Miljøkontrollen i kommunerne i lyset af at staten overtager levnedsmiddelkontrollenIndholdsfortegnelse1 Indledning 2 Det kommunale miljøkontrolarbejde 3 Miljøkontrol - på et fagligt højt niveau 4 Organisatoriske overvejelser 5 Konsekvenserne for tilrettelæggelsen af miljøkontrollen Bilag Af tekniske årsager er følgende bilag ikke inkluderet: SammenfatningBaggrund og formål Udvalget har med baggrund i vedtagelsen af den ny fødevarelov fra juni 1998 haft som hovedopgave
En miljøkontrol på et fagligt højt niveau Udvalget har for så vidt angår spørgsmålet om den kvalitetsmæssige udførelse af miljøtilsynet opstillet en række kriterier for, hvorledes kommunerne udfører et godt miljøtilsyn og hvilke krav, der skal gælde til laboratorievirksomheden:
Udviklingen i kommunernes miljøtilsyn har bevæget sig fra en tidligere rent kontrollerende funktion, der primært rettede sig mod håndhævelse af miljølovgivningen, hen imod også at omfatte en bredere og helhedsorienteret indsats, hvor miljøspørgsmålene betragtes i en større sammenhæng, og hvor forebyggelse og bæredygtighed indtager en stadig mere fremtrædende plads. Udvalget har beskrevet kravene til "det gode miljøtilsyn" i forhold til opgaveudførelse og kompetence. Det vil sige et miljøkontrolarbejde på et højt fagligt niveau, baseret på en målsætning om på en overbevisende måde at leve op til de krav, der stilles i såvel miljølovgivningen som i de overordnede miljøpolitiske målsætninger, herunder anbefalinger fra Miljøstyrelsen og Kommunernes Landsforening. Udvalget har i beskrivelsen af et miljøtilsyn på et højt fagligt niveau ikke taget stilling til, i hvilket omfang opgaverne løses henholdsvis af kommunens egen stab, miljøkontrolenheder, gennem kommunalt samarbejde eller af andre eksterne konsulenter. Beskrivelsen skal opfattes som en vejledning til de kommuner, der ikke vil nøjes med at føre tilsyn på et minimumsniveau, men ønsker at prioritere miljøarbejdet højere. Der er ikke tale om nye krav til miljøtilsynet, men om en række anbefalinger, der sammen med Miljøstyrelsens råd kan give inspiration til en videreudvikling af den lokale miljøtilsynsindsats.
De miljøanalyser, der udføres som led i kommunernes miljøtilsyn, er hovedsagelig mikrobiologiske og kemiske undersøgelser af drikkevand, spildevand, badevand, recipienter, slam, kompost og sediment. Analyserne kan udføres af både offentlige og private laboratorier, der skal opfylde de samme krav. Laboratorier, der udfører miljøanalyser, skal være akkrediteret og opfylde de kvalitetskrav, som er angivet af Miljø- og Energiministeriet. Laboratorierne skal desuden ved udførelsen af analysearbejdet sikre, at analysekvaliteten er i orden. Herudover skal laboratorierne varetage rådgivning vedrørende analysemetoder og parametervalg samt yde bistand ved vurdering af analyseresultaterne. Arbejdet med miljøanalyserne skal udføres på et fagligt forsvarligt niveau, således at der ikke kan rejse tvivl om kvaliteten af arbejdet. Analysearbejdet kræver derfor indsigt og kendskab til prøvetagning, udførelse af analyser, herunder valg af parametre samt kendskab til analysemetoder og vil derfor kræve såvel kemisk som mikrobiologisk viden/kompetance. For at sikre det faglige niveau kræves efter udvalgets vurdering som minimum en erfaren AC-kemiker og en erfaren AC-mikrobiolog samt en ekstra AC-uddannet person, der kan bistå på det kemiske og mikrobiologiske område i tilfælde af ferie, sygdom, orlov mv. Modeller og konsekvenser for tilrettelæggelsen af miljøkontrolarbejdet Udvalget har ved vurderingen af konsekvenserne, der forbundet med en udskillelse af levnedsmiddelkontrollen fra miljø- og levnedsmiddelkontrolenhederne, drøftet om der kan opstilles nogle overordnede forudsætninger for miljøkontrolarbejdet og -samarbejdet. Der er i den forbindelse blevet iværksat en analyse i regi af Kommunernes Landsforening med deltagelse af repræsentanter MLK-enhederne. Det har ikke været muligt at færdiggøre arbejde i landsforeningen inden for dette udvalgs tidsmæssige rammer. Udvalget opstiller på den baggrund nogle overordnede forudsætninger for kommunernes opgaveløsning i forbindelse med miljøkontrolarbejdet. Udvalget peger bl.a. på betydningen af, at der indenfor det pågældende område er et tilstrækkeligt antal tilsynsobjekter (virksomheder/landbrug), der sikrer opbygningen af den nødvendige faglige ekspertice. Kommunerne må samtidig være indstillet på i højere grad end det er tilfælde, at delegere opgaver til miljøkontrolsamarbejdet med henblik på at sikre bæredygtige enheder. Det er således vigtigt, at den faglige kompetence teknisk/juridisk er tilstede i enhederne. Der er flere forhold, der skal tages i betragtning ved indgåelse af kommunale miljøkontrolsamarbejder, bl.a. den erhvervsmæssige struktur og karakteren af de miljøproblemer som miljøkontrollen skal håndtere. Også de geografiske forhold og størrelsen af enhederne spiller en rolle navnlig i forhold til nærhedsprincippet. Kommunernes Landsforening har som forudsat ved udvalgets påbegyndelse udarbejdet forslag til en overordnede struktur for den kommunale miljøkontrol. Forslaget, der peger på 6 organisationsmodeller, indeholder nogle overordnede principper for miljøkontrolarbejdets udførelse og redegør for konsekvenserne i form af fordele og ulemper ved den måde, hvorpå kommunerne kan organisere det fremtidige miljøkontrolsamarbejdet. For så vidt angår de miljømæssige konsekvenser ligger det fast, at der ikke må ske forringelser af miljøkontrolarbejdet. Udvalget finder, at model b) med forslaget om, at der på landsbasis etableres 12-15 større fælleskommunale miljøcentre alt andet lige vil give kommunerne de bedste forudsætninger for at kunne varetage en miljøkontrol på et fagligt højt niveau. Udvalget skal samtidig pege på, at også model c), hvor en større kommune løser opgaver for flere mindre kommuner, vil kunne være anvendelig. Med hensyn til konsekvenserne af overførelsen af levnedsmiddelkontrollen til staten
vil en nærmere analyse af de økonomiske/administrative/personalemæssige og
erhvervsmæssige konsekvenser kræve, dels at spørgsmålet om den fremtidige, konkrete
organisering af den kommunale miljøkontrol, dels at bodelingen mellem
Fødevareministeriet og kommunerne på levnedsmiddelområdet er afklaret. Det er endnu
ikke sket. Udvalget anbefaler på den baggrund, at en nærmere analyse af konsekvenserne
gennemføres med deltagelse af repræsentanterne for dette udvalg, når arbejdet med den
