| Indhold |

Miljøprojekt, 607

Afgift på farligt affald

Indholdsfortegnelse

Resumé

Når der ikke hidtil har været en afgift på farligt affald, skyldes det primært hensynet til en effektiv indsamling. Indsamlingen af farligt affald er dog ikke gratis, og gebyrerne, der også omfatter omkostningerne i forbindelse med bortskaffelsen af affaldet, varierer fra nogle hundrede kroner til flere tusinde kroner pr. ton affald. På denne baggrund kunne man formode, at en yderligere afgift på nogle få hundrede kroner pr. ton affald, der bortskaffes på godkendte behandlingsanlæg, ikke ville gøre den store forskel med hensyn til effektiviteten af indsamlingssystemet.

En afgift på farligt affald svarende til affaldsafgiften vil højst generere et årligt provenu på omkring 65 mio. kr., og afgiften bør derfor ikke gennemføres alene af fiskale årsager.

Ud fra et miljømæssigt synspunkt bør det overvejes, hvordan en afgift bl.a. kan forbedre genanvendelsen af farligt affald. Det er i den forbindelse bemærkelsesværdigt, at genanvendelsen af farligt affald primært foretages af små private virksomheder, og ikke af Kommunekemi, der, til trods for at virksomheden er det centrale anlæg til bortskaffelse af farligt affald, kun er i stand til at genanvende omkring 1 pct. af de tilførte mængder af farligt affald.

I rapporten er der foretaget en analyse af effekterne af forskellige modeller af en afgift på farligt affald. En afgift på farligt affald, der er udformet som den eksisterende affaldsafgift, vil kun give et svagt signal tilbage i omkostningskæden til affaldsproducenterne. For de professionelle aktører vil en afgift på de mængder af farligt affald, der tilføres godkendte behandlingsanlæg, og refunderes for de mængder, der fraføres anlæggene, imidlertid give et ikke ubetydeligt incitament til at øge genanvendelsen. Ganske vist kan afgiften overvæltes på producenterne af farligt affald, men den vil også forstærke konkurrencen om at oparbejde det farlige affald. De operatører, som kan identificere rentable genanvendelsesmetoder, vil kunne tilbyde lavere priser for at aftage affaldet. Det er dog teknisk kompliceret at genanvende farligt affald, og i modsætning til genanvendelse af ikke-farligt affald, hvor det er forholdsvist let at separere forskellige fraktioner, forudsætter det som regel en specialviden.

Også med hensyn til de økonomiske effekter af en eventuel afgift er det et problem, at der ikke er en stærkere konkurrence indenfor bortskaffelse af farligt affald. Der er således risiko for, at en afgift på farligt affald blot vil blive overvæltet på affaldsproducenterne, mens en afgiftsrefusion for affald, der genanvendes, vil kunne tilfalde affaldsbehandlerne. Det er i den forbindelse en central forskel, at Kommunekemi og de alternative indsamlere og behandlere af farligt affald i modsætning til de almindelige affaldsbehandlingsanlæg ikke er underlagt hvile-i-sig-selv princippet.

På denne baggrund er der derfor i rapporten skitseret, hvordan en afgift på farligt affald vil kunne medvirke til at fastholde presset på affaldsproducenterne og -behandlerne for at forbedre genanvendelsen, samtidig med at den giver de færreste muligheder for reguleringsskabte fortjenester ('windfall profits'). Dette kan bl.a. ske ved en afgift på deponeringen af farligt affald.

English Summary

The reason for not having introduced taxes on hazardous waste so far is primarily motivated by the wish for an effective waste collection. The collection of hazardous waste is however not free, and the charges, which also include costs incurred in connection with the waste disposal, vary from a few hundred Danish kroner to several thousand Danish kroner per ton of waste. On this background it could be assumed that an additional tax of a few hundred Danish kroner per ton of waste, disposed of at approved processing plants, would not make a big difference as regards the effectiveness of the collection system.

A tax on hazardous waste corresponding to the waste tax will at most generate a yield of approx. 65 million DKK per year, and the tax should therefore not be implemented due to fiscal reasons alone.

From an environmental point of view, it should be considered how a tax can e.g. improve the recycling of hazardous waste. In this connection, it is worth noticing that recycling of hazardous waste is primarily undertaken by small private enterprises and not by Kommunekemi, which is only capable of reusing approx. 1 per cent of the hazardous waste supplied.

In the report, the effects of different models of a tax on hazardous waste are analyzed. A tax on hazardous waste designed as the exsisting waste tax will only give a weak signal back into the cost chain to the waste producers. It would be a significant incentive to the professional actors if the tax on the hazardous waste supplied to the approved processing plants was refunded according to the quantities of waste going out of the processing plant. True enough, the tax can be passed on to the producers of hazardous waste, but it will also increase the competition as to processing hazardous waste. The operators which can identify remunerative recycling methods will be able to offer lower prices for accepting the waste. However, it is technically complicated to recycle hazardous waste and contrary to recycling of non-hazardous waste, where it is relatively simple to separate different fractions, specialist knowledge is normally required.

Also considering the financial effects of a possible tax, it is a problem that the competion within disposal of hazardous waste is not very keen. There is thus a risk that a tax on hazardous waste will just be passed on to the waste producers whereas a tax reimbursement for recycling waste would be alloted to the waste processors. In this connection, it is a distinct difference that Kommunekemi and the alternative collectors and processors of hazardous waste are not restricted by the non-profit principle as is the case with the ordinary waste processing plants.

On this background, the report describes how a tax on hazardous waste can contribute to maintain the pressure on the waste producers and the waste processors in order to improve the recycling practice, and simultaneously the tax may give the fewest possibilities of windfall profits. This can e.g. be achieved by way of a tax on the deposit of hazardous waste.

1. Indledning

1.1 Baggrund

I denne rapport er der foretaget en forhåndsvurdering af effekterne af at indføre en afgift på farligt affald som et supplement til den eksisterende regulering ved hjælp af regler og gebyrer m.v. for håndtering af farligt affald. Ved farligt affald forstås i rapporten affald, som er brandfarligt, farligt for sundheden eller for miljøet.

