| Indhold |

Miljøprojekt nr. 600, 2000

Differentieret tilsyn

Indholdsfortegnelse

1. Indledning

I forbindelse med forhandlingerne om Finansloven for 1999/2000 blev det aftalt mellem forligsparterne, at der skulle foretages en udredning om mulighederne for at etablere en eliteordning for særligt progressive virksomheder. Udredningen skulle redegøre for, om der kunne gennemføres en forenkling og fornyelse af det offentlige kontrolsystem inden for fødevareområdet og miljøområdet, således at virksomheder, der i en årrække har overholdt de krav, myndighederne stiller, kunne fritages for nogle kontrolbesøg eller eventuelt fritages for gebyrer herfor.

Erhvervsministeriets udredning dannede baggrund for et punkt i Finansloven 2000/2001, hvoraf det fremgår, at der skal igangsættes egnede pilotprojekter vedr. en eliteordning for offentlig kontrol af virksomheder inden for miljøområdet.

Den foreliggende rapport er resultatet af en undersøgelse af mulighederne for en eliteordning på miljøområdet, med fokus på myndighedernes miljøtilsyn med forurenende virksomheder. Undersøgelsen er gennemført i perioden marts til november 2000.

Kommissoriet for projektet har været:

Mere konkret har projektet skulle afklare

I rapporten anvendes terminologien "elitevirksomhed". Herved forstås en virksomhed, der systematisk arbejder med at forbedre sine miljøforhold, ikke har problemer med at overholde miljøloven, og er åben og samarbejdsvillig i forhold til miljømyndighederne.

Der har været nedsat en Styregruppe for projektet med repræsentanter fra følgende interessenter:

Miljøstyrelsen har varetaget formandsskabet for projektet ved Gudmund Nielsen, Tilsyns- og Lovkontoret. Projektet er gennemført af PlanMiljø ved Lars Christensen, Ole Busck og Bjørn Bauer.

Hvor intet andet er nævnt, bygger de betragtninger, som fremgår af projektet, på de gennemførte interviews samt på drøftelser med interessenter og i Styregruppen.

2. Konklusioner og anbefalinger

Projektet har skullet afdække mulighederne for at etablere en Eliteordning for særligt miljøprogressive virksomheder (elitevirksomheder), sådan at tilsynet kan gradueres i forhold til virksomhedernes selvstændige miljøindsats. Det har desuden været et mål for projektet at vurdere mulighederne for at reducere kontrolniveauet over for virksomheder, der i forvejen bliver kontrolleret via en certificering.

Virksomhederne

Elitevirksomheder anvender generelt mange ressourcer på deres frivillige miljøarbejde, særligt ved at etablere og vedligeholde et internationalt anerkendt miljøledelsessystem. I forhold hertil er det ressourceforbrug, som virksomheden anvender ved selve myndighedens direkte miljøtilsyn på virksomheden, som regel ubetydeligt, idet der typisk kun gennemføres rutinetilsyn med 1 til 3 års intervaller på disse virksomheder. Et noget større ressourceforbrug forekommer ofte i forbindelse med virksomhedens egenkontrol og afrapportering af denne - afhængig af forureningens art og mængde - men det er stadig begrænset i forhold til ressourceforbruget til det øvrige miljøarbejde.

For virksomhederne er der således ikke nogen nævneværdig økonomisk fordel forbundet med at reducere det direkte tilsyn. Såfremt tilsynet skal varetages fuldt ud af tredje part - det certificerende organ - kan dette betyde en ekstra omkostning for virksomheden.

Imidlertid opfatter certificerede virksomheder det som en unødig byrde, hvis myndighederne gennem tilsynet foretager de samme kontroller som det certificerende selskab. Samtidig kan der være en gevinst at hente ved søge en koordinering af virksomhedernes miljøledelsessystem og myndighedens krav om egenkontrol og afrapportering.

Virksomhederne drager gennemgående fordel af at have et godt samarbejde med myndighederne. Den største fordel ligger i, at myndighederne har kendskab til virksomhederne, hvilket i mange sammenhænge kan fremskynde godkendelsesprocesser og andre sager virksomhed og myndighed imellem. Elitevirksomhederne ønsker derfor ikke at undvære det offentlige miljøtilsyn.

Virksomhederne efterspørger en øget anerkendelse af deres frivillige og omfattende miljøindsats. Der er derfor behov for, at miljømyndighederne i øget omfang differentierer tilsynsindsatsen, sådan at elitevirksomhederne kontrolleres mindre - og tilbydes mere dialog og samarbejde.

Miljømyndighederne

Miljømyndigheden kan fra tid til anden opdage uregulerede problemer eller iagttage overtrædelser af vilkår på elitevirksomheder ved de direkte tilsyn - dog oftest af mindre væsentlig karakter. Et strikt kontrollerende tilsyn på elitevirksomheder kan derfor af virksomhederne opfattes som et unødvendigt irritationsmoment, samtidig med, at det miljømæssige udbytte af kontrollen er begrænset. Der kan således være god grund til at nedbringe kontrollen med elitevirksomhederne. Myndigheden bør som alternativ til den traditionelle kontrol søge dialog og samarbejde, hvorved tilsynet kan bidrage til virksomhedens kontinuerlige miljømæssige fremdrift.

Det er ikke muligt at vurdere den generelle præventive effekt af tilsynet, hvorfor det er vanskeligt at anslå de miljømæssige konsekvenser ved helt at undlade den offentlige kontrol på elitevirksomheder.

En privatisering af tilsynet vil næppe medføre administrative lettelser, idet tidsforbruget til forespørgsler og godkendelser vil vokse, når tilsynsmyndigheden mister den løbende kontakt til virksomhederne. Der kan ikke peges på andre åbenbare samfundsmæssige fordele ved at fjerne tilsynet af elitevirksomheder fra de decentrale myndigheder, det være sig af miljømæssig eller økonomisk art.

Det konkluderes derfor, at der ikke er baggrund for at fjerne det miljømæssige tilsyn med elitevirksomheder fra de decentrale miljømyndigheder for at overlade dette til tredje part - de certificerende organer. Virksomhederne vil ikke spare penge, administrationen vil næppe blive lettet, snarere tværtimod, andre fordele er vanskelige at identificere, og hverken myndigheder eller virksomheder udtrykker ønske om, at miljømyndigheden fratages tilsynsopgaven.

Der vil derimod kunne opnås ressourcemæssige lettelser, hvis miljømyndigheden i øget omfang udnytter resultaterne af den audit, virksomheder med miljøledelse gennemgår med jævne mellemrum. Samtidig bør miljømyndigheden bidrage til, at virksomheden integrerer egenkontrol og miljøledelsessystem mest muligt.

Miljømyndighederne kan opnå betydelige gevinster ved at lægge øget vægt på differentieret tilsyn, hvilket virker som en anerkendelse af virksomhedens forebyggende miljøindsats. Myndigheden kan herved bl.a. bidrage til, at virksomhederne i miljøarbejdet sætter fokus på de større perspektiver.

Differentieret tilsyn gennemføres i dag i nogle kommuner og amter, de færreste steder dog efter en klar systematik. Myndighedens tilrettelæggelse af det differentierede tilsyn bør ske ud fra en vurdering af:

På baggrund af denne vurdering fastsætter myndigheden, hvilke virkemidler, der kan tages i anvendelse overfor den enkelte virksomhed.

Afhængig af, hvilke virkemidler den enkelte myndighed vil tage i anvendelse, kan det være vanskeligt særligt for små tilsynsenheder at gennemføre det differentierede tilsyn uden supplerende træning. Den gennemførte reorganisering af det kommunale miljøtilsynsapparat, som har ført til dannelse af en række større miljøcentre over hele landet, giver her gode muligheder for, at også tilsynet i de mindste kommuner kan tilrettelægges differentieret.

Formelt eller uformelt system

Det har været drøftet og vurderet, hvorvidt der bør indføres en formel Eliteordning - hvormed forstås en formel ordning for differentieret tilsyn, i princippet gældende for alle virksomheder. En ordning, hvor indplaceringen af virksomheder beror på objektive kriterier, og hvor tilsynets virkemidler/værktøjer modsvarer indplaceringen.

I en afvejning af fordele og ulemper kan det efter samråd med de væsentligste interessenter på området ikke anbefales at etablere en formel Eliteordning.

Det anbefales derimod, at de decentrale miljømyndigheder tilrettelægger tilsynet differentieret, uden at der fastlægges bindende centrale kriterier for differentieringen. I forlængelse heraf anbefales det, at miljømyndigheden tager de værktøjer og virkemidler i anvendelse, som myndigheden finder særligt brugbare i den konkrete sammenhæng. I det foreliggende projekt skitseres en række af sådanne virkemidler.

Med henblik på at styrke det differentierede tilsyn og sikre en harmoniseret tilgang til denne opgave landet over, anbefales det endelig, at der udarbejdes en særskilt vejledning og et træningskursus om differentieret tilsyn.

Det er Dansk Industris opfattelse, at der er behov for et grundlag til sammenligning af tilsynsmyndighedernes praksis med behandling af elitevirksomheder. Rapportens forslag om, at der ikke etableres en formel eliteordning, men at der i stedet præsenteres en række værktøjer og virkemidler, kan betyde, at der udvikles meget forskelligartet praksis over landet. DI foreslår derfor, at der etableres et system til benchmarking af tilsynsmyndighedernes præstationer.

3. Projektets metode

Projektet er blevet gennemført i fire faser med delvist tidsmæssigt overlap. Det har været et gennemgående princip, at analyser og konklusioner i videst mulige omfang er gennemdrøftet med alle væsentlige interessenter med henblik på at skabe konsensus om projektets anbefalinger.

Fase 1: Kriterier for inddeling af elitevirksomheder

Indledende er der foretaget en vurdering af danske og europæiske erfaringer inden for området.

I Danmark har Arbejdstilsynet fra 1999 indført en ny tilsynsmetode "Tilpasset tilsyn", som kommer tæt på en model for en Eliteordning inden for det offentlig kontrolsystem. Modellen opererer med en formel niveaudeling af virksomhederne på baggrund af myndighedens konkrete vurdering af:

- Virksomhedens egen indsats for at forbedre miljøet
- Arbejdsmiljøstandarden i virksomheden.

Internationalt er der ikke fundet relevante erfaringer med modeller for Eliteordninger eller differentieret tilsyn inden for miljøområdet. Projektgruppen har i den forbindelse haft tæt kontakt til Miljøstyrelsen samt kontakt til IMPEL - EU Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law.

Efterfølgende erfaringsindsamlingen er det drøftet med Styregruppe og interessenter, hvilke parametre der kan inddrages i vurderingen af virksomhedernes miljøsituation¹. Hvor Erhvervsministeriets oprindelige notat om en Eliteordning² alene fokuserer på virksomhedens styringssystem, blev det i diskussionerne klart, at en inddeling af elitevirksomheder bør baseres på tre parametre:

1. Virksomhedens systematik i miljøarbejdet
2. Virksomhedens åbenhed overfor myndigheden
3. Virksomhedens miljøpræstation

Med udgangspunkt heri er der udarbejdet en række forslag til inddeling af virksomhederne med efterfølgende drøftelse i Styregruppe og med interessenter.