kommunale struktur og bodelingsforhandlingerne er tilendebragt. 1 Indledning1.1 BaggrundFolketinget vedtog den 26. juni 1998 forslag til en ny fødevarelov. Loven indebærer, at den kommunale levnedsmiddelkontrol skal overflyttes fra kommunerne til staten. Denne kontrolfunktion varetages i dag af de i alt 32 kommunale miljø- og levnedsmiddelkontrolenheder. Det fremgår af bemærkningerne til forslaget til fødevareloven, at der efter lovens vedtagelse skal nedsættes et udvalg om den fremtidige indretning af statens fødevarekontrol. Herudover skal der iværksættes et udvalgsarbejde, der skal belyse konsekvenserne for den kommunale miljøkontrol af en ændret kontrolstruktur på levnedsmiddelområdet. Det blev i lovforslaget forudsat, at der som grundlag herfor iværksættes en kortlægning af miljø- og levnedsmiddelkontrolenhederne. Kortlægningen blev efter lovens vedtagelse iværksat som et fælles projekt mellem Miljø-styrelsen og Veterinær- og Fødevaredirektoratet. Resultatet af kortlægningen forelå i begyndelsen af september 1998. I forbindelse med fødevareministerens og miljø- og energiministerens besvarelse af spørgsmål under behandlingen af lovforslaget fra Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg og Udvalget for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri lagde ministrene stor vægt på, at den ændrede kontrolstruktur på fødevareområdet ikke må medføre en forringelse af det kommunale miljøtilsyn. Det fremgår videre af ministrenes svar til Folketinget, at den nye kontrolstruktur på levnedsmiddelområdet først vil blive iværksat, når der er sket en afklaring af varetagelsen af opgaverne på miljøområdet, herunder i form af forslag til hvorledes opgaven fremover kan varetages. Miljø- og energiministeren nedsatte i forlængelse heraf i september 1998 et udvalg under Miljøstyrelsen. 1.2 KommissoriumUdvalget fik følgende opgaver, jf. kommissoriet (bilag 1). "Udvalget skal redegøre for de krav til miljøkontrollen, som er en forudsætning for varetagelsen af en fremtidig miljøkontrol på et fagligt højt niveau. Udvalget skal på den baggrund og i lyset af overflytningen af levnedsmiddelkontrollen til staten samt den gennemførte kortlægning m.v., vurdere fremtidige modeller og konsekvenserne heraf for miljøkontrollen. Udvalget skal i videst muligt omfang inddrage resultaterne af det udvalgsarbejde om den fremtidige organisering af miljøkontrollen, som er iværksat i regi af Kommunernes Landsforening i september 1998, og som forudsættes afsluttet i god tid inden årsskiftet 1998/1999, jf. landsforeningens skrivelse af 3. september 1998 til kommunerne." Udvalget skal ifølge kommissoriet tilstræbe at afslutte arbejdet senest den 31. december 1998. 1.3 SammensætningUdvalget havde ved dets afslutning følgende sammensætning: Sekretariat 1.4 Møder og arbejdsformUdvalget har afholdt i alt 4 møder. Det afsluttende møde blev afholdt den 5. januar 1999. Der har til brug for udvalgets drøftelser og nærværende rapport været udarbejdet skriftlige oplæg fra henholdsvis sekretariatet og Kommunernes Landsforening efter en nærmere aftalt arbejdsdeling. Der har i forbindelse med udarbejdelsen af rapportens anbefalinger om miljøtilsynsforvaltningen (afsnit 3.1) og krav til miljølaboratorier (afsnit 3.2) været nedsat to arbejdsgrupper, hvor medlemmer fra udvalget har været repræsenteret. Udvalgets anbefalinger vedrørende de fremtidige krav til laboratorier har i udkast været i skriftligt høring hos DANAK, Miljøstyrelsens referencelaboratorier, EuroLab og en række mikrobiologer og kemikere ved de offentlige laboratorier. De modtagne høringssvar er indgået i udvalgets arbejde. Kommunernes Landsforenings notat af 2. oktober 1998: Overordnede principper for mulige
modeller for en fremtidig struktur for miljøkontrollen har ligget til grund for udvalgets
organisatoriske overvejelser (afsnit 5). Notatet er optaget som bilag 8 til rapporten. 2 Det kommunale miljøkontrolarbejde2.1 Kommunernes opgaver på miljøområdetUdvalget har med baggrund i kommissoriet lagt til grund, at de opgaver kommunerne i dag løser med miljøkontrol, også fremover skal løses af kommunerne og at der således ikke sker kompetenceforskydninger på området. Det betyder også, at princippet om, at den godkendende myndighed også har tilsynet, fastholdes. Udvalget har herefter drøftet hvilke opgaver der hører til miljøkontrollens område. Der er til brug herfor udarbejdet en illustrativ oversigt over kommunernes nuværende opgaver på miljøområdet (bilag 4).Oversigten viser at opgaverne er både mange og forskelligartede. Opgaverne spænder således fra typiske myndighedsopgaver med tilsyn og håndhævelse over til kortlægning og planlægning til drifts- og administrationsopgaver. Kommunernes miljøforvaltninger bruger årligt ca. 940 årsværk til administration af og tilsyn efter følgende love: miljøbeskyttelsesloven, lov om affaldsdepoter, vandforsyningsloven, vandløbsloven og lov om kemiske stoffer og produkter. Overordnet falder miljøkontrolopgaverne, ifølge kommunernes tilsynsindberetninger for 1996, indenfor følgende hovedområder og med den angivne gennemsnitlige ressourceanvendelse, :
2.2 Udviklingen i den kommunale miljøkontrolUdviklingen i den kommunale opgaveløsning har været, at kravene til kommunernes tilsyn og håndhævelse med miljølovgivningen gennem de seneste 10-15 år er blevet skærpet. Et udvalg under Miljøstyrelsen afgav således i 1985 en betænkning (Betænkning nr. 1/85 om miljøtilsyn) med forslag til tilrettelæggelse og effektivisering af kommunernes tilsyn. Udvalget pegede bl.a. på behovet for et aktivt miljøtilsyn og på, at virksomhedernes medspil i tilsynsarbejdet skulle styrkes i form af en bedre egenkontrol. Betænkningen, der i 1987 blev udmøntet i en ændring til miljøbeskyttelsesloven, indebar krav om et væsentligt forbedret, opsøgende kommunalt tilsyn. Desuden indførtes princippet om, at den godkendende myndighed, kommunen eller amtet, også har tilsynet med den godkendte virksomhed. Som led i forberedelsen af loven blev der mellem miljøministeren og Kommunernes Landsforening indgået aftale om anvendelse af minimum ét årsværk på miljøtilsynet pr. 10.000 indbyggere. Endvidere indførtes pligt for amterne og kommunerne til årligt at udarbejde beretning om miljøtilsynet. De skærpede krav til kommunernes tilsyn faldt iøvrigt sammen med kampagnen i 1987 om stop for ulovlige udledninger og vandmiljøhandlingsplanen (I). De skærpede krav til kommunernes miljøtilsyn navnlig fra midten af 1980'erne medførte en væsentlig ressourcemæssig forøgelse af det kommunale tilsynsapparat. Domstolspraksis viser, at der ved den strafferetlige bedømmelse stilles relativt strenge krav til godkendelsesmyndigheders præcision og til bevisførelse, hvilket bl.a. betyder, at vilkårene for virksomhedernes aktiviteter må være klart formulerede. Håndhævelsen må være konsekvent, hvis lovovertrædelser skal føre til domfældelse. Miljøstyrelsen udsendte i 1992 som led i en styrkelse af kommunernes håndhævelse af miljølovgivningen Vejledning, nr. 12, 1992 om Håndhævelse af Miljøbeskyttelsesloven. Siden 1986 har kommunerne årligt udarbejdet tilsynsberetninger, som Miljøstyrelsen har sammenfattet til årlige tilsynsrapporter. Det har gennem årene vist sig at næsten alle kommuner varetager tilsynsopgaven i forhold til virksomheder og landbrug på en god og forsvarlig måde. Tre gange - sidst i 1995 - har gennemgangen af tilsynsberetningerne imidlertid givet Miljøstyrelsen anledning til over for en mindre gruppe af kommuner at stille spørgs-målstegn ved, om tilsynet nu også udførtes godt nok i de pågældende kommuner. Dette har ført til, at der i 1996 igen er indgået aftale mellem Kommunernes Landsforening og Miljø- og Energiministeriet om en styrkelse af kommunernes tilsynsindsats. Aftalen var led i en handlingsplan for en bedre håndhævelse af miljøbeskyttelseslovgivningen, der blev fremlagt af miljø- og energiministeren samme år. Et af formålene med denne aftale var at sikre, at det kvalitative aspekt i højere grad bliver inddraget i vurderingen af den enkelte kommunes miljøindsats. I aftalen arbejdes med følgende minimumsfrekvenser for tilsyn til brug ved vurdering af tilsynsberetningerne:
Der blev ikke iøvrigt fastsat nogen faglig norm for udførelsen af miljøtilsynet, men det blev dog tilkendegivet, at den ønskede faglige norm fremgår af Miljøstyrelsens vejledninger, og at disse normer sammen med minimums-frekvenserne vil ligge til grund for, hvad der betragtes som et tilstrækkeligt (minimums-) miljøtilsyn. 2.3 Miljø- og levnedsmiddelkontrollenDe eksisterende kommunale 32 MLK-enheder løser alle kommunernes hidtidige opgaver på levendsmiddelområdet. På miljøområdet løser MLK-enhederne opgaver, der spænder fra rene analysefunktioner til tilsyn og sagsbehandling samt rådgivning. Der er en betydelig samdrift mellem levnedsmiddel- og miljøområdet, som der er nærmere redegjort for i Mercuri Urval's og Carl Bro A/S'; Undersøgelse af Miljø- og Levnedsmiddelkontrolenhederne, Del I, jf. bilag 3. Enhederne er således med hensyn til bygninger, bemanding, laboratorieudstyr og omsætning overvejende dimensioneret efter, at de har opgaver indenfor såvel levnedsmiddel som miljø. I forbindelse med overflytningen af de kommunale opgaver på levnedsmiddelområdet fra de eksisterende 32 kommunale miljø- og levnedsmidelkontrolenheder til staten vil grundlaget for det kommunale miljøkontrolsamarbejde under den nuværende struktur være væsentlig ændret. Den ændrede opgavefordeling på levnedsmiddelområdet aktualiserer spørgsmålet, om de kommunale miljøopgaver fortsat skal løses i de nuværende enkelt-/fælleskommunale miljøkontrolenheder, herunder om grundlaget for en evt. videreførelse af de kommunale laboratorier. Løsningen af de miljøopgaver, som i dag varetages af MLK-enhederne sker på følgende basis: 2.3.1 LovgrundlagetDet retlige grundlag for MLK-enhedernes udførelse af opgaver for kommunerne indenfor miljøbeskyttelse følger af miljøbeskyttelseslovens § 86 , jf. lovbekendtgørelse nr. 698 af 22. september 1998. Bestemmelsen har følgende ordlyd:
Delegation af kommunalbestyrelsens kompetence efter § 86 kræver ikke tilsynsmyndighedernes godkendelse. Kommunalbestyrelsen kan således til enhver tid tilbagekalde kompetencen. Bestemmelsen åbner dermed mulighed for en relativ fleksibel opgavetilrettelæggelse. Miljøbeskyttelseslovens § 86 viderefører retstilstanden fra før 1. januar 1992, hvor den gældende miljøbeskyttelseslov trådte i kraft. Frem til lovrevisionen indeholdt miljøbeskyttelsesloven fra 1973 et kapitel om laboratorier, i hvilket landets dækning af laboratorieenheder til løsning af opgaver vedrørende miljøspørgsmål forudsattes planlagt i sammenhæng med laboratorieenhedernes opgaver på levnedsmiddelområdet. I forbindelse med miljøbeskyttelsesloven af 1991 udgik bestemmelserne om laboratorierne. Det fremgik af forarbejderne til loven, at det væsentlige var, om laboratorierne levede op til de fastsatte analysekvalitetskrav - ikke om laboratorieopgaverne blev løst i kommunalt eller privat regi. Kommunerne kan efter reglerne i den kommunale styrelseslovs § 60 etablere kommunale fællesskaber, der indebærer, at kommunerne overdrager kompetence til fællesskabet til løsningen af bestemte miljøkontrolopgaver. Grænserne for hvilke typer af opgaver, der kan overføres til fællesskabet og spørgsmålet om en eventuel ophævelse af fællesskabet, bestemmes i de konkrete tilfælde af tilsynsmyndighederne. Afgørende er dog, at der ikke i den lovgivning, der fastlægger de kommunale opgaver som ønskes overdraget, er noget til hinder for at overdragelsen til et kommunalt fællesskab finder sted. Der er ikke i miljøbeskyttelsesloven eller forarbejderne til loven som udgangspunkt fastsat nogen begrænsninger med hensyn til hvilke typer af opgaver kommunalbestyrelsen kan overdrages et kommunalt fællesskab, der løser opgaver med miljøkontrol. Dette hænger som nævnt sammen med, at loven generelt åbner mulighed for kommunalbestyrelsen kan delegere sine beføjelser til en kontrolenhed. Loven indeholder imidlertid ikke nogen præcis definition af, hvad der forstås ved en miljøkontrolopgave. Det må bero på en konkret vurdering i hver enkelt sag om en given opgave, der ønskes overført til fællesskabet, er led i kommunens miljøkontrol. Tilsynsmyndigheden vil eventuelt kunne indhente en udtalelse herom fra Miljø- og Energiministeriet (Miljøstyrelsen). 2.3.2 Opgaver, organisering, m.v.Det fremgår af Undersøgelse af Miljø- og Levnedsmiddelkontrolenhederne fra september 1998, at en betydelig del af kommunernes opgaver på miljøområdet i et varierende omfang varetages af de i alt 32 miljø- og levnedsmiddelkontrolenheder. De fleste MLK-enheder udfører typisk, men i forskelligt omfang, opgaver for kommunerne indenfor miljøbeskyttelse og vandforsyning. Opgaverne består dels i udførelse af laboratorieopgaver, dels i varetagelsen af en række funktioner inden for tilsyn, sagsbehandling og prøvetagning. Når der bortses fra enkelte, navnlig de noget større enheder, ligger miljøkontrollernes hovedaktivitet i praksis på laboratorieopgaverne, jf. bilag 5 A, der angiver driftsudgifterne og bilag 5 B hvoraf lønudgifter fremgår. Inden for miljøanalyser ligger hovedvægten på de kemiske analyser, og disse udføres hos langt den overvejende del af MLK-enhederne, jf. bilag 5 C. Der er en betydelig samdrift mellem miljø- og levnedsmiddelområdet indenfor ledelse og administration samt en række øvrige fælles funktioner. MLK-enhederne varetager betydelige opgaver i forhold til eksterne kunder, jf. bilag 5 D. Der er stor variation i fordelingen af disse opgaver, jf. bilag 5 E, og indenfor kemiske analyser viser undersøgelsen, at amterne er blandt de største eksterne kunder. Der er med hensyn til opgaveudførelsen oftest tale om samarbejdsaftaler mellem MLK-enhederne og de enkelte kommuner. 2.3.3 ProduktionsfaktorerDer er en betydelig samdrift mellem miljø- og levnedsmiddelkontrollen med hensyn til udnyttelsen af bygningsmassen. Bygninger mv. er kun i relativt få tilfælde ejet af MLK-enheden, der er typisk tale om lejemål, i en del tilfælde hos en kommune, der indgår i det kommunale samarbejde. 