Figur 1.1:
Alternative muligheder for en afgift på farligt affald

Hvis formålet med en afgift er at reducere produktionen af farligt affald eller at øge genanvendelsen af det farlige affald, der produceres, kan afgiften i princippet være udformet som:

1. en afgift på de kemiske stoffer eller produkter, der anvendes i produktionen hos de oprindelige affaldsproducenter (primære kilder),
2. en afgift på de mængder af farligt affald, som tilføres affaldsbehandlingsanlæg, som er godkendt til behandling af farligt affald (sekundære kilder),
3. en afgift på de restprodukter fra de sekundære kilder, der er klassificeret som farligt affald.

Udover de nævnte muligheder kan en afgift endvidere være udformet, så den kun omfatter visse typer af kemiske stoffer og produkter eller fraktioner af farligt affald. Endelig kan afgiften være udformet, så den kun omfatter bestemte former for bortskaffelse, f.eks. deponering, ligesom det er muligt at anvende en kombination af de nævnte afgiftstyper.

Udgangspunktet for denne undersøgelse har været, at grundlaget for den eksisterende affaldsafgift udvides til også at omfatte farligt affald fra de primære affaldsproducenter (b), dvs. med de gældende afgiftssatser og med den gældende opkrævningsform, hvor affald, der tilføres godkendte behandlingsanlæg, er pålagt afgiften, mens afgiften refunderes for affald, der fraføres de godkendte anlæg. Endvidere forudsættes genanvendelse af farligt affald at være fritaget for afgiften, som det er tilfældet med genanvendelsen af ikke-farligt affald.

Tabel 1.1:
Satser for afgiften for ikke-farligt affald i 2000 (Kilde: Skatteministeriet (1998: 1))

På baggrund af erfaringerne med affaldsafgiften forventes det, at en afgift på farligt affald vil medvirke til, at virksomhederne reducerer produktionen af visse typer af farligt affald eller øger genanvendelsen. Endvidere er det et spørgsmål, om en afgift på farligt affald vil kunne tilskynde til yderligere anvendelse af renere teknologi (Miljøstyrelsen, 1997b: 21 og 36).

1.2 Begrundelserne for at fritage farligt affald for affaldsafgiften

Der er i de senere år blevet stillet spørgsmål ved de miljømæssige og økonomiske begrundelser for at fritage farligt affald for affaldsafgiften fra Miljøstyrelsens side. Begrundelserne har hidtil været, at behandlingspriserne for farligt affald generelt var betydeligt højere end for andet affald, samt at man ville undgå en yderligere tilskyndelse til, at farligt affald blev blandet og bortskaffet sammen med ikke-farligt affald. Prisen for at bortskaffe visse typer af farligt affald er imidlertid ikke højere end for ikke-farligt affald (Miljøstyrelsen, 1997b: 20-21). Dette gælder især for private husholdninger og små virksomheder, der gratis kan aflevere farligt affald på de kommunale modtagepladser (Lauridsen og Riemann, 1998: 673), og for autoværksteder m.v., som hidtil har kunnet komme af med deres spildolie omkostningsfrit som følge af en tilskudsordning for bortskaffelse af spildolie (Dansk Olie Genbrug, 1998: 5). Endvidere er der store forskelle i behandlingspriserne for de forskellige typer af farligt affald, der bortskaffes på Kommunekemi A/S i Nyborg (herefter Kommunekemi). Affaldsbortskaffelsen på Kommunekemi, som er det centrale anlæg til bortskaffelse af farligt affald i Danmark, er beskrevet nærmere i afsnit 5.3.

Et yderligere argument for at indføre en afgift på farligt affald kunne være, at noget af affaldet lovligt bortskaffes på almindelige affaldsforbrændingsanlæg eller deponeres, og at det ved at være fritaget for affaldsafgiften måske endda bliver bortskaffet billigere end ikke-farligt affald, således at der er et økonomisk incitament til at klassificere ikke-farligt affald som farligt affald.

1.3 Målsætninger for håndteringen af farligt affald

I Affald 21, som er regeringens affaldsplan for perioden 1998-2004, findes der ikke nogle kvantitative mål for produktionen af farligt affald eller fordelingen af håndteringen af farligt affald efter behandlingsform, som det er tilfældet for ikke-farligt affald¹. Målene i 2004 er derimod en effektiv indsamling og en øget genanvendelse af farligt affald (Miljø- og Energiministeriet, 1999: 174).

En af de tilsigtede effekter ved at indføre en afgift på farligt affald er netop at øge genanvendelsen af affaldet. Som det fremgår af begrundelserne for at friholde farligt affald for affaldsafgiften, er det imidlertid spørgsmålet, om en afgift kan være med til at sikre en effektiv indsamling af farligt affald, eller om effekten af afgiften snarere vil være den modsatte². Da en afgift på farligt affald, der er udformet som den nuværende affaldsafgift, alt andet lige må forventes at give affaldsproducenterne en yderligere tilskyndelse til at reducere mængderne af farligt affald, der tilføres forbrænding og deponering, er det afgørende i forbindelse med en eventuel indførelse af en afgift, at andre virkemidler er med til at sikre, at der sker en effektiv indsamling af affaldet. For at opfylde målene om en effektiv indsamling og en øget genanvendelse af farligt affald har Miljøstyrelsen besluttet, at der skal udarbejdes en vejledning om farligt affald og tages initiativer til at fremme genanvendelse af farligt affald (Miljø- og Energiministeriet, 1999: 177).

1.4 Afgrænsning

I rapporten er der foretaget en forhåndsvurdering af effekterne af en afgift på de affaldsmængder, som generelt er klassificeret som farligt affald. Rapporten omfatter imidlertid ikke klinisk risikoaffald, som på grund af smittefare er klassificeret som farligt affald³, eller affaldsfraktionerne imprægneret træ og shredderaffald, der, selv om de indeholder en række miljøbelastende stoffer, som medfører problemer i forbindelse med håndteringen af affaldet, ikke nødvendigvis er klassificeret som farligt affald⁴.

1.5 Rapportens opbygning

I kapitel 2 gennemgås indledningsvis nogle af de centrale dele af den miljøøkonomiske teori om en afgift på farligt affald. Herefter følger en række kapitler, som danner baggrund for den egentlige analyse af en afgift på farligt affald i Danmark. I kapitel 3 er de gældende regler og praksis for håndtering af farligt affald i Danmark beskrevet nærmere. I kapitel 4 er håndteringen af farligt affald i den galvaniske og grafiske branche og affaldshåndteringen af spildolie beskrevet nærmere. Endvidere er produktionen og bortskaffelsen af restprodukter fra røggasrensningen fra affaldsforbrændingsanlæg beskrevet nærmere. I kapitel 5 foretages en samlet analyse af en afgift på farligt affald i Danmark på baggrund af de foregående kapitler. I kapitel 6 gennemgås erfaringerne med en afgift på farligt affald i andre lande. I kapitel 7 er der foretaget en sammenfatning af forhåndsvurderingen.

