| Indhold |

Arbejdsrapport fra Miljøstyrelsen nr. 13, 2001

Bilagsrapport til "Evaluering af Værditabsordningen";
arbejdsnotat 3

Analyse af restgruppen

Indhold

Forord

Dette arbejdsnotat er en del af en evaluering af Værditabsordningen¹ (VTO), som COWI Rådgivende Ingeniører AS har gennemført for Miljøstyrelsen i vinteren og foråret 2000.

Evalueringen omfatter VTO fra dens start i 1993 til udgangen af 1999.

Evalueringen har været fulgt af en styregruppe bestående af repræsentanter fra Miljøstyrelsen, Finansstyrelsen, Københavns Kommune, Amtsrådsforeningen ved Nordjyllands Amt og Roskilde Amt. Styregruppen har løbende gennem evalueringen fungeret som faglig sparringspartner for COWI. Indeholdet i evalueringen er imidlertid udelukkende COWI's ansvar. Styregruppen er således ikke ansvarlig og er heller ikke nødvendigvis enig med indeholdet og konklusionerne på evalueringen.

Formål

I afsnit 2 analyseres forskellige faktorer, der kan have indflydelse på det fremtidige behov for værditabsordningen, både hvad angår restgruppens størrelse og tilskudsmidler. I dette afsnit forsøges afdækket, hvilken indflydelse grundejernes holdning til ordningen har på antallet af faktiske tilmeldinger til ordningen. I den forbindelse forsøges det belyst, hvilke årsager der ligger bag grundejernes tilmelding eller fravalg af VTO. Desuden forsøges klarlagt hvilken indflydelse forureningsforhold og oprensningsniveauer har på udgifterne til oprensning og derved på det fremtidige behov for tilskudsmidler. Afsnittet afrundes med et skøn over restgruppens størrelse, korrigeret for indflydelsen af ovennævnte faktorer.

På baggrund af de foregående afsnit opstilles der i afsnit 3 skøn over restgruppens størrelse og der gives vurderinger af det fremtidige tilskudsbehov i forbindelse med VTO.

Metode

Siden 1993, hvor VTO blev etableret, er der sket en udvikling på området vedrørende forurenet jord og grundvand, som uden tvivl gør, at skønnet for det fremtidige behov for VTO må revideres. Der vil i dette afsnit blive givet en række forskellige skøn over antallet af forurenede grunde, der vurderes at kunne være tilskudsberettigede efter VTO. Disse skøn sammenlignes med andre skøn fra Værditabsudvalget og Miljøstyrelsen.

1.1 Værditabsudvalgets skøn

Det blev i 1993 i betænkningen fra Værditabsudvalget vurderet, at der var 2.200 tilskudsberettigede grunde, som kunne oprenses efter VTO til en samlet udgift på ca. 1,1 milliard kr. Dette blev vurderet at kunne klares over en 15-årig periode for ca. 75 millioner kr. pr. år.

Faktiske udgifter Der er i perioden 1994 - 1999 i alt foretaget undersøgelser på 186 grunde og oprensninger på 173 grunde til en samlet udgift af ca. 167 millioner kr.

1.2 Miljøministeriets skøn

1.3 Skøn fra Amternes Videnscenter for Jordforurening

Amternes Videnscenter for Jordforurening (AVJ) har ligeledes foretaget en vurdering af udgifter i forbindelse med Lov om Jordforurening. Tallene er baseret på en rundspørge blandt amterne samt Københavns og Frederiksberg Kommune. Det vurderes, at der i alt er ca. 11.500 forurenede lokaliteter, der vil blive kortlagt på vidensniveau 2. Det er ikke vurderet af AVJ, hvor mange af disse grunde, der er med bolig. COWI har beregnet med baggrund i de øvrige tal i AVJ's vurdering, at ca. 4.800 af de 11.500 grunde er med bolig. Disse beregninger omfatter alene punktkildeforureninger, der har været registreret som affaldsdepoter eller punktkildeforureninger, som ikke var omfattet af den gamle Affaldsdepotlov på grund af dennes aldersgrænser for forureningens opståen.