2.3.4 Organisation m.v.Hovedparten af miljø- og levnedsmiddelkontrolenhederne (29) er organiseret i fælleskommunale samarbejder, ca. halvdelen heraf som interessentskaber (15). Nogle få enheder (3) er ejet af enkeltkommuner. Enhederne får typisk udført en del af fællesfunktionerne eksternt, fx bogføring og lønadministration. 2.3.5 OmsætningOmsætningen hos MLK-enhederne fordeler sig nogenlunde ligeligt mellem miljøområdet og levnedsmiddelområdet. Med hensyn til fordelingen af årsværk var der i 1997 skønsmæssigt 562 årsværk på miljøområdet og 538 årsværk på levnedsmiddelområdet. Løn og personaleudgifter på miljøområdet relaterer sig overvejende til laboratorieområdet. Hvis man omregner kommunernes betaling for arbejde i MLK-enhederne og fremmede tjenesteydelser til årsværk udgør de miljøopgaver, der udføres af MLK-enhederne skønsmæssigt i størrelsesordenen 16-17 % af kommunernes samlede årsværksforbrug til miljøtilsyn, mens fremmede tjenesteydelser i øvrigt udgør ca. 10 %. MLK-enhederne anvender ifølge denne omregning ca. 155 årsværk til at løse miljøopgaver for kommunerne. Af disse årsværk går hovedparten til miljøtilsyn og sagsbehandling. Der er dog samtidig nogle årsværk, som går til prøvetagning, analyser og laboratoriearbejde for kommunerne. Når MLK-enhedernes samlede årsværksforbrug på miljøområdet imidlertid er væsentlig større end de 155 årsværk, skyldes det, at enhederne udfører en række andre forskelligartede opgaver på forretningsmæssig basis, dels i form af driftskontroller af kommunale anlæg, og dels i form af opgaver for eksterne rekvirenter, herunder såvel amtskommuner som private virksomheder. 2.3.6 Yderligere afgrænsning af miljøkontrolenhedernes opgaverUdvalget har med udgangspunkt i Mercuri Urval og Carl Bro A/S' undersøgelse fra september 1998 drøftet, om det er muligt at indkredse en kerne af tilsyns - og kontrolopgaver, som de fælleskommunale miljøkontrolenhederne fremover må forventes at have særlige forudsætninger for at kunne løse. Undersøgelsen giver dog ikke noget præcist indtryk af, at kontrolenhederne i dag kun løser nogle bestemte kontrolopgaver. Tværtimod spænder opgaverne fra alene at vedrøre analyser på laboratorier til fuldt tilsyn og sagsbehandling på hele miljøområdet. Udvalget har på den baggrund heller ikke fundet, at der er grundlag for at forsøge at udelukke bestemte tilsyns- og kontrolopgaver i forhold til et fælles kommunalt miljøkontrolsamarbejde. Spørgsmålet om miljøkontrollen kun bør løse nogle få eller eventuelt mange
forskellige kommunale miljøtilsynsopgaver, herunder om de kommunale miljøkontrolenheder
selv skal løse laboratorieopgaver, vil bero på mange faktorer bl.a. de lokale forhold.
Omfanget af opgaver der delegeres til og opbygges i miljøkontrolenhederne er i sagens
natur en kommunal afgørelse. Der henvises til afsnit 3.3 om forudsætninger for
miljøkontrolsamarbejdet og afsnit 4 om udvalgets organisatoriske overvejelser 3 Miljøkontrol - på et fagligt højt niveauUdvalget er blevet bedt om at redegøre for de krav til miljøkontrollen som er en forudsætning for varetagelsen af en miljøkontrol på et fagligt højt niveau. På den baggrund redegøres der i dette afsnit primært for
Der er ved beskrivelsen foretaget en opdeling mellem på den ene side det kommunale tilsynsarbejde (afsnit 3.1) og på den anden side laboratorievirksomheden (afsnit 3.2). Med hensyn til tilsynet fremlægger udvalget en række anbefalinger til kommuner, som ønsker at gå videre end minimumsniveauet. Anbefalingerne baserer sig på Miljøstyrelsens vejledninger og erfaringer med det kommunale tilsynsarbejde. For så vidt angår kravene til laboratorierne er udvalgets forslag baseret på en gennemgang af de gældende krav til laboratorier. Herudover angives en række yderligere forudsætninger - de ydre rammer, bl.a. opgavemæssige og økonomiske - som almindeligvis må forudsættes at være til stede, jf. afsnit 3.3. Udvalget skal understrege, at beskrivelsen af miljøtilsyn på et fagligt højt niveau alene indeholder råd og vejledning, og at anbefalingerne derfor ikke medfører økonomiske mellemværender mellem staten og kommunerne. 3.1 Miljøtilsyn.3.1.1 Krav til opgaveudførelseBegrebet "miljøtilsyn" omfatter ikke blot tilsynsopgaver i snæver forstand (inspektion og håndhævelse). I den praktiske virkelighed er dette arbejde tæt knyttet sammen med f.eks. meddelelse af miljøgodkendelser, samt vurdering og anvendelse af analyseresultater, jf. ovenfor. Også udarbejdelsen og opdateringen af de nødvendige forskrifter og regulativer er så tæt forbundet med dette arbejde, at det medregnes i miljøtilsynsforvaltningens aktiviteter. Kommunernes driftsopgaver vedr. forsyningsvirksomhed - særligt på affalds-, spildevands- og drikkevandsområdet medtages almindeligvis ikke under begrebet miljøtilsyn og omtales derfor ikke videre i det følgende. Dog vil de tilsynsopgaver, der er knyttet til driftsopgaverne, f. eks. tilsyn med drikkevand, spildevandsrensning og affaldshåndtering blive medregnet til miljøtilsynsopgaverne. Miljølovgivningen indeholder ikke nærmere anvisninger omkring tilsynsmyndighedernes tilrettelæggelse af tilsynsarbejdet. Den enkelte kommunalbestyrelse vurderer og fastlægger således selv kvalitetsniveauet af sit tilsynsarbejde. I takt med kommunernes praktiske udmøntning af miljølovens krav om forebyggelse og bæredygtighed har udviklingen bevæget sig fra den tidligere rent kontrollerende funktion, hvor regulering af og kontrol med enkelt-emissioner udgjorde hovedfunktionen, hen imod også at omfatte en bredere og helhedsorienteret indsats, hvor miljøspørgsmålene - og dermed kommunernes tilgang til opgaverne - betragtes i en større sammenhæng. Som konsekvens heraf tilrettelægger kommunerne i stadigt større omfang tilsynet med inddragelse af en række vidt forskellige virkemidler - ofte beskrevet i den enkelte kommunes miljøhandlingsplan. Mange tiltag rækker videre end blot til fastlæggelse og håndhævelse af krav i forbindelse med potentielt forurenende aktiviteter. Da fastlæggelsen af såvel det kvantitative som det kvalitative niveau for miljøtilsyn i vidt omfang er en kommunalpolitisk beslutning, er der naturligt nok stor variation i tilsynsindsatsen fra kommune til kommune. Ved miljøkontrolarbejde på et højt fagligt niveau forstås et miljøtilsyn, der baseres på en målsætning om, at kommunen på overbevisende måde vil leve op til de krav, der stilles såvel i miljølovgivningen som i de overordnede miljøpolitiske målsætninger, der er udmeldt af Miljøstyrelsen og Kommunernes Landsforening, herunder aftaler indgået mellem disse. I denne sammenhæng lægges det til grund, at kommunen allerede har opfyldt alle nødvendige og lovpåkrævede lokale reguleringer (regulativer mv.) og planer. Miljøtilsynet bygger således bl. a. på opdaterede vandløbsregulativer, vandforsyningsplaner, spildevandsplaner, affaldsregulativer, forskrifter om f.eks. værtshusstøj osv. Udvalgets anbefalinger fremgår af bilag 6. I bilaget beskrives i hovedtræk omfanget og kvaliteten af