Rapporten er udarbejdet af cand.oecon. Niels Dengsøe, CeSaM (Center for Samfundsvidenskabelig Miljøforskning), Aarhus Universitet.

I forbindelse med udarbejdelsen af rapporten har der været nedsat en følgegruppe bestående af:

Charlotte F. Münter, Miljøstyrelsen
Mette Hyldebrandt-Larsen, Miljøstyrelsen
Elisabeth Paludan, Miljøstyrelsen
Jørgen Schou, Miljøstyrelsen
John Fuhrmann, Skatteministeriet
Tanja Nissen, Syddansk Universitet, Odense Universitet

Udover følgegruppen har også lektor Mikael Skou Andersen, Ph.D., Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet, bidraget med en række nyttige kommentarer og forslag til rapporten.

¹ Målsætningerne i Affald 21 er, at de samlede affaldsmængder stabiliseres, og at affaldshåndteringen i 2004 fordeler sig med 64 pct. genanvendelse, 24 pct. forbrænding og 12 pct. deponering (Miljø- og Energiministeriet, 1999: 10 og 18).

Tabel 3.3
Virksomheder i Danmark, der i 1997 behandlede farligt affald (Kilde: Miljøstyrelsen (1999: 45-46) og Miljø- og Energiministeriet (1999: 178))

I Miljøstyrelsen (1999: 45-46) er der omtalt 27 danske virksomheder fordelt på 29 anlæg, der indberetter til ISAG (Miljøstyrelsens Informationssystem for Affald og Genanvendelse) om de mængder af farligt affald, som de behandler. Listen over virksomheder omfatter kun anlæg, der årligt behandler mere end 100 tons farligt affald.

Miljøstyrelsen vil offentliggøre en database over behandlere af farligt affald, der indeholder data om 54 behandlingsvirksomheder. Det antages i Miljøstyrelsen (2000b), at der findes omkring 60 virksomheder, som behandler farligt affald i Danmark.

3.4.1 Kommunekemi

Da Kommunekemi er det største anlæg til behandling af farligt affald i Danmark²⁶ er udviklingen i de tilførte mængder af farligt affald til virksomheden og deres fordeling efter behandlingsform beskrevet nærmere i dette afsnit. Endvidere er nogle af konklusionerne i en analyse af Kommunekemis markedssituation i midten af 1990'erne beskrevet nærmere.

Kommunekemi, der ejes af Kommunernes Landsforening og Københavns og Frederiksberg Kommune, tilføres farligt affald fra ca. 7.000 kunder, heraf tegner de 150 største kunder sig for ca. 60 pct. af de tilførte affaldsmængder (Danmarks Statistik, 1997: 2)²⁷. Ifølge en anden kilde står de 36 største affaldsproducenter for 50 pct. af de tilførte mængder af farligt affald til Kommunekemi (Knudsen, 1996: 39). Virksomhedens miljø- og sikkerhedssystem er certificeret efter BS 7750, og den årlige miljøredegørelse er verificeret efter EMAS.

Tabel 3.4 Se her!
Farligt affald frembragt i Danmark (ekskl. Færøerne og Grønland) og tilført Kommunekemi (Kilde: Danmarks Statistik (1994:6) og Danmarks Statistik (1998: 7))²⁸

Udviklingen i de tilførte mængder af farligt affald til Kommunekemi kan kort beskrives ved, at der fra begyndelsen af 1980'erne og frem til 1988 skete en betydelig stigning i affaldsmængderne, hvorefter affaldsmængderne stagnerede indtil 1992. Herefter faldt de tilførte affaldsmængder, hvilket især har været gældende for olieaffald, der i 1997 kun udgjorde en fjerdedel af de tilførte affaldsmængder i 1988. Reduktionen i de tilførte mængder af olieaffald skyldes, at der siden 1993 er blevet givet tilskud til indsamling af spildolie, som blev frembragt i Danmark og bortskaffet som brændsel på fjernvarmeværker. Da tilskudsordningen ikke omfattede de mængder af spildolie, der blev indsamlet og forbrændt på Kommunekemi, er denne mængde blevet reduceret betydeligt. Kommunekemi har forsøgt at kompensere for de manglende tilførte mængder af spildolie ved at importere store mængder af spildolie.

Da Danmarks Statistik ikke har offentliggjort oplysninger om de mængder af farligt affald, der blev tilført Kommunekemi efter 1997, er udviklingen i de senere år beskrevet på baggrund af oplysninger om de tilførte mængder af farligt affald m.v., som de offentliggøres af Kommunekemi.

Tabel 3.5
Hovedtal for tilført og behandlet affald for Kommunekemi 1995-1999 (Kilde: Kommunekemi (2000c: 20))

De tilførte mængder af affald til Kommunekemi blev fra 1995 til 1998 reduceret med over 17.000 tons, eller hvad der svarer til en reduktion på næsten 17 pct. I 1999 skete der imidlertid en stigning i de tilførte mængder af affald på over 22.000 tons. Stigningen på 26 pct. i forhold til 1998 medførte, at de tilførte mængder i 1999 var 5 pct. højere end i 1995.

Ifølge Miljøstyrelsen (1997b: 19-21) har etableringen af Kommunekemi i 1972 og indsamlingssystemet for farligt affald betydet, at Danmark i mange år har haft en miljømæssig forsvarlig håndtering og bortskaffelse af farligt affald. Imidlertid bliver det meste af affaldet forbrændt eller deponeret, og virksomheden har hidtil ikke været særlig opmærksom på at udvikle oparbejdningsmetoder, der i højere grad fremmer udnyttelsen af ressourcerne i affaldet, herunder genvinding af miljøbelastende stoffer i det farlige affald. Som det fremgår af tabel 3.5, er det således kun omkring 1 pct. af det modtagne affald, der genanvendes.

Tabel 3.6
Den gennemsnitlige merpris på Kommunekemi (Kilde: Kommunekemi (1996a: 5 og 34))

I en analyse af det danske marked for farligt affald blev Kommunekemis konkurrencesituation i midten af 1990'erne vurderet at være af monopollignende karakter. Ifølge markedsanalysen var virksomhedens prisstruktur mangelfuldt tilpasset omkostningsstrukturen, og Kommunekemis konkurrenter kunne derfor tage den mest lukrative del af markedet, da behandlingspriserne på Kommunekemi på det tidspunkt var væsentlig dyrere end de alternative behandlere på deres specialområde (Kommunekemi, 1996a: 4-5). De nuværende behandlingspriser på Kommunekemi er beskrevet nærmere i afsnit 5.3.