Diffus forurening er ikke en del af dette tal. AVJ nævner i sit notat specielt følgende indberetninger fra to enheder: Københavns Kommune vurderer, at 50.000 grunde i kommunen er diffust forurenet, og Vestsjællands Amt vurderer at 5.000 grunde i amtet er diffust forurenet, i begge tilfælde svarende til kortlægning på vidensniveau 2.

Samlet forventes det, at der i hele landet i alt vil være ca. 80.000 kortlagte lokaliteter på vidensniveau 2 som følge af diffus forurening. AVJ giver en ikke en direkte vurdering af andelen af lokaliteter med bolig. På baggrund af AVJ's øvrige skøn i denne sammenhæng kan det vurderes, at minimum 50% af de 80.000 lokaliteter vil være med bolig, dvs. 40.000 lokaliteter.

AVJ forventer, at mindst 90 % af de diffust forurenede lokaliteter vil kunne afhjælpes med rådgivning og i mindre omfang handlepligt. Dette gælder i forhold til det oprydningsomfang, som amterne skal udføre i medfør af Lov om Jordforurening. Det antages, at denne forventning er baseret på, at 90 % af forureningen er under afskæringskriterierne. Dvs. ud af 40.000 lokaliteter med bolig, der er diffust forurenet, vil 4.000 lokaliteter være diffust forurenet over afskæringskriterierne.

Der vil givet være et vist overlap mellem de lokaliteter, der er punktkildeforurenet og de diffust forurenede lokaliteter. Derfor skal der ske modregning i det samlede antal tilskudsberettigede efter VTO, således at der tages højde for overlap. Det er derfor valgt at reducere de 4.000 diffust forurenede grunde til 3.000 i alt.

Som det fremgår af de ovennævnte beregninger, er der et stort spænd i vurderingen af antallet af tilskudsberettigede grunde efter VTO. Det er imidlertid muligt at nuancere beregningerne yderligere. I det følgende vil der først være en gennemgang af 4 amters forventede størrelse af antallet af punktkildeforurenede grunde, der er tilskudsberettigede efter VTO. Derefter vil der på baggrund af tal fra Miljøministeriet, 2 amter og Københavns Kommune foretages skøn af antallet af diffus forurenede grunde, der kan være tilskudsberettigede efter VTO.

1.4.1 Tilskudsberettigede punktkildeforurenede lokaliteter

Nordjyllands Amt har i forbindelse med interviewrunden oplyst de tal, man har indberettet til AVJ i forbindelse med ovennævnte undersøgelse af omfanget af punktkildeforurenede lokaliteter og udgifterne hertil. Det oplyses, at der i Nordjyllands Amt i alt er ca. 1.000 grunde med bolig, som forventes kortlagt på videnniveau 2. Heraf er ca. 210 gamle affaldsdepoter, 600 ligger på gamle tjærepladser (som i Skagen), og ca. 170 er andre grunde med bolig, som vil blive kortlagt på vidensniveau 2 efter de nye regler. Der er altså ca. 1.000 grunde i Nordjyllands amt, som kan være tilskudsberettigede efter VTO.

Fyns Amt har indmeldt til AVJ, at der i alt vil være 876 punktkildeforurenede lokaliteter, der skal kortlægges på vidensniveau 2 indenfor det offentlige indsatsområde, hvoraf 726 er gamle depoter og 150 er nyere forureninger. Alle er indenfor det offentlige indsatsområde - dvs. grundvand og bolig mv. Det skønnes, at kun en mindre del af disse 876 lokaliteter vil være boliger, som er tilskudsberettigede efter VTO. På baggrund af de øvrige opgivelser til AVJ skønnes det, at omkring 250 af de opgjorte forurenede lokaliteter vil være med bolig, der kan være tilskudsberettiget efter VTO.

