Styrkelse af sammenhængen mellem internationale miljøaftaler og miljøbistanden i Miljø- og Energiministeriet
6. Den Globale Miljøfacilitet
Historie
Den Globale Miljøfacilitet (GEF) blev oprettet af donorlande i 1991 som et treårigt pilotprojekt.
Verdensbanken, de Forenede Nationers Udviklingsprogram (UNDP) og de Forenede Nationers Miljøprogram (UNEP) enedes om at samarbejde som implementerende organer for at forbedre det globale miljø ved at beskytte biodiversitet, bekæmpe klimaændringer, beskytte internationale farvande og udfase ozonlagsnedbrydende stoffer i Central- og Østeuropa, som ikke kunne modtage støtte under Montreal-protokollen. Efter Rio-konferencen enedes man om at omstrukturere GEF og etablere en mere permanent basis samt inddrage modtagerlandene mere i beslutningsprocesser og gennemførelsen af projekter.
I 1993 var der allokeret $750 mio. til 112 projekter i 63 lande fordelt med 43% til biodiversitet, 40% til klimaændringer, 16% til internationale farvande og 1% til udfasning af ozonlagsnedbrydende stoffer.
Stiftelsesinstrumentet for GEF blev vedtaget i 1994. Det etablerer GEF som en ordning for global miljøstøtte og finansiering på favorable betingelser til at dække aftalte ekstraomkostninger ved foranstaltninger inden for fire vigtige områder til gavn for det globale miljø.
GEF styrer midlertidigt finansieringsmekanismerne i FN-konventionerne om klimaændringer og biodiversitet med vejledning fra parternes konferencer. Støtte til udfasning af ozonlagsnedbrydende stoffer i Central- og Østeuropa ydes i overensstemmelse med principperne i Montrealprotokollen med senere ændringer. Internationale farvande defineres som indre og kystnære farvande, som deles af to eller flere stater. De er ikke dækket af nogen globale retsinstrumenter, men GEF støtter gensidige bestræbelser på at beskytte fælles floder, søer og vandførende lag, kystfarvande samt Washington Plan of Action on the Seas (Washington-havhandlingsplanen). Derudover støtter GEF implementering af FNs ørkenkonvention ved at gøre aftalte ekstraomkostninger ved aktiviteter til bekæmpelse af nedbrydning af jord, primært ørkendannelse og skovrydning, støtteberettiget, såfremt de vedrører de fire vigtige områder. Rådet kan med de samme vilkår også indvillige i at gøre andre relevante aktiviteter under Agenda 21 støtteberettiget. Dette kan være relevant på kemikalieområdet. På energiområdet søger GEF aktivt at fremme energieffektivisering og vedvarende energi.
Finansiering af "aftalte ekstraomkostninger" for at opnå "aftalte globale miljøfordele" er kernen i GEFs mission, og der er lagt mange kræfter i at finde praktiske måder at arbejde med disse koncepter i projekter, programmer og politikker. Det har være meget svært at anslå ekstraomkostninger i samarbejdet mellem GEF og de implementerende organer samt med modtagerlande og projektudviklere. Det skyldes især problemet med at skelne mellem nationale og globale fordele – ikke mindst i projekter om biodiversitet.
Det er Rådets ansvar at udvikle politikker og programmer, godkende finansiering af projekter og føre tilsyn med deres implementering. Rådet mødes to gange om året og har 32 medlemmer, der hver repræsenterer en valgkreds. 16 af medlemmerne repræsenterer udviklingslande, 14 kommer fra I-lande og 2 fra Central- og Østeuropa samt Rusland. For at fremme åbenhed har NGOer 4 selvudpegede observatører med til Rådsmøder, og de afholder koordineringssamlinger før hvert møde. Rådet støttes i sit arbejde af Sekretariatet, der ledes af en administrerende direktør. Et Videnskabeligt og teknisk rådgivningspanel (STAP), der består af 12 uafhængige videnskabsmænd, bistår i den løbende udvikling af politikker. Hvert tredje år skal en forsamling bestående af alle deltagere gennemgå GEFs politikker og drift. Til dato har der kun fundet en sådan gennemgang sted – i Delhi i 1998 – og den næste vil finde sted i 2002 før Rio +10.
Den organisatoriske struktur gør, at udarbejdelse af projekter er underkastet parallelle beslutningsprocesser i GEF-sekretariatet og Rådet, samt i de implementerende organer. Der er lagt et stort arbejde i at strømline og koordinere cyklussen for GEF-projekter, så de passer med de interner procedurer i de implementerende organer og for at undgå forsinkelser. GEFs adm.dir. har fået en vis margin til at træffe beslutninger uden forudgående involvering af Rådet, og der er etableret fremskyndede procedurer for Rådsbeslutninger mellem de halvårlige møder.