Det er blevet vurderet, i hvilket omfang de tre parametre: systematik, åbenhed overfor samarbejde og miljøpræstation tilgodeses ved forskellige miljøsystemer, herunder EMAS, ISO 14001, ikke-certificeret miljøledelse, ISO 9000, Miljømærker, Green Network deltagelse og Grønne regnskaber.

Fase 2. Vurdering af det eksisterende miljøtilsyn på elitevirksomheder

For at kunne vurdere mulige gevinster ved et differentieret tilsyn og etablering af en Eliteordning er det blevet undersøgt, hvordan elitevirksomheder selv opfatter miljøtilsynet, samt hvor mange ressourcer virksomhederne anvender ved myndighedens tilsyn. Der er foretaget kvalitative interview af 2 -3 timers varighed med 17 virksomheder, som myndigheder har vurderet som progressive på miljøområdet³.

Interviewundersøgelsen har haft fokus på omfanget af virksomhedernes arbejdsmængde og økonomiske udgifter i forbindelse med miljøtilsyn, herunder udførelse af egenkontrol. Undersøgelsen har endvidere fokuseret på, hvilke konkrete effekter, miljøtilsynet særligt på elitevirksomheder afstedkommer, sådan at mulige konsekvenser af et differentieret tilsyn kan vurderes.

Endelig er det undersøgt, i hvilket omfang virksomhederne finder, at tilsynet allerede i dag tilrettelægges efter virksomhedens samlede miljøsituation.

Parallelt med virksomhedsinterviewene er der gennemført interviews med de respektive tilsynsmyndigheder for de 17 virksomheder samt yderligere 11 myndigheder, der deltor i en særlig workshop om Eliteordningen. Her er der ligeledes lagt vægt på at afdække ressourceforbruget ved tilsynet samt på at belyse muligheder for nye former for tilsyn, der kunne give et mere dynamisk samarbejde⁴.

Fase 3. Forslag til Eliteordning

På baggrund af fase 1 og 2 er opstillet en model for en Eliteordning, herunder kriterier for inddeling af listevirksomheder i fire kategorier.

Kriterier og model er diskuteret på en workshop med en række repræsentanter for kommuner, amter og miljøcentre. En tilrettet model er derpå drøftet med Styregruppen og efterfølgende med de respektive organisationer i Styregruppen, der har ønsket dette. Resultatet af disse drøftelser har været, at Styregruppen ikke ønsker at anbefale en formel eliteordning (se herom i afsnit 5). En skitse over det gennemdrøftede forslag er vedlagt som bilag 4.

Som alternativ til en formaliseret model har der i Styregruppen været enighed om, at der skulle opstilles forslag til en række tiltag, der giver myndighederne mulighed for at tilgodese elitevirksomhederne med en anerkendelse af den selvstændige miljøindsats.

Fase 4. Konsekvensvurdering

På baggrund af de gennemførte interviews med miljømyndigheder og virksomheder, workshop for miljømyndigheder, interviews med organisationer, samt diskussioner i arbejdsgruppe og Styregruppe, er der foretaget en vurdering af de administrative, økonomiske og miljømæssige konsekvenser af de opstillede tiltag til styrkelse af det graduerede tilsyn.

Der er herunder foretaget en vurdering af mulighederne for at omfordele arbejdsopgaver mellem tilsyn, virksomheder og certificeringsorganer.

Kommentarer til metode

Projektets metode er indledende drøftet med formandsskabet for projektet og løbende tilrettet i samarbejde med Styregruppen.

Indsamlingen af information til projektet bygger i vidt omfang på kvalitative interviews med de direkte interessenter inden for området - virksomheder og myndigheder. Alle interviews med såvel virksomheder som myndigheder er foregået under fuld anonymitet. Det er tilstræbt at kvalificere grundlaget for projektet ved åbent at drøfte interessenternes forskellige politiske interesser i arbejdsgrupper, workshops og Styregruppe.

Som supplement til interviewene er der gennemgået en række tilsynsrapporter og tilsynsnotater, hvilket har kunnet bidrage til at understøtte interessenternes udsagn.

Såvel virksomheder som tilsynsførende har formuleret et nuanceret - men relativt enslydende - syn på situationer og årsagssammenhænge. Bedømt ud fra den relativt begrænsede variation i besvarelserne fremstår antallet af respondenter som tilstrækkeligt.

Det har været konsulenternes opgave at uddrage fællesnævnere fra de indhentede informationer - og bearbejde disse som grundlag for konklusioner og anbefalinger. Dette er sket i overvejende enighed med deltagerne i workshop og Styregruppe, idet dog Dansk Industri har ønsket at udtale sig særskilt om to af de foreslåede virkemidler til det differentierede tilsyn.

¹Styregruppen for projektet besluttede på sit første møde, at en eventuel eliteordning kun skal omhandle godkendelsespligtige virksomheder.

² "En "eliteordning for virksomheder". Erhvervsministeriet d. 6. august 1999.

Ifølge miljøbeskyttelseslovens § 65 og 66 skal kommuner og amter føre tilsyn med, at de love og regler, der er fastsat i loven, overholdes.

Loven stiller ikke nærmere krav til tilsynets tilrettelæggelse, omfang og gennemførelse, men det fremgår af bemærkninger til loven, samt af Miljøstyrelsens vejledning om tilsyn med virksomheder (Tilsynsvejledningen), at tilsynsmyndigheden har pligt til at føre et aktivt og opsøgende tilsyn, hvis tilrettelæggelse og omfang skal være udtryk for ansvarlig administration af loven.

Miljøtilsyn foretages ved direkte tilsyn på stedet eller indirekte tilsyn ved gennemgang af fremsendte data, rapporter mv.

4.1 Direkte tilsyn

Det direkte tilsyn sker ved, at den tilsynsførende besigtiger hele eller dele af virksomheden i følge med virksomhedens repræsentant.

Der kan ikke generelt fastslås nogen passende frekvens for besigtigelse af en virksomhed. Tilsynsvejledningen angiver, at antallet af tilsyn bør afhænge af virksomhedens miljøbelastning eller risiko herfor, dens egenkontrol og dens indstilling til miljøforhold.

Miljøministeren har i 1997 indgået en aftale med Kommunernes Landsforening, ifølge hvilken Miljøstyrelsen vil tage skridt til dialog med den pågældende tilsynsmyndighed om omfanget og tilrettelæggelsen af miljøtilsynet, hvis:

Tilsynsmyndighederne skal altså besigtige de godkendelsespligtige virksomheder, som må anses for at være de mest miljøbetydende, oftere end de øvrige virksomheder. Minimumsaftalen fastsætter dog kun minimumsfrekvenser som et gennemsnit af den pågældende virksomhedstype inden for den enkelte kommune. Der er således mulighed for at variere indsatsen betydeligt, sådan at nogle virksomheder sjældent besigtiges, mens andre besigtiges ofte. Generelt bør der fastsættes højere tilsynsfrekvens på virksomheder med betydelig miljøbelastning end på virksomheder med lav miljøbelastning

Miljøstyrelsen understreger, at overholdelse af minimumsfrekvenserne ikke i sig selv er udtryk for et godt tilsyn, og de bør derfor ikke alene lægges til grund ved tilrettelæggelsen af kommunens tilsynsindsats. Tilsynsindsatsen i forhold til virksomheder og landbrug bør tage udgangspunkt i de lokale miljømæssige problemer.

4.2 Indirekte tilsyn

Det indirekte tilsyn består i at vurdere de registreringer og måledata, som egenkontrollen frembringer, og i fornødent omfang at håndhæve vilkårsoverskridelser.

Det indirekte tilsyn sker ved, at myndigheden gennemgår virksomhedens egenkontrol, som er virksomhedens egen kontrol med, at den overholder de drifts- og produktionsvilkår, som miljømyndigheden har fastsat. Egenkontrollen gennemføres ved prøveudtagninger, direkte målinger eller registreringer i virksomheden.

Miljøstyrelsens fagspecifikke vejledninger (luft, spildevand, støj mv.) indeholder - i relation til omfanget og typen af de forurenende stoffer, der emitteres - forslag til omfanget af egenkontrol i form af prøveudtagninger og målinger. Der tilstræbes en proportional sammenhæng mellem omfanget af egenkontrollen og virksomhedens forurening. I sidste ende er det dog myndighedens vurdering, hvilket omfang egenkontrollen skal have, bl.a. kan virksomhedens organisation og evne til at udføre egenkontrollen spille ind.

Omfanget og typen af virksomhedens egenkontrol vil til enhver tid kunne revideres, såfremt tilsynsmyndigheden vurderer, at det er nødvendigt for at opnå et bedre tilsyn.

4.3 Virksomhedsnetværk

Som en del af miljømyndighedernes vejledende og informerende indsats har en række amter og kommuner de senere år etableret netværkssamarbejder med (nogle af) de virksomheder, de fører tilsyn med.

Typisk afholdes der inden for et netværk 4-6 møder årligt med oplæg om forskellige områder med relation til virksomhedernes miljøarbejde. Netværkene kan have meget varierende opbygning, organisation og omfang af forpligtelser, strækkende sig fra det løse netværk med enkelte fyraftensmøder til det meget formelle netværk med krav om grønt regnskab, miljøledelsesprocedurer mv.

4.4 Ressourcer på tilsyn

Amter og kommuner fører tilsammen tilsyn med knap 7.000 godkendelsespligtige virksomheder, hvor de 4.150 hører under kommunerne. Heri er ikke medregnet de 400 godkendelsespligtige landbrug, som kommunerne også fører tilsyn med.

Årligt indberetter amter og kommuner en række oplysninger om deres tilsyns- og godkendelsesarbejde til Miljøstyrelsen. Af indberetningerne for 1998 fremgår det, at amter og kommuner anvendte i alt ca. 240 årsværk på tilsyn med godkendelsespligtige virksomheder ud af en samlet tilsynsindsats med virksomheder på ca. 800 årsværk.

I alt blev der i 1998 gennemført 7.400 tilsyn på 4.000 godkendelsespligtige virksomheder. I knap 2.000 tilfælde medførte tilsynet en reaktion fra tilsynsmyndigheden, enten i form af påbud, forbud, indskærpelse, henstilling eller (i sjældne tilfælde) politianmeldelse. Det svarer til, at gennemsnitligt 25% af tilsynene medførte en reaktion fra myndigheden.

4.5 Differentieret tilsyn

I Tilsynsvejledningen påpeges det, at prioriteringen af tilsyn ikke alene bør tage udgangspunkt i virksomhedens formelle indplacering i miljøbeskyttelsesloven, fx "listevirksomhed" eller "anmeldevirksomhed". Vejledningen skitserer med nedenstående skema en metode til tilrettelæggelse af et differentieret tilsyn:

Skitse til metode til tilrettelæggelse af differentieret tilsyn

Nogle - men langt fra alle - kommuner og amter tager i dag hensyn til virksomhedens miljømæssige forhold, når tilsynsindsatsen planlægges og prioriteres. Dette giver sig udslag i et mere dialog- og vejledningspræget tilsyn overfor miljøpositive virksomheder med henblik på at få disse virksomheder til at arbejde forebyggende med miljøforhold.

Den differentierede indsats medfører erfaringsmæssigt ikke en samlet reduktion i indsatsen over for disse virksomheder. Den tid, der er sparet ved færre kontroller, anvendes ofte til en mere omfattende dialog med virksomhederne. Fordelene ved det differentierede tilsyn skal således primært ses i, at virksomheder, der er miljømæssigt på forkant, tilbydes en alternativ og fremsynet indsats fra miljømyndigheden.

5. Differentieret tilsyn

Det foreliggende projekt har afdækket et behov for, at miljømyndighederne anlægger en mere harmoniseret tilgang til at støtte de virksomheder, der er længst fremme på miljøområdet. Virksomhederne efterspørger en mere differentieret tilsynsform, sådan at deres egenindsats belønnes, og myndighederne kan opnå miljømæssige fordele ved at indgå i mere dialog og samarbejde omkring fortsat forbedring af virksomhedernes miljøforhold. På sigt er der spændende miljømæssige perspektiver i at fokusere på samarbejde og forebyggelse frem for på kontrol af faste vilkår.

Der lægges derfor i dette kapitel og i kapitel 6 op til, at miljømyndigheden i øget omfang vurderer de enkelte virksomheders miljømæssige forhold og differentierer tilsynet herefter.

5.1 Fordele ved differentieret tilsyn

Fordelene ved det differentierede tilsyn er talrige:

5.1.1 Ressourcer og økonomi

Interviewundersøgelsen viser, at myndighederne ofte anvender lige så mange ressourcer på elitevirksomhederne som på de øvrige virksomheder⁵. Dette skyldes særligt to forhold:

En grundig planlægning og tilrettelæggelse af det differentierede tilsyn burde dog kunne betyde, at:

Afhængig af, hvilke virkemidler den enkelte myndighed vil tage i anvendelse, kan det være vanskeligt særligt for små tilsynsenheder at gennemføre det differentierede tilsyn uden supplerende træning. Den gennemførte reorganisering af det kommunale miljøtilsynsapparat, som har ført til dannelse af en række større miljøcentre over hele landet, giver her gode muligheder for, at også tilsynet i de mindste kommuner kan tilrettelægges differentieret.

I kapitel 6 redegøres for en række virkemidler og værktøjer til det differentierede tilsyn.

5.2 Differentieret tilsyn - formelt eller uformelt system

Et væsentligt element i projektet har været at afklare, om der skulle lægges op til et formelt eller et uformelt system for differentieret tilsyn.

Fordele – formelt system

Ved et formelt system opstilles en model, hvis rammer (og virkemidler) alle landets tilsynsenheder forpligtes til at arbejde under.

Fordelen ved et formelt system er primært, at det sikrer virksomhederne et ensartet, gennemskueligt tilsyn landet over.

Yderligere fordele ved et formelt system er, at:

I en afvejning af fordele og ulemper vurderes det ikke formålstjenligt at etablere en formel ordning for differentieret tilsyn.

Det kan derimod anbefales at støtte miljømyndighederne i at styrke det differentierede tilsyn på alle virksomheder, fx gennem incitament til en målrettet efteruddannelse.

I et uformelt system kan det differentierede tilsyn gennemføres inden for miljøbeskyttelseslovens eksisterende regler og uden ekstra administration.

5.3 Vurdering af virksomhedernes miljømæssige forhold

Det differentierede tilsyn bygger på myndighedens vurdering af den enkelte virksomheds samlede miljøforhold. For at kunne tilpasse tilsynet til den enkelte virksomhed kan virksomhederne vurderes ud fra tre parametre:

En række virksomheder arbejder i dag aktivt med at styre og forbedre deres miljøforhold ved opbygning af et miljøledelsessystem, fx efter de internationalt anerkendte EMAS og ISO14001 systemer. Ofte er disse virksomheder miljømæssigt på forkant af udviklingen og har en bedre miljøpræstation, end loven foreskriver.

På disse virksomheder foretages med faste intervaller en revision af virksomhedens miljøsystem, herunder en vurdering af miljøpræstationen i forhold til såvel virksomhedens mål som myndighedens krav. Denne revision gennemføres både internt af virksomheden selv og af eksterne auditorer.

Også virksomheder uden EMAS eller ISO 14001 kan have opbygget en række procedurer til at sikre virksomhedens miljøforhold. Da der ikke gennemføres en ekstern, uvildig revision af procedurerne i disse virksomheder, kan det være vanskeligt for den tilsynsførende at gennemskue omfanget af sådanne systemer og af deres forankring i organisationen.

Myndighedens tillid til en virksomheds miljøarbejde bygger i høj grad på virksomhedens lyst og evne til dialog og samarbejde med myndigheden. Tilliden fremkommer ved, at virksomheden giver myndigheden indsigt i og mulighed for at påvirke virksomhedens miljøarbejde, herunder prioritering af væsentlige miljøpåvirkninger og forbedringsmål i et miljøledelsessystem.

På virksomheder med denne åbne holdning til miljøspørgsmål har myndigheden god mulighed for at sikre sig, at virksomhedens miljøarbejde også omfatter de miljøforhold, som myndigheden finder væsentlige, incl. hensyn til de lokale forhold. Virksomhedens samarbejdsvilje giver samtidig bedst mulige sikkerhed for, at myndigheden orienteres i tilfælde af uheld.

Den gode dialog giver endvidere mulighed for, at myndigheden kan sikre sig, at miljøarbejdet forankres i virksomheden.

Hvis tilsynet på de miljøpositive virksomheder skal gennemføres med et minimum af kontrol, skal virksomhederne grundlæggende have styr på deres emissioner og overholde de vilkår, der er stillet.

Projektets undersøgelser viser, at der også på mange af de virksomheder, som tilsynsmyndighederne karakteriserer som elitevirksomheder, sker vilkårsoverskridelser - om end sjældent væsentlige. Såfremt virksomheden selv opfanger evt. vilkårsovertrædelser, orienterer myndigheden og umiddelbart iværksætter korrigerende handlinger, behøver sådanne enkeltstående vilkårsovertrædelser ikke være en hindring for, at myndigheden behandler virksomheden som elitevirksomhed.

Det kan diskuteres, om vurderingen af virksomhedens miljøpræstation bør tage højde for virksomhedens absolutte miljøpåvirkning. Det er forventeligt, at større virksomheder udleder større mængder forurenende stoffer end mindre (og i øvrigt sammenlignelige) virksomheder, hvilket ikke behøver at stride imod, at virksomheden er miljømæssigt på forkant. Vurderingen af virksomhedens miljøpræstation sker derfor mest rimeligt ud fra en vurdering af, om virksomheden overholder stillede vilkår - som reflekterer det af myndigheden bestemte acceptable forureningsniveau.

Vurderingen af virksomheders miljørisici bør være afspejlet i virksomhedernes miljøgodkendelse, fx via indretningskrav eller øgede egenkontrolkrav (således at kravene stiger med risikoen).

5.3.4 Placering ud fra de tre parametre

Myndigheden kan ved at vurdere virksomheden i forhold til de tre nævnte parametre vurdere dens miljømæssige status og tilrettelægge tilsynsindsatsen i henhold hertil.

Se her!

I ovenstående skema er angivet eksempler på kriterier for vurdering af virksomhedens samlede miljøforhold. Skemaet læses på den måde, at der ses en trinvis forbedring af miljøforholdene når man bevæger sig opad i kolonnerne. Formuleringen og vægtningen af de enkelte kriterier fastsættes i praksis af den enkelte myndighed. Der er ikke i ovenstående skema fastsat kriterier for, hvornår en virksomhed kan betragtes som en elitevirksomhed, idet skemaet skal læses som et kontinuum af forbedringer af de miljømæssige forhold. Den enkelte myndighed fastsætter egne kriterier for, hvornår forskellige værktøjer (som de, der gennemgås i kapitel 6), kan tages i anvendelse over for en virksomhed.

⁵ Dette stemmer overens med tidligere undersøgelser og erfaringer med sagsbehandling af virksomheder med miljøstyring, fx i forbindelse med udarbejdelsen af pjecen "Miljøstyring og miljøgodkendelse - vilkår for samarbejde", Kommunernes Landsforening 1999.

6. Værktøjer til differentieret tilsyn

I indsatsen for at tilrette tilsynet mere præcist til virksomhedernes miljømæssige forhold kan der være behov for at beskrive de værktøjer, myndigheden har til rådighed for det differentierede tilsyn.

Dette kapitel gennemgår en række værktøjer, der er udsprunget af de gennemførte interviews med virksomheder og udviklingsorienterede tilsynsmyndigheder. Hvert af de enkelte tiltag kan bidrage til, at virksomhederne i højere grad oplever at blive behandlet i henhold til deres samlede miljøkarakteristik. Beskrivelserne af værktøjerne er ganske kortfattet, idet det ligger uden for projektets rammer mere detaljeret at redegøre for de virkemidler, myndigheden har til rådighed⁶.

Foruden de værktøjer, som der redegøres nærmere for i dette kapitel, har yderligere tre mulige tiltag været drøftet i projektforløbet:

6.1 Strategisk miljødialog

Som led i det differentierede tilsyn kan miljømyndigheden etablere en "strategisk miljødialog" med elitevirksomheden. Med strategisk miljødialog forstås, at den tilsynsførende drøfter virksomhedens fremadrettede miljøarbejde med beslutningsdygtige personer i virksomheden. En gennemgang af de interesser, som omgiver virksomheden, og en vurdering af virksomhedens miljømæssige status, giver baggrund for den strategiske dialog med drøftelse af virksomhedens miljømæssige visioner, mål og handlingsplaner.

Når der er etableret aftale om strategisk miljødialog, foretages der ikke en detaljeret gennemgang af produktionen og de enkelte anlæg, men i stedet afholdes jævnligt tilbagevendende møder, hvor alle relevante miljøforhold i et vugge-til-grav perspektiv inddrages ud fra målsætningen om en bæredygtig udvikling. Det vil sige, at der også kan drøftes miljøforhold, som ikke normalt indgår i et tilsynsbesøg, fx miljøforhold ved produktets anvendelse og virksomhedens energiforhold.

Endvidere kan der fokuseres på virksomhedens miljøledelsessystem:

Dette tiltag kan kun gennemføres, såfremt virksomheden udtrykker ønsker om at inddrage den tilsynsførende i disse drøftelser.

Et kendetegn for elitevirksomheder er, at de har dokumenteret, at de har styr på deres miljøpåvirkninger. En detaljeret kontrol af hele produktionssystemet er derfor for begge parter en dårlig udnyttelse af ressourcerne - ikke mindst set i relation til, at selv et omfattende tilsyn på en elitevirksomhed typisk ikke fører til iagttagelse af væsentlige vilkårsovertrædelser.

Myndigheden kan have en stor interesse i, at virksomheder arbejder mod at forbedre sig, også udover hvad der kan stilles krav om i godkendelser mv. og særligt i forhold til virksomhedernes påvirkning af lokalområdet. Med en strategisk miljødialog har myndigheden bedre mulighed for at rette fokus på særlige interesseområder.

Virksomheden opnår omvendt, at den kan få en kvalificeret dialog om miljøsystemet og om det forebyggende, fremadrettede miljøarbejde.

Miljømyndigheden kan bidrage til, at elitevirksomhederne prioriterer særlige lokale forhold i deres miljøprogram, ligesom en livscyklustilgang kan sikre, at regionale og globale miljøforhold bliver inddraget i beslutningsgrundlaget. Reduceret rutinetilsyn forventes således ikke at medføre nogen videre miljømæssig effekt.

Dialogen mellem virksomhed og myndighed kan bidrage til nye miljømæssige gevinster. Såfremt der er tale om elitevirksomheder vil der næppe være øget miljømæssig risiko forbundet med, at myndighederne reducerer den direkte kontrol til fordel for den fremadrettede dialog.

Virksomhedens samlede tidsforbrug til kontakten med tilsynsmyndigheden vil ikke ændre sig væsentligt, men virksomheden vil opleve de fremadrettede drøftelser mere konstruktivt end det kontrollerende tilsyn.

Miljømyndighedens tidsforbrug afhænger af flere forhold, bl.a. omfanget af forberedelse til det traditionelle tilsyn og tidsforbruget til afrapportering. Som udgangspunkt vil myndighedens tidsforbrug være uændret, idet der lægges mindre vægt på den detaljerede produktionsgennemgang og på gennemgang af data fra virksomheden, mens der omvendt skal bruges mere tid på gennemgang og vurdering af virksomhedens miljøsystem.

Såfremt miljømyndighederne ikke har erfaring med miljøledelse og umiddelbart er kvalificeret til at indgå i en strategisk miljødialog, kan der være behov for efteruddannelse på dette område.

Den strategiske miljødialog vil ikke medføre øget administration. Ordningen vil kunne gennemføres inden for den eksisterende lovgivning.

6.1.5 Fordele og ulemper

Ulemper

Der vurderes ikke at være ulemper ved en strategisk miljødialog med elitevirksomheder

6.1.6 Styregruppens anbefaling

Styregruppen anbefaler, at tilsynsmyndighederne tager initiativ til at føre en strategisk miljødialog med elitevirksomheder, som viser interesse herfor, og hvor myndigheden finder det passende. Det er virksomhedens valg, om der skal føres en strategisk miljødialog.

6.2 Reduceret kontrollerende miljøtilsyn på elitevirksomheder

De virksomheder, som har miljøledelse i form af ISO 14001 eller EMAS, bliver med jævne mellemrum kontrolleret af et uafhængigt certificeringsorgan. Med dette som udgangspunkt er det en mulighed, at myndigheden reducerer det kontrollerende miljøtilsyn på disse virksomheder.

Virksomheder med miljøledelse efter ISO 14001 eller EMAS bliver auditeret af et eksternt, uvildigt certificeringsfirma. Normalt gennemføres der audit med 6-12 måneders interval, og minimum hvert tredje år skal hele miljøledelsessystemet være omfattet af auditeringen.

En auditering omfatter en række forhold, der ligger uden for miljømyndighedens arbejdsfelt. Udover en bedømmelse af virksomhedens miljøpræstation på (i princippet) alle relevante punkter, foretages således en vurdering af virksomhedens systematik, organisation m.v.

Der er ikke krav om, at vilkår i virksomhedens miljøgodkendelse skal gennemgås ved en auditering. Ofte udvælges et eller flere af vilkårene som stikprøve på den enkelte audit, hvor virksomheden skal kunne dokumentere overholdelse af vilkår. Ifølge DANAK kan det ikke forventes, at alle virksomhedens vilkår vil blive gennemgået inden for den treårige periode, hvor hele miljøsystemet skal være auditeret. Normalt vil auditeringsfirmaet inden for denne periode rette henvendelse til miljømyndigheden for at høre, om der er verserende miljøsager på virksomheden.

Langt hovedparten af tilsynet med disse virksomheder er bygget op om egenkontrollen, som i øvrigt ofte er et vigtigt led i miljøledelsessystemet til at holde styr på den direkte miljøpåvirkning.

Elitevirksomhederne efterspørger sparring omkring miljøarbejdet og vil gerne undgå dobbeltarbejde. Virksomheder, som giver myndigheden indsigt i miljøsystemet, har særlige muligheder for at få reduceret det kontrollerende tilsyn. En række miljømyndigheder har således i dag reduceret rutinetilsynet på elitevirksomheder for i stedet at anvende ressourcer på dialog og på tilsyn med andre virksomheder.

Elitevirksomheder er karakteriseret ved, at de har styr på deres miljøpåvirkninger og kan dokumentere dette. Det sker, at myndigheden også på elitevirksomheder registrerer uoverensstemmelser med vilkår, som virksomheden ikke selv har taget fat om, men det er ofte mindre væsentlige overtrædelser af vilkår. Det forventes derfor ikke, at reduceret tilsyn på elitevirksomheder vil medføre væsentlige miljømæssige ulemper.

Reduceret tilsyn med elitevirksomheder vil samtidig reducere behovet for tilsynsressourcer hos miljømyndighederne. Omvendt kan der skulle anvendes mere tid på dialog og evt. på udarbejdelse af godkendelser, idet myndigheden ikke får en løbende opdateret viden om virksomhedens miljøforhold.

Reduceret tilsyn vil indebære en administrativ lettelse for myndigheden - som dog ofte vil blive modsvaret af øget dialog og samarbejde.

Ordningen kan gennemføres inden for rammerne af miljøbeskyttelsesloven i det omfang tilsynsmyndigheden stadig fører et aktivt og opsøgende tilsyn i nødvendigt omfang, som det forventes jf. bemærkninger til loven samt Tilsynsvejledningen.

Den primære fordel ved et reduceret rutinetilsyn på elitevirksomhederne er, at såvel myndighedens som virksomhedernes tid kan anvendes til mere givende aktiviteter, og at dobbeltarbejde myndighed/auditor kan undgås.

Virksomhederne skal afsætte mindre tid og ressourcer på tilsyn og kontrol. Elitevirksomhederne anvender dog i dag kun få ressourcer på myndighedernes kontrollerende tilsyn.

Såfremt det kontrollerende tilsyn ikke erstattes af anden form for kontakt mellem myndighed og virksomhed (fx strategisk miljødialog), kan myndigheden miste den løbende kontakt med virksomheden og dermed viden om dens forhold og udvikling, som kan lette det administrative sagsarbejde.  

Styregruppen anbefaler, at tilsynet benytter sig af de iagttagelser og den eksterne kontrol, der ligger i auditeringen. Styregruppen anbefaler i øvrigt, at tilsynsmyndighederne reducerer det kontrollerende tilsyn på elitevirksomhederne - særligt i det omfang, der er tale om dobbeltarbejde i forhold til auditeringen - og i stedet anvender ressourcer på dialog og på tilsyn med virksomheder, der har mindre styr på deres miljøforhold.

DI er af den opfattelse, at det vil være muligt og hensigtsmæssigt at udvikle en ny tilsynsform overfor miljøcertificerede virksomheder. Her skal myndighedstilsynet koncentreres om systemtilsyn med miljøledelsessystemet og det certificerende selskabs opgaveløsning, mens det certificerende selskab som et led i certificeringsydelsen påser, at myndighedskrav opfyldes. Dette kræver efter DI's opfattelse ikke lovændring, men måske nok en faglig opkvalificering af tilsynsmyndighederne til at kunne føre systemtilsyn.

6.3 Ingen kontrollerende miljøtilsyn på elitevirksomheder

På linie med tiltaget "Reduceret kontrollerende tilsyn på elitevirksomheder" forudsættes det, at elitevirksomheder har miljøledelse i form af ISO 14001 eller EMAS, sådan at et uafhængigt certificeringsorgan med jævne mellemrum kontrollerer virksomhedens miljøledelsessystem. På sådanne virksomheder er det en mulighed, at miljømyndigheden helt afstår fra kontrollerende tilsyn og overlader al kontrol til det auditerende organ.

Et sådan tiltag forudsætter, at auditeringen omfatter en systematisk kontrol af godkendelsesvilkår, herunder af virksomhedens egenkontrol.

Det forudsættes endvidere, at myndigheden stadig har lovhjemlet adgang til virksomheden, fx i forbindelse med uheld eller klagesager.

Baggrunden for virkemidlet fremgår af afsnit 6.2.1.

Elitevirksomheder er karakteriseret ved, at de har styr på deres miljøpåvirkninger og kan dokumentere dette. Det sker, at myndigheden også på elitevirksomheder ved tilsyn registrerer uoverensstemmelser med vilkår, som virksomheden ikke selv har taget fat om, men det er ofte mindre væsentlige uoverensstemmelser.

Der er ikke hidtil foretaget en vurdering af miljøtilsynets præventive effekt, fx værdien af, at myndigheden kan komme uanmeldt på virksomheden. En sådan præventiv effekt vil forsvinde ved dette tiltag med deraf følgende forringelse af miljøforholdene.

Muligheden for, at myndigheden opdager mangler i virksomhedens vilkår reduceres. Samtidig reduceres myndigheden mulighed for at drøfte lokale miljøinteresser, ligesom myndigheden mister muligheden for at bruge erfaringerne fra elitevirksomhederne som inspiration i det øvrige tilsynsarbejde.

Det vil i sagens natur være muligt at spare ressourcer på tilsynet, såfremt dette helt indstilles på elitevirksomhederne. Omvendt vil der ofte skulle anvendes mere tid på godkendelser, idet myndigheden ikke får en løbende opdateret viden om virksomhedens miljøforhold.

Virksomhederne vil skulle imødese betydeligt øgede udgifter til auditering, som forventeligt vil overstige den reducerede betaling til godkendelse og tilsyn. Dels fordi betalingen til godkendelse og tilsyn p.t. kun dækker gennemsnitligt omkring 50% af de faktiske udgifter, dels fordi timeprisen for auditorer er betydeligt højere end for offentligt ansatte tilsynsførende.

Såfremt der ikke skal gennemføres offentligt tilsyn på elitevirksomheder vil dette indebære en administrativ lettelse for myndigheden.

Af Miljøbeskyttelsesloven fremgår det, at kommuner og amter skal føre tilsyn med, at miljøbeskyttelsesloven og de regler, der er fastsat med hjemmel i loven, overholdes. Tiltaget vil derfor kræve ændringer af lovgrundlaget for at kunne gennemføres.

Fordelen for virksomhederne er, at der kun er én instans, der fører kontrol med deres miljøpåvirkninger. Derved undgås dobbeltkontrol. Endvidere slipper virksomhederne for uanmeldte tilsyn, hvor de kan komme ud for at skulle afsætte tid og ressourcer på et tidspunkt, der passer virksomheden dårligt.

Ulempen for virksomhederne er, at de ikke har en jævnlig kontakt til godkendelsesmyndigheden via tilsynet. Myndigheden vil derfor have sværere ved at tage stilling til forespørgsler vedrørende ændringer/udvidelser på virksomheden. Dette kan betyde, at godkendelsessager tidsmæssigt vil blive forlænget.

Virksomhederne får reduceret muligheden for umiddelbart at indhente en række informationer fra myndigheden, herunder information om nye og kommende regler. Endvidere mister virksomhederne muligheden for at anvende tilsynsmyndighederne som decideret sparringspartner, hvilket dog kun et mindre antal af elitevirksomhederne hidtil har benyttet sig af.

Myndigheden mister den løbende kontakt med virksomheden og må dermed undvære en fortløbende, relativt opdateret viden om virksomhedens forhold og udvikling.

Hvis tilsynet lægges over i privat regi, rejses et problem i forhold til offentlighedens indsigt i virksomhedens forureningsforhold. Der skal i givet fald fastsættes procedurer, som sikrer formidling af observationer fra auditor til myndighed.

Da auditorernes timepris er betydeligt højere end de tilsynsførendes, vil omkostningen til kontrol stige.

På forespørgsel udtrykker en række potentielle elitevirksomheder, at de umiddelbart ikke har behov for, at tilsynet overgår til certificeringsorganet. Dette skyldes ikke mindst, at tilsynet varetager andre opgaver end den kontrollerende, fx informerer om lovtiltag eller lokale prioriteringer.

Styregruppen anbefaler ikke, at miljømyndighedens kontrollerende tilsyn afskaffes på elitevirksomheder.

6.4 Egenkontrol, miljøledelse og grønne regnskaber

Indholdet i dette element er, at myndigheden ved fastsættelse af egenkontrolvilkår tager afsæt i

Alternativt kan myndigheden bistå virksomheden med at indarbejde egenkontrollen i virksomhedens allerede etablerede systemer.

Målet hermed er at begrænse virksomhedens samlede tidsforbrug til registrering og afrapportering.

Egenkontrol er virksomhedens egen kontrol med, at de drifts- og produktionsvilkår, som miljømyndigheden har fastsat, overholdes. Egenkontrol gennemføres enten som prøveudtagning og analyse, ved direkte, kontinuerlig måling, eller ved registrering af data, fx rå- og hjælpestoffer, affaldsmængder mv.

Der er god mulighed for at koordinere miljøgodkendelsen og miljøledelsessystemet for så vidt angår egenkontrollen. Det kan fx gælde virksomhedens rutiner for pasning af forureningsbegrænsende udstyr, overvågning af produktionsprocesser eller udtagning af prøver.

Endvidere er der på elitevirksomheder gode mulighed for at basere egenkontrollen på indretnings- og driftsvilkår, idet disse virksomheder via deres miljøsystem har afsat ressourcer og opbygget en organisation til at varetage løbende kontrol med miljøpåvirkningen.

Reglerne om grønne regnskaber er p.t. under revision. En af de foreslåede ændringer er, at virksomhederne i det grønne regnskab skal redegøre for egenkontrollen, en anden at myndigheden skal afgive en udtalelse om virksomhedens miljøforhold til det grønne regnskab.

Tiltaget vil ikke direkte medføre effekter på miljøet.

I det omfang, myndigheder og virksomheder ikke allerede integrerer egenkontrol med miljøledelsessystemet og grønne regnskaber, vil der være en vis ressourcebesparelse, idet ekstra målinger, dobbelt registrering mv. reduceres.

I de tilfælde, hvor egenkontrollen kan baseres på drifts- og indretningsvilkår, vil virksomheden reducere udgifterne til prøveudtagning og analyse.

Ordningen vil ikke medføre administrative forandringer. Via Kommunernes Landsforening er der tidligere udsendt materiale, der opfordrer de kommunale tilsynsmyndigheder til at integrere egenkontrollen med virksomhedernes øvrige systemer og dataindsamling.

Integration mellem egenkontrol, miljøledelse og grønne regnskaber er fuldt gennemførligt under eksisterende lovgivning.

6.4.5 Fordele og ulemper

Fordele

Fordele ved dette element er, at:

Ulemper

Hvis integrationen medfører, at virksomhedens procedurer fra miljøledelsessystemet nedfældes i miljøgodkendelsen, binder lovgivningen virksomheden til at fastholde procedurerne. Det bliver altså sværere for virksomheden at gennemføre ændringer af procedurer, da myndigheden skal involveres.

6.4.6 Styregruppens anbefalinger

Styregruppen anbefaler, at der arbejdes for en integration mellem egenkontrol, miljøledelse og grønne regnskaber.

Det er DI's opfattelse, at en sådan integration allerede i dag bør være en naturlig del af miljømyndighedsindsatsen overfor alle virksomheder, uanset om de opfattes som elitevirksomheder eller ej.

6.5 Samlet, årlig afrapportering af egenkontrol

Som alternativ til den løbende kontrol af egenkontrollen kan virksomheden årligt fremsende en sammenfatning og en fortolkning af egenkontrollens resultater til tilsynsmyndigheden. Der skabes så vidt muligt sammenfald mellem egenkontroldata og data, der ligger til grund for eller optræder i grønt regnskab/miljøredegørelse

I takt med, at de grønne regnskaber udvikles, vil det grønne regnskab få samme funktion, som afrapportering af egenkontrollen og eventuelle miljøredegørelser til myndigheden traditionelt har haft.

Almindeligvis er virksomhederne pålagt at fremsende egenkontrollens data og resultater, efterhånden som de indsamles via egenkontrollen. Herved kan tilsynet løbende vurdere virksomhedens miljøpåvirkninger og om nødvendigt håndhæve.

Virksomheders indrapportering af egenkontrol afhænger af typen og omfanget af egenkontrollen, månedlig indrapportering ses ofte.

Virksomheder, som er på forkant med miljøkravene, har styr på deres påvirkninger og har sat miljøarbejdet i system, igangsætter selv korrigerende handlinger, hvis der via egenkontrollen identificeres uregelmæssigheder. På disse virksomheder er myndighedens opgave reelt kun at bekræfte, at de korrigerende tiltag er tilstrækkelige.

I de tilfælde, hvor myndighedens løbende kontrol af elitevirksomhedernes egenkontrol måtte have en præventiv effekt, kan reduceret kontrol af egenkontrollen medføre en mindre opmærksom indsats fra virksomhederne. Dette indebærer risiko for en forsinket reaktion på overskridelser af vilkår. For at imødegå dette kan en samlet, årlig afrapportering suppleres af stikprøver, ligesom der kan stilles større afrapporteringskrav ved særligt miljømæssigt belastende potentielle udledninger.

Virksomhedens arbejde vil blive lettet og rationaliseret, idet der ikke skal produceres og fremsendes redegørelser for hver enkelt egenkontrol, ligesom der ikke udføres "dobbelt bogholderi" i form af forskellige dataregistreringer og redegørelser til myndigheden. Virksomhedens indsats for at følge op på resultaterne af egenkontrollen vil være uforandret.

Der vil være en ressourcebesparelse hos myndighederne, som kun én gang årligt skal gennemgå og vurdere egenkontrollen i aggregeret form og tage stilling til en redegørelse/regnskab.

Sagsgangen hos myndigheden vil blive lettet. Tiltaget kan gennemføres under den eksisterende lovgivning.

Egenkontrollen kan blive tilpasset miljøledelsessystemet med ressourcegevinster til følge, og arbejdet med egenkontrolrapportering kan blive rationaliseret.

Hvis en virksomhed holder op med at være en ’elitevirksomhed’ kan der forekomme overtrædelser, som først senere vil blive iagttaget af myndigheden – hvorved håndhævelsen forsinkes.

Styregruppen anbefaler, at virkemidlet tages i anvendelse på elitevirksomheder.

6.6 Sparring om miljøledelse

Den tilsynsførende er fortrolig med miljøledelse og bistår virksomheden med bl.a. at:

Tiltaget er mest relevant for virksomheder, der endnu ikke har indført et internationalt anerkendt miljøledelsessystem.

En række virksomheder har grundlæggende styr på deres miljøpåvirkning, men arbejder ikke systematisk for at forbedre miljøpræstationen. Det kan bl.a. skyldes, at der ikke har været tradition for at arbejde frivilligt med miljøforhold i virksomheden, eller at miljøledelse ikke har været efterspurgt af kunder.

Hvis myndigheden vurderer, at virksomheden vil kunne opnå miljømæssige (såvel som fx økonomiske) fordele ved at sætte større fokus på miljøarbejdet, kan den tilsynsførende tilbyde at bistå i arbejdet med at udvikle eller videreudvikle virksomhedens miljøsystem.

Flere kommuner og amter har igennem de senere år gennemført samarbejder med virksomheder om at udvikle deres systematiske miljøarbejde.

Tiltaget kan kun gennemføres, såfremt virksomheden udtrykker ønsker om at inddrage den tilsynsførende i disse drøftelser.

Etablering og udvikling af miljøledelse vil føre til større systematik i virksomhedens miljøarbejde og give virksomheden et godt grundlag for at forbedre miljøpræstationen.

Miljøledelse og systematisk miljøarbejde kan i en række tilfælde føre til bl.a. bedre udnyttelse af rå- og hjælpestoffer i virksomheden, bedre organisering af arbejdet og øget vedligehold, hvilket vil have en positiv økonomisk effekt.

Det kræver en del ressourcer at implementere og vedligeholde et certificeret miljøledelsessystem, hvorfor bistand fra myndigheden ofte vil blive budt velkommen.

Virkemidlet forudsætter, at de tilsynsførende er uddannet til at varetage sparring af virksomhederne vedrørende opbygning af et miljøledelsessystem.

Myndighederne kan inden for den eksisterende lovgivning sparre virksomheder om miljøledelse.

6.6.5 Fordele og ulemper

Fordele

Tilsynsmyndighedens sparring om miljøledelse vil betyde følgende fordele:

Endvidere vil den viden, som den tilsynsførende tilegner sig via tilsynet, blive anvendt til at udvikle og forbedre virksomhedens miljøpræstation, også selv om virksomheden grundlæggende har styr på sine emissioner og ikke har vilkårsovertrædelser.

Ulemper

Såfremt tilsynsmyndigheden anvender relativt mange ressourcer på virksomheder, der grundlæggende har styr på emissionerne, og disse ressourcer går fra arbejdet med de miljøproblematiske virksomheder, er det ikke givet, at den samlede miljøeffekt af indsatsen vil være positiv.

6.6.6 Styregruppens anbefalinger

Styregruppen anbefaler, at tilsynsmyndighederne er i stand til at sparre virksomheder om miljøledelse.

6.7 Dialog om produkttilgang og ’vugge-til-grav’ vurdering

Tilsynsmyndigheden kan informere og vejlede virksomheden om metoder til at vurdere virksomhedens miljøpræstation i et bredere perspektiv.

En række elitevirksomheder arbejder med deres miljøbelastning i et bredere perspektiv end den direkte miljøpåvirkning fra produktionen – her tænkes fx på vurdering af produktets miljøbelastning i forbrugs- og bortskaffelsesfasen, miljøbelastningen hos underleverandører m.v. Endnu er det dog kun et fåtal af virksomheder, der arbejder med egentlige livscyklusvurderinger.

Produkttilgangen er en udvidelse af den traditionelle tilsynsvinkel og vurderingen af virksomhedens miljøforhold, som primært fokuserer på virksomhedens emissioner og risikoforhold.

Miljøstyrelsen har de seneste år arbejdet for at styrke den produktorienterede miljøindsats, bl.a. for herigennem at prioritere også de regionale og globale miljøaspekter.

Tiltaget kan kun gennemføres, såfremt virksomheden udtrykker ønsker om at inddrage den tilsynsførende i disse drøftelser.

Miljøeffekten vil være positiv i det omfang myndighedens dialog med virksomhederne udmønter sig i konkrete tiltag, der kan supplere indsatsen for at begrænse de direkte emissioner fra produktionen.

Umiddelbart er ordningen ressourceneutral for virksomhederne. Myndighedens viden om produkttilgang og livscyklusvurdering vil kunne medvirke til at optimere virksomhedens vurderingsmetoder og indsatsområder.

Virkemidlet forudsætter, at tilsynsmyndighederne er kvalificeret til at varetage dialog om produkttilgang og livscyklusvurdering.

Dialog om den produktorienterede tilgang kan gennemføres inden for eksisterende lovgivning.

Tilsynsmyndighederne kommer via tilsyn og godkendelsesarbejdet i forvejen på virksomheden og vil via deres viden om produkttilgangen og livscyklusvurderinger kunne informere og inspirere virksomheden til at højne miljøindsatsen.

Hvis tilsynsmyndighederne skal anvende mange ressourcer på at opkvalificere sig til at føre dialog om produkttilgang og vugge-til-grav princippet, kan det blive på bekostning af andet godkendelses- og tilsynsarbejde.

Styregruppen anbefaler, at tilsynsmyndighederne fører dialog om produkttilgang og vugge-til-grav princippet med elitevirksomheder, som måtte ønske dette.

6.8 Fritagelse for brugerbetaling for godkendelse og tilsyn

Elitevirksomheder kan helt eller delvist fritages for brugerbetaling for godkendelser og tilsyn.

Virksomheder betaler et fast årligt beløb til tilsynsmyndigheden for godkendelser og tilsyn. Det samlede beløb virksomhederne betaler, svarer til at myndighederne tilsammen får dækket ca. 50% af omkostningerne til sagsadministration til godkendelse og tilsyn. Listevirksomheder, hvor kommunen er tilsynsmyndighed, betaler 8.200 kr. årligt. De fleste A-mærkede listevirksomheder betaler 23.000 kr., men hvis amtet årligt anvender mere end 0,25 årsværk på godkendelse og tilsyn betales 224.000 kr., og hvis amtet årligt anvender mindre end 0,01 årsværk på godkendelse og tilsyn betales 8.200 kr.

Virksomheder, der er registreret i henhold til EMAS forordningen, betaler halv takst.

Ordningen er p.t. under revision, og der lægges op til, at brugerbetalingen i højere grad skal afspejle den faktiske ressourceanvendelse hos tilsynsmyndigheden.

Brugerbetalingen opfattes af mange virksomheder som en skat, idet virksomhederne ikke mener, at de får et direkte udbytte af gebyret, eller at betalingen står i sammenhæng med virksomhedens miljøtiltag og -påvirkning. Også myndighederne kan have forbehold, idet der ikke er nogen miljømæssige fordele forbundet med brugerbetalingen.

Nedsat brugerbetaling forventes ikke i sig selv at medføre miljøeffekter.

Virksomhedernes økonomiske gevinst vil ved fuldstændig frafald af gebyret svinge fra 8.200 til 224.000 kr. afhængigt af deres liste-indplacering.

Frafald af gebyret vil betyde, at den manglende brugerbetaling for elitevirksomheder skal finansieres på anden vis, fx ved at forhøje betalingen for de øvrige virksomheder, eller via bloktilskuddet.

Virkemidlet kræver et formelt system med kategorisering af virksomhederne for at kunne gennemføres - men vil have begrænsede administrative konsekvenser.

Virkemidlet forudsætter ændring af bekendtgørelse om brugerbetaling for godkendelse og tilsyn efter miljøbeskyttelsesloven.

Brugerbetalingen giver ofte anledning til undren og irritation på virksomheder, som mener at have styr på deres miljøforhold. Miljøtilsynet oplever, at brugerbetalingen modvirker samarbejdet mellem myndighed og virksomhed. Fritagelse for brugerbetaling for godkendelser og tilsyn (eller halvering af betalingen) på elitevirksomheder vil udtrykke anerkendelse af virksomhedens miljøarbejde.

De midler, der måtte mangle ved reduceret brugerbetaling fra elitevirksomheder, skal fremskaffes ad andre kanaler. Det kan i øvrigt ud fra lighedsbetragtninger være vanskeligt at argumentere for fuldstændigt bortfald af betalingen for virksomheder, hvor myndigheden stadig har et ikke ubetydeligt ressourceforbrug.

Styregruppen henviser til det udvalgsarbejde, der foregår i andet regi under Miljøstyrelsen.

DI har det principielle synspunkt, at brugerbetalingen bør afskaffes, og at tilsynet skal finansieres over den almindelige skattebetaling. Såfremt dette ikke lader sig gennemføre, er det DI's opfattelse, at der skal være en klar sammenhæng mellem tilsynsmyndighedens ressourceanvendelse på den enkelte virksomhed og størrelsen af det opkrævede gebyr. Dette vil også belønne elitevirksomheder, idet det må forventes, at disse, alt andet lige, vil have behov for en mindre tilsynsindsats fra myndighedens side.

6.9 Fælles kontrol mellem Arbejdstilsynet og Miljøtilsynet

Rutinetilsyn på elitevirksomhederne kan føres i fællesskab mellem Arbejdstilsynet og Miljømyndighederne.

Arbejdsmiljø og ydre miljø kan ofte med fordel ses i sammenhæng, idet indsatsen på et af områderne kan medføre konsekvenser på det andet område. Samtidig har problemerne på de to områder i en vis udstrækning fælles årsag, specielt omkring kemisk og biologisk miljø. Ved fælles tilsyn kan det nemmere afklares, hvornår virksomheden bør inddrage arbejdsmiljø- såvel som ydre miljøforhold ved nye tiltag, og hvor der kan "slås to fluer med et smæk".

Der er udstedt et cirkulære om samarbejde mellem myndighederne inden for arbejdsmiljø og ydre miljø. I praksis foregår samarbejdet oftest via årlige informationsmøder og fremsendelse af kopi af relevante afgørelser.

Miljølovgivningen indoptager i stigende grad krav om, at medarbejdere involveres i virksomhedens miljøindsats. Det vil naturligt føre til fokus på arbejdsmiljøproblemernes sammenhæng med de ydre miljøproblemer.

Ofte har virksomhederne slået arbejdsmiljø og ydre miljø sammen i deres systemer og/eller deres organisation.

Miljøeffekten kan blive forbedret i det omfang, løsninger af problemer inden for arbejdsmiljø og ydre miljø kan integreres.

I det omfang, forhold vedr. arbejdsmiljø og ydre miljø kan løses integreret, vil der blive tale om ressourcebesparelser for virksomhederne.

For myndighederne vil ressourceindsatsen være uændret.

Der kan imødeses en let forøget administrativ byrde i forbindelse med samordning af tilsyn. En uddannelsesindsats over for de tilsynsførende i det "andet" arbejdsfelt vil kræve ressourcer og øget administration, men samtidig lette det løbende arbejde.

Miljømyndigheden kan gennemføre fælles kontrol med Arbejdstilsynet inden for eksisterende lovgivning. På sigt kan større samarbejde lede til tydeliggørelse af behov for bedre samordning af reguleringen.

Fælles tilsyn kan føres på virksomheder, hvor der foreligger fælles indsatsområder - dvs. ikke alle elitevirksomheder skal nødvendigvis omfattes. I dette tilfælde vil fordelene i form af fokus på fælles væsentlige årsagsfaktorer, klarlæggelse af sammenhænge mv. være udtalte både for virksomhed og myndighed

6.9.6 Styregruppens anbefalinger

Styregruppen anbefaler, at der gennemføres fælles kontrol med Arbejdstilsynet, hvor der er fælles indsatsområder.

⁶ Se kapitel 2, hvor det anbefales at udarbejde en egentlig vejledning om differentieret tilsyn.

⁷ EU’s direktiv om Integrated Pollution Prevention Control

7. Interviews med virksomheder

I projektet er gennemført omfattende, kvalitative interviews med 17 større virksomheder, af hvilke flere har afdelinger spredt over hele landet, hvorfor der samlet set er indhentet information fra mere end 30 tilsynsobjekter. Stort set har alle interviewede virksomheder anlagt et højt forebyggende miljøarbejde, og indført et certificeret/registreret miljøledelsessystem. Det har været et kriterium ved udvælgelse af virksomhederne, at de kan karakteriseres som miljøpositive. Dette afspejler sig naturligvis i virksomhedernes synspunkter som refereret nedenfor.

Til supplement er der gennemført drøftelser og interviews med brancheorganisationer samt virksomheder uden miljøledelse, som har bidraget til en bred forståelse af virksomheders forhold til miljøtilsynet.

Forhold, der har været drøftet i interviewene men som rækker udover kommissoriet for dette projekt, fx godkendelsessystemet eller koordinering af offentlig kontrol i almindelighed, er der ikke i særlig grad samlet op på i kapitlet.

7.1 Tilsyn og kontrol

Flere af de interviewede virksomheder har indgået en aftale med tilsynsmyndigheden om et årligt besøg (evt. flere), hvor virksomhedens miljøpræstation bliver vurderet ud fra de data, der er opsamlet gennem året via egenkontrolprogrammet. Foruden at virksomhedens miljøpræstation bliver vurderet, drøftes virksomhedens kommende planer for produktionsændringer, miljømål og miljøprogrammer.

Disse virksomheder opfatter den tilsynsførende som en dialog- og samarbejdspartner snarere end som en kontrollerende instans. Der foretages normalt kun kontrollerende tilsyn, såfremt der er etableret nye aktiviteter eller der har været problemer med eksisterende udstyr. Virksomhederne udtrykker tilfredshed med denne tilsynsform og påpeger bl.a., at dialogen sikrer, at virksomhedens initiativer er i overensstemmelse med de lokale interesser. Nogle virksomheder finder desuden, at tilsynet giver god orientering om fremtidig miljølovgivning.

Generelt er tilsyn på miljøpositive virksomheder aftalt i forvejen, og virksomhederne er bekendt med baggrunden for tilsynet.

De interviewede virksomheder oplever, at myndighederne tager hensyn til virksomhedens egen miljøindsats, fx når der fastsættes vilkår om egenkontrol, herunder årlig afrapportering. Virksomhederne oplever dog, at de selv skal tage initiativet til samkøring af indmeldinger.

Virksomhederne har ikke indtryk af, at de "slipper billigere" med hensyn til emissionskrav, men det er deres indtryk, at de får rimelig lang snor ved overskridelser, uheld og lignende. Nogle virksomheder har den opfattelse, at der ved hvert tilsyn sker en stramning af kravene, uanset hvilket miljøpræstationsniveau, de befinder sig på. Flere virksomheder har den opfattelse, at hvis der ikke var en god dialog og virksomheden arbejdede frivilligt med en række miljøtiltag, ville kravene blive skærpet fra tilsynsmyndighedens side.