Blandt de alternative behandlingsmuligheder blev det i markedsanalysen vurderet, at især genvinding af farligt affald og samforbrænding af farligt affald på kommunale forbrændingsanlæg var en trussel for Kommunekemi (Kommunekemi, 1996a: 5).

3.4.2 Andre virksomheder

Reduktionen i de tilførte affaldsmængder til Kommunekemi skyldtes, som det tidligere er beskrevet, at der bl.a. er sket en stigning i antallet af private indsamlere og behandlere af farligt affald og offentlige affaldsbehandlere. I markedsanalysen af Kommunekemis konkurrencesituation omfattede de alternative behandlere 64 private virksomheder og 54 hel- eller halvoffentlige selskaber, heraf 18 modtagestationer (Kommunekemi, 1996a: 27). I analysen blev det vurderet, at de alternative behandlere i 1995 modtog ca. 83.000 tons farligt affald og slutbehandlede ca. 38.000 tons, hvoraf 27.000 tons blev genindvundet, mens 11.000 tons blev forbrændt (Kommunekemi, 1996a: 30-31). Restprodukterne fra de alternative behandleres behandling af farligt affald sendes oftest videre til Kommunekemi, efter at affaldet er blevet behandlet, så langt, som det er økonomisk fordelagtigt (Kommunekemi, 1996a: 5). Affaldet fra de større alternative behandlere sendes dog i stor udstrækning videre til andre alternative behandlere fremfor Kommunekemi (Kommunekemi, 1996a: 32).

3.5 Import og eksport af "anmeldelsespligtigt affald"

I henhold til EU's transportforordning er affald opført på OECD's røde og orange affaldslister, som eksporteres til nyttiggørelse eller bortskaffelse, anmeldelsespligtigt (Miljøstyrelsen, 2000a: 23). Det har imidlertid ikke været muligt at afgøre, hvor stor en andel farligt affald udgør af det anmeldelsespligtige affald.

Tabel 3.7 Se her!
Anmeldelsespligtigt affald 1995-1998 (Kilde: Miljøstyrelsen (1996: 16-17), Miljøstyrelsen (1997c: 21-22), Miljøstyrelsen (1999: 24-26) og Miljøstyrelsen (2000a: 25-26))

I 1995 var importen af anmeldelsespligtigt affald mere end dobbelt så stor som eksporten af anmeldelsespligtigt affald. I 1996 balancerede importen og eksporten af anmeldelsespligtigt affald med ca. 65.000 tons. Herefter blev importen af anmeldelsespligtigt affald reduceret med over 30 pct. fra 64.500 tons i 1996 til 44.500 tons i 1998, samtidig med at eksporten af anmeldelsespligtigt affald steg med 110 pct. fra 65.200 tons i 1996 til 137.000 tons i 1998. I de senere år har Danmark således haft et stort "eksport-overskud" af anmeldelsepligtigt affald. I 1998 var overskuddet enddog større end de mængder af farligt affald, der blev behandlet på Kommunekemi.

3.6 Sammenfatning

Størstedelen af de mængder af farligt affald, der produceres i Danmark, fremkommer i forbindelse med virksomhedernes produktion. Virksomhederne har pligt til at anmelde deres mængder af farligt affald til kommunerne, og de har ligeledes som udgangspunkt pligt til at benytte det indsamlingssystem for farligt affald, som kommunerne skal etablere i form af afhentningsordninger.

Indsamlingen og bortskaffelsen af farligt affald i Danmark foregik i mange år ved, at affaldet blev indsamlet via kommunernes modtagepladser og - stationer, hvorefter det blev sendt til behandling på Kommunekemi. I de senere år er der imidlertid sket store ændringer, og de tilførte mængder af farligt affald til Kommunekemi er gradvist blevet reduceret indtil 1999, hvor der skete en betydelig stigning i de tilførte mængder af farligt affald.

Der har dog ikke været tale om nogen entydig udvikling i produktionen og bortskaffelsen af farligt affald fra 1995 til 1998. Andelen af farligt affald fra de primære kilder, der blev genanvendt, steg fra 25 pct. i 1995 til 30 pct. i 1998. I den samme periode blev 12-14 pct. af det farlige affald fra de sekundære kilder genanvendt.

¹⁷ Gebyret for indsamlingen og bortskaffelsen af farligt affald fra private husholdninger vil ofte udgøre en del af det samlede årlige renovationsgebyr.

¹⁸ Bekendtgørelse nr. 1179 af 23. december 1993 om tilskud til bortskaffelse af spildolie blev ophævet den 8. juli 2000 med Bekendtgørelse nr. 620 af 27. juni 2000 om ophævelse af bekendtgørelsen om tilskud til bortskaffelse af spildolie.

Tabel 4.1
Farligt affald fra den galvaniske branche (Kilde: Miljøstyrelsen (1997b: 114))

De samlede mængder af farligt affald fra den galvaniske branche udgør 6.-7.000 tons pr. år. Størstedelen af det farlige affald fra den galvaniske branche sendes til behandling på Kommunekemi. Affald fra affedtning og bejdsning består af metalholdigt slam, der hovedsageligt deponeres på Kommunkemis kontrollerede deponi, Klintholm. Det olieholdige slam forbrændes på Kommunekemi.

Med støtte fra Rådet vedrørende genanvendelse og mindre forurenende teknologi er der udviklet en række renere teknologier, som endnu ikke er blevet udbredt til hele branchen. Mulighederne for bl.a. at minimere mængden af farligt affald og for at øge genanvendelsen af det producerede farlige affald udnyttes derfor ikke optimalt³³. En implementering af kendte renere teknologier forventes at kunne reducere den årlige mængde af farligt affald fra branchen med ca. 5.000 tons (Miljøstyrelsen, 1997b: 28) svarende til en reduktion på 75-85 pct.