Der er sket forbedringer, men den tid, der medgår fra et projekt er formuleret, til det er godkendt af GEF og tilsagn er givet af det implementerende organ og den egentlige implementering, er stadig for lang. To år er ikke usædvanligt, og i gennemsnit tager det mere end et år for Verdensbanken og UNDP at give tilsagn, efter GEF har givet sit. Med hensyn til forberedelsen af projekter er det værd at nævne, at GEFs administrerende direktør har beføjelse til at yde støtte til udvikling af ideer og forslag på et meget tidligt stadie (Projektforberedelsesfacilitet, PPF).
Som vejledning for GEF og for at sikre rentabel brug af ressourcerne er der udarbejdet en driftsstrategi, der udstikker missionen, strategien og de driftsprincipper, som aktiviteterne skal baseres på i de fire vigtige områder og for nedbrydning af jord. Centrale aspekter i denne strategi omfatter krav til modtagerlande og involvering af interessenter – hvilket afspejler den vægt, der lægges på sammenhæng mellem nationale og regionale mål og initiativer.
Strategiprincipperne er konkretiseret i 12 programmer for at vejlede potentielle projektudviklere.
 | Fire programmer om biodiversitet med en indfaldsvinkel baseret på økosystemer. |
| Fire klimaprogrammer, der fokuserer på barrierer for energieffektivitet og energibesparelse, fremme af vedvarende energi, reducere omkostningerne ved indførelse af teknologier med lav drivhusgasudledning samt fremme af klimavenlig transport. |
| To programmer om vand – ét for vandområder og ét for forurening. |
| To integrerede programmer – ét for land og vand og ét for styring af naturressourcer, der er rettet mod biodiversitet og kulbinding (klima). |
Finansiering af ozonprojekter vurderes som kortvarige foranstaltninger, der ikke behøver et driftsprogram. Der arbejdes for tiden på at forberede et driftsprogram for landbrugsbiodiversitet samt et program til opfølgning af Cartagena-protokollen om biologisk sikkerhed. GEF forbereder sig også på at virke som finansieringsmekanisme for POP-konventionen, der er under forhandling, hvis parterne beslutter det.
Ved omstruktureringen af GEF i 1994 gave 34 nationer tilsagn om to milliarder US dollar til at støtte aktiviteterne, og i 1998 gave 36 nationer tilsagn om yderligere 2,75 milliarder US dollar. Den næste supplering finder sted i 2002.
I august 2000 var der blevet uddelt i alt USD 3,1 mia. til over 400 projekter med 39% fordelt til finansiering af biodiversitetsprojekter, 35% til klimaændring, 14% til internationale farvande og 6% til ozonprojekter (hvortil der ikke er behov for yderligere støtte). 6% af finansieringen fokuserede på flere aspekter. Eftersom projekterne styres af modtagerlandene, er der ingen Rådsbeslutning om fordeling af midlerne mellem de vigtige områder, men klima og biodiversitet er de største områder. For eksempel finansierer GEF al national rapportering og udvikling af nationale strategier i henhold til de to konventioner.
Der er rig mulighed for national og regional medfinansiering af modtagerlandene, de implementerende organer og andre internationaler enheder og bilaterale donorer. Den medfinansiering, der er afstedkommet af GEF-finansiering, har været på USD 5,6 mia., hvilket giver en samlet værdi af GEF-støttede projekter på ca. USD 8,7 mia. fra 1991 til medio 2000.
Det er vigtigt at bemærke, at GEF ikke implementerer projekter. GEF medfinansierer dens tre implementerende organers operationer for at høste globale fordele, og de er ansvarlige over for Rådet for deres GEF-finansierede aktiviteter. Verdensbanken har forvaltet 60% af de hidtil uddelte midler, UNDP 30% og UNEP 4%, og 5% har de forvaltet i fællesskab.
De implementerende organer kan selv udføre projekter eller udpege andre enheder som ansvarlige på stedet. Verdensbanken benytter regionale udviklingsbanker som implementerende organer for mange af dens projekter. GEF forsøger for tiden at involvere UNIDO og FAO som implementerende organer for at styrke dens evne til at involvere sig på kemikalieområdet. Nationale og internationale NGOer samarbejder med UNDP om implementering af projekter, og UNDP har et særligt, lille bistandsprogram under GEF for at fremme hurtig udførelse af mindre projekter. UNEPs relativt lille rolle skyldes fokusering på viden, da det ikke er en projektorganisation.
GEF-finansierede projekter synes at være præget af to generelle problemer: 1) vanskeligheden ved at projektaktiviteter er integreret i national rammepolitik, hvor der tages hensyn til bredere sammenhængsfaktorer såsom retslig og institutionel kapacitet. 2) den effektive involvering af interessenter, nationalt og lokalt, har vist sig at være en mere kompleks og tidskrævende opgave end oprindelig forventet.
Alle relevante oplysninger om GEF – dens struktur, enheder, politikker og programmer, projektporteføljen, statusrapporter, vurderinger og dokumenter fra Rådsmøder kan findes på dens hjemmeside på Internettet. Oplysningerne omfatter nationale forbindelsesorganer i medlemslande, regionale NGO-forbindelsesorganer og relevante kontaktpunkter for de implementerende organer.
Relevant hjemmeside: