| Indhold |

Orientering fra Miljøstyrelsen, 8/2001

Påbud i jordforureningssager

1. Indhold

2. Indledning

Denne orientering vedrører udstedelse af påbud i jordforureningssager.

Den 1.1.2000 trådte jordforureningsloven i kraft. Dermed blev der gennemført et samlet regelsæt, der regulerer kortlægning, offentlig oprydning, meddelelse af påbud m.v. i sager om jordforurening.

Fremover vil det således være jordforureningsloven, der er det helt centrale regelsæt i forbindelse med udstedelse af påbud i jordforureningssager. Imidlertid vil nogle af de såkaldte gamle forureninger fortsat være omfattet af miljøbeskyttelsesloven, herunder olietankbekendtgørelsen.

I denne orientering er der fokuseret på dels at skabe et overblik over hvilke bestemmelser, der skal anvendes hvornår, og dels at give en overordnet præsentation af indholdet i påbudsreglerne.

Orienteringen indeholder ikke en gennemgang af de eventuelle muligheder for gennemførelse af jordforureningsundersøgelser eller oprydninger, herunder dertil relateret udgiftsdækning, der kan være en følge af anden lovgivning - som for eksempel byggelovgivningen eller miljøerstatningsloven. Oversigten indeholder heller ikke en gennemgang af alle de bestemmelser i jordforurenings- og miljøbeskyttelsesloven, der vedrører påbud. For eksempel indeholder oversigten ikke en gennemgang af bestemmelserne om hvilken myndighed, der i en given situation er den kompetente påbudsmyndighed.

Ved udstedelse af påbud skal forvaltningslovens sagsbehandlingsregler overholdes, herunder for eksempel reglerne om forvarsel af påbud. I denne orientering henvises der enkelte steder til de forvaltningsretlige regler, men orienteringen indeholder ikke egentlig gennemgang heraf.

Orienteringen er struktureret på følgende måde:

Bestemmelserne i jordforureningsloven har givet anledning til udstedelse af en række bekendtgørelser, vejledninger samt cirkulærer¹.

Herudover forventer Miljøstyrelsen at udgive blandt andet en vejledning, der nærmere belyser en række mere tekniske og juridiske spørgsmål i forhold til udstedelse af påbud så som for eksempel oprydningsniveau, proportionalitet m.v.

Det juridiske udvalg under jordforureningsudvalget har således udarbejdet betænkningen "Lovgivning og praksis - forurenet jord", jf. Miljøstyrelsens betænkning nr. 1 fra 1995. Denne betænkning indeholder en grundig beskrivelse af den på daværende tidspunkt gældende ret på jordforureningsområdet.

Jordforureningsudvalget afgav endvidere "Betænkning om forurenet jord", jf. Miljøstyrelsens betænkning nr. 2 fra 1996, der indeholder udvalgets udkast til lovforslag.

3. Hvornår jordforureningsloven og hvornår miljøbeskyttelsesloven ?

Udstedelse af påbud i jordforureningssager kan ske i henhold til jordforureningsloven og i henhold til miljøbeskyttelsesloven.

Fremover vil det være jordforureningsloven, der er det helt centrale regelsæt i forbindelse med udstedelse af påbud i jordforureningssager.

Imidlertid vil nogle af de såkaldte gamle forureninger forsat være omfattet af miljøbeskyttelsesloven.

Hvis forureningen eller den væsentligste del heraf er sket den 1.1.2001 eller senere, så anvendes jordforureningsloven. Dette fremgår af § 41, stk. 1 og § 42.

Hvis forureningen eller den væsentligste del heraf er sket før 1.1.2001, kan udstedelse af oprydningspåbud under visse nærmere betingelser ske efter påbudsbestemmelserne i miljøbeskyttelsesloven, herunder olietankbekendtgørelsen.

Såfremt en forurening fra en villaolietank er konstateret efter den 1.3.2000, kan der (under visse nærmere betingelser) udstedes undersøgelses- og oprydningspåbud efter jordforureningslovens § 48.

Hvis forureningen er konstateret den 1.3.2000 eller tidligere, eller hvis forureningen i øvrigt ikke er omfattet af § 48, så anvendes påbudsbestemmelserne i jordforureningslovens §§ 40-47 eller miljøbeskyttelsesloven, herunder olietankbekendtgørelsen.

4. Oversigt over de ændringer, der trådte i kraft 1.1.2000

4.1 Jordforureningsloven

Lov nr. 370 af 2. juni 1999 om forurenet jord trådte i kraft den 1.1.2000.

De nærmere betingelser vedrørende anvendelsen af påbudsbestemmelserne i jordforureningslovens kap. 5 er omtalt nedenfor i afsnit 5.

4.2 Miljøbeskyttelsesloven

Med jordforureningsloven (lov nr. 370 af 2.6.1999) blev der også indført nye regler i miljøbeskyttelsesloven.

Ændringerne i miljøbeskyttelsesloven fremgår af jordforureningslovens § 90, nr. 3, nr. 4, nr. 5, nr. 6, nr. 7 og nr. 8. Disse ændringer trådte i kraft den 1.1.2000.

Disse nye regler supplerer de allerede eksisterende påbudsbestemmelser i miljøbeskyttelsesloven, som for eksempel § 69 om udstedelse af påbud i sager, hvor der foreligger et ulovligt forhold.

4.3 Olietankbekendtgørelsen

Bekendtgørelse nr. 829 af 24. oktober 1999 om indretning, etablering og drift af olietanke, rørsystemer og pipelines trådte i kraft den 1.1.2000.

Denne bekendtgørelse afløste den tidligere olietankbekendtgørelse, jf. Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 386 af 21. august 1980.

Påbudsbestemmelserne i den nye olietankbekendtgørelse findes i § 22, stk. 5-8. Disse påbudsbestemmelser er i al væsentlighed en videreførelse af påbudsbestemmelserne i den tidligere olietankbekendtgørelses § 16, stk. 3-5, jf. nærmere herom nedenfor i afsnit 5.3. Miljøstyrelsen har med skrivelse af 17. december 1999 orienteret kommunalbestyrelser og amtsråd om indholdet i den nye olietankbekendtgørelse.

De oven for under afsnit 4.2 nævnte ændringer i Miljøbeskyttelsesloven gælder også i forhold til påbud, der udstedes efter olietankbekendtgørelsen. De nærmere betingelser - vedrørende olietankbekendtgørelsens påbudsbestemmelser og den hertil knyttede anvendelse af de i Miljøbeskyttelsesloven nævnte tværgående bestemmelser - er omtalt nedenfor i afsnit 6.

5.1 Indledning

I dette afsnit omtales de nærmere betingelser vedrørende anvendelsen af påbudsbestemmelserne i jordforureningslovens kap. 5.

Påbud skal altid udstedes under henvisning til én af de tre centrale bestemmelser: § 40, § 41 eller § 48. Disse bestemmelser kan så efter omstændighederne suppleres med en eller flere af de tværgående bestemmelser.

Eksempelvis vil et undersøgelsespåbud til en forurener, der er flyttet fra den forurenede ejendom således skulle udstedes under henvisning til § 40, jf. § 44.

Det skal bemærkes, at forvaltningslovens sagsbehandlingsregler skal iagttages ved udstedelse af påbud. Forvaltningslovens bestemmelser er ikke nærmere omtalt i denne orientering.

5.2 Påbud til erhversmæssige og offentlige forurenere

Påbud til den, der i erhvervsmæssigt eller offentligt øjemed driver eller drev en virksomhed, udstedes efter § 40, stk. 1 (undersøgelsespåbud) henholdsvis § 41, stk. 1 (oprydningspåbud).

Som nævnt i afsnit 3 forudsætter udstedelse af et undersøgelsespåbud efter jordforureningslovens § 40, at forureningen ikke er ophørt før 1.1.1992, og udstedelse af et oprydningspåbud efter § 41 og § 42 forudsætter, at forureningen eller den væsentligste del af forureningen er sket den 1.1.2001 eller senere.

Påbud til erhvervsmæssige og offentlige forurenere kan udstedes, uanset om forureningen er sket på grund af forurenerens culpøse adfærd. Dette fremgår af formuleringerne "uanset hvordan" i henholdsvis § 40, stk. 2 og § 41, stk. 2. Dette ansvar kaldes et ubetinget ansvar. Det ubetingede ansvar betyder, at meddelelse af påbud ikke er betinget af, at myndighederne kan påvise en ansvarspådragende adfærd (culpa) hos forureneren.