Siden 1993 har Miljøstyrelsen støttet et projekt, der skulle vurdere mulighederne for at oprette en dansk genvindingscentral for galvanisk affald m.v. til at oparbejde affaldet til anvendelige produkter og kemikalier. I forbindelse med projektet har man bl.a. foretaget en nærmere undersøgelse af metoderne på nogle tyske anlæg, hvor der allerede sker en oparbejdning og genvinding af tungmetalholdigt affald fra bl.a. den galvaniske branche. I 1996 blev man opmærksom på en russisk metode, der i laboratorie- og et par mindre fuldskala anlæg var i stand til at oparbejde blandet galvanisk slam. Metoden, der er en forholdsvis traditionel uorganisk proces, er i stand til at adskille de galvaniske affaldsfraktioner (herunder blandet slam) for derefter at oparbejde dem til salgbare produkter, hvilket man ikke tidligere anså for at være muligt. I projektet anbefales det, at man nøjere undersøger mulighederne for at etablere en dansk genvindingscentral for tungmetalholdigt affald efter den russiske metode³⁴. Kommunekemi nævnes i den forbindelse som en realistisk placering af centralen på grund af det eksisterende indsamlingssystem for farligt affald og muligheden for at oparbejde det tungmetalholdige slam, som hidtil er blevet deponeret på Kommunekemi (Dahl et al., 1999: 3-7, 16-18, 43).

I forbindelse med en eventuel etablering af en dansk genvindingscentral for galvanisk affald anbefales det, at skatte- og afgiftssystemet anvendes som en økonomisk løftestang (Dahl et al., 1999: 22)³⁵.

Det må på baggrund af ovenstående oplysninger vurderes, at en afgift på farligt affald vil tilskynde til, at nogle af de kendte renere teknologier vil blive implementeret i den galvaniske branche. Endvidere vil en afgift medføre, at det galvaniske affald i højere grad bliver sendt til danske oparbejdningsvirksomheder som f.eks. Kemira Miljø A/S, eller at affaldet eksporteres til oparbejdning eller genvinding i f.eks. Belgien eller Tyskland fremfor at blive bortskaffet på Kommunekemi. Det er imidlertid vanskeligt at vurdere effekterne af afgiften på produktionen og eksporten af galvanisk affald, da de bl.a. vil afhænge af, i hvor høj grad afgiften overvæltes i bortskaffelsespriserne på Kommunekemi, jf. afsnit 5.3, og af hvor prisfølsom affaldshåndteringen i den galvaniske branche er. Der er dog ingen tvivl om, at en afgift på farligt affald vil være en betydelig belastning for virksomhederne i den galvaniske branche, hvis virksomhederne ikke har mulighed for at undgå afgiften ved at reducere den producerede mængde af farligt affald eller ved at sende affaldet til genanvendelse³⁶.

4.3 Produktion og bortskaffelse af farligt affald i den grafiske branche³⁷

Den grafiske branche omfatter ca. 3.000 virksomheder indenfor trykkeri og bogbinderi, hvoraf hovedparten er små virksomheder med mindre end 10 ansatte.

Tabel 4.2
Kemikalieaffald fra den grafiske branche (Kilde: Miljøstyrelsen (1997b: 123-124))

De samlede årlige affaldsmængder fra branchen omfatter 120.000 tons makulatur, 35.000 tons industriaffald og ca. 9.000 tons farligt affald. Det farlige affald, der udgør omkring 5 pct. af de samlede affaldsmængder, består hovedsageligt af organiske opløsningsmidler, tungmetaller, affald fra fotografiske processer og klude forurenet med organiske opløsningsmidler.

Den årlige produktion af farligt affald forventes at falde til ca. 5.000 tons. Med støtte fra Rådet vedrørende genanvendelse og mindre forurenende teknologi er der blevet udviklet renere teknologier til brug i branchen, og der blev i 1997 arbejdet på et projekt, som bl.a. omfattede etableringen af en landsdækkende indsamlingsordning, så det kunne blive rentabelt at genanvende affaldsmængderne indenfor branchen.

Til trods for at virksomhederne har pligt til at aflevere affaldet, er det tidligere blevet skønnet, at 10 pct. af den anvendte mængde af brugt fremkalder ulovligt bortskaffes i forbindelse med udledningen af fotovirksomhedernes spildevand (Seedorff et al., 1993: 9).

Sammenlignet med den galvaniske branche vil en afgift på farligt affald omfatte betydeligt flere virksomheder i den grafiske branche, og det må forventes, at effekterne af afgiften derfor vil være forholdsvis begrænsede³⁸. Effekter af en afgift på farligt affald vil endvidere kunne begrænses ved, at virksomhederne i højere grad anvender de eksisterende muligheder for at genanvende affaldet.

4.4 Produktion og bortskaffelse af spildolie³⁹

Spildolie udgør med en årlig produktion på næsten 40.000 tons en af de største affaldstyper, der er klassificeret som farligt affald. Spildolien, der hovedsageligt produceres af autoværksteder, transport- og industrivirksomheder, forsvaret og privatbilister (Miljø- og Energiministeriet, 1999: 220), indsamles af nogle private spildolieindsamlere⁴⁰. På grund af de begrænsede mængder og særlige forhold, der gælder for bortskaffelse af olieaffald fra skibe, er det kun den landbaserede spildolie, som er beskrevet nærmere i dette afsnit⁴¹.

Figur 4.1
Indsamling og bortskaffelse af spildolie i Danmark (Kilde: Miljøstyrelsen (1997b: 110-111))

Spildolie bortskaffes i Danmark udelukkede ved forbrænding på fjernvarmeværkerne, Kommunekemi og Aalborg Portland. Det er imidlertid muligt at genanvende spildolie, hvilket i figur 4.1 er angivet ved hjælp af den stiplede pil. På fjernvarmeværkerne forbrændes der både uraffineret og genraffineret spildolie, mens Kommunekemi udelukkende forbrænder uraffineret spildolie. Forbrændingen af den uraffinerede spildolie på fjernvarmeværkerne vurderes at være årsag til en betydelig del af de samlede emissioner af bly i Danmark, hvorimod emissionen af miljøbelastende stoffer fra forbrændingen af genraffineret spildolie på fjernvarmeværkerne vurderes at være meget begrænset. Rensningseffektiviteten for bly i forbindelse med forbrændingen af spildolie på Kommunekemi vurderes ligeledes at være meget høj.