Århus Amt har indmeldt til AVJ, at der i alt er 1200 lokaliteter, der skal kortlægges på vidensniveau 2 indenfor det offentlige indsatsområde (arealanvendelses- og grundvandshensyn). Heraf er der 700 gamle depoter og 500 nyere forureninger. Ifølge de øvrige tal fra Århus Amt vil ca. 1/3-del af lokaliteterne, der er kortlagt på vidensniveau 2, blive anvendt til boligformål. På baggrund af dette, skønnes det, at ca. 400 af de opgjorte punktkildeforurenede lokaliteter vil være med bolig, der kan være tilskudsberettiget efter VTO.

I Vestsjællands Amt har man udarbejdet en række vurderinger af de interne omkostninger og arbejdsopgaver ved ikrafttrædelsen af den nye Lov om Jordforurening. Vurderingerne er udarbejdet i forhold til en vurdering af omfanget af opgaver, der følger af bestemmelserne i Lov om Jordforurening om private boligejeres ret til at få deres grund undersøgt af amtet indenfor 2 år, hvis den er kortlagt på vidensniveau 1. I den forbindelse skønnes det, at 500 allerede kortlagte grunde med bolig vil skulle optages på vidensniveau 1. Dertil kommer ca. 1.600 andre grunde med bolig, som også forventes at skulle kortlægges på vidensniveau 1.

På baggrund af hidtidige erfaringer fra kortlægninger og undersøgelser af kortlagte arealer skønnes det, at mindst 50% af de 2100 grunde vil være forurenet, og dermed kortlægges på videnniveau 2. Disse ca. 1000 grunde kan være tilskudsberettigede efter VTO.

Skøn over antallet af tilskudsberettigede punktkildeforurenede lokaliteter

1.4.2 Tilskudsberettigede diffust forurenede lokaliteter

I det følgende vil der være en gennemgang af forventet antal af diffust forurenede lokaliteter, der kan være tilskudsberettigede efter VTO.

Som nævnt har Miljøministeriet i forbindelse med lovforslaget til Lov om Jordforurening vurderet, at der er ca. 20 km² areal med følsom arealanvendelse med diffus forurening. Med en antaget gennemsnitsstørrelse på en parcelhusgrund på 1.000 mē og at de 20 km² kun anvendes til boligformål, svarer dette til 20.000 grunde på landsplan, der er diffust forurenet.

I Københavns Kommune har Miljøkontrollen foretaget en lang række undersøgelser af diffus forurening af overfladejorden. De viser i stort set alle tilfælde, at 90% af det undersøgte areal er forurenet over jordkvalitetskriterierne, forstået på den måde, at 90% af de analyserede jordprøver er forurenet over jordkvalitetskriterierne. Af disse jordprøver er ca. 5 - 10% forurenet over afskæringskriterierne. Københavns Kommune dækker ca. 90 km², hvoraf ca. 23 km² anvendes til følsom arealanvendelse i form af bolig. Som ovenfor antages det, at en gennemsnitlig parcelhusgrund er på 1.000 mē, og dette giver et skøn på ca. 23.000 tilskudsberettigede boliggrunde i Københavns Kommune, såvel etageejendomme som parcelhuse.

I Fyns Amt er det beregnet, at de 6 største købstæder i amtet mindst dækker 36 km². Det er ikke opgjort, hvor stor en andel der anvendes til boliger, men det må forventes at være mindst samme andel som i Københavns Kommune, altså ca. 25% svarende til 9 km². Dette svarer således til 9.000 parcelhusgrunde.

Vestsjællands Amt har som nævnt i afsnit 2.2 opgjort antallet af diffust forurenede lokaliteter i amtet til ca. 5.000, hvoraf det skønnes at ca. 10% vil være forurenet over afskæringskriterierne.

