffelse ikke er omfattet af lov nr. 378 af 14. juni 1995 (som ændret ved lov nr. 475 af 1. juli 1998). (Der henvises til side 48 i "Delrapport om visse EU-retlige spørgsmål vedrørende danske kommuners samarbejde om affaldsbortskaffelse" fra Justitsministeriets tværministerielle embedsmandsudvalg om fælleskommunale selskaber, december 1997). EU-retlige regler om udbud Lov nr. 378 af 14. juni 1995 er et rent dansk regelsæt. Ved siden af de rent danske regler gælder der også et sæt af EU-retlige regler. Her er der især grund til at fremhæve EU's udbudsdirektiver. For nærmere og mere præcise oplysninger om rækkevidden af de nævnte EU udbudsregler henvises til "Delrapport om visse EU-retlige spørgsmål vedrørende danske kommuners samarbejde om affaldsbortskaffelse", fra Justitsministeriets tværministerielle embedsmandsudvalg om fælleskommunale selskaber, december 1997. Prisfastsættelse Når en kommune (eller et kommunalt fællesskab) tilbyder at udføre en opgave for en anden kommune (eller kommunalt fællesskab), er den omfattet af almindelige kommunalretlige regler. Disse regler har konsekvenser for den pris, hvortil arbejdet tilbydes udført. Som udgangspunkt skal ydelsen afsættes til markedspris med henblik på at undgå ubillig konkurrence i forhold til private. Hvis der sælges til en kommune eller kommunalt fællesskab, kan det dog ikke udelukkes, at salget kan ske til kostprisen. Det skyldes, at den kommune (kommunale fællesskab), der køber ydelsen, lovligt ville kunne have produceret varen til eget brug til kostprisen - eller at ydelsen lovligt kunne have været produceret til kostprisen af et kommunalt fællesskab, hvori køberkommunen deltog - hvorfor private virksomheder ikke kan have nogen berettiget forventning om at kunne afsætte varen eller ydelsen til kommunerne til markedspris. Overvejelserne kan deles i situationer, hvor en eventuel markedspris er under kostprisen og situationer, hvor markedsprisen er over kostprisen. Er markedsprisen under kostprisen, kan en kommune (et kommunalt fællesskab) ikke sælge ydelsen. Det hænger sammen med, at en kommune ikke lovligt kan yde økonomisk tilskud til løsning af opgaver, som påhviler andre myndigheder eller private, medmindre der foreligger særlig lovhjemmel hertil. Det gælder også, selvom pengene er opkrævet som gebyrer (og ikke som skat). Denne regel vil en kommune tilsidesætte, hvis den udfører et arbejde i en anden kommune til en pris, som reelt ligger under kostprisen. Det er vanskeligt at angive, hvad kostprisen er. Det kan formentligt antages, at en kommune (kommunalt fællesskab) ved udførelsen af opgaver vedrørende affaldshåndtering for andre kommuner (kommunalt fællesskab) kan følge en lav markedspris så langt ned, at den får dækket sine marginalomkostninger ved at udføre den pågældende affaldsopgave. Kommer man under marginalomkostningerne vil opgaven ikke kunne udføres af den pågældende kommune (kommunalt fællesskab). Er markedsprisen over kostprisen, må det antages, at en kommune (kommunalt fællesskab) kan udføre en opgave vedrørende affaldshåndtering for en anden kommune (kommunalt fællesskab) til kostprisen uanset, at denne ligger under markedsprisen. Begrundelsen er her bl.a som nævnt ovenfor, at opgaven kunne have været udført til kostprisen af et kommunalt fællesskab, hvori køberkommunen deltog. I denne situation er det mest nærliggende at lade kostprisen fastlægge på samme måde, som det sker efter den fælles forståelse mellem Reno-Sam's medlemmer om fastsættelse af pris ved samarbejde om affaldsbehandlingen (se afsnit 3.11.2 nedenfor). Prisfastsættelsen sker her nærmest på grundlag af gennemsnitsomkostninger. Ovenstående må antages at opfylde det almindelige kommunalretlige krav om, at en kommunalbestyrelse (og ledelsen af et kommunalt fællesskab) er forpligtet til at handle økonomisk forsvarligt på kommunens (fællesskabets) vegne. Det er vanskeligt at angive, hvad dette præcist indebærer. Det skal tilføjes, at hvis kommunen (det kommunale fællesskab) skal udføre en opgave på et område, hvor også private virksomheder har afgivet eller principielt kunne afgive tilbud, er kommunen (fællesskabet) endvidere omfattet af en almindelig kommunalretlig regel, hvorefter kommunen (det kommunale fællesskab) ikke må påføre private urimelig konkurrence (se betænkning 1268/1994, s. 182). Også konkurrenceloven gælder i sådanne tilfælde. Vedrørende konkurrenceloven henvises til Konkurrencestyrelsens vejledning om konkurrenceloven og den offentlige sektor, april 1998. 3.11.2 Opgaver som ikke er markedsmæssigt tilgængelige på grund af eksempelvis eneret eller anden offentlig reguleringOvervejelserne i afsnit 3.11.1 gælder primært områder, hvor der er markedslignende forhold. I tilfælde, hvor der ikke er eller ikke kan etableres en markedssituation, kan der gælde andre forhold. Det kunne f.eks. dreje sig om affaldsdeponering og forbrænding. Et tilfælde kan være, at ministeren udnytter den mulighed, han iflg. miljøbeskyttelseslovens § 49 har for at pålægge kommuner at arbejde sammen om løsning af en affaldsopgave. Det kan ministeren gøre ved at pålægge parterne at indgå i et fælleskommunalt affaldsselskab. Vælger ministeren dette, vil der gælde de sædvanlige gebyrregler. Vælger ministeren derimod blot at pålægge kommunerne og/eller affaldsselskaberne at arbejde sammen, og parterne ikke umiddelbart finder det hensigtsmæssigt at indgå i et fælles selskab, er rammerne for prisfastsættelse noget mere usikker. Man kan dog sige, at der ikke umiddelbart er nogen grund til at vælge en anden prisfastsættelse end den, der er gældende, hvis man arbejdede sammen inden for et fælleskommunalt selskab. Det hænger sammen med, at de pågældende kommuner lovligt kunne være gået sammen - eller af miljøministeren kunne pålægges at gå sammen - i et kommunalt fællesskab, hvorfor private virksomheder ikke kan have nogen berettiget forventning om at kunne afsætte ydelsen til kommunen til markedspris. En tredje variant er, at kommuner og affaldsselskaber selv finder sammen i et samarbejde, som sker på aftalebasis, men uden at danne fælleskommunalt selskab. Rammen for dette samarbejde kan være reguleret, således at der ikke er markedsmæssige eller markedslignende forhold. Det kan f.eks. være i forbindelse med samarbejde om at brænde affald, hvor etableringen af forbrændingsanlæg er reguleret gennem varmeforsyningsloven, således at etablering af forbrændingskapacitet kræver adgang til et varmemarked for at tilladelse til etablering vil blive givet, og at tildeling af varmemarked kun sker, såfremt det kan sandsynliggøres, at affaldet er til stede. Justitsministeriets tværministerielle embedsmandsudvalg om fælleskommunale affaldsselskaber behandler i sin "Delrapport om visse EU-retlige spørgsmål vedrørende danske kommuners samarbejde om affaldsbortskaffelse" lovligheden i etablering af sådanne samarbejder uden EU-udbud. Udvalget behandler imidlertid ikke, hvorledes priserne skal fastsættes. En række affaldsselskaber, som er medlem af foreningen for affaldsselskaber, Reno-Sam, har formuleret en indbyrdes forståelse om fastsættelse af indbyrdes behandlingspriser (se tekstboksen nedenfor). Forståelsen bygger som udgangspunkt på, at der skal gælde samme behandlingspris for medlemmer som for ikke-medlemmer dog med det forbehold, at der kan ske værdisættelse af forhold, som adskiller de vilkår, hvorpå man deltager. Det kan ikke siges, om det er den eneste rigtige måde at fastsætte behandlingspriser i disse tilfælde. Det er imidlertid vanskeligt at indvende noget mod en prisfastsættelse, som følger de retningslinjer, der ville gælde, hvis man indgik i et fælleskommunalt selskab, frivilligt eller efter påbud fra ministeren.