Dette ubetingede undersøgelses- og oprydningsansvar gælder for erhvervsmæssige og offentlige forurenere, der driver eller drev den virksomhed, hvorfra en forurening hidrører/hidrørte. Begrebet virksomhed omfatter mobile anlæg, hvad enten der er tale om egentlige driftsanlæg (transportable asfaltanlæg m.v.) eller transportanlæg (lastbiler, tankvogne m.v.). Også forureninger, der sker fra oplag af affald eller stoffer, der f.eks. anvendes i produktionen, er omfattet af bestemmelsen.

I relation til afgrænsningen af begreberne erhvervsmæssige og private forurenere kan der henvises til følgende i bemærkningerne til § 41 i lovforslag L183: "Efter administrativ tilsynspraksis efter miljøbeskyttelsesloven forstås begrebet virksomhed bredt som omfattende enhver aktivitet – også udført af enkeltpersoner – der medfører eller kan medføre forurening. I modsætning hertil skal begrebet erhvervsmæssigt i stk. 3, nr. 1, forstås snævrere, således at fysiske og juridiske personers ikke-erhvervsmæssige aktiviteter, herunder aktiviteter, som fysiske og juridiske personer udøver i ikke-erhvervsmæssige foreninger, ikke er omfattet af bestemmelsen og dermed af det objektive ansvar. Disse aktiviteter vil være omfattet af bestemmelsen i stk. 3, nr. 2."

Myndighederne skal godtgøre, at forureningen hidrører/hidrørte fra den pågældende virksomhed. Kravene til hvad myndighederne skal kunne godtgøre, er ikke helt de samme i relation til udstedelse af undersøgelsespåbud (§ 40) som i relation til udstedelse af oprydningspåbud (§ 41). Forskellen mellem § 40-situationen og § 41-situationen er beskrevet i de i det følgende nævnte bemærkninger til lovforslag L 183.

I forhold til udstedelse af undersøgelsespåbud (§ 40) fremgår følgende af lovbemærkningerne til § 40: "Med formuleringen mulig forurener og eventuel forurening i bestemmelsen i stk. 1, 1. punktum angives, at undersøgelsespåbud kan – som det hidtil har været praktiseret, når der er givet undersøgelsespåbud efter miljøbeskyttelseslovens § 72 – meddeles, når myndighederne har en begrundet mistanke om, at der er en forurening, der skal undersøges, og at den mulige forurening med overvejende sandsynlighed kan hidrøre fra den mulige forureners virksomhed eller anlæg."

I forhold til udstedelse af oprydningspåbud (§ 41) fremgår følgende af lovbemærkningerne til § 41: "Forureningen skal være forårsaget af den pågældende virksomhed. Det er ikke tilstrækkeligt, at der findes forurening på den grund, hvor virksomheden er beliggende. Der skal påvises årsagsforbindelse mellem driften af virksomheden og forureningen."

I forhold til "mulig forurener" skal det i øvrigt bemærkes, at det fremgår af § 40, stk. 2, at der kan meddeles påbud uanset hvordan en mulig forurening er sket. Lovforslaget indeholdt også formuleringen "mulig forurener" i stk. 1. I forbindelse med Folketingets behandling blev denne formulering slettet. Dette havde dog ikke til hensigt at ændre på kredsen af hvem, der kan udstedes påbud til. Denne rent sproglige ændring er omtalt under punkt 7 i betænkningen til lovforslaget.

Hvis det af en påbudt undersøgelse fremgår, at der ikke er konstateret forurening på det undersøgte areal, eller at forureningen ikke helt eller delvist kan henføres til påbudsadressaten, så skal den myndighed, der påbød undersøgelsen, dække de udgifter, som påbudsadressaten har afholdt til opfyldelse af påbudet. Dette fremgår af jordforureningslovens § 76, stk. 4.

Der kan udstedes undersøgelses- og/eller oprydningspåbud vedrørende forurening, der ikke pågår på påbudstidspunktet. Dette fremgår af formuleringen "uanset hvornår en mulig forurening er sket". I relation hertil kan der endvidere henvises til afsnit 3, hvor det nævnes, at jordforureningslovens § 40 om undersøgelsespåbud forudsætter, at forureningen ikke er ophørt før 1.1.1992, og jordforureningslovens §§ 41 og 42 om oprydningspåbud forudsætter, at forureningen eller den væsentligste del af forureningen er sket den 1.1.2001 eller senere. Spørgsmålet, om der er en absolut tidsfrist for, hvornår der senest kan meddeles påbud, er omtalt nedenfor.

5.2.1 Særlige forhold vedrørende undersøgelsespåbud

For så vidt angår meddelelse af undersøgelsespåbud efter jordforureningslovens § 40 til erhvervsmæssige og offentlige forurenere gælder der ingen undtagelser fra det ubetingede forureneransvar. Det vil sige, at der kan meddeles undersøgelsespåbud, uanset om forureningen er sket på grund af hærværk, naturkatastrofer eller lignende. Dette følger af formuleringen "uanset hvordan" i § 40, stk. 2.

Der er ingen absolut tidsfrist med hensyn til hvor længe, der kan gå fra ophøret af den forurenende aktivitet til det tidspunkt, hvor der meddeles undersøgelsespåbud. Dette følger af formuleringen "uanset hvornår", jf. § 40, stk. 2.

Imidlertid gælder de almindelige forvaltningsretlige regler, hvorefter miljømyndighederne efter passivitetsbetragtninger og indrettelsessynspunkter kan være afskåret fra at meddele påbud. Miljømyndighederne skal således reagere indenfor en rimelig tid, når de får kendskab til en forurening, der kunne påbydes undersøgt/opryddet. I relation til disse synspunkter kan der henvises til følgende beskrivelse i bemærkningerne til lovforslag L 183, § 41: "Der vil være tale om en konkret vurdering af sagens samlede omstændigheder. Afgørende for vurderingen er således ikke alene, hvornår forureningen konstateres. Miljømyndighederne skal således have mulighed for, hvor dette ikke er umiddelbart klart, at undersøge, hvorfra kilden stammer, det vil sige hvem der er forurener, og om der er behov for nærmere undersøgelser eller oprydninger. Sådanne undersøgelser og vurderinger må indpasses i myndighedernes øvrige ressourceanvendelse. Er der omvendt tale om en forurening, hvor behovet for foranstaltninger er klarlagt, og en mulig påbudsadressat har været inddraget i sagen, tilsiger hensynet til påbudsadressaten, at sagen inden for et forholdsvist kortere tidsrum skal følges op af et påbud."

5.2.2 Særlige forhold vedrørende oprydningspåbud

I relation til meddelelse af oprydningspåbud efter jordforureningslovens § 41 til erhvervmæssige og offentlige forurenere gælder der en række undtagelser fra det ubetingede forureneransvar. Disse undtagelser fremgår af § 41, stk. 2.

Der kan således ikke meddeles påbud, hvor forurening er opstået på grund af krig, borgerlige uroligheder, atomskader eller naturkatastrofer. Påbud kan heller ikke meddeles, hvor forurening er opstået på grund af brand eller hærværk, som ikke skyldes forurenerens uforsvarlige adfærd eller en adfærd, hvorefter forureneren er omfattet af strengere ansvarsregler ifølge anden lovgivning. Der kan således godt meddeles påbud, hvor forurening er opstået på grund af brand eller hærværk, såfremt dette skyldes forurenerens uforsvarlige adfærd eller såfremt forureneren er omfattet af strengere ansvarsregler ifølge anden lovgivning, hvilket f.eks. kan være miljøerstatningsloven eller færdselslovgivningen.

Adgangen til at meddele oprydningspåbud efter jordforureningslovens § 41 ophører efter 30 år, jf. bestemmelse herom i § 41, stk. 4. Fristen løber fra ophøret af den produktionsmetode eller anvendelsen af det anlæg, der gav anledning til forureningen. Dette er begrundet i, at det i realiteten kan være vanskeligt at fastslå, hvornår en konkret forurenende episode har fundet sted.