2. Faktorer der influerer på det fremtidige omfang af Værditabsordningen

Den hidtidige tilmelding til VTO kan tages som et generelt udtryk for interessen for ordningen. Indtil nu har ca. 350 grundejere tilmeldt sig ordningen på forskellige niveauer. De fleste tilmeldte har gennemgået en oprensning eller står på venteliste for at gennemgå en oprensning. Enkelte grundejere har først tilmeldt sig, og er så sprunget fra inden oprensning. Andre grunde er undersøgt eller ryddet op som følge af amtets egen prioritering og er derfor udgået af VTO.

Værditabsudvalget forventede en betydelig større tilslutning, jævnfør afsnit 1. Dette kan tages som et udtryk for, enten at VTO ikke har den forventede interesse blandt grundejerne, eller også at kendskabet til ordningen stadig er relativt begrænset. Det kan også ses som et udtryk for, at kun en lille del af boligejerne indtil nu har haft behov for at benytte VTO. Dette stemmer overens med, at amterne i de fleste gennemførte værditabssager indtil nu har været den opsøgende part i forhold til at finde forureningen på grunden, jævnfør arbejdsnotat 4 (Administration af ordningen).

I det følgende vil der være en gennemgang af faktorer, der kan have indflydelse på Værditabsordningens fremtidige omfang, dvs. såvel på antallet af tilskudsberettigede grunde som på udgifterne i forbindelse med oprensning.

Behovet for og holdninger til at udnytte VTO hos tilskudsberettigede grundejere anses for væsentlige at undersøge. Enkelt sagt, hvis der ikke er et behov for at udnytte VTO, eller at holdningen til VTO blandt grundejere generelt er mindre positiv, vil udnyttelsen af ordningen ikke få større omfang end hidtil, selvom det totale antal tilskudsberettigede grunde skønnes at være væsentligt højere end det hidtil forventede antal.

Der kan forekomme tilskudsberettige grunde, hvor forureningstypen og håndteringen af denne ikke på nuværende tidspunkt er erkendt. Dette kan influere på værditabsordningens fremtidige omfang.

Ved nogle af de tilskudsberettigede grunde kan der desuden være forureningsmæssige forhold, som betyder, at der slet ikke vil blive oprenset, da forureningen ikke er af en karakter, som berettiger til oprensning ifølge eftertidens standard.

2.1 Grundejerholdninger

Det er afgørende for vurderingen af det fremtidige behov for VTO at vurdere, hvor mange af de tilskudsberettigede grundejere, der kan forventes at benytte sig af VTO.

Det må antages, at forureningen på hovedparten af de kommende grunde, som skal behandles under VTO, vil være af samme karakter som de hidtidige. På en del af de kommende tilskudsberettigede grunde vil der være forureningstyper, som i dag endnu ikke er kendte. De sidstnævnte kan ikke inddrages i beregningerne af det fremtidige tilskudsbehov.

Man kunne gøre den antagelse, at de mest forurenede grunde er dem, der er blevet registreret som affaldsdepoter. Dette betyder, at de grunde, som kortlægges som forurenede fremover, generelt vil være mindre forurenede end de grunde, der hidtil har gennemgået VTO.

På baggrund af dette vurderes det, at forureningsgraden af de kommende tilskudsberettigede grunde kan give anledning til en mindre gennemsnitlig omkostning pr. sag end hidtil. I afsnit 4 foretages der en beregning af det kommende tilskudsbehov. I den forbindelse og med baggrund i ovenstående vil de forventede gennemsnitspriser pr. oprensning efter VTO fra såvel Værditabsudvalget og Miljøministeriet samt de faktiske gennemsnitlige oprensningsudgifter i forbindelse med gennemførte værditabssager blive anvendt til at give et bud på det fremtidige behov for tilskudsmidler.