arbejdet i en god og velfungerende tilsynsforvaltning. Der tages udgangspunkt i såvel de mere traditionelle godkendende og kontrollerende funktioner som den bredspektrede og fremadrettede indsats i overensstemmelse med miljølovens intentioner om administration med vægt på forebyggende indsats, ressourcebesparelse og genanvendelse. Beskrivelsen er foretaget ud fra Miljøstyrelsens generelle erfaringer med miljøtilsynet i kommunerne. Den bygger på styrelsens vurderinger af kommunernes miljøtilsynsindsats på baggrund af de indsamlede oplysninger i forbindelse med de årlige indberetninger, samt på den løbende dialog og samarbejdet omkring vejledningsprojekter m.v. Beskrivelsen tilsigter ikke at være normskabende for den enkelte kommunes miljøtilsynsindsats. Denne må til enhver tid tilrettelægges ud fra de lokale forhold, dvs. ud fra en vægtning af hvad der er de største miljøproblemer, prioriteringen af indsatsen over for disse og en vurdering af hvordan forvaltningens ressourcer anvendes med det størst mulige udbytte. Tilsvarende er der ikke taget stilling til, i hvilket omfang opgaverne bør løses af henholdsvis kommunens egen stab, miljøkontrolenheder, gennem kommunalt samarbejde eller af andre eksterne konsulenter, herunder ved brug af faglige og juridiske rådgivere. Tilsvarende er det heller ikke angivet hvilket samspil der er med andre tilsynsmyndigheder, f.eks. amtskommuner, arbejdstilsyn, embedslæge etc. Generelt må beskrivelsen opfattes som en vejledning til de kommuner, der ikke vil nøjes med at føre tilsyn på et minimumsniveau, men ønsker at prioritere miljøarbejdet højere. Der er tale om et bidrag, der sammen med Miljøstyrelsens vejledninger kan give inspiration til en videreudvikling af den lokale miljøtilsynsindsats. 3.1.2 Krav til faglig kompetenceEn forvaltning, der ønsker at basere sit arbejde på "det gode tilsyn", må være i besiddelse af de nødvendige faglige kvalifikationer. Disse kan sammenfattes som følger: Miljøfaglig/teknisk kompetence Indenfor en række af opgaverne med tilsyn kræves en solid miljøfaglig baggrund og virksomhedskendskab. Det gælder bl.a. i forbindelse med formulering af vilkår for virksomhederne. En række tilsynsfunktioner kræver desuden specialviden og -udstyr samt kendskab til tolkning af måleresultater, eksempelvis når det gælder støj og lugtmålinger. Der trækkes i denne forbindelse ofte på eksterne leverandører. Tilsynsmyndigheden skal imidlertid have den faglige indsigt til at rekvirere den fornødne ekspertbistand. Hertil kommer, at hvis virksomhederne skal kunne drage fordel af en øget dialog, må forvaltningen være i stand til at kunne formidle metodeviden, for eksempel omkring miljørevision, renere teknologi, affaldsminimering etc. I forbindelse med sager om jordforurening kræves viden om forureningskomponenter, hydrogeologiske forhold og erfaring i gennemførelse af undersøgelser og afværgeforanstaltninger. Undersøgelser og afværgeforanstaltninger løses dog i praksis typisk af private firmaer der er specialiserede indenfor området. Kemisk/mikrobiologisk kompetence I det omfang kommunerne vælger selv at løse opgaver med laboratorieanalyser forudsættes tilstedeværelse af et fagligt miljø med uddannet personale indenfor dette område, jf. nærmere afsnit 3.2 Men selv hvor analyseopgaven lægges ud til eksterne leverandører, kræves der indsigt i prøvetagning/analyser f.eks i forbindelse med stikprøver og virksomhedernes egenkontrol i forbindelse med tilsyns- og godkendelsessager, samt i forbindelse med sager om tilslutning til offentlige spildevandsanlæg. Juridisk kompetence Specielt i relation til sager med tilsyn og håndhævelse opstår der ofte spørgsmål af juridisk karakter. Det vil bl.a. kunne være tilfældet i forbindelse med virksomheders manglede overholdelse af lovgivningen, hvor en konsekvent og korrekt håndhævelse fra kommunal side ofte vil være afgørende for en senere domfældelse af lovovertræderen. Herudover er en række sagstyper ofte af juridisk kompleks karakter, for eksempel sager indenfor jordforurening og udarbejdelse af konstitutive påbud til virksomheder, hvorved miljøkravene til virksomhederne skærpes. Også udarbejdelse af kommunale regulativer rejser spørgsmål af juridisk karakter. Det vil som oftest være en forudsætning for sikringen af det "gode tilsyn", at forvaltningen eller miljøkontrolenheden bistås af en person med juridisk baggrund. Omfanget af medarbejderressourcer med de nævnte relevante kvalifikationer vil modsvare omfanget af de opgaver forvaltningen skal løse (antal tilsynsobjekter osv). Dette er naturligvis afhængigt af den/de pågældende kommuners størrelse, virksomhedsstruktur, naturforhold mv. Forvaltningen må også afsætte de nødvendige ressourcer til løbende kompetenceudvikling for medarbejderne, herunder deltagelse i kurser, faglige netværk mv. 3.2 Miljølaboratorier3.2.1 Krav til opgaveudførelsenDe miljøanalyser, der udføres som led i kommunernes miljøtilsyn omfatter hovedsagelig kemiske og mikrobiologiske undersøgelser af spildevand, drikkevand, badevand, recipientvand, slam, jord og sediment. Analyserne laves såvel på offentlige som private laboratorier. En del MLK-enheder og private laboratorier udfører støjmålinger, mens luftmålinger kun udføres i et begrænset omfang. Laboratorier, der udfører miljøanalyser eller ønsker at udføre miljøanalyser, skal være akkrediteret hertil, jf. bekendtgørelse nr. 637 af 30. juni 1997. Endvidere skal laboratorier opfylde de kvalitetskrav, som Miljøstyrelsen stiller (kvalitetsbekendtgørelsen eller vejledninger mv.). Laboratorier skal ved udførelse af analyser sikre analysekvaliteten ved en intern kvalitetskontrol. Herudover skal laboratorierne varetage/forestå rådgivning vedrørende analysemetoder og parametervalg samt yde bistand vedrørende fortolkning af analyseresultater. Endvidere skal laboratorierne kunne afgive analysesvar inden for en rimelig tid og vurdere, hvornår der foreligger en akut situation, der kræver hurtig reaktion. Det fordres, at laboratorierne er bekendt med de gældende regler inden for miljøområdet, der vedrører prøvetagning, analyse af miljøprøver med hensyn til metoder og parametre samt de gældende kvalitetskrav til analyserne. Arbejdet med miljøanalyserne skal udføres på et fagligt forsvarligt niveau, således at kvaliteten af de udførte miljøanalyser altid er i orden, og at der ikke kan rejses tvivl om kvaliteten og/eller prøvens værdi. Dette kræver en god indsigt og kendskab til kemi henholdsvis mikrobiologi. Vedrørende mikrobiologiske analyser skal det særligt nævnes, at disse af hensyn til analysernes validitet oftest skal påbegyndes samme dag, som prøven er udtaget. Dette stiller krav til bemandingen. 