3.11.3 AffaldsbytteDet forekommer, at affaldsselskaber (eller kommuner) bytter af- fald, f.eks at et affaldsselskab med betydelig kapacitet til affaldsforbrænding, men med ringe lossepladskapacitet, modtager affald til forbrænding fra et andet affaldsselskab mod til gengæld at kunne aflevere affald til deponering på lossepladsen til dette andet selskab. I den situation byttes til tider affald ton for ton, således at der ikke er et egentligt pengemæssigt mellemværende mellem de to affaldsselskaber. Et sådant bytte ton for ton rejser imidlertid et problem. Det opstår, hvis det affaldsselskab, som modtager affald til affaldsforbrænding, har større udgifter hertil pr. ton end det andet affaldsselskab, som modtager affald til lossepladsen, har til denne deponering pr. ton. I den situation yder affaldsselskabet med affaldsforbrænding reelt et økonomisk tilskud til løsning af affaldsopgaver i det andet affaldsselskab. Dette er i modstrid med kommunalretlige regler (se afsnit 3.11.1. ovenfor). Det må derfor tilrådes, at der sker en prissætning. Denne må naturligt ske på grundlag af omkostninger ved den pågældende affaldsbehandling. Tilsvarende skal der principielt ske afregning, når affald udveksles indenfor samme behandlingsform, eksempelvis forbrænding/forbrænding. I de tilfælde må det dog anses for acceptabelt, at afregningen sker for perioder, hvor kun differencen i mængden af affald gøres til genstand for afregningen, idet de mængder, som balancerer, lige så godt kunne være eget affald, som hjemtages. 3.11.4 Fortjeneste indgår ved gebyrberegningHvis en kommune eller et kommunalt fællesskab opnår en fortjeneste ved en ekstraaktivitet bestående i udførelse af opgaver vedrørende affaldsbortskaffelse for andre kommuner m.v. eller eventuelt private, må denne fortjeneste indgå ved beregningen af de gebyrer, som brugerne inden for kommunen eller det kommunale fællesskabs område skal betale, jf. hvile-i-sig-selv-princippet. Det vil sige, at fortjenesten kommer de brugere, som kommunen og fællesskabet egentlig tager sigte på at betjene, til gode. Tilsvarende må et eventuelt - uforudset - underskud betales over gebyrerne af de normale brugere. 3.12 Kontrol med gebyrberegning m.v.Gebyrberegningen, herunder spørgsmålet om korrekt anvendelse af hvile-i-sig-selv-princippet, er undergivet den kommunale revisions kontrol, jf. kommunestyrelseslovens § 42. Den kommunale revision vil også kunne kontrollere de pris- og omkostningskalkulationer, som er omtalt i afsnit 3.11 ovenfor. Revisionens bemærkninger vil blive sendt til tilsynsmyndigheden (tilsynsrådet eller Indenrigsministeriet). Hvis en erhvervsvirksomhed eller borger finder, at det affaldsgebyr, kommunalbestyrelsen opkræver, er retsstridigt eller urimeligt, er der ikke mulighed for at påklage forholdet til miljøministeren, Miljøstyrelsen eller Miljøklagenævnet. Det skyldes miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 3, som afskærer administrativ rekurs. I stedet er der mulighed for at rejse sagen overfor de kommunale tilsynsmyndigheder, der også kan tage en sag op af egen drift, jf. § 61 i lov om kommunernes styrelse. Tilsynsmyndighederne kan således ikke tage stilling til, om en kommunes sagsbehandling er rimelig eller hensigtsmæssig, eller til spørgsmål vedrørende skønsudøvelse, så længe skønnet udøves indenfor de rammer, der er fastsat i lovgivningen. Det skal i den forbindelse understreges, at hvile-i-sig-selv-princippet efter almindelig opfattelse er et retligt krav. Tilsynsmyndighederne vil, såfremt myndighederne mener, at der er grundlag for at undersøge en sag nærmere, kunne kræve de oplysninger forelagt af kommunen, som tilsynsmyndigheden anser for nødvendige til oplysning af sagen, eksempelvis kommunalbestyrelsens beregnings- og oplysningsgrundlag. Det er de for hvert andet amt nedsatte tilsynsråd, der fører tilsyn med kommunerne, og Indenrigsministeriet, der fører tilsyn med amtskommunerne og Københavns og Frederiksberg kommune. Der er også mulighed for at indbringe sagen for Folketingets
Ombudsmand eller for domstolene.