2.3 Den offentlige indsats

Ifølge værditabsafsnittet i den nye Lov om Jordforurening fremgår det, at oprensninger efter VTO skal have samme omfang som den øvrige offentlige oprensningsindsats. Der er allerede i dag - og har været i de senere år - et klart sammenfald mellem indsatsen i VTO og den hidtidige affaldsdepotindsats. Der anvendes de samme principper og kriterier. Disse kan naturligvis ændre sig med tiden som følge af ændret viden om forureningens betydning eller ændret politisk prioritering, men i forhold til beregningen af det fremtidige tilskudsbehov må udgangspunktet være, at der anvendes de samme oprydningsprincipper og -kriterier som hidtil.

Der kan som nævnt beregnes et stort antal lettere forurenede grunde, hvor forureningsniveauet ligger under afskæringskriterierne. Såfremt disse grunde skal følge den offentlige indsats, bliver forureningen ikke fjernet, men arealanvendelseskonflikten løses ved rådgivning og evt. handlepligt for grundejeren. Denne type indsats vil ikke være omkostningsbebyrdende for værditabsordningen. Dog vil evt. undersøgelser skulle betales efter VTO, hvis der konstateres forurening, idet det i dette tilfælde jo er forudsat, at der ikke sker oprydning og at egenbetaling derfor skal tilbagebetales.

Det kan ikke umiddelbart vurderes, hvilken betydning det vil have for værditabsproblematikken for en grundejer at have en grund, der er kortlagt på vidensniveau 2 på grund af lettere forurening i overfladejorden (under afskæringskriterierne).

2.4 Reduktion af restgruppens størrelse

På den anden side fremgår det af grundejerinterviewene, at en del grundejere vil acceptere, at deres grund er forurenet, og at de derfor må lide et mindre værditab. Desuden vil en anden del af grundejerne ikke benytte ordningen, fordi de ikke vil eller kan betale egenbetalingen.

Ovenstående synspunkter kan influere på antallet af grundejere, der rent faktisk vil benytte sig af VTO. Men hvor stor en reduktion i de foretagne skøn over antallet af tilskudsberettigede grunde (baseret på vurderinger og beregninger af amtslige tal), der vil være, kan ikke umiddelbart vurderes. Ved skøn af det fremtidige tilskudsbehov er der anvendt et eksempel på 10.000 tilskudsberettigede grundejere.

Værditabsudvalgets tal og tallene fra lovforslaget til den nye Lov om Jordforurening anvendes desuden i beregningerne i det følgende afsnit. Det vurderes ikke at give mening at ændre i disse skøn over restgruppens størrelse.

3. Vurdering af det fremtidige behov

På baggrund af de foregående afsnit kan der opstilles skøn over restgruppens størrelse samt vurderinger af det fremtidige tilskudsbehov. I tabel 1 fremgår disse størrelser.

Tabel 1
Vurderinger af restgruppens størrelse samt tilskudsbehov til oprensning, ekskl. lettere forurenede grunde.

Det skal bemærkes, at umiddelbart kan Miljøstyrelsens skøn og COWI's skøn ikke sammenlignes. Miljøstyrelsens skøn dækker over det antal oprensninger af punktkildeforureninger, som Miljøstyrelsen forventer rent faktisk vil blive oprenset efter værditabsordningen. Skønnet beregnet af COWI dækker antallet af tilskudsberettigede grunde, som kan tilmeldes værditabsordningen. En del af disse grunde vil ved den konkrete sagsbehandling vise sig ikke at opfylde alle betingelser, og er derfor alligevel ikke tilskudsberettigede, selvom grunden er forurenet og anvendes til bolig. Et eksempel kan være, at grundejeren ikke var uvidende om forureningen ved købet af grunden. COWI vurderer, at denne del af de beregnede skøn er så lille, at det er uden betydning i denne sammenhæng.

Med de nuværende årlige bevillinger på ca. 35 millioner kr. vil det ifølge de samlede udgifter fra Værditabsudvalget, Miljøministeriet og COWI vare hhv. ca. 32, 13 og 143 - 272 år at færdiggøre VTO.