3.2.2 Krav til faglig kompetenceI følge akkrediteringsreglerne stilles der krav om, at akkrediterede laboratorier deltager i de præstationsprøvninger, som er påkrævet i henhold til deres akkreditering. Herudover stilles der bl.a. krav om, at laboratoriet har en vis størrelse og kapacitet for at kunne udføre miljøanalyser, at laboratoriet har et udstyr, der kan sikre opfyldelse af de kvalitetskrav, der stilles til miljø- analyser samt at omfanget af analysegrundlaget og hermed antallet af teknisk personale er stort nok til at opretholde prøvningsrutine på alle analyser, som er krævet for akkrediterede laboratorier. I Miljø- og Energiministeriets bekendtgørelse nr. 637 af 30 juni 1997 om kvalitetskrav til miljømålinger, udført af akkrediterede laboratorier, certificerede personer mv. er det angivet, at målinger og prøvetagning inden for områderne drikkevand, grundvand (boringskontrol), badevand, svømmebassinvand, spildevand, slam samt kompost skal udføres som akkrediteret teknisk prøvning af et akkrediteret laboratorium. Endvidere stilles krav til kvaliteten af de analyser, der udføres inden for de ovenfor nævnte områder samt generel kvalitetssikring, hvilket kræver kemisk/mikrobiologisk viden og indsigt. For at sikre det faglige niveau kræves som minimum en erfaren AC-kemiker og en erfaren AC-mikrobiolog samt en ekstra AC-uddannet person, der kan bistå på det kemiske og mikrobiologiske område i tilfælde af ferie, sygdom, orlov mv. Der er intet til hinder for, at AC-bemandingen på laboratorier (kemi hhv. mikrobiologi) samtidig kan varetage opgaver vedrørende tilsyn og sagsbehandling inden for miljøkontrollen. Udvalget har drøftet kravene til miljølaboratorierne såvel private som kommunale. Disse er gennemgået i bilag 7 og udtrykker efter udvalget opfattelse god laboratoriepraksis efter de retningslinier, som følger af de gældende regler inden for miljøområdet og akkrediteringsområdet. 3.3 Forudsætninger for miljøkontrolsamarbejdet efter udskillelsen af levnedsmiddelkontrollenUdvalget har i lyset af anbefalingerne vedrørende tilsyn og laboratoriefunktioner overvejet hvilke yderligere forudsætninger der må være til stede for at miljøkontrollen kan løse sine opgaver på et fagligt højt niveau. Udvalget er opmærksom på, at der ved tilrettelæggelsen af konkrete miljøkontrolopgaver indgår forskellige hensyn, eksempelvis til nærhed. Kommunernes Landsforening har bl.a. på den baggrund iværksat en analyse af de enkelte typer af miljøkontrolopgaver. Arbejdet, hvor der deltager repræsentanter for kommunerne og MLK-enhederne er ikke afsluttet med udgangen af 1998. I det lys har udvalget ikke angivet præcist hvilke yderligere forudsætninger, der for de enkelte opgavetyper, skal være opfyldt for at de kan løses på et fagligt højt niveau. Udvalget skal i stedet pege på, at mængden af opgaver og det økonomiske grundlag selvsagt vil være væsentlige parametre ikke mindst i den nuværende situation, hvor miljøkontrollen efter overflytning af levnedsmiddelopgaverne til staten, fremover skal "stå alene". Disse parametre vil afhænge flere forhold: Befolkningstallet har i en årrække i praksis være tillagt betydning for de ressourcer kommunerne har skullet afsætte til tilsynet, idet man har haft en tommelfingerregel om et årsværk pr. 10.000 indbyggere. Denne regel er med udgangen af 1996 erstattet af aftalen mellem Kommunernes Landsforening og Miljøstyrelsen om minimumsfrekvenser for miljøtilsyn, der samtidig inddrager kvalitative aspekter i forbindelse med selve tilsynet. Befolkningsunderlaget normerer heller ikke umiddelbart mængden og typen af opgaver. Tilsynsobjekterne derimod, forstået som antallet af liste-, anmelde- og branchevirksomheder samt landbrug i det pågældende område er i højere grad relevant. Antallet af tilsynsobjekter må selvsagt være af en vis størrelse for at opretholde en faglig styrke og professionalisme i opgavevaretagelsen uden at denne bliver meget omkostningskrævende. Hertil kommer, at der er en betydelig forskel i de faglige krav til miljøkontrollen indenfor de forskellige brancher (f.eks. metal-, levnedsmiddel- og kemikalievirksomheder). Det betyder, at man må se på antallet af tilsynsobjekter ikke bare samlet, men også branche for branche. Tilsynsobjekterne varierer betydeligt fra kommune til kommune afhængig af områdets erhvervsstruktur. Hvor tilsynet i de større bykommuner overvejende vedrører virksomheder er dette ikke tilfælde for en række kommuner, hvor landbrug er mere udbredt. De forskellige typer af virksomheder giver forskellige afledte miljøproblemer, som der må tages højde for ved tilrettelæggelsen af tilsynet og forureningsforebyggelse. Også den geografiske udstrækning spiller en vis rolle. Navnlig i forbindelse med større fælleskommunale samarbejder med et stort opland vil der kunne opstå vanskeligheder med at tilgodese hensynet til nærhed. Nærhedskriteriet har betydning for de typer af opgaver, der typisk forudsætter lokalkendskab, og det har betydning i relation til transportudgifter. Kommunernes geografiske forhold vil i visse tilfælde også kunne være normerende for
de opgaver der skal løses, og som er egnet til at blive løst i fællesskab. Eksempelvis
er behovet for badevandsanalyser i sagens natur udtalt hos kommuner med beliggenhed ud til
havet ligesom "sommerhus- og ø-kommuner" kan have særlige udfordringer. 4 Organisatoriske overvejelserUdvalget har drøftet de organisatoriske aspekter af de beskrevne krav til en miljøkontrol der baserer sig på et fagligt højt niveau. Den ændrede kompetencefordeling mellem kommunerne og staten på levnedsmiddelområdet medfører ingen ændringer i kommunernes opgaver og beføjelser på miljøområdet. Men hvis kommunerne som målsætning vil tilstræbe et højt fagligt niveau for miljøkontrollen indenfor de givne rammer, vil det efter udvalgets opfattelse forudsætte, at kommunerne indgår i et samarbejde. Et sådant samarbejde eksisterer allerede i dag, men bortfaldet af levneds- middelopgaverne, og med disse en væsentlig del af MLK-enhedernes aktiviteter, vil væsentligt ændre grundlaget for enhederne og løsning af de miljøopgaver, som enhederne varetager for mange af kommunerne. For at undgå, at delingen af miljø- og levnedsmiddelkontrollen medfører en forringelse af miljøkontrollen, vil det være nødvendigt, at miljøkontrolenheden reorganiseres i lyset af de nye vilkår. Det vil, som det er tilfældet i dag, være kommunerne, der afgør hvorledes miljøkontrolopgaverne fremover skal organiseres. Udvalget har i den forbindelse ikke overvejet muligheder og konsekvenser af, at kommunerne indenfor lovgivningens rammer, udliciterer mindre eller større dele af deres miljøkontrolarbejde. 4.1 Kommunernes Landsforenings oplægKommunernes Landsforening har, som forudsat i kommissoriet, til brug for udvalgets drøftelser udarbejdet et forslag til nogle overordnede principper og mulige modeller for en fremtidig organisering for miljøkontrollen indenfor Kommunernes Landsforenings område, jf. bilag 8. Forslaget bygger på følgende principper:
Kommunernes Landsforening har skitseret 6 mulige modeller for en fremtidig miljøkontrol og herunder angivet fordele og ulemper ved disse. De 3 af forslagene, med de af landsforeningen angivne fordele og ulemper, skal her fremhæves: a. Fælleskommunalt miljøcenter Modellen indebærer, at de eksisterende miljøkontrolenheder - uden levnedsmiddelopgaver - videreføres i eksisterende bygninger og personale med de nuværende opgaver indenfor tilsyn, sagsbehandling, rådgivning og analyser. Denne struktur vil kun kræve få ændringer. En væsentlig ulempe ved modellen er, at centrene kan blive for små, og at det kan være svært indenfor rimelige økonomiske rammer at fastholde et tilstrækkeligt fagligt miljø på alle de nuværende kompetenceområder. b. Færre større fælleskommunale miljøcentre Her forudsættes en sammenlægning af enheder i større fælleskommunale centre med laboratoriefunktioner. Modellen indebærer etablering af 12-15 større kommunale miljøcentre på landsplan. Der er flere fordele ved denne model. Blandt andet åbner den mulighed for at opbygge et miljø med en høj faglig ekspertise og tværfaglighed. Endvidere vil det være muligt for kommunerne at bevare visse af de kommunale laboratorier, hvorved konkurrencen på marked for miljøanalyser fastholdes. En udfordring er, at det kan være svært at opfylde nærhedskriteriet og dermed sikre sammenhængen til andre kommunale indsatsområder (fysisk planlægning, byggesagsbehandling m.v.), idet et større center skal dække et geografisk stort område. c. "Den store kommune" Modellen indebærer, at mindre kommuner køber miljøopgaver hos en større kommune. Der vil, de steder det ikke allerede måtte være sket, kunne etableres en miljøkontrolenhed på et fagligt højt niveau. En ulempe er at nærhedskriteriet kan være svært at opfylde. 4.2 Udvalgets overvejelserDet er udvalgets opfattelse, at det ikke økonomisk eller fagligt vil være realistisk at videreføre de nuværende kontrolenheder, når levnedsmiddelopgaverne er blevet udskilt, med henblik på alene at løse miljøkontrolopgaver. Udvalget finder på den baggrund ikke model a) anvendelig. Udvalget har fundet, at model b) og model c) er anvendelige i forbindelse med overvejelserne om den fremtidige organisering af miljøkontrolarbejdet, idet model b) umiddelbart påkalder sig størst interesse. Større miljøcentre giver alt andet lige de bedste muligheder for fremover at udvikle og fastholde en miljøkontrol på et fagligt højt niveau. Forudsætningerne for et bæredygtigt samarbejde, når det gælder antallet af tilsynsobjekter, erhvervsstruktur mv., vil være til stede. Modellen muliggør, at væsentlige dele af de kommunale laboratorier kan fastholdes. Modellens bæredygtighed vil dog i praksis afhænge af flere forhold. Det er en væsentlig forudsætning for opbygningen af 12-15 nye enheder med miljøkontrol på at fagligt højt niveau, som også er økonomisk bæredygtigt, at de deltagende kommuner er indstillet på at tilføre miljøcentrene tilstrækkeligt mange og kvalificerende miljøopgaver. Det vil endvidere have afgørende betydning, at også flere af de store kommuner i Kommunernes Landsforening deltager i de kommunale samarbejder med henblik på at sikre det faglige og økonomiske grundlag for enhederne. For de større enheder vil det være afgørende, at de sikrer et tæt samspil med
deltagerkommunernes opgaver på f.eks. byggesags- og planområderne, både fagligt og med
hensyn til prioritering af sagerne. 5 Konsekvenserne for tilrettelæggelsen af miljøkontrollen5.1 Udvalgets forudsætningerI forbindelse med udarbejdelsen og folketingsbehandlingen af forslaget til fødevarelov blev der ikke gennemført en nærmere analyse af lovforslagets konsekvenser for andre administrationsområder, herunder miljøkontrolområdet. I undersøgelsen af miljø- og levnedsmiddelkontrolenhederne fra september 1998 (se bilag 3) er der foretaget en kortlægning af MLK-enhedernes opgaver og ressourcer. Der er i videst muligt omfang foretaget en opdeling på funktioner, medarbejdere, laboratoriefaciliteter m.v. og tilknytningen til henholdsvis miljø- og levnedsmiddelområdet. Udvalget har lagt denne undersøgelse til grund i forbindelse med drøftelserne af konsekvenserne af en ændret struktur. En konsekvensvurdering vil dog for det første forudsætte en afklaring (bodeling) af det økonomiske mellemværende mellem kommunerne og staten (Fødevareministeriet). Kommunernes Landsforening har i brev af 11. december 1998 taget kontakt til Fødevareministeriet herom (bilag 9). En konsekvensvurdering forudsætter, at der er truffet beslutning om, hvorledes udnyttelse af bygninger og inventar samt fordeling af medarbejdere skal ske. Ved afslutningen af udvalgets arbejde forelå der dog endnu ikke noget oplæg til forhandlingerne om opgørelsen af dette mellemværende, og bortset fra de vilkår for bodelingen der måtte følge af Det Udvidede Totalbalanceprincip (DUT), er rammerne for bodelingen således endnu ikke fastlagt. Endelig vil det være væsentligt for vurderingen af konsekvenserne af en udskillelse af levnedsmiddelopgaverne, indenfor hvilke organisatoriske rammer kommunerne måtte ønske enten at videreføre, udbygge eller eventuelt indskrænke de kommunale samarbejder på miljøkontrolområdet. Også tidspunktet for gennemførelsen af den ændrede struktur må tages i betragtning. For så vidt angår den fremtidige kommunale struktur er udvalget af Kommunerens Landsforening blevet orienteret om, at der landet over i varierende grad og under noget forskellige organisatoriske rammer foretages sonderinger mellem kommunerne om fremtidige samarbejdsmuligheder. På baggrund af de informationer, som er tilgået Kommunernes Landsforening, er der ikke ifølge landsforeningen på tidspunktet for udvalgets afslutning truffet endelig beslutning om nye fælleskommunale samarbejder om den fremtidige miljøkontrol og tidspunktet for gennemførelsen heraf. Udvalget er desuden bekendt med, at det under Fødevareministeriet nedsatte udvalg om Veterinær- og Fødevaredirektoratets fremtidige regionale kontrolstruktur i december 1998 har afgivet rapport, og deri anbefalet, at den ændrede kontrolstruktur på levnedsmiddelområde træder i kraft den 1. januar år 2000. Anbefalingen bygger bl.a. på en forudsætning om, at der inden dette tidspunkt er sket en budget- og regnskabsmæssig adskillelse mellem miljø- og levnedsmiddelområdet, ligesom aftaler om alle elementer i bodelingen er indgået. 