Som følge af den danske energi- og varmeplanlægning, hvor naturgas og biogasbrændsler foretrækkes i fjernvarmeproduktionen fremfor spildolie, forventes det, at anvendelsen af spildolie på fjernvarmeværkerne vil blive reduceret i fremtiden. Fra 1993 til 2000 blev der ydet et tilskud til indsamling af spildolie, der blev nyttiggjort som brændsel på fjernvarmeværker. Afskaffelsen af refusionen af spildolieafgiften ved forbrænding af spildolie til fjernvarmeproduktionen med virkning fra juli 2000 synes således at være i overensstemmelse med ønskerne om en øget genanvendelse af spildolie eller anvendelse af spildolie som støttebrændsel på Kommunekemi. Det er således muligt at genanvende spildolien i forbindelse med produktionen af ny smøreolie, som det f.eks. sker i Tyskland og Frankrig. Det vurderes, at 25.000 tons af den nuværende indsamlede mængde af smøreolie i Danmark på 30.000 tons kan anvendes til genraffinering. Denne mængde vil kunne danne grundlag for produktionen af omkring 15.000 - 18.000 tons ny smøreolie svarende til ca. 20 pct. af det danske forbrug af smøreolier.

De private spildolieindsamlere indsamlede i 1996 ca. 22.500 tons spildolie beregnet som ren olie, mens Kommunekemi modtog 13.380 tons olieaffald, hvilket svarede til ca. 3.100 tons spildolie beregnet som ren olie (Miljøstyrelsen, 1998). Det vurderes, at de 25.600 tons spildolie beregnet som ren olie, der blev indsamlet, udgjorde 80 pct. af det beregnede potentiale. Den mængde spildolie, som i 1996 blev behandlet på Kommunekemi, udgjorde derfor mindre end 10 pct. af de samlede mængder spildolie.

Hvorvidt det vil være hensigtsmæssigt at indføre en afgift på farligt affald i forhold til bortskaffelsen af spildolie, afhænger af, hvordan afgiften forventes at fungere i forhold til den eksisterende regulering af olieaffald. Det har imidlertid ikke været muligt at vurdere betydningen af, at tilskudsordningen til bortskaffelse af spildolie på fjernvarmeværker er blevet afskaffet og erstattet af en ordning i privat regi.

4.5 Produktion og bortskaffelse af restprodukter fra røggasrensning på affaldsforbrændingsanlæg m.v.

I de foregående afsnit 4.2 - 4.4 har der hidtil været fokuseret på effekterne af en afgift på farligt affald på de primære affaldsproducenter. I dette afsnit er effekterne af en afgift på de sekundære affaldsproducenter undersøgt nærmere.

Siden 1992 har der været krav om, at røggassen fra affaldsforbrænding skulle renses for sure gasser. Røggasrensningen foregår enten som en tør/semitør proces, hvor der tilsættes kalk direkte til røggassen, eller som en våd proces, hvor røggassen vaskes med vand og en efterfølgende neutralisering og rensning af vaskevandet. Rensningen af de sure gasser har medført en væsentlig reduktion i luftforureningen fra affaldsforbrændingsanlæggene, men den har samtidig resulteret i betydelige affaldsmængder, der udgør et potentielt forureningsproblem for grund- og overfladevand på grund af udvaskningen af salte og tungmetaller fra de ubehandlede mængder af fast affald (Flyvbjerg og Hjelmar, 1997: 17).

Tabel 4.3
Farligt affald fra affaldsforbrændingsanlæg (Kilde: Miljøstyrelsen (1997b: 94))

Restprodukterne fra røggasrensningen på affaldsforbrændingsanlæg udgør med en årlig mængde på ca. 60.000 tons den største affaldstype, som er klassificeret som farligt affald. Hertil kommer restprodukterne fra røggasrensningen på Kommunekemi og på specialforbrændingsanlægget Special Waste System (SWS), der ikke er omfattet af opgørelsen (Miljøstyrelsen, 1997b: 94). I 1997 blev ca. 35.000 tons røggasaffald deponeret på midlertidige deponier i Danmark, mens ca. 25.000 tons blev eksporteret til deponier i Norge eller Tyskland (Miljø- og Energiministeriet, 1999: 211).

I forbindelse med vedtagelsen af Handlingsplan for affald og genanvendelse 1993-97 blev det i begyndelsen af 1990'erne vurderet, at det ikke var muligt at genanvende flyveasken og røggasrensningsprodukterne fra affaldsforbrændingsanlæg. Det blev derfor besluttet, at der skulle etableres 2-3 permanente deponier til restprodukterne fra røggasrensningen (Miljøministeriet, 1992: 48).

I forbindelse med et efterfølgende udredningsprojekt for Miljøstyrelsen blev det på baggrund af en oversigt over metoder til behandling og deponering af faste restprodukter fra røggasrensning på affaldsforbrændingsanlæg i 1997 anset for sandsynligt, at væsentlige dele af de producerede mængder også i fremtiden vil blive bortskaffet ved deponering. Det blev derfor anbefalet, at der som første prioritet blev etableret behandlingsmetoder, som gør det muligt at deponere restprodukterne miljømæssig forsvarligt (Flyvbjerg og Hjelmar, 1997: 113-115). Af Affald 21, som er regeringens affaldsplan for 1998-2004, fremgår det, at der efterfølgende er blevet taget initiativ til at etablere 3 landsdækkende deponier for stabiliserede røggasreningsprodukter for at sikre egnede anlæg til bortskaffelse af affaldet i Danmark (Miljø- og Energiministeriet, 1999: 212).

Ifølge Flyvbjerg og Hjelmar (1997: 113) findes der en række metoder til at oparbejde og genanvende restprodukter fra røggasrensningen på affaldsforbrændingsanlæg, men selvom de fleste af processerne anses for at være teknisk gennemførlige, eksisterer der ingen eller kun meget få erfaringer med processerne i fuldskala. Processerne vurderes endvidere ikke at være økonomisk attraktive, hvilket imidlertid kan ændre sig som følge af f.eks. en bevidst økonomisk styring ved hjælp af afgifter eller konkrete tekniske fremskridt.

Ifølge Miljøstyrelsen (1997b: 96) bør der arbejdes for, at alle restprodukterne nyttiggøres, hvis forskellige forsøg med nyttiggørelse af restprodukterne viser, at det er teknisk og økonomisk realistisk. Endvidere vil oprettelsen af en dansk genvindingscentral for galvanisk affald m.v., der er omtalt i afsnit 4.2, måske på længere sigt kunne omfatte andet tungmetalholdigt affald som f.eks. røggasreningsprodukter (Dahl et al., 1999: 42).