4 Overvejelser ved fastsættelse af gebyrer og gebyrstrukturKapitel 3 beskriver den retlige ramme, som gælder for fastsættelse af gebyrer ved behandling af affald inden for den offentlige affaldshåndtering. Den retlige ramme kan kort sammenfattes i følgende overskrifter:
Disse krav er, sammen med de uddybninger og detaljeringer som fremgår af kapitel 3, væsentlige forudsætninger for affaldsselskabers arbejde med budget, regnskab og gebyrfastsættelse. Den retlige ramme giver imidlertid stadig stor mulighed for, at det enkelte affaldsselskab foretager egne valg og individuelle tilpasninger ved opbygning af budget og regnskab, samt ved beregning af gebyrerne. I kapitel 4 behandles derfor en række forhold, som det er nyttigt at tage stilling til, når kommune eller affaldsselskab skal træffe sine egne valg. I kapitel 5 opstilles et eksempel på, hvorledes et budget- og gebyrsystem kan indrettes. Eksemplet kan imidlertid kun betragtes som anbefalinger på den måde, at det er forfatternes opfattelse, at man med disse valg kan få en fornuftig og håndterbar struktur i sit budget-, regnskabs- og gebyrsystem. Det er imidlertid vigtigt at være opmærksom på, at man i det enkelte affaldsselskab eller den enkelte kommune må træffe sine egne beslutninger ud fra de lokale forudsætninger. Vi tror således ikke, at det er muligt at opstille ét modelregnskab og én gebyrskabelon, som vil være gældende i alle tilfælde, men vi håber, at det opstillede eksempel vil være til god nytte og inspiration. 4.1 Valg af principper4.1.1 Gebyr- eller skattefinansiering?Som det fremgår af kapitel 3.3, er det ikke tilladt at finansiere bortskaffelse af erhvervsaffald gennem skatter og afgifter. Af kapitel 3.3 fremgår det desuden, at det ikke med den juridiske undersøgelse bag denne publikation har været muligt at give et generelt og præcist svar på, i hvilken udstrækning bortskaffelse af husholdningsaffald kan skattefinansieres. Kommuner eller affaldsselskaber, som overvejer en eller anden grad af skattefinansiering ved bortskaffelse af husholdningsaffald, bør derfor gennemføre sin egen vurdering af det konkrete tilfælde. Da gebyrfinansiering i øvrigt er den generelt valgte praksis i Danmark, er det valgte eksempel i denne publikation 100 % gebyrfinansieret. 4.1.2 Driftsøkonomiske principper eller kontantprincippetDer findes to principielt forskellige principper at føre regnskab efter:
Kontantprincippet følger udbetalingen/modtagelsen af de involverede pengebeløb. Det driftsøkonomiske princip indebærer afskrivning af driftsmidler samt periodisering af indtægter og udgifter. Det driftsøkonomiske princip giver derfor en jævn fordeling af omkostningerne til anskaffelsen af anlæg, større driftsmidler m.v.. Ved periodisering undgår man tillige, at betalingstidspunktet får afgørende og tilfældig indvirkning på resultatet af en periode. Anvendelse af driftsøkonomiske principper giver derfor et mere retvisende billede af resultatet for det enkelte år og for en periode af år. Det giver derved større mulighed for at kontrollere, om ordningerne hviler i sig selv, idet resultaterne over en årrække bliver mere stabile. Det forbedrer tillige forudsætningerne for at udarbejde beregningsmodeller med en langsigtet og stabil udvikling af gebyrerne. I eksemplet er der valgt driftsøkonomiske principper. Når man gør det i selve regnskabsføringen, skal man som affaldsselskab være opmærksom på, at dette ikke er i overensstemmelse med bekendtgørelsen om kommuners budget- og regnskabsvæsen, og derfor kræver godkendelse af tilsynsmyndighederne (se afsnit 3.9). 4.1.3 Afskrivning af anlægsaktiverValg af driftsøkonomiske regnskabsprincipper betyder, at investeringer i anlæg som hovedregel fordeles over den økonomiske levetid. Derved undgås det, at anlægsudgifter medfører stor variation i omkostningerne fra år til år. 4.1.4 HenlæggelserHenlæggelse (opsparing) til planlagte investeringer kan foretages i henhold til miljøbeskyttelseslovens §48 (jf. 3.5.1). Henlæggelse kan være et nyttigt middel til at få en jævn udvikling i gebyrerne. På den anden side bør henlæggelserne heller ikke være så store, at de forvrider gebyrerne over tiden. Det kan f.eks. være uhensigtsmæssigt, hvis henlæggelser til nyanlæg betyder, at man senere må nedsætte gebyret til en aktivitet, fordi anlægget er forudbetalt. 4.1.5 Opdeling i ordninger/aktiviteterFor at opnå den maksimale gennemsigtighed anbefales det at foretage en høj grad af opdeling i aktiviteter/ordninger. Der bør primært arbejdes for at sikre en adskillelse mellem ordninger, som har en varierende brugerkreds (f.eks. boliger og erhvervskunder). Der bør dog ved opdelingen tages hensyn til at bevare overskuelighed og operationalitet i administrationen. 4.1.6 Indtægter og omkostninger skal relateres til de respektive ordninger/aktiviteterAt de enkelte ordninger skal hvile i sig selv indebærer, at de indtægter/omkostninger, der er forbundet med den enkelte ydelse, skal registreres eller relateres til de ydelser de vedrører (jf. 3.7.2). 4.1.7 Afregning efter målt ydelse eller på basis af gennemsnit Gebyrer kan opkræves efter to principielt forskellige principper:
Opkrævning efter individuel opmåling har den fordel, at der er direkte sammenhæng mellem den mængde affald, man producerer, og det gebyr man betaler. Det burde alt andet lige motivere til at undgå at producere så meget affald eller tilskynde til at foretage grundigst mulige sortering, så mest muligt kan genbruges. Det forudsætter imidlertid, at brugeren har et handlerum, som giver gode alternativer. Opkrævning på basis af gennemsnitsbetragtninger er administrativt enkelt, men forudsætter en vis homogenitet i brugergruppen. Metoden anvendes typisk ved opkrævning til bortskaffelsesordninger for husholdningsaffald. Ud over at være administrativ enkel er der den fordel, at når brugeren har betalt for ordningen, er der ingen økonomisk grund til at foretage forkert sortering, hvis det i øvrigt er lige let at bruge de forskellige ordninger. I praksis vil der ofte blive anvendt en kombination af de to principper. Eksempelvis vil gebyret for forbrænding typisk blive beregnet pr. tons tilført affald. Virksomheden eller indsamlingsentreprenøren, der selv leverer affaldet til forbrænding, vil derfor betale i forhold til den individuelt leverede mængde affald. Tilsvarende vil det husholdningsaffald, som leveres til forbrænding blive afregnet på basis af indvejet mængde. Til gengæld vil der typisk blive anvendt gennemsnitsbetragtninger ved den videre afregning med den enkelte borger. I eksemplet i kapitel 5 er netop valgt denne kombination. 4.2 Anvendelse af driftsøkonomiske regnskabs- og budgetprincipperI almindelig regnskabsaflæggelse for virksomheder indgår en række grundlæggende regnskabsprincipper og -praksis for at sikre, at et regnskab eller budget giver et så retvisende udtryk for resultatet som muligt. Herunder hører blandt andet:
Disse principper er også gode at anvende som grundlag for gebyrfastsættelsen. Der vil dog være en række afvigelser fra de almindelige driftsøkonomiske principper, idet der også skal tages hensyn til blandt andet særlige beregningsvilkår, som hvile-i-sig-selv-princippet og gennemsigtigheden. Eksempler herpå kunne være anvendelsen af henlæggelser, beregnede renter af kommunale indskud samt fordeling af fællesomkostninger. 4.2.1 IndtægterHovedprincippet er, at indtægter registreres under den aktivitet, de vedrører. I de fleste tilfælde vil dette være forholdsvis enkelt. Det betyder eksempelvis, at en besparelse på affaldsafgift i forbindelse med sortering og genbrug af affald skal registreres under den aktivitet, der har forestået sorteringen og afholdt den udgift, der bevirker, at affaldsafgiften kan spares. Endvidere skal indtægter hidhørende fra tidligere år registreres under den pågældende aktivitet. Indtægter fra salg af produkter hidhørende fra aktiviteten skal registreres derunder. Eksempelvis skal salg af genbrugsmaterialer registreres under genbrugsaktiviteten sammen med de omkostninger og indtægter, der hører til aktiviteten. Indtægter fra interne overførsler af affald eller ydelser skal opgøres og indtægtsføres der, hvor ydelsen er leveret, eller affaldet modtages. Indtægterne kan opdeles i følgende grupper:
4.2.2 OmkostningerBegrebet omkostninger er valgt, fordi det dækker såvel årets kontante udgifter samt tidligere års udgifter, i det omfang de er fordelt over en årrække. Omkostninger dækker også beløb, hvor forpligtelsen er opstået, men endnu ikke betalt, herunder beregnede udgifter f.eks. renter. I lighed med indtægterne skal omkostninger registreres under den aktivitet, der har afledt omkostningen. Det indebærer, at der skal ske en høj grad af fordeling af omkostninger. For langt størstedelen af omkostningerne vil det ikke give anledning til problemer, eksempelvis kan det forholdsvis nemt fastlægges, hvilket personale der beskæftiger sig med den pågældende aktivitet, ligesom de direkte omkostninger nemt kan registreres. I den budget- og regnskabsmæssige opdeling i aktiviteter gælder det om at finde en fornuftig afvejning mellem størst mulig opdeling af hensyn til de overordnede mål og så den praktiske anvendelse i dagligdagen. Det vil ofte være anbefalelsesværdigt at starte i det små med en begrænset opdeling i aktiviteter, der uden de store regnskabsmæssige problemer er til at håndtere, for siden at udbygge i takt med at organisationen kan håndtere en yderligere opdeling. En for hurtig indførsel af meget udbyggede og specialiserede regnskabs- og budgetsystemer kan være vanskelig at få til at fungere. Omkostninger indeholder også afskrivninger. Det er derfor nødvendigt at registrere de enkelte anlægsaktiver under aktiviteterne, således at afskrivningerne kan registreres under den pågældende aktivitet. Omkostningerne kan opdeles i følgende grupper:
Specielt vedrørende renter kan det for lån optaget til specifikke anlægsanskaffelser være muligt at henføre renteudgifterne direkte til aktiviteten. Dette er dog ikke muligt i alle tilfælde, eksempelvis ved renter fra en kassekredit. I de tilfælde vil der skulle ske en registrering under de fælles omkostninger. Renter vil også skulle omfatte beregnede renter af indskud eller udlån fra de kommunale interessenter, eller mellemregning i det omfang disse er skattefinansierede. Er et evt. indskud gebyrfinansieret er udgangspunktet, at der ikke skal ske renteberegning. Dette er en konsekvens af "hvile-i-sig-selv"-princippet og hensigtsmæssigt for at undgå sammenblanding af midler, der er skattefinansierede, og de der er gebyrfinansierede. Det skal bemærkes, at gebyrfinansierede indskud ikke må anvendes til at finansiere andre områder eller aktiviteter end de, hvorfra finansieringen stammer. 4.2.3 HenlæggelserSom tidligere nævnt er der mulighed for at indregne henlæggelser til anlægsinvesteringer i gebyrerne. Henlæggelser skal vedrøre planlagte investeringer og skal udgiftsføres under den aktivitet, som den senere anlægsinvestering vedrører. Der kan ikke overføres henlagte midler fra en aktivitet til en anden, med mindre ordningen retter sig mod samme brugergruppe og kunne være opkrævet som en del af et samlegebyr. Det vil være i strid med princippet om, at den enkelte aktivitet/ordning skal hvile i sig selv. 4.3 Fordeling af fællesomkostningerEt af de områder, hvor det er sværest at opnå gennemsigtighed, er ved fordeling af fællesomkostninger. Fællesomkostninger er omkostninger, der ikke direkte kan henføres til de enkelte aktiviteter, men som i større eller mindre omfang har betydning for den enkelte aktivitet. Fordelingen af disse fælles omkostninger skal derfor ske via et skøn eller via fordelingsnøgler, som i sidste ende også er udtryk for et skøn. Det er ikke muligt at give detaljerede anvisninger på, hvilket skøn eller hvilken fordelingsnøgle der skal anvendes, da det afhænger meget af den konkrete situation. En række forhold kan dog nævnes til inspiration. Fordelingsnøglen behøver ikke være den samme for alle typer aktiviteter og typer fællesomkostninger. Eksempelvis kan administrationsomkostninger sagtens fordeles efter andre principper end omkostninger til en fælles serviceafdeling. Af hensyn til den praktiske anvendelighed gælder det, især for fordelingen af fællesomkostninger, at det må frarådes at etablere for detaljerede eller mangfoldige fordelingsmetoder. 4.3.1 Fordeling efter mængdeEn velkendt metode er anvendelsen af mængder til fordeling af fællesomkostninger. Et selskab med modtagelse af dagrenovation, affald til deponi og genbrug kunne anvende disse bruttomængder til fordeling af fællesomkostninger. Metoden tager dog ikke nødvendigvis hensyn til de enkelte aktiviteters "træk" på fællesomkostningerne og skal derfor ikke anvendes ukritisk. 