Udover denne tidsfrist på 30 år gælder de almindelige forvaltningsretlige regler, hvorefter miljømyndighederne efter passivitetsbetragtninger og indrettelsessynspunkter kan være afskåret fra at meddele påbud. Miljømyndighederne skal således reagere indenfor en rimelig tid, når de får kendskab til en forurening, der kunne påbydes opryddet. I relation til disse regler kan der henvises til bemærkningerne til lovforslag L 183, der er citeret ovenfor i dette afsnit.

5.3 Påbud til private forurenere, bortset fra olietankejere

Påbud til private forurenere udstedes efter § 40, stk. 1 (undersøgelsespåbud) henholdsvis § 41, stk. 1 (oprydningspåbud). For ejere af villaolietanke gælder der særlige regler, jf. nedenfor i afsnit 5.5.

Som nævnt i afsnit 3 forudsætter udstedelse af et undersøgelsespåbud efter jordforureningslovens § 40, at forureningen ikke er ophørt før 1.1.1992. Udstedelse af et oprydningspåbud efter § 41 og § 42 forudsætter, at forureningen eller den væsentligste del af forureningen er sket den 1.1.2001 eller senere.

Undersøgelsespåbud efter § 40 og oprydningspåbud efter § 41 til såkaldte private forurenere omfatter den personkreds, der er nævnt i § 41, stk. 3, nr. 2: "Andre, der har forårsaget en forurening, såfremt forureningen skyldes uforsvarlig adfærd eller en adfærd, der er omfattet af strengere ansvarsregler ifølge anden lovgivning". "Andre" refererer til andre end erhvervsmæssige og offentlige forurenere.

I relation til afgrænsningen af begreberne erhvervsmæssige og private forurenere kan der henvises til følgende i bemærkningerne vedrørende § 41 i lovforslag L 183: "Efter administrativ tilsynspraksis efter miljøbeskyttelsesloven forstås begrebet virksomhed bredt som omfattende enhver aktivitet – også udført af enkeltpersoner – der medfører eller kan medføre forurening. I modsætning hertil skal begrebet erhvervsmæssigt i stk. 3, nr. 1, forstås snævere, således at fysiske og juridiske personers ikke-erhvervsmæssige aktiviteter, herunder aktiviteter fysiske og juridiske personer udøver i ikke-erhvervsmæssige foreninger, ikke er omfattet af bestemmelsen og dermed af det objektive ansvar. Disse aktiviteter vil være omfattet af bestemmelsen i stk. 3, nr. 2."

Meddelelse af undersøgelses- og/eller oprydningspåbud til private forudsætter, at den private forurener har forårsaget forureningen ved en uforsvarlig adfærd (skyld) eller ved en adfærd, der er omfattet af strengere ansvarsregler ifølge anden lovgivning. For den private forurener gælder der således et betinget forureneransvar. For erhvervsmæssige og offentlige forurenere gælder der derimod et ubetinget forureneransvar, jf. afsnit 5.2.

Udstedelse af undersøgelses- og/eller oprydningspåbud efter jordforureningslovens §§ 40 og 41 til en privat forurener forudsætter således, at myndighederne kan påvise, dels at forureningen hidrører fra påbudsadressaten og dels at påbudsadressaten har forårsaget forureningen ved en ansvarspådragende adfærd (skyld).

Betingelsen om ansvarspådragende adfærd indebærer, at der ikke kan meddeles undersøgelses- og/eller oprydningspåbud til private, såfremt forureningen er opstået på grund af krig, borgerlige uroligheder, atomskader eller naturkatastrofer. Såfremt forureningen er opstået på grund af brand eller hærværk, kan der alene meddeles påbud, såfremt dette skyldes påbudsadressatens uforsvarlige adfærd eller en adfærd, der er omfattet af strengere ansvarsregler ifølge anden lovgivning, f.eks. færdselslovgivningen. Eksempelvis vil en bilist, som forårsager en forurening i forbindelse med et færdselsuheld, kunne være omfattet.

Der kan udstedes undersøgelses- og/eller oprydningspåbud uanset om forureningen pågår eller ikke pågår på påbudstidspunktet.

Adgangen til at meddele undersøgelsespåbud efter jordforureningslovens § 40 til private ophører ikke indenfor en bestemt tidsfrist. Dette fremgår af formuleringen "uanset hvornår" i § 40, stk. 2.

Adgangen til at meddele oprydningspåbud efter § 41 til private ophører efter 30 år, jf. § 41, stk. 4. Forældelsen løber fra ophøret af den aktivitet, der gav anledning til forureningen.

I forhold til meddelelse af undersøgelses- og/eller oprydningspåbud til private gælder der uanset de ovenfor nævnte frist-regler de almindelige forvaltningsretlige regler, hvorefter miljømyndighederne efter passivitetsbetragtninger og indrettelsesynspunkter kan være afskåret fra at meddele påbud. Miljømyndighederne skal således reagere inden for en rimelig tid, når de får kendskab til en forurening, der kunne påbydes undersøgt eller opryddet. I relation til disse regler kan der henvises til bemærkningerne til lovforslag L 183, der er citeret ovenfor i afsnit 5.2.

5.4 Tværgående spørgsmål

5.4.1 Påbud til flere forurenere (jfl. § 43)

Med jordforureningslovens § 43 kan der meddeles påbud til flere (mulige) forurenere, der har bidraget til samme forurening på en ejendom. I praksis ses det ikke sjældent, at en konstateret forurening hidrører fra flere virksomheder. For eksempel kan en forurenende virksomhed have etableret sig på en ejendom, der var forurenet i forvejen. § 43 forudsætter, at der er grundlag for at antage, at en vis andel – om end en ikke helt præcist fastlagt andel af forureningen – kan henføres til hver enkelt af de implicerede forurenere.

Hvis flere forurenere har bidraget til forurening af en ejendom på en sådan måde, at de enkelte forureneres andele af forureningen på ejendommen med sikkerhed kan skilles ad, finder § 43 ikke anvendelse. I sådanne tilfælde udstedes der påbud efter § 40 henholdsvis § 41 til hver enkelt af forurenerne.

I de tilfælde hvor de enkelte forureneres andele af forureningen ikke med sikkerhed kan skilles ad, vurderer myndigheden hvor stor en andel af den samlede forurening, der stammer fra hver enkelt forurener. Hvis det ikke er muligt at vurdere én eller flere forureneres andele af den samlede forurening, skal myndigheden i påbuddet fastsætte, at ligelige andele af forureningen stammer fra de implicerede forurenere. Der kan dog ikke meddeles påbud til en forurener, hvis det må antages, at kun en ubetydelig andel af forureningen kan henføres til denne forurener, jf. § 43, stk. 2.

Bestemmelsen i § 43 omfatter såvel undersøgelses- som oprydningspåbud.

Myndigheden skal i påbuddet nøje redegøre for hvilke andre forurenere, der er udstedt påbud til i medfør af § 43. Endvidere vil myndigheden i påbuddet skulle angive en fremgangsmåde med hensyn til en fælles efterkommelse af påbuddene i tilfælde af, at der ikke kan opnås enighed herom mellem forurenerne.

Gennemtvingelse af et påbud efter § 43, stk. 1 vil normalt forudsætte, at forurenerne er enige om at følge den af myndigheden påbudte fremgangsmåde. Såfremt der ikke er enighed blandt forurenerne om at følge den af miljømyndigheden påbudte fremgangsmåde, følges den fremgangsmåde, der er beskrevet i § 43, stk. 3.

Såvel § 43 som § 45 omfatter de situationer, hvor flere forurenere efter hinanden har ejet en forurenende virksomhed, og hvor de alle har bidraget til den samme - fortsatte - forurening. Om det er § 43 eller § 45, der skal anvendes, afgøres ved, om der inden overdragelsen var udstedt et påbud til sælgeren af virksomheden. Det vil sige, hvis der var udstedt et påbud til den forurenende sælger inden overdragelsen, så anvendes § 45. Hvis der omvendt ikke var udstedt et påbud til den forurenende sælger inden overdragelsen, så anvendes § 43. §§ 43 og 45 har forskellige konsekvenser. I § 45-situationen kan myndigheden vælge mellem at gøre påbudet gældende overfor sælger eller køber. I § 43-situationen skal myndigheden vælge den i § 43 nærmere beskrevne fremgangsmåde m.h.t. fordeling mellem de forskellige forurenere.

5.4.2 Påbud uanset manglende rådighed (jfl. § 44)

Med jordforureningslovens § 44, stk. 1 er der adgang til at meddele påbud efter §§ 40 og 41 uanset at påbudsadressaten ikke har rådighed over den forurenede ejendom. Bestemmelserne tager sigte på de tilfælde, hvor en forurener er flyttet fra den forurenede ejendom eller hvor en forurening spreder sig til en naboejendom.

Efter § 44 kan undersøgelsespåbud udstedes til forurenere, der er flyttet fra en forurenet ejendom efter den 10.2.1999 (lovforslagets fremsættelse). Oprydningspåbud kan udstedes til forurenere, der er flyttet fra en forurenet ejendom efter 1.1.2001. I de tilfælde hvor forureningen har bredt sig til naboejendommen, kan der udstedes undersøgelsespåbud til forureneren, når forureningen er sket efter 1.1.2000, og oprydningspåbud når forureningen er sket efter 1.1.2001.

Endvidere er påbud, der udstedes under henvisning til § 44, stk. 1 betinget af, at der udstedes et såkaldt tålepåbud efter § 44, stk. 2 til ejeren af den forurenede grund, medmindre den, der ejer eller har anden råderet over den forurenede ejendom, giver samtykke til forurenerens adgang til ejendommen. Formålet med udstedelse af tålepåbud er at sikre, at den, der modtager et påbud under henvisning til § 44 stk. 1, har den rådighed over påbuddets genstand, der efter forvaltningsretten er en nødvendig forudsætning for påbudets gyldighed.

5.4.3 Påbud, der er udstedt før ejerskifte (jfl. § 45)

Bestemmelserne i jordforureningslovens § 45 fastslår, at erhververen af en virksomhed i drift/en ejendom under visse betingelser overtager de undersøgelses- og/eller oprydningspåbud, der er meddelt sælgeren.

Bestemmelserne i stk. 1 og 2 omfatter den situation, hvor en bestående virksomhed drives videre af en ny erhverver. I den situation hvor virksomheden lukkes, kan disse bestemmelser ikke anvendes. I disse tilfælde skal stk. 3 anvendes. Det er blandt andet en betingelse, at der inden ejerskiftet er udstedt et påbud til den tidligere eller en af de tidligere ejere.

I de tilfælde hvor erhververen driver virksomheden videre, jf. § 45, stk. 1 og 2, har myndighederne valgfrihed mellem at gøre påbud gældende overfor den forurener, der allerede har fået et påbud eller overfor den senere driftsherre, jf. lovbemærkningerne vedrørende § 45.

De nærmere betingelser vedrørende udstedelse af påbud efter § 45 fremgår af bestemmelsen. Med hensyn til begreberne "erhvervelsen af virksomheden" (jf. stk. 1 og 2) og "erhvervelsen af ejendommen" (jf. stk. 3) skal det bemærkes, at det er uden betydning på hvilken måde erhvervelsen er sket. Påbuddet binder således ved overdragelser, der sker ved køb, gave, arv, skilsmisse, hensidden i uskiftet bo, tvangsauktion, overtagelse som ufyldestgjort panthaver og lignende. I relation til den, der erhverver en virksomhed eller ejendom som panthaver, skal opmærksomheden dog henledes på den særlige overgangsregel, der er fastsat i jordforureningslovens § 94, stk. 4. I § 94, stk. 4 er det fastslået, at et påbud kun er bindende for en panthaver efter miljøbeskyttelseslovens § 45, hvis pantet er stiftet efter den 1. januar 2000.

5.4.4 Tinglysning af oplysninger om påbud (jfl. § 46)

Ifølge § 46 i jordforureningsloven skal myndigheden lade oplysninger om påbud udstedt i henhold til §§ 40 og 41 tinglyse på den forurenede ejendom. Påbud, der udstedes efter § 48 vedrørende villaolietanke, skal ikke tinglyses, idet hjemlen i jordforureningslovens § 48, stk. 7 ikke er udnyttet.

Formålet med tinglysningen er at sikre, at påbud skal kunne gøres gældende over for senere erhververe, jf. § 45, hvorefter udstedelse af påbud til en erhverver forudsætter, at erhververen kendte eller burde kende det til forureneren udstedte påbud. Tinglysningsreglen har endvidere til formål at sikre, at eventuelle købere af fast ejendom får den nødvendige information i de tilfælde, hvor der er meddelt påbud til sælgeren. På denne måde er købere af fast ejendom informeret om, at en tidligere ejer af ejendommen eventuelt skal gennemføre en undersøgelse eller en oprydning på ejendommen.

Tinglysningsreglen i § 46 gælder alle forvarslinger og påbud, der meddeles efter 1.1.2000. Dog skal påbud, der er forvarslet eller meddelt efter § 44, stk. 2 - det vil sige tålepåbud - ikke tinglyses. Begrundelsen for at disse ikke skal tinglyses er, at formålet med tinglysning, jf. ovenfor, allerede er opnået, idet påbuddet til forureneren er blevet tinglyst på den forurenede ejendom. Tinglysning af tålepåbud ville alene indebære en unødvendig dobbelt tinglysning.

Tinglysning sker på påbudsadressatens regning, jf. dog § 46, stk. 2.

5.5 Påbud til ejere af villaolietanke

Med jordforureningslovens §§ 48-49 er der for ejere af villaolietanke fastlagt dels et ubetinget ansvar og dels en forsikringspligt.

Med villaolietanke menes der olietanke med et rumindhold under 6000 l, hvor 50 % eller mere af det areal, der opvarmes med olie fra den pågældende tank, anvendes til beboelse.

Det ubetingede ansvar for ejere af villaolietanke har virkning for forureninger, der er konstateret efter 1.3.2000.

Dette fremgår dels af jordforureningslovens § 48 og dels af bekendtgørelse nr. 94 af 4. februar 2000 om fastsættelse af dato for konstatering af forurening fra visse olietanke. Baggrunden for, at §§ 48 og 49 ikke har virkning fra 1.1.2000, hvor jordforureningsloven trådte i kraft, er, at der først skulle etableres en forsikringsordning i forhold til forureninger fra villaolietanke.

Påbud vedrørende forureninger fra villaolietanke, der er konstateret før 1.3.2000 eller som ikke i øvrigt er omfattet af §§ 48 og 49, kan udstedes efter jordforureningslovens §§ 40-47 eller miljøbeskyttelsesloven, herunder olietankbekendtgørelsen.

Under henvisning til § 48, stk. 1 kan der udstedes undersøgelses- og/eller oprydningspåbud til ejere af villaolietanke, når følgende betingelser er opfyldt:

1. Forureningen er konstateret efter 1.3.2000, jf. bekendtgørelse nr. 94 af 4.2.2000,
2. myndigheden kan godtgøre, at forureningen stammer fra villaolietanken,
3. forureningen må ikke være opstået på grund af krig, borgerlige uroligheder, atomskader eller naturkatastrofer, jf. § 48, stk. 2, 1. punktum,
4. anlægget har været eller kan have været anvendt umiddelbart før konstateringen af forureningen, jf. § 48, stk. 3, 1. punktum,
5. tanken skal have været i brug efter 1. marts 2000, jf. § 48, stk. 3. Dette gælder dog ikke i de specielle situationer, der er nævnt i § 48, stk. 3, sidste punktum, og
6. hvis forureningen er sket på en af de i § 49, stk. 2, nr.1-3 nævnte måder, kan påbud efter § 48 alene udstedes, såfremt forureningen er sket efter 1.1.2000.

Såfremt de ovennævnte betingelser er opfyldt kan myndigheden meddele undersøgelses- og/eller oprydningspåbud i medfør af § 48 til den, der på tidspunktet for udstedelsen af et påbud ejer den olietank, hvorfra forureningen antages at stamme. Det vil sige, at det er den til enhver tid værende ejer af villaolietanken, der kan meddeles påbud.

§ 48, stk. 1 forudsætter som nævnt, at olieforureningen er "konstateret". Ofte vil det umiddelbart være nemt at konstatere en olieforurening fra en overjordisk villaolietank. Ved nedgravede tanke kan det derimod være sværere at afgøre, hvornår man har "konstateret" en forurening, idet forureningen ofte ikke er umiddelbart synlig. Der kan næppe opstilles noget absolut krav om, at kommunerne altid skal foretage nærmere tekniske undersøgelser i tilfælde af en tankejers påståede udslip fra underjordiske tanke. Der kan nemlig forekomme tilfælde, hvor indicierne/formodningen for forurening kan være så stærk, at det reelt svarer til en "konstatering". Med andre ord kan der forekomme tilfælde, hvor tekniske undersøgelser fra kommunen kan undlades, idet der kan fremskaffes anden dokumentation, der tilvejebringer et tilsvarende sikkert grundlag for "konstatering". En sådan situation kan forekomme, såfremt det kan dokumenteres, at der er et markant misforhold mellem det forventede forbrug af olie til tanken og det faktiske forbrug af olie.

Meddelelse af undersøgelses- og/eller oprydningspåbud efter § 48 er ikke betinget af, at myndighederne kan påvise en ansvarspådragende adfærd hos påbudsadressaten. Dette fremgår af formuleringen "uanset hvordan forureningen er sket" i § 48, stk. 1. Der gælder således et ubetinget ejeransvar.

Adgangen til at meddele undersøgelses- og/eller oprydningspåbud efter § 48 ophører ikke indenfor en absolut tidsfrist. Derimod gælder almindelige forvaltningsretlige regler, hvorefter myndighederne efter passivitetsbetragtninger og indrettelsessynspunkter kan være afskåret fra at meddele påbud. Miljømyndighederne skal således reagere indenfor en rimelig tid, når de får kendskab til en forurening, der kunne påbydes undersøgt eller opryddet. Disse regler er nærmere beskrevet i bemærkningerne til lovforslag L 183, se nærmere herom under afsnit 5.2.

Påbud efter § 48 skal ikke tinglyses, idet der ikke er fastsat bestemmelser herom i medfør af jordforureningslovens § 48, stk. 7.

6. Miljøbeskyttelsesloven, herunder olietankbekendtgørelsen

6.1 Indledning

Spørgsmålet om, hvornår påbudsbestemmelserne i henholdsvis jordforureningsloven og miljøbeskyttelsesloven, herunder olietankbekendtgørelsen, anvendes, er nærmere omtalt i afsnit 3.

I dette afsnit omtales de nærmere betingelser vedrørende anvendelsen af påbudsbestemmelserne i miljøbeskyttelsesloven og i olietankbekendtgørelsen.

Påbudsbestemmelserne i miljøbeskyttelsesloven og i olietankbekendtgørelsen er nøje beskrevet i den betænkning, som det juridiske underudvalg under Jordforureningsudvalget afgav i 1995, jf. Miljøstyrelsens betænkning nr. 1/1995 om "Lovgivning og praksis - forurenet jord". Kapitel 4 i denne betænkning indeholder det juridiske underudvalgs beskrivelse af påbudsbestemmelserne og den tilhørende administrative praksis og domspraksis.

Siden afgivelsen af betænkningen 1/1995 om gældende ret på jordforureningsområdet er der imidlertid sket en række ændringer i såvel regelgrundlaget som ved praksis. Med jordforureningsloven er der sket nogle ændringer i miljøbeskyttelsesloven, for eksempel den nye § 83 a vedrørende påbudsadressatens rådighed. Endvidere er der kommet yderligere domspraksis vedrørende påbudsbestemmelserne ^{3, 4, 9, 12 og 13}.

I den følgende gennemgang af miljøbeskyttelsesloven og olietankbekendtgørelsen er der medtaget de ændringer i regelgrundlaget samt i domspraksis, der er fremkommet siden afgivelsen af betænkning 1/1995. På nogle punkter - de punkter, hvor der ikke er sket ændringer - indeholder nedenstående en kortfattet gengivelse af betænkning 1/1995 fra det juridiske underudvalg under Jordforureningsudvalget. Det betyder, at der på mange punkter kan hentes mere uddybende oplysninger i betænkning 1/1995.

6.2 Miljøbeskyttelsesloven

6.2.1 Undersøgelsespåbud efter miljøbeskyttelseslovens § 72

For så vidt angår jordforureninger, der ikke er ophørt før 1.1.1992, er adgangen til at udstede undersøgelsespåbud reguleret i jordforureningsloven, jf. ovenfor i afsnit 3 og 5. Det vil sige, at miljøbeskyttelseslovens § 72 ikke længere skal anvendes i forhold til sådanne forureninger.

For så vidt angår jordforureninger, der er ophørt før den 1.1.1992, er adgangen til at udstede undersøgelsespåbud reguleret af miljøbeskyttelseslovens § 72.

For så vidt angår de jordforureninger, der er ophørt før 1.1.1992, er det med Højesterets dom af 28.6.1999³ fastslået, at der under henvisning til § 72 ikke kan udstedes omkostningskrævende undersøgelsespåbud. D.v.s. der kan alene udstedes ikke-omkostningskrævende undersøgelsespåbud. Dette kan eksempelvis dreje sig om et påbud om udlevering af kvittering for leveret olie.

Da påbud om undersøgelse af en jordforurening typisk indebærer afholdelse af udgifter, vil miljøbeskyttelseslovens § 72 ikke længere være relevant i forhold til de fleste af de jordforureninger, der er ophørt før 1.1.1992.

Hertil kommer, at Østre Landsret den 22. januar 2001 afsagde en dom vedrørende miljøbeskyttelseslovens § 72. Dommen vedrører et til en privat husejer udstedt påbud om gennemførelse af undersøgelser, der udgjorde en betydelig udgift⁴.

6.2.2 Oprydningspåbud efter miljøbeskyttelseslovens § 69

Oprydningspåbud i forhold til jordforureninger, hvor forureningen eller den væsentligste del heraf er sket den 1.1.2001 eller senere, er omfattet af jordforureningsloven, jf. ovenfor i afsnit 3 og 5.

Med bestemmelsen i § 69, stk. 1, nr. 2 har myndighederne mulighed for at sikre lovliggørelse af forhold, der er i strid med lovgivningen. Lovens § 69, stk. 1, nr. 2, jf. § 19 eller § 27 indeholder således mulighed for udstedelse af påbud om at fjerne/afværge jordforureninger.

Bestemmelsen findes i lovens tilsynskapitel og viser dermed, at der er tale om et administrativt retshåndshævelsesskridt. Bestemmelsen forudsætter, at der, som grundlag for et påbud, er konstateret en ulovlighed. Ulovligheden kan f.eks. bestå i, at en forurener har overtrådt bestemmelserne i miljøbeskyttelseslovens § 19, § 27, bestemmelser i de regler, der er udstedt i medfør af miljøbeskyttelsesloven eller konkrete afgørelser udstedt efter miljøbeskyttelsesloven. Påbud efter § 69 skal således henvise til § 69 og til den bestemmelse/eller konkrete afgørelse, der er overtrådt.

Miljøstyrelsen kan ikke anbefale, at der udstedes påbud, medmindre påbudets adressat har handlet ansvarspådragende ud fra almindelige erstatningsretlige regler. D.v.s. udstedelse af påbud forudsætter, at den skadevoldende handling kan lægges skadevolder til last som uforsvarlig. En overtrædelse af f.eks. et vilkår i en kap. 5-godkendelse, der resulterer i en forurening af jord og/eller grundvand, vil som altovervejende hovedregel være udtryk for uforsvarlig adfærd.

For så vidt angår spørgsmålet om uforsvarlig adfærd henvises der i øvrigt til Højesterets stillingtagen i Rockwooldommen⁵, til Højesterets dom i Aalborgsagen⁶, til Højesteret dom i sagen om Cheminova II⁷ samt til Højesterets dom i Phønix-sagen⁸.

I relation til olieleverandørers ansvar kan der, for så vidt angår vurderingen af uforsvarlig adfærd, henvises til Højesteret dom af 1. november 1999⁹, hvor Højesteret lagde til grund, at olieleverandøren havde handlet uforsvarligt.

6.2.3 Miljøbeskyttelseslovens §§ 41 og 42

Miljøbeskyttelseslovens §§ 41 og 42 vedrører udstedelse af påbud om nedbringelse af forurening til listevirksomheder, henholdsvis til andre virksomheder.

Hidtil har der været en vis tvivl vedrørende den nærmere rækkevidde af §§ 41 og 42 i forhold til jordforureninger.

Miljøstyrelsen har i en skrivelse af 6. juni 1994 til samtlige amter og kommuner frarådet, at disse bestemmelser anvendes som grundlag for påbud om oprydning af jordforureninger, idet styrelsen fandt, at der som følge af to afgørelser af 23. februar 1994 fra Miljøklagenævnet¹⁰ var rejst tvivl om bestemmelsernes rækkevidde.

Jordforureningsloven har ikke haft til formål at afklare denne tvivl, der har været i relation til anvendelsen af §§ 41 og 42 i forhold til jordforureninger.

Miljøstyrelsen har den 4. oktober 2000 truffet afgørelser i to klagesager vedrørende påbud udstedt i henhold til miljøbeskyttelseslovens § 41. Miljøstyrelsen ophævede påbudene med henvisning til manglende hjemmelsgrundlag i § 41. Miljøstyrelsens afgørelser er påklaget til Miljøklagenævnet, der har besluttet at optage sagerne til klagesagsbehandling.

6.2.4 Miljøbeskyttelseslovens § 24

Efter 1.1.2000 kan der ikke længere udstedes påbud om foranstaltninger vedrørende jordforureninger under henvisning til påbudsbestemmelsen i miljøbeskyttelseslovens § 24. Dette følger af den ændring af § 24, der er sket med jordforureningslovens § 90, nr. 3.

6.3 Olietankbekendtgørelsen

6.3.1 Olietankbekendtgørelsen af 24. oktober 1999

Bekendtgørelse nr. 829 af 24. oktober 1999 om indretning, etablering og drift af olietanke, rørsystemer og pipelines (olietankbekendtgørelsen) trådte i kraft den 1.1.2000.

Denne bekendtgørelse afløste den tidligere olietankbekendtgørelse, jf. Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 386 af 21. august 1980.

Ved udstedelsen af den nye olietankbekendtgørelse har det været udgangspunktet, at der ikke tilsigtedes gennemført selvstændige ændringer i de eksisterende påbudsbestemmelsers rækkevidde.

Som nævnt i Miljøstyrelsens skrivelse af 17. december 1999 til kommunalbestyrelser og amtsråd om den nye olietankbekendtgørelse, er der dog på de tre nedenfor nævnte punkter sket ændringer i påbudsbestemmelsernes ordlyd i den nye olietankbekendtgørelse set i forhold til den tidligere olietankbekendtgørelse. Den under punkt 1 nævnte ændring af bestemmelsens ordlyd er af præciserende karakter, mens de under punkterne 2 og 3 nævnte ændringer af ordlyden indebærer de beskrevne indholdsmæssige ændringer.

1. Ordlyden i påbudsbestemmelserne er ændret fra "tank" til "anlæg". Den nye formulering er en præcisering af den tidligere fortolkning af "tank", idet det med den nye ordlyd er præciseret, at "anlæg" omfatter såvel tanken som rørsystemer.
2. Ordlyden i den tidligere bekendtgørelses § 16, stk. 3, 2. punktum "samt sikres mod sammenstyrtning, jfr. § 14, stk. 4," er udgået. Dette er en konsekvens af, at § 14, stk. 4, 3. punktum om sikring mod sammenstyrtning i den tidligere bekendtgørelse ikke videreføres i den nye bekendtgørelse. Dette betyder, at der ikke længere kan udstedes påbud med denne begrundelse.
3. Der er i de nye påbudsbestemmelser indsat et nyt selvstændigt stykke vedrørende pipelines. Hidtil har der været en vis tvivl om hvorvidt det tidligere anvendte begreb "tank" også omfattede pipelines. Med det nye selvstændige stykke 6 er det slået fast, at pipelines også er omfattet af påbudsbestemmelserne.

6.3.2 Påbud efter olietankbekendtgørelsens § 22, stk. 5-8

I forhold til forureninger fra villaolietanke, skal det indledningsvist understreges, at langt de fleste forureninger i praksis vil være omfattet af jordforureningslovens § 48. Denne bestemmelse omfatter de fleste af de forureninger, som konstateres efter 1.3.2000, jf. nærmere herom ovenfor i kapitel 5.5.

Som nævnt ovenfor i indledningen, afsnit 6.1, er den følgende gennemgang af olietankbekendtgørelsen i vid udstrækning en kortfattet gengivelse af betænkning 1/1995 fra det juridiske underudvalg under Jordforureningsudvalget. Dette skyldes, at der siden betænkningens udgivelse alene er sket meget begrænsede ændringer i selve bekendtgørelsen, jf. ovenfor under afsnit 6.3.1.

Efter olietankbekendtgørelsens § 22, stk. 5-7 er der hjemmel til at kræve olie, der er udsivet fra anlægget, og den forurenede jord fjernet (oprydningspåbud).

En forudsætning for at anvende § 22, stk. 5 eller 6 er, at anlægget henholdsvis pipelinen er dokumenteret at være utæt. Efter Miljøstyrelsens praksis er det antaget, at det påhviler kommunalbestyrelsen som tilsynsmyndighed at dokumentere dette ved en tæthedsprøvning af anlægget henholdsvis pipelinen.

Såfremt der ikke kan tilvejebringes dokumentation for, at forureningen skyldes et utæt anlæg (f.eks. fordi det allerede er gravet op), skal påbudshjemlen i stedet findes i § 22, stk. 7, 2. pkt., jf. Ombudsmandens udtalelse af 22. april 1991. I denne udtalelse fastslog Ombudsmanden, at § 16, stk. 3 (de nuværende § 22, stk. 5 og 6) forudsætter, at anlægget er utæt. Derimod fandt Ombudsmanden ikke grundlag for at kritisere Miljøstyrelsens opfattelse, hvorefter § 16, stk. 4, 2 pkt. (der svarer til den nuværende § 22, stk. 7, 2. pkt.) kunne anvendes som hjemmel til at fjerne den olieforurenede jord i det foreliggende tilfælde, uanset at anlæggets utæthed ikke var dokumenteret.

Højesteret har med Aalborg-dommen⁶ endeligt fastslået, at udstedelse af påbud under henvisning til olietankbekendtgørelsens bestemmelser forudsætter, at påbudsadressaten har handlet uforsvarligt (culpøst).

Som eksempel på, at der er handlet (uforsvarligt) ansvarspådragende kan nævnes Østre Landsrets dom af 8. maj 2000¹². Der var her tale om et anlæg, der var ulovligt efter olietankbekendtgørelsens regler, idet tanken ikke var sløjfet i overensstemmelse med den tidsgrænse, der er fastsat i bekendtgørelsen.

Andre momenter, som f. eks. om anlægget af brugeren er installeret i overensstemmelse med gældende regler, eller om brugeren af anlægget burde have opdaget, at anlægget var utæt, f.eks. ved uforholdsmæssigt stort forbrug, herunder undladt at give underretning om uheld, bør efter Miljøstyrelsens opfattelse indgå i kommunens vurderinger af sagen.

Det skal bemærkes, at Østre Landsret i en dom af 2. november 1998¹³ fandt, at selvom det viser sig, at en olieforurening stammer fra et anlæg, der er ulovligt, fordi anlægget ikke opfylder installationsforskrifterne i olietankbekendtgørelsen, kunne den nuværende bruger, der havde købt ejendommen med installeret tank, ikke gøres ansvarlig.

I relation til vurderingen af om der er handlet uforsvarligt ved olieforureninger fra anlæg, som er etableret på erhvervsvirksomheder, kan der kræves en skærpet agtpågivenhed ved drift, indretning og vedligeholdelse af virksomheden. Højesterets dom af 1. november 1999 i Kuwait-sagen⁹ er et eksempel på krav om skærpet agtpågivenhed.

I relation til nedgravede tanke over 6000 l, eller tanke, som er installeret på virksomheder, som er anført i bilaget til lov om erstatning for miljøskader, er det Miljøstyrelsens antagelse, at der under henvisning til olietankbekendtgørelsen sammenholdt med lov nr. 225 af 6. april 1994 om erstatning for miljøskader kan udstedes påbud på objektivt grundlag, d.v.s. udstedelse af påbud forudsætter ikke, at påbudsadressaten har handlet uforsvarligt. Forureningen fra olietanken skal være sket efter 1. september 1994 og forureningen skal stamme fra olietanken eller tilhørende rørsystemer. Hvis forureningen på f. eks. en benzinstation alene stammer fra en defekt benzinstander eller påfyldningsuheld, mener Miljøstyrelsen, at det er tvivlsomt om der vil være den fornødne hjemmel i miljøerstatningsloven for det objektive ansvar.

I de helt særlige tilfælde vedrørende forureninger på servicestationer er det Miljøstyrelsens opfattelse, at en olieleverandør, der ejer tankanlægget efter omstændighederne kan betragtes som værende driftsherre og dermed har den fornødne rådighed over den forurenede ejendom, uanset at olieleverandøren ikke ejer ejendommen. Vurderingen af hvorvidt en olieleverandør, der ejer tankanlægget, må siges at være driftsherre og dermed har den fornødne rådighed beror på en konkret vurdering af de foreliggende omstændigheder. I denne sammenhæng må indholdet i en eventuel aftale mellem olieleverandøren og den person, der driver servicestationen vurderes nærmere.

6.4 Tværgående spørgsmål

6.4.1 Generelt om de tværgående spørgsmål

Med jordforureningsloven er der – som nævnt under afsnit 4.2 – indført nye regler i miljøbeskyttelseslovens §§ 83 a og 83 b. Reglerne vedrører de forhold, der er beskrevet i de følgende afsnit. D.v.s. blandt andet spørgsmålet om udstedelse af påbud til en adressat, der ikke har rådighed over den forurenede ejendom.

Disse ændringer i miljøbeskyttelsesloven supplerer dels påbudsbestemmelser i Miljøbeskyttelsesloven, for eksempel § 69, og dels påbudsbestemmelserne i olietankbekendtgørelsens § 22, stk. 5 – 8. For at undgå unødige misforståelser om rækkevidden af et påbud efter olietankbekendtgørelsen, anbefaler Miljøstyrelsen imidlertid, at der ved udstedelse af påbud vedrørende forhold omfattet af olietankbekendtgørelsen – ud over henvisningen til § 83 a eller 83 b – også henvises til miljøbeskyttelseslovens påbudsbestemmelser, d.v.s. for eksempel § 69, jf. for eksempel § 19 eller § 27.

6.4.2 Påbud uanset manglende rådighed (mbl. § 83 a, stk. 1-3)

§ 83 a, stk. 1-3 omfatter de tilfælde, hvor forureneren er flyttet fra den forurenede ejendom. Det er imidlertid en betingelse, at påbudsadressaten, det vil sige den fraflyttede forurener, havde rådighed over ejendommen den 10. februar 1999 eller senere. Denne betingelse er fastsat for at begrænse reglens tilbagevirkende kraft til tidspunktet for lovforslagets fremsættelse.

Endvidere er påbud, der udstedes under henvisning til § 83a, stk. 1 betinget af, at der udstedes et såkaldt tålepåbud efter § 83a, stk. 2 til ejeren af den forurenede grund, medmindre den, der ejer eller har anden råderet over den forurenede ejendom, giver samtykke til forurenerens adgang til ejendommen. Formålet med udstedelse af tålepåbud er at sikre, at den, der modtager et påbud under henvisning til § 83a, stk. 1, har den rådighed over påbuddets genstand, der efter forvaltningsretten er en nødvendig forudsætning.

Bestemmelsen i § 83a, stk. 1 betyder omvendt, at den forurener, der er flyttet fra den forurenede ejendom før den 10.2.1999, som udgangspunkt ikke kan mødes med et påbud under henvisning til olietankbekendtgørelsen eller miljøbeskyttelsesloven. Østre Landsret afsagde den 29.10.1996 dom¹⁴ om ophævelse af et meddelt oprydningspåbud, allerede fordi påbudsadressaten ikke var ejer af den forurenede ejendom.

6.4.3 Påbud, der er udstedt før ejerskifte (mbl. §83a, stk. 4-6)

Miljøbeskyttelseslovens § 83a, stk. 4 fastslår i hvilken udstrækning erhververen af en virksomhed i drift overtager tidligere meddelte påbud, mens § 83a, stk. 6 fastslår i hvilken udstrækning erhververen af en forurenet ejendom overtager tidligere meddelte påbud. § 83a, stk. 5 fastslår, i hvilken udstrækning der overfor erhververen af en virksomhed i drift kan meddeles yderligere påbud vedrørende en forurening, der er sket og afsluttet før erhvervelsen af virksomheden.

De nye bestemmelser i § 83a betyder i praksis, at et påbud, der er udstedt efter § 69, jf. for eksempel § 19, efter omstændighederne kan gøres gældende overfor erhververen af virksomheden henholdsvis ejendommen. Det er blandt andet en betingelse, at der inden ejerskiftet er udstedt et påbud til den tidligere eller en af de tidligere ejere.

Bestemmelserne i stk. 4 og 5 omfatter den situation, hvor en bestående virksomhed drives videre af en ny erhverver. I den situation hvor virksomheden lukkes, kan disse bestemmelser ikke anvendes. I disse tilfælde anvendes stk. 6.

I de tilfælde hvor erhververen driver virksomheden videre, jf. § 83a, stk. 4 og 5, har myndighederne valgfrihed mellem at gøre påbud gældende overfor den forurener, der allerede har fået et påbud, eller overfor den senere driftsherre, jf. bemærkningerne til jordforureningsloven.

De nærmere betingelser vedrørende udstedelse af påbud efter § 83a, stk. 4-6 fremgår af bestemmelserne. Med hensyn til begreberne "erhvervelsen af virksomheden" og "erhvervelsen af ejendommen" skal det bemærkes, at det er uden betydning på hvilken måde erhvervelsen er sket. Påbuddet binder således ved overdragelser der sker ved køb, gave, arv, skilsmisse, hensidden i uskiftet bo, tvangsauktion, overtagelse som ufyldestgjort panthaver og lignende. I relation til den, der erhverver en virksomhed eller ejendom som panthaver, skal opmærksomheden dog henledes på den særlige overgangsregel, der er fastsat i jordforureningslovens § 94, stk. 4. I § 94, stk. 4 er det fastslået, at et påbud kun er bindende for en panthaver efter miljøbeskyttelseslovens § 83 a, stk. 4 -6, hvis pantet er stiftet efter den 1. januar 2000.

6.4.4 Tinglysning af oplysninger om påbud (mbl. § 83 b)

§ 83 b i miljøbeskyttelsesloven fastslår, at myndigheden lader oplysninger om påbud tinglyse på den forurenede ejendom.

Formålet med tinglysningen er at sikre, at et påbud (eksempelvist efter § 69) skal kunne gøres gældende overfor senere erhververe, jf. § 83 a, stk. 4-6, hvorefter udstedelse af påbud til en erhverver forudsætter, at erhververen kendte eller burde kende det påbud, der er udstedt til forureneren. Tinglysningsreglen har endvidere til formål at sikre, at eventuelle købere af fast ejendom får den nødvendige information i de tilfælde, hvor der er meddelt påbud til sælgeren. På denne måde er købere af fast ejendom informeret om, at en tidligere ejer af ejendommen forventes at skulle gennemføre en undersøgelse eller en oprydning på ejendommen.

Tinglysningsreglen i § 83 b gælder alle forvarslinger og påbud, der meddeles den 1.1.2000 eller senere.

Dog skal påbud, der er forvarslet eller meddelt efter § 83 a, stk. 2 - det vil sige tålepåbud - ikke tinglyses. Begrundelsen for at disse ikke skal tinglyses er, at formålet med tinglysning, jf. ovenfor, allerede er opnået, idet påbuddet til forureneren er blevet tinglyst på den forurenede ejendom. Tinglysning af tålepåbud ville alene indebære en unødvendig dobbelt tinglysning.

Tinglysning sker på påbudsadressatens regning, jf. dog § 83 b, stk. 2.

6.4.5 Frist for meddelelse af undersøgelses- og/eller oprydningspåbud

Hverken olietankbekendtgørelsen eller miljøbeskyttelsesloven indeholder bestemmelser, der explicit fastsætter en frist for, hvor lang tid der kan gå, før myndighederne meddeler undersøgelses- og/eller oprydningspåbud.

I Miljøstyrelsens betænkning 1/1995, side 66 har det juridiske underudvalg under jordforureningsudvalget udtalt følgende vedrørende spørgsmålet om adgangen til at meddele påbud:

"Da styrelsen jf. ovenfor i en række tilfælde har taget udgangspunkt i erstatningsrettens regler, har styrelsen som en nødvendig følge heraf antaget, at påbud ligeledes må følge erstatningsrettens forældelsesregler.

Som nævnt ovenfor deler ikke alle arbejdsgruppens medlemmer opfattelsen af, at forældelsesreglerne har nogen betydning overhovedet i sager om påbud efter miljøbeskyttelsesloven. Det er derimod gjort gældende, at der er tale om en ren forvaltningsretlig problemstilling, hvorfor tilsynsmyndighederne efter omstændighederne gennem passivitet kan afskære sig fra at bruge sine beføjelser.

Ifølge 1908-loven forældes krav på erstatning for skade 5 år efter, at fordringen kan kræves betalt. Fristen suspenderes, hvis skadelidte er i utilregnelig uvidenhed om sit krav.

Efter Danske Lovs 5-14-4 forældes alle fordringer 20 år efter den skadegørende handling."

Som det fremgår af dette citat fra betænkning 1/1995 er der ikke fuldstændig enighed om, hvorvidt påbud efter de eksisterende bestemmelser i miljøbeskyttelsesloven, herunder olietankbekendtgørelsen, skal meddeles inden for en absolut frist.

Miljøstyrelsen er ikke bekendt med domspraksis, der har afklaret ovennævnte spørgsmål vedrørende en eventuel absolut frist for meddelelse af påbud efter miljøbeskyttelsesloven, herunder olietankbekendtgørelsen. Det har ikke været hensigten med jordforureningsloven at afklare dette spørgsmål.

Endelig skal opmærksomheden henledes på de almindelige forvaltningsretlige regler, hvorefter miljømyndighederne efter passivitetsbetragtninger og indrettelsessynspunkter kan være afskåret fra at meddele påbud. Miljømyndighederne skal således reagere indenfor en rimelig tid, når de får kendskab til en forurening, der kunne påbydes undersøgt/opryddet.

3. UfR 1999.1600H og MAD 1999.360. Den 28.6.1999 afsagde Højesteret dom i sagen A/S Dansk Shell mod Miljøstyrelsen og Århus Amtskommune. Højesteret tilkendegav, at det undersøgelsespåbud, som Århus Amtskommune den 14.6.1993 havde udstedt i henhold til Miljøbeskyttelseslovens § 72 og som Miljøstyrelsen havde stadfæstet den 3.7.1995, var ugyldigt. Hermed omgjorde Højesteret Østre Landsrets dom af 12.12.1997. I betænkningen til lovforslag 183 vedrørende jordforureningsloven havde miljø- og energiministeren givet tilsagn om under visse betingelser at ændre jordforureningslovens bestemmelse om undersøgelsespåbud, såfremt Højesteret omgjorde Østre Landsrets dom. På denne baggrund fremsatte miljø- og energiministeren den 17.11.1999 forslag (lovforslag nr. L 91) til ændring af jordforureningslovens § 40 om undersøgelsespåbud. Med denne ændring af loven, jf. lov nr. 1109 af 29. december 1999, blev det fastsat, at § 40 ikke omfatter forureninger, der er ophørt før den 1.1.1992. [Tilbage]

4. Østre Landsret afsagde den 22.1.2001 dom i sagen Tryg-Baltica Forsikring mod Hedensted Kommune og Miljøstyrelsen. Dommen underkendte gyldigheden af et efter miljøbeskyttelseslovens § 72 udstedt påbud til en privat husejer om gennemførelse af undersøgelser, der indebar en betydelig udgift. Landsretten fastslog blandt andet følgende. "En naturlig forståelse af § 72 og de handlepligter, der er anført i bestemmelsen, fører til, at privatpersoners ansvar for forhold, der alene vedrører deres beboelse, ikke kan anses for omfattet. Når henses til, at der, såfremt § 72 anses for anvendelig på sådanne forhold, vil kunne pålægges almindelige husejere at foretage undersøgelser til en betydelig udgift, hvilket må kræve klar og tydelig lovhjemmel, findes den meget vide definition af ordet "virksomhed" i miljøbeskyttelseslovens § 2 ikke at kunne føre til andet resultat." [Tilbage]

5. UfR 1991.674H (Rockwool-sagen). Den 18.6.1991 afsagde Højesteret dom i sagen Rockwool International A/S mod Høje-Taastrup Kommune og Miljøstyrelsen. Sagen vedrørte olietankbekendtgørelsens § 16. Højesteret tilkendegav, at olietankbekendtgørelsens § 16 ikke kunne forstås således, at bestemmelsen gav myndighederne fornøden hjemmel til at pålægge påbudsadressaten (Rockwool) at betale for oprydningen af den omhandlede jordforurening. [Tilbage]

6. UfR 1998.549H og MAD 1998.20 (Aalborg-sagen). Den 3.2.1998 afsagde Højesteret dom i sagen Aalborg Kommune mod Tryg-Baltica Forsikring (tidl. Wintherthur Forsikring). Sagen vedrørte olietankbekendtgørelsen. Højesteret tilkendegav, at olietankbekendtgørelsen ikke indeholdt fornøden hjemmel til udstedelse af det omstridte påbud. [Tilbage]

7. UfR 1992.575H (Cheminova II). Højesteret var enig med landsretten i, at der forelå uagtsomhed (culpa). Højesteret frifandt alligevel Chemino under henvisning til, at erstatningsansvaret var forældet. [Tilbage]

8. UfR 1989.692H (Phønix – Frederikssund). Højesteret fandt, at virksomheden ikke havde udvist den fornødne agtpågivenhed. Virksomheden var en gang tidligere - i 1958 – dømt til at betale erstatning til kommunen for at forurene grundvandet med fenol. [Tilbage]

9. UfR 2000.276H (Kuwait Petroleum-sagen). Den 1.11.1999 afsagde Højesteret dom i sagen Kuwait petroleum mod Silkeborg Kommune. Højesteret tilkendegav, at Kuwait Petroleum efter omstændighederne - herunder overfyldning, utætheder og spild i øvrigt ved selskabets påfyldning af tankene - måtte anses for at have handlet uforsvarligt igennem en periode fra 1962 til 1989, og at denne uforsvarlige adfærd måtte anses for at være årsag til forureningen. [Tilbage]

10. Den 23.2.1994 traf Miljøklagenævnet afgørelse i sag nr. 13/082-1 (Collstrop-sagen) og i sag nr. 10-4 (Næstveds Forchromningsanstalt). Afgørelserne er nærmere refereret i Miljøstyrelsen skrivelse af 6.6.1994 og i Miljøstyrelsens betænkning 1/1995, side 52 og 53. [Tilbage]

11. Fyns Amt havde 13. 2.1998 meddelt to påbud til virksomheden Uniscrap A/S. Ifølge påbudene, der var meddelt i medfør af miljøbeskyttelseslovens § 41, skulle Uniscrap A/S foretage oprensning af konstateret jordforurening med olie og metaller på virksomhedens afdeling i Svendborg, henholdsvis virksomhedens afdeling i Odense. Ved afgørelser af 4.10.2000 ophævede Miljøstyrelsen påbudene. Miljøstyrelsen begrundede ophævelserne af påbudene med, at der ikke er tilstrækkelig hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 41 til at meddele sådanne påbud. [Tilbage]

12. UfR 2000.1883ØL (Fakse-sagen). Den 8.5.2000 afsagde Østre Landsret en dom, hvorved landsretten anerkendte gyldigheden af Fakse kommunes oprydningspåbud i henhold til olietankbekendtgørelsens daværende § 16, stk. 4, idet landsretten fandt, at påbudsadressaten havde handlet uforsvarligt. [Tilbage]

13. UfR 1999.311 ØL (Dragør-sagen). Den 2. november 1998 afsagde Østre Landsret dom i sagen Dansk Forsikring mod Dragør Kommune. Østre Landsret fandt, at et af Dragør Kommune udstedt oprydningspåbud efter daværende olietankbekendtgørelses § 16, stk. 3 var ugyldigt. Dommen var begrundet i, at forureningen ikke skyldtes tankejeres forhold. Tanken var ulovligt installeret af en tidligere ejer. [Tilbage]

14. Den 29.10.1996 afsagde Østre Landsret dom i sagen Bjarne Hansen mod Miljøministeriet, Miljøstyrelsen (dommen er ikke trykt i UfR, men er omtalt i MAD 1996.967). Hermed ophævede Østre Landsret et af Miljøstyrelsen stadfæstet oprydningspåbud, allerede fordi påbudsadressaten ikke var ejer af den forurenede ejendom. At den senere ejer af grunden havde givet samtykke til gennemførelse af de påbudte foranstaltninger fandtes uden betydning. [Tilbage]

7. Miljøstyrelsens tidligere vejledninger vedrørende påbud i jordforureningssager