På de fleste af de interviewede virksomheder har der været konstateret overskridelser af emissionsvilkår eller andre uoverensstemmelser med godkendelsen, fx opbevaring af affald eller emission uden tilladelse. Disse overskridelser/uoverensstemmelser er ofte - via egenkontrollen eller virksomhedens eget miljøsystem - blevet konstateret af virksomheden selv, som herefter har meddelt det til kommunen.

Det er ifølge virksomhederne meget sjældent, at myndighederne identificerer overskridelser eller uoverensstemmelser på selve tilsynene.

7.2 Egenkontrol

Antallet og omfanget af egenkontroller er meget forskelligt fra virksomhed til virksomhed, afhængigt af forureningstype og -mængde. Virksomhederne forventer generelt, at egenkontrollen er fastsat efter Miljøstyrelsens vejledninger.

For en del af virksomhederne har egenkontrollen ved prøveudtagning og analyse vist overskridelser, både som maksimalværdier og i forhold til kontrolperiode.

Næsten ingen af virksomhederne betragter egenkontrollen som overflødig. Virksomheder med ISO eller EMAS indarbejder egenkontrollen i miljøledelsessystemet. Med en enkelt undtagelse gennemfører de interviewede virksomheder ikke prøveudtagninger udover den lovpligtige egenkontrol (dette kunne fx være som en del af miljøledelsessystemets krav til dokumentation). Denne virksomhed har - for at kunne imødekomme auditorens dokumentationskrav - selv fastsat mere detaljeret kontrol end forlangt af myndigheden.

På nogle virksomheder gennemgår både tilsyn og auditor virksomhedernes egenkontrol. Dette opleves som overflødigt dobbeltarbejde.

7.3 Ressourcer

Generelt anvender de interviewede virksomheder meget begrænsede ressourcer på myndighedens direkte tilsynskontrol - max 10 timer årligt.

Derudover bruges lidt tid på at indsamle data og udarbejde rapporter og redegørelser til tilsynsmyndigheden. Ofte er det muligt at anvende de rapporter, der skal udarbejdes til miljøledelsessystemet, som dokumentation over for tilsynet. Kun i få tilfælde er der udtrykt utilfredshed med dobbeltarbejde i forbindelse med dokumentation til tilsynsmyndigheden.

Udgifter til prøveudtagning og analyse ligger på de interviewede virksomheder fra 0 kr. op til ca. 350.000 kr. årligt.

Generelt bruger virksomhederne ikke meget tid på at gennemgå prøveresultaterne. De ser om resultaterne er i orden og fremsender ofte prøverapporterne ukommenteret til tilsynsmyndigheden.

Virksomhederne bruger generelt mange flere ressourcer på at vedligeholde deres interne miljøsystemer end på myndighedskontrol. De ser generelt ikke ressourceforbruget til tilsyn som noget problem.

7.4 Vejledning og generelle forhold

Generelt opfatter virksomhederne dialogen med tilsynsmyndighederne som positiv og udbytterig. Fx fremhæves det, at tilsynsmyndigheden bidrager til virksomhedens miljøsystem ved at orientere om eksisterende og kommende lovgivning.

Flere af virksomhederne begyndte at arbejde med miljøledelse på baggrund af et samarbejde med tilsynsmyndigheden. I disse samarbejder har tilsynsmyndigheden bl.a. bistået virksomhederne som sparringspartner og proceskonsulent. I et enkelt tilfælde har myndigheden ligefrem udfærdiget virksomhedens ansøgninger til miljøgodkendelse.

Flere af virksomhederne fremhæver især tilsynsmyndighedens fokusering på de lokale miljøforhold i dialogen om virksomhedens miljøprogrammer og miljømål som værende særdeles positivt. Uden denne dialog ville forhold som støj- og lugtgener ikke være højt prioriteret hos virksomheden.

Med enkelte undtagelser mener virksomhederne ikke, at tilsynet medvirker til at løfte virksomhedens miljøindsats - kun i den indledende fase, såfremt der er et samarbejde om at etablere miljøledelse. Virksomhederne mener, at de med miljøledelsessystemet har taget højde for de forhold, som påpeges ved tilsynene.

Nogle virksomheder orienterer/rådspørger tilsynsmyndigheden ofte, fx når de afprøver nye stoffer og materialer, eller når de finder uoverensstemmelser med deres godkendelse. Disse virksomheder kan have telefonisk kontakt til tilsynsmyndigheden 1-2 gange om måneden. Andre virksomheder inviterer fx myndigheden med til kvartårlige møder i sikkerheds- og miljøudvalg, og andre igen tager kun kontakt til myndigheden i forbindelse med uheld eller konstaterede overskridelser.

Virksomhederne tager normalt ikke kontakt til den tilsynsførende for at få gode råd om miljøforbedringer. Kontakten er koncentreret om kommunens/amtets rolle som myndighed og ekspert på lovgivningsområdet. Generelt er virksomhederne godt tilfredse med tilsynsmyndighedernes indsats på dette område.

Den oftest hørte begrundelse for, at de interviewede virksomheders arbejder med miljøledelse, er økonomi og markedsfordele. Virksomheder, der er en del af en stor koncern, anfører, at miljøarbejdet er koncern-bestemt, og således ikke noget der kan til- eller fravælges af den enkelte virksomhed.

Andre væsentlige begrundelser for miljøindsatsen er, at det er en måde at fastholde og tiltrække kvalificerede medarbejdere på, og at miljøarbejdet udspringer af, at direktøren er/har været en ildsjæl på området.

Virksomhederne med ISO eller EMAS finder, at systemet dokumenterer, at de har styr på deres miljøforhold og overholder lovgivningen. Flere af virksomhederne påpeger, at de eksterne auditorer er bedre til at finde uoverensstemmelser med lovgivningen end tilsynsmyndigheden, bl.a. fordi de er mere metodiske og grundige i deres gennemgang af virksomheden. Ved eksterne audits udvælges typisk nogle områder af godkendelsen, som gennemgås grundigt, så hele godkendelsen i princippet har været underlagt revision inden for fx tre år.

De fleste virksomheder er godt tilfredse med, at tilsynsmyndigheden kommer en gang om året. Virksomhederne vil gerne have en dialog om deres miljøarbejde med myndigheden - derved er de også mere sikre på, at planlagte tiltag ikke kolliderer med lovgivningen eller med de lokale interesser.

Virksomhederne fremhæver, at det er vigtigt at tilsynsmyndighederne er klædt på til at tage en snak om virksomhedens miljøsystem generelt og kan vurdere dens planer og indsatsområder. Ellers er det spild af tid.

Én virksomhed med flere afdelinger fremhæver, at der er stor forskel på tilsynsformen fra kommune til kommune. I nogle kommuner giver tilsynsmyndigheden sobert tilbagespil på fremsendt materiale og gennemfører et årligt, dialogpræget tilsyn, mens andre kommuner sjældent giver respons på afrapporteringer og stort set aldrig gennemfører tilsyn. Dette er utilfredsstillende for den enkelte afdeling, bl.a. fordi det er uklart for medarbejderne, hvorfor de skal udføre de forskellige opgaver, som virksomheden er pålagt via godkendelsen, fx registreringer og prøveudtagninger.

Virksomhederne ser generelt gerne, at tilsynsmyndigheden anerkender virksomhedens miljøtiltag. Det virker befordrende for lysten til at fortsætte, og ikke mindst er det vigtigt, at medarbejderne kan se, at deres indsats gør en forskel. Et vigtigt udbytte ved et gradueret tilsyn vil være skulderklappet til de bedste virksomheder. Det kan bruges både internt og eksternt.

Samtidig påpeges det, at det ville være meget motiverende for den ekstra indsats, hvis virksomheden kunne bringe sig i særlig betragtning i forhold til det omfangsrige offentlige indkøb.

Flere af virksomhederne kan se en fordel ved en model for differentieret tilsyn eller en Eliteordning. Dette vil ifølge virksomhederne stille krav til myndighederne, og virksomhederne vil umiddelbart kunne iagttage, hvilken form for tilsyn og bistand, de er berettiget til.

Enkelte virksomheder kunne se en fordel ved at de kunne bruge deres indplacering i profileringsøjemed.

Af øvrige fordele nævnes, at en indplacering i bedste kategori kan bruges som incitament over for medarbejderne.

8. Interviews med myndigheder

I projektet er gennemført interviews med myndighederne for de interviewede virksomheder. Foruden den/de tilsynsførende på virksomhederne har miljøchefen for den respektive afdeling i de fleste tilfælde deltaget i interviewene. Udover interviewene har der været arrangeret en workshop for et repræsentativt udsnit af de udviklingsorienterede tilsynsmyndigheder, hvorfor kapitlet også repræsenterer, hvor langt danske tilsynsmyndigheder i dag er nået med det differentierede tilsyn⁸.

8.1 Tilsyn og egenkontrol

Det er i dag ikke noget særsyn, at myndigheden tilrettelægger sit tilsyn på baggrund af en vurdering af virksomhedens vilje og evne til dialog og samarbejde samt til at arbejde med miljøforholdene. Enkelte ressourcestærke myndigheder tilrettelægger i vidt omfang tilsynet på de miljøpositive virksomheder med større fokus på virksomhedens handlingsplaner og fremadrettede tiltag - og mindre nøje kontrol af virksomhedens aktiviteter. De færreste myndigheder har dog systematiseret kategoriseringen af virksomhederne og den dertil hørende anvendelse af værktøjer i tilsynsarbejdet.

Det er en udbredt opfattelse, at et vist mål af kontrol altid bidrager til, at virksomhedens opmærksomhed på miljøforhold fastholdes.

I en række tilfælde er der indgået aftaler mellem myndighed og virksomhed om, at der årligt føres tilsyn/afholdes et møde med virksomheden, hvor der tages udgangspunkt i en bestemt dagsorden. På sådanne møder kan fx blive drøftet:

I kraft af den positive dialog, som myndigheden opfatter som gensidig, er der ifølge myndighederne i mange tilfælde større kontakt og fx oftere tilsyn end egentlig nødvendigt set i forhold til virksomhedens miljøpåvirkning.

Miljøpositive virksomheder får ikke stillet andre vilkår end normalt, dette gælder i store træk også for vilkår om egenkontrol. Nogle myndigheder er dog begyndt at stille færre egenkontrolkrav til miljøpositive virksomheder med miljøledelse.

Myndighederne anfører generelt, at tilsyn og kontrol på miljøpositive virksomheder tilpasses situationen, men at myndighedsopgaven ikke kan varetages på anden vis end ved tilsyn og desuden oftest er forbundet med en gensidigt frugtbar dialog.

Ofte har myndigheden gjort sig overvejelser om virksomhedens ressourceforbrug ved fastsættelse af egenkontrolvilkår for så vidt angår prøveudtagning og måling, så omfanget er i et rimeligt forhold til virksomhedens forurening. Der skeles i den forbindelse ikke specielt til om virksomheden er miljøpositiv, men mere til de respektive vejledninger fra Miljøstyrelsen.