Røggasrensningen på affaldsforbrændingsanlæg er allerede delvist omfattet af affaldsafgiften, idet grundlaget for afgiften med virkning fra 1. januar 1997 blev udvidet til også at omfatte kalk, der tilføres forbrændingsanlæg til røggasrensning ved affaldsforbrænding⁴². Formålet var at sikre, at kalk til røggasrensning er afgiftsneutral, idet afgiften refunderes, når kalken, der bliver bundet i restprodukterne fra røggasrensningen, fraføres forbrændingsanlægget som affald. Da restproduktet er klassificeret som farligt affald, betales der ikke afgift, når restproduktet efterfølgende sendes til behandling eller deponering.

Ved hjælp af en behandling af røggasrensningsprodukterne er det i princippet teknisk muligt at udskille restprodukterne i tungmetalfrie og tungmetalholdige fraktioner, hvorefter de genanvendelige dele sendes til genanvendelse, mens der sker en stabilisering af tungmetaller og salte i de tungmetalholdige produkter, der ikke kan genanvendes.

En afgift på restprodukterne fra røggasrensningen på affaldsforbrændingsanlæg vil give anlæggene et incitament til at reducere mængden af restprodukter, og til at forstærke indsatsen for at kunne genanvende de restprodukter, der produceres, idet afgiften vil ændre på, hvor økonomisk rentable de forskellige behandlingsmetoder er. Da affaldsforbrændingsanlæggene (ekskl. Kommunekemi) er underlagt hvile-i-sig-selv princippet, vil anlæggene kunne overvælte omkostningerne til affaldsafgiften på affaldsproducenterne.

4.6 Sammenfatning

Selvom de forskellige affaldstyper i dette kapitel er klassificeret som farligt affald, er der, som det fremgår af de forskellige afsnit, tale om vidt forskellige problemstillinger i forbindelse med en forhåndsvurdering af effekterne af en afgift på bortskaffelsen af affaldet.

I de galvaniske og grafiske brancher produceres der betydelige mængder af farligt affald. I den galvaniske branche produceres der årligt 6.-7.000 tons farligt affald, mens der i den grafiske branche årligt produceres ca. 9.000 tons farligt affald. Den største forskel er imidlertid, at hvor det farlige affald i den galvaniske branche produceres af omkring 120 virksomheder, produceres de lidt større mængder af farligt affald i den grafiske branche af ca. 3.000 virksomheder. I Miljøstyrelsens debatoplæg om Erhvervsaffald og udvalgte affaldsstrømme er begge brancher nævnt som eksempler på, hvor det er nødvendigt, at der gøres en særlig indsats for at udbrede renere teknologier i små og mellemstore virksomheder for at nedbringe den samlede mængde af farligt affald, og for at etablere særlige indsamlinger og særskilt behandling af det farlige affald, hvis der skal etableres en genanvendelse af affaldet (Miljøstyrelsen, 1997b: 20, 115 og 123).

Bortset fra den galvaniske branche vil omkostningsbelastningen ved en afgift på farligt affald være begrænset i de fleste brancher. Det er imidlertid vanskeligt at vurdere effekterne af en afgift på produktionen og bortskaffelsen af farligt affald i de forskellige brancher mere præcist, da de bl.a. vil afhænge af, i hvor høj grad afgiften overvæltes i bortskaffelsespriserne på Kommunekemi, og af hvor prisfølsom affaldshåndteringen er i de forskellige brancher.

Tabel 5.1
Tilførte mængder af farligt affald til Kommunekemi i 1997 (Kilde: Lauridsen og Riemann (1998: 679))

Det farlige affald, der tilføres Kommunekemi, er klassificeret i 9 affaldsgrupper efter den behandling, som affaldet udsættes for⁴⁷. Affaldsgruppe H, der omfatter organisk-kemisk affald, udgjorde i 1997 mere end halvdelen af de tilførte mængder af farligt affald, og sammen med affaldsgrupperne A, C og X udgjorde den mere end 90 pct. af de tilførte affaldsmængder.

Tabel 5.2
Behandlingspriser på de 4 største fraktioner af farligt affald på Kommunekemi i 1999 og 2000 (Kilde: Lauridsen og Riemann (1998: 679) og Kommunekemi (2000a))

Selv om der for overskuelighedens skyld i det følgende er fokuseret på effekterne af en afgift på farligt affald for behandlingspriserne i disse fire affaldsgrupper, kan det være vanskeligt at danne sig et overblik. Dette skyldes, at behandlingspriserne som udgangspunkt er differentieret efter affaldsgruppe, og efter om affaldet tilføres emballeret eller i løs vægt. Endvidere er der tale om vejledende behandlingspriser. Som det fremgår af tabel 5.2, er der store forskelle i behandlingspriserne indenfor den samme affaldsgruppe. Der kan således være forskellige priser for affald indenfor den samme affaldsgruppe, som er emballeret på den samme måde, da priserne yderligere kan være differentieret efter f.eks. affaldets vandindhold.

Tabel 5.3 Udvikling i behandlingspriser på de 4 største fraktioner af farligt affald på Kommunekemi fra 1999 til 2000 (egne beregninger)

Tabel 5.3 viser de absolutte og relative prisstigninger fra 1999 til 2000. Ifølge Kommunekemis beregninger var der efter 3 år med uændrede priser tale om en gennemsnitlig stigning i behandlingspriserne på 3 pct. (Kommunekemi, 2000b: 9). Som det fremgår af tabellen dækker den gennemsnitlige prisstigning imidlertid over, at nogle behandlingspriser var uændret fra 1999 til 2000, mens der for andre affaldsgrupper var tale om, at behandlingspriserne steg med 8 pct.

Tabel 5.4 Behandlingspriser på de 4 største fraktioner af farligt affald på Kommunekemi i 1999 og 2000 (egne beregninger)

I det følgende er effekterne af en afgift på farligt affald analyseret nærmere for de enkelte affaldsgrupper. For affaldsgrupperne A, C og H ville en afgift på forbrænding af farligt affald, der overvæltes fuldt ud i behandlingspriserne på Kommunekemi, medføre prisstigninger på 5-27 pct. Prisstigningen som følge af afgiften ville således som et minimum svare til prisstigningen fra 1999 til 2000. For affaldsgruppe X, der i 1997 udgjorde 13 pct. af de tilførte mængder af farligt affald, ville en afgift på deponering af farligt affald medføre pristigninger på 4-35 pct. Forskellen i prisstigningerne skyldes både den højere afgiftssats og de generelt lavere behandlingspriser for affald, der deponeres. Det gælder dog også for denne affaldsgruppe, at prisstigningen som følge af afgiften mindst ville svare til prisstigningen fra 1999 til 2000. Det må dog forventes, at en afgift på farligt affald med de nuværende afgiftssatser for affaldsafgiften vil medføre prisstigninger, der generelt er større end den seneste prisstigning.