5.2 Udvalgets overvejelserUdvalget har på denne baggrund koncentreret sine overvejelser om konsekvenserne for den kommunale miljøkontrolstruktur af en overflytningen af levnedsmiddelopgaverne til staten på et mere overordnet plan. For så vidt angår de miljømæssige konsekvenser af den ændrede struktur på fødevareområdet er det forudsat, at overflytningen af levnedsmiddelkontrollen til staten ikke må betyde en forringelse af den kommunale miljøkontrol. Det er imidlertid udvalgets opfattelse, at en videreførelse af samarbejderne under de nuværende organisatoriske rammer efter overflytning af levnedsmiddelopgaverne til staten, ikke vil være optimal. Hvis en forringelse skal undgås er en reorganisering nødvendig. Udvalget har ikke kunnet vurdere konsekvenserne heraf, men efter Kommunernes Landsforenings vurdering vil der i reorganiseringsperioden være betydelige negative konsekvenser for miljøkontrollen. Udvalget har derfor peget på nogle overordnede modeller og de forudsætninger, hvorunder det skulle være muligt at fastholde og - for de kommuner der ønsker at gå videre - forbedre kvaliteten i miljøkontrolarbejdet. Konsekvenserne ved disse modeller kan på det foreliggende grundlag angives ved fordele og ulemper ved de forskellige modeller. For så vidt angår de økonomiske/ administrative, personalemæssige og erhvervsmæssige konsekvenser har udvalget ikke haft mulighed for at vurdere disse spørgsmål. Dette skyldes først og fremmest, at den fremtidige struktur for den kommunale miljøkontrol og grundlaget herfor, bl.a. spørgsmålet om bodeling, endnu er uafklaret. I overvejelserne herom indgår også spørgsmålet hvilke opgaver, der forudsættes løst eller med fordel vil kunne løses i fælleskommunalt regi. En nærmere analyse heraf er som nævnt igangsat i regi af Kommunernes Landsforening, men arbejdet er endnu ikke afsluttet ved færdiggørelsen af dette udvalgs rapport. Udvalget skal på den baggrund anbefale, at der efter afklaringen af disse forhold foretages en nærmere vurdering af de økonomiske, administrative, personalemæssige og erhvervsmæssige konsekvenser for miljøkontrollen. Udvalget finder det naturligt, at vurderingen gennemføres ved medvirken af repræsentanter for de organisationer og myndigheder, der har deltaget i nærværende udvalgs arbejde. Det bemærkes, at udvalget efter sit kommissorium ikke specifikt har haft til opgave at
give en vurdering af, om forudsætningerne for iværksættelse af den ændret
kontrolstruktur på miljøområdet vil være til stede den 1. januar 2000, som foreslået
af det under Fødevareministeriet nedsatte udvalg. Den ændrede kontrolstruktur vil, som
det fremgår af afsnit 1.1. blive iværksat, når der er sket en afklaring af varetagelsen
af opgaverne på miljøområdet. Bilag 1
|
| Fordele | Ulemper |
|
|
Model b: Færre større fælleskommunale miljøcentre
I denne model sammenlægges en del af de nuværende enheder til færre større enheder, der skal tilbyde opgaver som tilsyn, sagsbehandling, rådgivning og analyser m.m. Der kan opstå en del diskussion kommunerne imellem om, hvilke centre der skal bestå og hvilke centre der skal nedlægges, idet det for nogle kommuner vil betyde, at nærheden fra den udøvende myndighed til f.eks. virksomheder og landbrug mindskes.
Denne model vil endvidere betyde, at en del personale må flyttes fra en enhed til en anden.
Et antal eksisterende bygninger vil sandsynligvis kunne benyttes, da fødevarekontrollens udflytning giver plads til nye aktiviteter. De resterende bygninger vil i bedste fald kunne overtages af staten i forbindelse med etablering af nye fødevarekontrolenheder.
Fordele og ulemper ved modellen er sammenfattet nedenfor:
| Fordele | Ulemper |
|
|
Model c: Den store kommune
Her er tanken, at de kommuner som ikke ønsker at opbygge et tilstrækkeligt fagligt miljø i egen forvaltning, køber miljøopgaver hos en større kommune i regionen. Opgavens indhold og politiske prioriteringer kan beskrives af den lille kommune på samme måde, som det foregår på nuværende tidspunkt i MLK-regi. Løsningen vil være i tråd med Indenrigsministeriets udmelding om kommunal opgavevaretagelse på tværs af kommunegrænsen.
Den samme løsning kunne gælde i tilfælde af, at en række mindre kommuner gik sammen og lod den ene udføre opgaverne. Fordelene og ulemperne ville stort set være de samme, blot skal man være særlig opmærksom på, at det faglige miljø ikke umiddelbart er tilstede, men kan udvikles afhængigt af hvor mange kommuner, der går sammen, og hvordan opgaverne fordeles.
Fordele og ulemper ved modellen er sammenfattet nedenfor:
| 6.1.1.1.1.1 Fordele | 6.1.1.1.1.2 Ulemper |
|
|
Model d: Samarbejde med de nye regionale fødevarekontrolcentrene.
Der indgås en aftale med de nye regionale fødevarekontrolcentre, om at placere miljøopgaver i samme hus som den statslige levnedsmiddelkontrol. Denne model afhænger naturligvis af indstillingen hos de ansvarlige for den fremtidige levnedsmiddelkontrol.
Fordele og ulemper ved modellen er sammenfattet nedenfor:
| 6.1.1.1.1.3 Fordele | 6.1.1.1.1.4 Ulemper |
|
|
Model e: De enkelte kommunale forvaltninger løser selv opgaven.
Denne løsning kan blive aktuel, men kan dog være problematisk for de mindre kommuner, blandt andet på grund af for få ressourcer, til at opnå den fornødne faglige kompetence.
Fordele og ulemper ved modellen er sammenfattet nedenfor:
| 6.1.1.1.1.5 Fordele | 6.1.1.1.1.6 Ulemper |
|
|
Model f: Placering af miljøtilsynet i en anden fælleskommunal enhed.
Det vil være muligt at placere opgaven i en eksisterende fælleskommunal enhed. Det kunne være et affaldsselskab, kloakfællesskab el. lign. Mange kommuner har allerede et vist samarbejde omkring administration af Miljøbeskyttelsesloven i dette regi, derfor vil det måske være nærliggende at placere opgaven i tilknytning hertil. En sådan model vil på linie med flere af de øvrige modeller sikre at enkelte små kommuner ikke isoleres m.h.t. løsning af opgaven.
Fordele og ulemper ved modellen er sammenfattet nedenfor:
| 6.1.1.1.1.7 Fordele | 6.1.1.1.1.8 Ulemper |
|
|
Landsforeningen har erfaret, at Fødevareministeriet har afsluttet sit arbejde om et udspil til den fremtidige levnedsmiddelkontrolstruktur. Landsforeningen imødeser den orientering herom, som vi har forstået vil finde sted en af de nærmeste dage.
Landsforeningen imødeser endvidere Fødevareministeriets udspil om beregning af økonomiske konsekvenser ved opgaveoverførslen, herunder engangsomkostningerne ved omstruktureringen i nye miljøkontroller, tabte rationaliseringsgevinster på miljøområdet mv. samt ministeriets udspil til, hvordan de lokale forhandlinger om køb/leje af bygninger og udstyr samt overtagelse af personale tænkes ført.
Det er for landsforeningen og de enkelte kommuner afgørende, at disse to forudsætninger er på plads for at kunne tage fat på den fremtidige lokale organisering af miljøkontrollen.
Landsforeningen skal i denne sammenhæng erindre om brevet af 16. november 1998 til ministeriet om fysisk placering af levnedsmiddelregioner og miljøkontrolenheder. Landsforeningen har endnu ikke modtaget svar herpå.
Det er landsforeningens vurdering, at delingen af miljø og levnedsmiddelkontrolenhederne vil medføre både tab af rationaliseringsgevinster og betydelige engangsomkostninger på miljøsiden. Det er imidlertid samtidig landsforeningens vurdering, at Regeringen og kommunerne har en fælles interesse i at minimere disse omkostninger gennem en tæt koordinering af strukturarbejdet på miljø- og levnedsmiddelsiden.
Med venlig hilsen
Vibeke Vinten