Hvis virksomhederne via det grønne regnskab, EMAS-redegørelse eller miljøledelsessystemet frembringer data, der er brugbare for tilsynsmyndigheden, tages dette hos de fleste myndigheder i betragtning ved fastlæggelse af krav til virksomhedens afrapportering.

Fra et amt er der et eksempel på, at miljøpositive virksomheder med miljøledelse sammen med selve registreringerne fremsender deres årlige konklusioner på måleresultaterne (ca. 1 side) til amtet. Amtet gennemgår kun konklusionerne, men har mulighed for at gå ned i de enkelte data, hvis de ønsker det.

I et andet konkret eksempel baseres tilsynet delvis på virksomhedens interne auditrapport. Dette sker ved, at den interne auditor, efter aftale med myndigheden, gennemgår de registreringer, der er stillet krav om i godkendelsen. I et par andre eksempler drøftes både interne og eksterne auditrapporter med virksomheden.

Myndighederne vurderer, at virksomhederne ofte selv kan tilpasse deres miljøledelsessystem, EMAS-redegørelse/grønt regnskab mv. til myndighedens krav og kontrolformer. Det er dog ikke alle virksomheder, der viser interesse herfor. Fx har flere myndigheder foreslået virksomhederne at komme med et oplæg til, hvordan de via miljøledelsessystemet vil kunne opfylde myndighedens krav om dokumentation, uden at skulle foretage traditionelle målinger (som både er relativt dyre og i princippet kun er et øjebliksbillede), men virksomhederne har ikke vist interesse for dette. Dette mener myndighederne kan skyldes, at det er forholdsvis ukompliceret for virksomheden at få udtaget kontrolprøver, når disse udtages af et eksternt firma.

Det er myndighedernes generelle vurdering, at virksomhedernes egenindsats ikke er tilstrækkelig til at hindre, at der opstår visse - typisk mindre - uoverensstemmelser med lovgivningen/miljøgodkendelsen. Det er dog samtidig myndighedernes generelle opfattelse, at et miljøledelsessystem sikrer, at overskridelser på fx egenkontrolmålinger indberettes til tilsynsmyndigheden og at der følges op af virksomheden.

8.2 Ressourceforbrug

Myndighedernes tidsforbrug til selve tilsynene ligger gennemsnitligt på 20-30 timer pr. tilsyn på virksomhederne i undersøgelsen, inklusiv forberedelse og afrapportering.

Tidsforbruget til gennemgang af virksomhedernes egenkontrol svinger meget, fra 8 til 50 timer årligt på de medvirkende virksomheder. Tidsforbruget afhænger dels af omfanget af virksomhedens egenkontrol, dels af myndighedens måde at gennemgå egenkontrollen på. Lavest tidsforbrug har myndigheden dér, hvor virksomheden selv melder tilbage, hvis der ved egenkontrollen konstateres uoverensstemmelser.

Det er vanskeligt at vurdere omfanget af myndighedens vejledning til virksomhederne. Myndighederne betragter dette som en del af tilsynsopgaven, og der sker ingen særskilt registrering af tidsforbruget hertil.

Hos en række myndigheder bruges en del tid på at besvare telefoniske henvendelser fra de miljøpositive virksomheder. Flere virksomheder henvender sig 1-2 gange om måneden med spørgsmål om miljøforholdene ved nye rå- og hjælpestoffer, affaldsbortskaffelse, lovfortolkning med videre. For en specifik virksomheds vedkommende vurderes disse henvendelser at tage ca. 50 timer om året. Myndighederne udtrykker generelt tilfredshed med, at virksomhederne henvender sig løbende. Det styrker dialogen med virksomheden, og det giver mulighed for at tale om, hvordan virksomheden kan være særlig opmærksom på lokale forhold.

Nogle kommuner/amter har gennemført egentlige samarbejdsforløb med virksomheder om etablering af miljøledelse eller renere teknologi. Der er her tale om en bevidst politisk prioritering, idet disse forløb kan være ganske ressourcekrævende.

Myndighederne mener generelt ikke, at der er overflødig ressourceanvendelse på tilsyn på de miljøpositive virksomheder. Det nævnes dog, at der kan være en mulig ressourcegevinst ved samkøring af krav til egenkontrol og virksomhedens miljøledelsessystem.

Myndighederne anfører, at et velfungerende godkendelses- og tilsynsarbejde (herunder dialog og vejledning) skal baseres på et solidt kendskab til virksomheden. Derfor er der et gennemgående ønske om at fastholde en substantiel kontakt med virksomhederne.

8.3 Vejledning og generelle forhold

Myndighederne mener, at de gennemgående bidrager både til at virksomhederne efterlever lovgivning og - for flere af virksomhedernes vedkommende - at deres miljøindsats løftes yderligere. Myndighederne mener, at virksomhederne oplever kontakten positivt og kan bruge den til konkret bistand i forbindelse med opfyldelse af krav, check på gennemførte initiativer, oplysning om evt. kommende lovgivning, lokale forhold mv.

For myndighederne spiller det en væsentlig rolle, at selv om der kan være opbygget et godt tillidsforhold mellem myndighed og virksomhed, kan myndigheden ikke tage det for givet, at virksomhedens miljøpositive indsats vil fortsætte. Flere af de interviewede myndigheder kan således referere til eksempler på, at virksomheder skifter prioritering, ressourceallokering, ledelse, ejer osv. - med stor indflydelse på virksomhedens indstilling til miljøarbejdet.

Netværksarbejde prioriteres højt af myndighederne. Virksomheders og myndigheders fælles deltagelse i et fælles forum opfattes både som et frugtbart tilbud til virksomhederne (profileringsmulighed) og som en alternativ måde at sikre virksomhedernes miljøforhold på. Deltagelse i netværk anses af flere myndigheder som et godt alternativ til certificeret miljøledelse.

I myndighedens øjne skal et miljøledelsessystem, der eventuelt vil kunne ligge til grund for et gradueret tilsyn:

Der kræves ifølge myndighederne et konkret samarbejde mellem virksomhed og myndighed for at sikre de to sidstnævnte forhold.

Der hersker generelt tillid til, at et certificeret miljøledelsessystem kan håndtere egenkontrolvilkår. Myndighederne er generelt åbne for et udbygget samarbejde og samkøring mellem egenkontrollen og miljøledelsessystemet for så vidt angår årlig rapportering og virksomhedens miljøredegørelse/regnskab, men også så vidt det er muligt i forbindelse med udformning af tilsynet.

Flere af myndighederne påpeger, at eksistensen af et certificeret/registreret miljøledelsessystem ikke i sig selv medfører, at der ikke er miljøproblemer på virksomheden, eller at der nødvendigvis er en god dialog med virksomheden. "Et miljøledelsessystem er hvad man gør det til". Mange myndigheder har eksempler på bl.a. EMAS-registrerede virksomheder, der ikke markerer sig miljømæssigt positivt. For myndighederne er det afgørende at virksomhedens miljøsystem suppleres af et tillidsforhold.

På de fleste virksomheder, der har medvirket i undersøgelsen, er der registreret overskridelser i forbindelse med egenkontrollen, ligesom der i nogle tilfælde er fundet påtalelige forhold under selve tilsynene (fx træghed i vilkårsoverholdelse, forkert affaldssortering og uhensigtsmæssigt placeret affald/kemikalier). For et par af virksomhederne har der desuden været gentagne klager fra naboer mv. over lugt- og støvgener inden for de sidste par år.

Nogle myndigheder anfører, at visse virksomheder har brug for vejledning på en række områder, idet deres egen miljøkompetence er utilstrækkelig. Hvis kontakten med myndigheden blev reduceret, måtte de i givet fald få denne assistance andetsteds.

Myndighederne anfører generelt, at det er vigtigt at have en god og relativt tæt kontakt med virksomheden for at have indflydelse på dens prioriteringer vedrørende lokale miljøforhold. Flere af myndighederne påpeger således, at virksomhederne netop har indarbejdet lokale miljømål i deres miljøsystem på baggrund af dialogen med myndigheden.

Endvidere bidrager den tætte dialog mellem virksomhed og myndighed til, at smidiggøre godkendelser mv. anfører en række af myndighederne.

Myndighederne påpeger samstemmende, at samarbejdet med de miljøpositive virksomheder bidrager til at de tilsynsførende får en række erfaringer som med fordel kan anvendes ved tilsyn på ikke-elitevirksomheder.

⁸ Forud for projektet har PlanMiljø haft drøftelser med ca. 150 tilsynsførende, som gennem de seneste to år har deltaget i kurser om den forebyggende indsats i tilsynsarbejdet. Disse drøftelser har bidraget til at illustrere variationen i tilsynsindsatsen, strækkende sig fra den traditionelle kontrollerende rolle til den udpræget dialogorienterede.

9. Workshop om gradueret tilsyn

I forbindelse med Eliteprojektet blev der i august 2000 afholdt en workshop om gradueret tilsyn med deltagelse af 11 myndighedsrepræsentanter med stor erfaring inden for tilsyn med forurenende virksomheder. Program og deltagerliste er optrykt i bilag 3.

Der var delte meninger om et system til gradueret tilsyn burde være formelt og bero på objektive kriterier.

10. Referencer

Debatoplæg om virksomheders miljøforhold. Amtsrådsforeningen 1998

Den strategiske miljødialog – udvikling af myndighedsrollen. Notat Vejle Amt

En ’eliteordning’ for virksomheder. Notat fra Erhvervsministeriet 1999

Godkendelse af Listevirksomheder. Vejledning fra Miljøstyrelsen nr. 3/1993

Håndhævelse af Miljøbeskyttelsesloven. Vejledning fra Miljøstyrelsen nr. 12/1992

Reference Book for Environmental Inspection. IMPEL June 1999

Inddragelse af renere teknologi i tilsyns- og godkendelsesarbejdet. Miljøprojekt nr.   388/1998

Kvalitetshåndbog for det tilpassede tilsyn. Arbejdstilsynet 1999

Miljøbeskyttelsesloven af 1991 med kommentarer. Jørgen Bjerring og Gorm Møller, Djøfs forlag 1998

Miljøkontrollens tilsynsstrategi på virksomhedsområdet. Internt notat. Miljøkontrollen 2000

Miljøtilsyn – Principper for Vejle Amts miljøtilsyn med industrivirksomheder. Vejle Amt 1999

Miljøtilsyn 1998. Miljøstyrelsens Orientering nr. 1/2000

Miljøtilsyn skriger på forenkling. Amtsborgmester Kresten Philipsen, Børsen 22/3 2000

Miljøstyring og Miljøtilsyn – Erfaringer og gode råd om samarbejde med virksomheder. Kommunernes Landsforening 1997

Miljøstyring og Miljøgodkendelse – Vilkår for samarbejde. Kommunernes Landsforening 1999

Servicepartner eller serviceorienteret modpart. Lars Goldschmidt, Loke nr. 2/1993

Tilsynsplan 2000. Notatark Kolding Kommune 2000

Tilsyn med virksomheder. Vejledning fra Miljøstyrelsen nr. 3 1995

Bilag 1: Spørgeguide til virksomheder