4.3.2 Fordeling efter personaleomkostninger eller antal personerAnvendelsen af personaleomkostninger eller personalets størrelse kan i visse sammenhænge være en rimelig metode til fordeling af fællesomkostninger. Blandt andet omkostninger der relaterer sig til personalet, men som ikke er direkte forbundet hermed. 4.3.3 Fordeling efter anvendelseI det omfang det er muligt, kan man registrere anvendelsen af en central servicefunktion på de enkelte aktiviteter. Prisen kan være en beregnet gennemsnitspris. 4.3.4 Fordeling efter kvalificeret skønSelskabets ledelse kan fastsætte fordelingen efter et skøn over, hvor stort et "træk" den enkelte aktivitet udøver på den fælles drift og dermed på fællesomkostningerne. Skønnet skal kunne begrundes, og her kan nogle af de ovennævnte metoder anvendes. Det er vigtigt løbende at revurdere dette skøn, men der skal i den sammenhæng også tages hensyn til væsentlighed og praktisk anvendelse. 4.3.5 Regnskabsmæssig behandling af fællesomkostninger Af hensyn til budget- og regnskabsopfølgning vil det mest praktiske normalt være at opgøre fællesomkostningerne samlet, men opdelt på de hovedgrupper de består af og med separate noter. På den måde vil det være muligt at sammenholde det aktuelle år med foregående års omkostninger og budgettet. I de enkelte noter eller i en særskilt note kan de enkelte aktiviteters andel af fællesomkostningerne derefter vises. 4.4 Fastsættelse af gebyrGebyrerne fastsættes normalt forud med et år. Beregningen sker på grundlag af budgettet baseret på en opgørelse af de omkostninger, der er forbundet med håndtering, behandlingen m.v. af det affald, som gebyret vedrører. Er gebyret mængderelateret, skal der desuden foretages en opgørelse af mængden af affald. Budgettet og dermed gebyrerne skal færdiggøres således, at den del af gebyrerne, der opkræves som faste gennemsnitsgebyrer, kan udsendes og opkræves sammen med den kommunale ejendomskat. Normalt vil det være hensigtsmæssigt at udarbejde flerårige budgetter (Indenrigsministeriets budgetregler for kommunerne kræver anvendelse af 3 overslagsår). Det vil således være naturligt også at lave en prognose for gebyrudviklingen og mindst for overslagsårene. Det er sjældent, at regnskab og budget er helt identiske. Derfor vil der næsten altid være behov for at indregne tidligere års budgetafvigelse i gebyrfastsættelsen. Også her gælder det naturligvis, at korrektioner for tidligere års afvigelser skal indregnes under de ordninger, som afvigelsen vedrører. I nogle tilfælde kan afgørelse mellem det budgetterede og den faktiske udvikling være så stor, at det kan være ønskeligt at justere gebyrstørrelsen midt i budgetåret. Formelt set er der ingen hindringer for det, men det skal dog overvejes grundigt og kræver i hvert tilfælde, at budget- og regnskabssystemet er i stand til at håndtere en sådan ændring. 4.5 Offentliggørelse af gebyrer og gebyrgrundlagSom det fremgår af afsnit 3.10.1, er der ingen faste krav til, hvad og hvordan kommuner og fælleskommunale selskaber skal offentliggøre gebyrer og forudsætningerne i gebyrberegningen. Til gengæld sikrer offentlighedsloven borgerne en mulighed for at henvende sig og få oplysninger om affaldshåndteringens budget og regnskab samt om gebyrberegningen. Langt de fleste kommuner og fælleskommunale affaldsselskaber vil imidlertid normalt have et ønske om at give en bred og fyldig information om gebyrer og gebyrforudsætningerne. Informationen kan opdeles i henholdsvis en prisinformation og en information om kalkulationsbaggrunden. I forhold til husholdningerne, hvor gebyrerne typisk opkræves over ejendomsskattebilletten, er der allerede i dag mange kommuner, som har valgt at udbygge opkrævningen med en prisinformation. Gebyrets enkelte dele specificeres, sådan at borgerne kan se, hvordan omkostningerne til affaldshåndteringen fordeler sig mellem de enkelte ydelser. De specificerede gebyrer giver brugerne mulighed for at se, hvor omkostningerne ligger, og dermed også mulighed for at indgå i en dialog med kommunalpolitikerne om serviceniveau. Hvor meget affaldsregningen skal detaljeres må bero på et skøn, antal af ordninger, i hvilken udstrækning en mere detaljeret opgørelse evt. er tilgængelig andre steder m.v. Som inspiration er der nedenfor anført et forslag til bruttoramme for en gebyrspecifikation for husholdninger:
På samme måde som mange kommuner specificerer regningen til borgerne, har affaldsselskaberne normalt "takstblade" med oversigt over gebyrerne for de forskellige affaldsbehandlingsformer. Hvor det er ret almindeligt at give specificeret prisinformation, er det ikke almindeligt at informere om baggrunden for kalkulationen af de enkelte gebyrer. At supplere den almindelige prisinformation med de kalkulationsovervejelser, der ligger bag de enkelte gebyrer, vil formentlig også blive mere informationsstøj, end det ville blive informativt. Til gengæld bør man overveje at gøre disse overvejelser og kalkulationsprincipper tilgængeligt på anden måde. Det kan være i det årlige budget eller i forbindelse med den løbende affaldsplanlægning, hvor det ville være naturligt, at indarbejde en redegørelse for gebyrberegningen i forbindelse med den kortsigtede plan. Affaldsplanen udarbejdes hvert 4. år og skal iflg. affaldsbekendtgørelsen indeholde en kortsigtet plan med en detaljeret redegørelse for planens økonomiske konsekvenser for budget og gebyrer. En sådan redegørelse kunne eksempelvis indeholde informationer om:
4.6 Samspil med kommunale regnskabs- og budgetregler4.6.1 Kommunale forholdDen kommunale affaldshåndtering skal principielt følge de almindelige kommunale regnskabsregler. Såfremt renovationsområdet, som det er almindeligt for de fleste kommunale forsyningsområder, finansieres over gebyrer, skal udgifter og indtægter over en årrække balancere. For at undgå kraftigt svingende gebyrer i forbindelse med anlægsarbejder er det dog muligt at udjævne udgifterne, således at forsyningsvirksomhedernes udgifter og indtægter blot skal balancere over en årrække. Der kan således i de enkelte år være tale om mellemværender mellem kommunen og forsyningsvirksomheden, som registreres på særlige mellemregningskonti i det kommunale budget- og regnskabssystem. Baggrunden herfor er, at sikre en mere klar adskillelse mellem det brugerfinansierede og det skattefinansierede område af kommunens virksomhed. I det omfang kommunen har besluttet, at renovationsområdet skal gebyrfinansieres, skal disse regler derfor iagttages. Forsyningsvirksomheder og dermed renovationsområdet adskiller sig fra en række kommunale virksomheder ved, at de skal hvile i sig selv. Renovationsområdet er dog stadig underkastet kommunalbestyrelsens beslutningskompetence og administreres af kommunerne, men hvile-i-sig-selv princippet medfører, at renovationsområdet skal holdes økonomisk adskilt fra de øvrige kommunale aktiviteter (en specialkommune). Leverancer mellem renovationsområdet og kommunens øvrige områder registreres derfor separat. Dette gælder tillige en andel af kommunens administrationsudgifter og beregnede renter af en eventuel mellemregning. En gebyrberegning, hvori der indgår driftsmæssige afskrivninger, forrentning af indskudskapital og henlæggelser til nyinvesteringer, skal foretages uden for det autoriserede budget- og regnskabssystem. Dette kan eksempelvis ske via regnearksprogammer eller særskilte økonomistyringsprogrammer. Gebyrberegning, budgettering og efterfølgende opfølgning herpå via årsregnskabet kan derfor ske via en kombination af det autoriserede system og et "eksternt" system. Det er her væsentligt, at der sker en afstemning mellem de to systemer til kontrol af rigtigheden af det eksterne system. Dette svarer i et vist omfang til den praksis, der er på det område, hvor kommunen udfører opgaver for andre offentlige myndigheder og skal redegøre regnskabsmæssigt herfor. Der skal her ske en forkalkulation, og når opgaven er løst, skal der redegøres for afvigelser i forhold til forkalkulationen. Der ligger dog ikke i reglerne for forsyningsvirksomhed en pligt til redegørelse, men en form for økonomisk opfølgning vil altid være en god ide for alle typer virksomheder. 4.6.2 Fælleskommunale affaldsselskaberPrincipielt er det kommunalbestyrelsen, der fastsætter gebyrerne for ydelser fra kommunale forsyningsvirksomheder, herunder renovationsområdet. Kommunernes kompetence på affaldsområdet kan dog i henhold til styrelseslovens §60 afgives til kommunale fællesskaber i nærmere angivet omfang. (Se i øvrigt afsnit 3.2). Kommunale fællesskaber er selvstændige formueretssubjekter og har selvstændig kompetence. De opgaver, der er overført til selskabet ved aftalen om etablering af det fælleskommunale selskab, er overført til selvstændig varetagelse af det fælles selskab. Et fælleskommunalt affaldsselskab er et selvstændigt offentligretligt organ og henregnes til den offentlige forvaltning, blandt andet således at forvaltningsretlige regler direkte finder anvendelse på selskabet. I det omfang affaldsselskaberne har behov for en afvigelse fra de generelle retningslinjer for kommunernes drift, f.eks. i forhold til det autoriserede budget- og regnskabssystem skal det godkendes af tilsynsmyndigheden. Det sker, ved at det i vedtægterne angives, hvilket regnskabsprincip der skal anvendes i selskabet. Når vedtægterne er godkendt i de berørte
kommunalbestyrelser, sendes de til godkendelse i den kommunale tilsynsmyndighed,
som skal godkende kommunernes deltagelse i kommunale fællesskaber og vedtægterne
for samarbejdet. Vedtægterne skal bl.a. angive, hvilken kompetence der er
lagt ind i fællesskabet. (Se også afsnit 3.9).
5 Gebyrberegning - modeleksempelDette kapitel viser i et konstrueret eksempel budget og gebyrfastsættelse i et fælleskommunalt affaldsselskab.
Eksemplet er ikke udtryk for et ideal eller for den eneste rigtige måde at opbygge et budget- og gebyrsystem på. Det er udelukkende ment som inspiration for affaldsselskaber og kommuner i deres egne overvejelser. For det affaldsselskab, der ønsker at opbygge sit økonomisystem i lighed med eksemplet, kan det stærkt anbefales, at der forinden udarbejdes en oversigt over affaldsstrømmene. Kun derigennem kan man opnå den fornødne indsigt i affaldsstrømmene og dermed forudsætningen for opbygningen af et gennemsigtigt gebyrberegningssystem. I bilag 1 er eksemplets affaldsstrømme vist. Modelselskabet er et fælleskommunalt affaldsselskab, som gennem sine vedtægter har fået overlagt følgende opgaver fra kommunen:
Selskabet forventes af kommunerne at udarbejde et færdigt materiale til brug for kommunernes opkrævning af renovationsgebyr. Det skal give kommunen (administration og politikere) et godt overblik over baggrunden for gebyrfastsættelsen og være detaljeret i en grad, så det umiddelbart kan formidles videre til borgerne, hvorfor og hvor meget de betaler for de enkelte ydelser. Eksemplerne giver en mere detaljeret beskrivelse af de forskellige aktiviteter sammen med de overordnede overvejelser, der ligger bag valg af gebyrstrukturen for de enkelte aktiviteter. Eksemplerne er udformet, som de forudsættes at indgå i affaldsselskabets budget. Modeleksemplets beregninger er udarbejdet således, at der er et nulresultat i hver enkelt aktivitet. Der er ikke indregnet henlæggelser, men i et konkret tilfælde kan en henlæggelse blot indgå i kalkulationen på samme måde som en omkostning. Der er ikke udarbejdet et eksempel på en flerårsplan/prognose. En sådan vil i givet fald kunne udarbejdes efter samme systematik. Er der i et år ikke balance mellem indtægter og udgifter, kan differencebeløbet blot overføres til det kommende år. Beløb er anført i kr. 1.000 medmindre andet er anført. Gebyrer er normalt i kr./ton. Moms skal tillægges ved en konkret opkrævning hos borgene/brugerne. Gebyrberegningen er opdelt i følgende afsnit:
Før de konkrete beregninger af gebyrer i specifikationerne 5.5-5.12 er der udarbejdet specifikationer af fællesomkostninger, renter og afskrivninger. Disse omkostninger vedrører alle afdelinger og fordeles mellem disse. Når der under de enkelte aktiviteter er anført direkte eller indirekte omkostninger, så refererer dette til, om omkostningerne vedrører den enkelte aktivitet eller ikke. 5.1 Grundlæggende forudsætninger
5.2 Fælles- og administrationsomkostninger
Fælles- og administrationsomkostninger fordeles efter en vurdering af hver enkelt afdelings forbrug af kapaciteten. Fordelingen tages op til revurdering hvert år.
5.3 Renter
5.4 Afskrivninger og renter
Afskrivningerne er opgjort på basis af hver enkelt afdelings investeringers anskaffelsepriser. Investeringerne afskrives over deres forventede økonomiske levetid.
Ovenstående er en meget grov beregning af afskrivningerne. Ved en konkret beregning skal der tages hensyn til hver enkelt investerings egen økonomiske levetid Årets renter er fordelt på basis af hver enkelt afdelings oprindelige anskaffelsessummer for materielle anlægsaktiver. Den nedskrevne værdi kunne også have været anvendt, og den vil givet være mere retvisende efter et længere åremål, hvor investeringernes forskellige anskaffelsestidspunkter spiller ind. En indregning af forrentning af pengebinding i varelager, debitorer mv. kan i givet fald også komme på tale, men en millimeternøjagtighed skal altid vejes op mod indsatsen hertil. 5.5 Indsamling af dagrenovationIndsamlingen sker hos helårshusstande med 52 tømninger og hos sommerhuse med 32 tømninger pr. år. Eksemplet indeholder ikke indsamling af minicontainere hos erhverv, idet disse forudsættes betjent af private renovatører. Såfremt der var en sådan indsamling, skulle dette indregnes i gebyrberegningen. Omkostningerne ved indsamling af dagrenovation kan opgøres således:
Fordelingen af gebyr mellem helårshusstande og sommerhuse sker på basis af antal tømninger i året:
Herefter kan indtægten herfra opgøres således:
Dette giver følgende opgørelse over dagrenovationsindsamlingens økonomi:
Bemærkninger til gebyrberegning
Antal helårshusstande er i eksemplet opgjort pr. en fastsat tælledato tillagt eller fratrukket forventet tilvækst eller afgang. 5.6 AffaldsvarmeværkAffaldsvarmeværket modtager affald fra privat dagrenovation, forbrændingsegnet erhvervsaffald samt brændbart affald fra container/genbrugspladserne. (Figur. Affaldsvarmeværk - 7 Kb) Af hensyn til enkeltheden i eksemplet er der kalkuleret med samme pris pr. ton affald til forbrænding uanset affaldstype. Såfremt der i en given situation er forskelle i brændværdier, håndteringsomkostninger eller omkostninger til værkets drift - herunder røgrensning m.v. kan der differentieres i gebyret mellem de enkelte affaldstyper. Det skal blot være begrundet i forskelle i omkostninger forbundet med behandlingen. I dette eksempel er der kapacitet nok til at behandle den mængde brændbart affald, der modtages. Opmærksomheden henledes på, at der i visse egne af landet er underkapacitet af forbrændingsanlæg, og at man der er nødt til at foretage en mellemdeponering over en periode. Denne mellemdeponering kræver neddeling og emballering, hvilket anslås at koste ca. kr. 300 pr. ton. Da dagrenovationen fra husholdningerne ikke vejes i dette eksempel, er der regnet med en gennemsnitsvægt pr. dagrenovationsenhed. Gennemsnitsvægt pr. sæk dagrenovation i kg for et år for en helårshusstand forudsættes her at udgøre 500 kg. Gennemsnitsvægt pr. sæk dagrenovation i kg for et år for et sommerhus forudsættes at udgøre 32/52 af en helårshusstands, svarende til 308 kg. Omkostningerne for affaldsvarmeværket kan opgøres således:
Opgørelse af samlet modtaget mængde til forbrænding (ton):
Gebyr for affaldsforbrændingen:
Herudover skal der betales affaldsafgift, som kan opgøres således
Dette giver følgende økonomi for affaldsvarmeværket:
Bemærkninger til gebyrberegning Der kan i givet fald opkræves ekstra gebyr for specifikke forhold som for eksempel forsortering eller neddeling. I eksemplet er der indregnet en fraførsel af restprodukter på 30% af den samlede behandlede mængde. 5.7 Samlet gebyr for indsamling og behandling af dagrenovation for privateDet samlede gebyr for private helårshusstande kan opgøres således:
Det samlede gebyr for private sommerhuse kan opgøres således:
5.8 Container/genbrugspladserDer beregnes et gebyr for den kapacitet i container/genbrugspladserne, der stilles til rådighed for borgerne. Der er således ikke nødvendigvis sammenfald mellem anvendelse og betaling. Betaling for anvendelse er rent opkrævningsmæssigt og administrativt ofte ikke en praktisk mulig løsning og er derfor valgt fra i dette eksempel. Det beregnede gebyr er et udtryk for den gennemsnitlige omkostning pr. enhed. (Figur. Container/genbrugspladser 6 Kb) Der er ikke indregnet en storskraldsordning i eksemplet. I et konkret tilfælde kunne en sådan indgå sammen med genbrugspladserne, da det typisk er et tilbud til alle borgere. Containerpladserne anvendes både af private og af mindre erhvervsdrivende. I eksemplet er der indregnet mulighed for mindre virksomheder til aflevering af genanvendeligt affald. Disse virksomheder afleverer ikke haveaffald, affald til deponering, til forbrænding eller kemikalier m.v. For at kunne gøre brug af denne ordning vil erhvervsvirksomhederne skulle være tilmeldt ordningen, og de skal betale for det. De tilmeldte erhvervsvirksomheder kunne modtage og fremvise et kort, mærkat eller andet som dokumentation for tilmeldingen til ordningen. Antallet af helårshusstande er ikke identisk med de anvendte ved dagrenovationsindsamlingen, fordi ikke alle er tilmeldt denne ordning. Alle kan anvende container/genbrugspladserne, hvorfor antallet af helårshusstande er større i denne beregning end i beregningen under dagrenovation. Gebyr fra erhvervsvirksomheder er beregnet på basis af en gennemsnitlig maksimal årlig mængde på 0,250 t. Gebyrberegningen for private baseres på, at disse i gennemsnit afleverer en årlig mængde på 0,500 t. Fordelingen af gebyr mellem helårshusstande og sommerhuse er sket på basis af antal tømninger i året. For sommerhusenes vedkommende er gebyret yderligere reduceret med 50% som udtryk for sommerhusenes mindre anvendelse af container/genbrugspladserne:
Idet helårshusstandene vægter med 1, kan sommerhusenes og erhvervsvirksomhedernes vægtning ved gebyrberegningen beregnes således: Antal vægtede enheder til brug ved beregning af gebyr:
Omkostningerne for container/genbrugspladserne kan opgøres således:
Gebyr til container/genbrugsplads:
Herefter kan indtægten opgøres således:
Dette giver følgende opgørelse over genbrugspladsens økonomi:
Bemærkninger til gebyrberegning
Overført affald til forbrænding fremgår af bemærkningerne til affaldsvarmeværk. Glas og flasker afleveret på containerpladserne afhentes af den samme eksterne afhenter, som tømmer flaskecontainerne. 5.9 DeponiUdgangspunktet for eksemplets gebyrberegning er, at der opkræves samme gebyr for de enkelte affaldsfraktioner, idet de alle beslaglægger lossepladskapacitet. I det omfang der er forskelle i håndteringsomkostninger eller lignende, kan der differentieres i gebyrstørrelsen. Ligeledes kan forskelle i håndtering af perkolat begrunde forskellige gebyrer. (Figur. Deponi 7 Kb) Der er i eksemplet regnet med, at alle affaldstyper belaster deponi med samme vægt rent omkostningsmæssigt. Dette er en forenkling, og der vil givet i de enkelte affaldsselskaber kunne være forskelle i omkostningsbelastningen mellem de enkelte affaldsfraktioner. Bemærk dog, at det kan være vanskeligt at opgøre forskellene, og at der af hensyn til den praktiske anvendelse af beregningen kun bør tages hensyn til væsentlige forskelle. Der opkræves et sorteringsgebyr for affald, der kræver forsortering. Gebyret skal afspejle de omkostninger, der er nødvendige for sorteringen. Affaldsmængder:
Samlede omkostninger kan opgøres således:
Gebyr til deponi:
Herefter kan indtægten opgøres således:
Dette giver følgende opgørelse over deponiets økonomi:
Bemærkninger til gebyrberegning
5.10 KompostKomposteringen foregår på selskabets egen plads. Der anvendes ekstern entreprenør til driften af komposteringsanlægget. Den færdige kompost anvendes dels til afdækning på deponi, dels til videresalg til eksternt brug. Der er i eksemplet regnet med, at deponi "betaler" samme pris som ved salg eksternt. (Figur. Komposteringsanlæg 5 Kb) Affaldsmængder og kompostproduktion:
Samlede omkostninger:
Beregning af gebyr:
Aktiviteternes samlede økonomi:
Afskrivninger vedrører de oprindelige anlægsomkostninger til etablering af plads og belægning mv. 5.11 Modtageplads for farligt affaldDer er indgået aftale med en fælleskommunal modtagestation, der samtidig forestår indsamling blandt erhverv. Udgifterne hertil betales af erhvervsvirksomhederne direkte. Private kan aflevere "farligt" affald på container/genbrugspladserne, hvorfra det ekspederes videre til modtagepladsen. Her sker der en sortering, samling og videreforsendelse til modtagestationen med henblik på endelig behandling på Kommune Kemi. Alle private har fået udleveret en "problemaffaldskasse", hvori der kan afleveres farligt affald. Problemaffaldskasserne indsamles sammen med dagrenovationen. Gebyr skal betales af helårshusstande og sommerhuse. Da der afleveres forskellige mængder affald fra de to typer enheder, skal der differentieres i gebyret. Dette er i eksemplet sket på basis af fordelingen af den gennemsnitlige mængde leveret dagrenovation for husstandstyperne helårshusstande og sommerhuse, (se også specifikationen under affaldsvarmeværket).
Udgifterne kan opgøres således:
Opgørelse af gebyr:
Opgørelse af indtægter:
Dette giver følgende opgørelse over olie/kemikaliepladsens økonomi:
Bemærkninger til gebyrberegning
Eksempelvis kunne en containerplads have fået et bidrag fra olie/kemikaliepladsen til omkostningerne ved indsamling og videreekspedition, men dette er undladt i eksemplet. 5.12 Genbrug5.12.1 PapirgenbrugDer er i eksemplet regnet med, at helårshusstandene og sommerhusene afleverer papir i opstillede papirbeholdere. Der afleveres en mindre mængde papir og pap på genbrugsstationerne, som derefter leverer videre til papirgenbrugsafdelingen. (Figur. Genbrugsanlæg 9 Kb) Papir fra erhverv indgår i en anvisningsordning. Der er derfor ingen papir eller betalinger fra virksomheder. Gebyrberegningen tager udgangspunkt i mængderne og beregner et gebyr pr. ton papir. Herefter beregnes et samlet gebyr pr. husstand til opkrævning der, idet der ikke er mængdeopgørelse pr. husstand. Dette er samme princip som for dagrenovation. Omkostningerne kan opgøres således:
Beregningen af gebyr pr. helårshusstand og sommerhus er baseret på samme forholdstal som for container/genbrugspladserne Opgørelse af gebyr:
Samlet indtægt fra private:
I praksis vil man næppe opkræve ovenstående beskedne beløb. For eksemplets skyld er disse dog indregnet i nedenstående opstilling over den samlede økonomi i genbrugsafdelingen. Ideelt set bør der opstilles en separat beregning over gebyret til fortroligt papir. Af hensyn til eksemplets størrelse er der ikke medtaget en sådan beregning. Vedrørende papirgenbrugsaktiviteten er der i praksis meget store variationer i prisen på papir. Derfor vil der i praksis ofte blive relativt store overførsler fra år til år, når årets resultat er gjort op. 5.12.2 FlaskegenbrugDer er opstillet flaskecontainere som en ekstern entreprenør tømmer og bringer direkte ud til flaskekøberne. Udgangspunktet for gebyrberegningen er, at de private husstande betaler et samlet årligt gebyr for denne service. Omkostningerne kan opgøres således:
Beregning af gebyr:
Samlet indtægt fra private:
Den samlede økonomi for genbrug kan herefter opgøres således:
5.13 GebyroversigtNedenfor er vist en oversigt over de beregnede gebyrer. I et konkret tilfælde ville ekstra kolonner med de to eller flere af de foregående års gebyrer være en god information for læseren af gebyroversigten. De anførte numre i overskriften til hver enkelt aktivitet refererer til specifikationerne af gebyrberegningen.
6 Eksemplets affaldsstrømmeBilag AOversigt over affaldsstrømme(Figur. Oversigt over affaldsstrømme 20 Kb)
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||