I det følgende er det forsøgt at vurdere effekterne af en afgift på farligt affald i forhold til Kommunekemi. Under forudsætning af at det er muligt at overvælte afgiften fuldt ud i behandlingspriserne, vil der ikke være en direkte omkostningsbelastning for virksomheden ved en afgift. Der må derimod forventes, at virksomheden vil kunne blive belastet indirekte som følge afgiften, ved at der sker en reduktion i de tilførte mængder af farligt affald. Omkostningsbelastningen og reduktionen vil være afhængig af, i hvor høj grad afgiften overvæltes i behandlingspriserne⁴⁸.

På grund af den særlige regulering af farligt affald og konkurrenceforholdene for bortskaffelse af farligt affald er der imidlertid en risiko for, at en afgift på farligt affald, som er udformet som affaldsafgiften, vil medføre, at Kommunekemi, der i modsætning til almindelige affaldsbehandlingsanlæg ikke er underlagt hvile-i-sig-selv princippet, vil være i stand til at overvælte afgiften fuldt ud på affaldsproducenterne, samtidig med at virksomheden får afgiften refunderet for den del af affaldet, der genanvendes. Herved vil Kommunekemi kunne opnå ekstraordinære indtægter som følge af afgiften ('windfall profits')⁴⁹.

Tabel 5.5
Økonomiske hovedtal for Kommunekemi 1995-1999 (Kilde: Kommunekemi (2000b: 10) og egne beregninger)

I beretningen fra Kommunekemis bestyrelse betragtes 1999-resultatet, som var på niveau med resultatet for 1998, som "yderst tilfredsstillende", og det forventes, at resultatet for 2000 vil være på niveau med det realiserede resultat for 1999 (Kommunekemi, 2000b: 4 og 9).

Af de økonomiske nøgletal for Kommunekemi fra 1995 til 1999 fremgår det, at virksomheden med undtagelse af 1996 har været i stand til at opnå tocifrede overskudsgrader. For at kunne foretage en sammenligning med overskudsgraderne i de 500 største danske virksomheder, der er omtalt i Dagbladet Børsen (2000a), har det været nødvendigt at foretage korrektioner i de overskudsgrader, der oplyses af Kommunekemi. Korrektionerne har hovedsageligt medført, at overskudsgraden i 1997 er blevet forhøjet. For de virksomheder, der er omfattet af Dagbladet Børsens analyse, var den gennemsnitlige overskudsgrad i 1999 på 5,7 pct. (Dagbladet Børsen, 2000b). Det synes derfor at være rimeligt at fortolke de relativt høje overskudsgrader som et udtryk for, at Kommunekemi har været i stand til at opnå et relativt stort overskud i kraft af virksomhedens konkurrencesituation som markedsledende indenfor bortskaffelse af farligt affald i Danmark⁵¹.

5.4 De erhvervsmæssige effekter af en afgift på farligt affald

En afgift på farligt affald vil på grund af de begrænsede mængder af farligt affald, der produceres, generelt have små effekter på de primære affaldsproducenter. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at afgiften kan have store erhvervsmæssige effekter for bestemte brancher som f.eks. den galvaniske branche, jf. afsnit 4.2. I afsnit 5.4.1 er omkostningsbelastningen ved en afgift på farligt affald illustreret ved hjælp af Unimerco A/S, som er en mellemstor dansk jern- og metalvirksomhed.

5.4.1 Virksomhedscase: Unimerco A/S

Unimerco A/S (herefter Unimerco) er et af verdens største servicesliberier og en af de største producenter af specialværktøjer med selskaber i Danmark, England, Norge, Sverige og USA. I 1998 beskæftigede moderselskabet i Sunds i gennemsnit 359 medarbejdere og havde en nettoomsætning på 279 mio. kr. Oplysningerne fra Unimercos miljøredegørelse i tabel 5.6 om virksomhedens miljøforhold vedrører kun moderselskabet. De væsentligste miljøpåvirkninger fra virksomheden stammer fra de bearbejdningsprocesser, der traditionelt forekommer i en jern- og metalvirksomhed, og som bl.a. medfører metalaffald, kemikalieaffald i form af olieaffald og køle-/smøremidler og metalstøv fra ventilationsanlæg, der indeholder tungmetaller. Unimerco blev i 1998 registreret i EU's miljøstyrings- og miljørevisionsordning, EMAS (Unimerco (1997) og Unimerco (1999: 7, 18 og 22)). Da Unimerco i begyndelsen af 1999 afsluttede en stor bygningsudvidelse, er det valgt at analysere på oplysningerne for virksomhedens affaldshåndtering i 1998 for bl.a. at undgå de stigende affaldsmængder, som udvidelsen medførte.

Tabel 5.6
Affaldsbortskaffelse på Unimerco i 1998 (Kilde: Unimerco (1999: 28, 29 og 34) og egne beregninger)⁵⁵

Af tabellen fremgår det, at Unimercos samlede omkostninger til bortskaffelse af farligt affald var på 218.900 kr. i 1998. Den årlige omkostningsbelastning ved en afgift på farligt affald ville under forudsætning af, at afgiften ikke medførte nogen reduktion i de mængder af farligt affald, der sendes til forbrænding på Kommunekemi, være på omkring 7.000 kr.⁵⁶. En afgift på farligt affald ville således medføre en stigning i virksomhedens omkostninger til bortskaffelse af farligt affald på 4 pct.⁵⁷.

Af Unimercos miljøredegørelse fremgår det endvidere, at omkostningerne til at bortskaffe 94 tons ikke-farligt affald⁵⁸ i den samme periode højst var på 118.000 kr. De gennemsnitlige bortskaffelsesomkostninger for ikke-farligt affald kan på denne baggrund beregnes til 1.253 kr. pr. ton. Endvidere bør det bemærkes, at det er forbundet med omkostninger for virksomheden at sende affald (metalaffald, køle-/smøremidler og papir og pap) til genanvendelse⁵⁹.

5.5 De provenumæssige effekter af en afgift på farligt affald

Da affaldsafgiften er vægtbaseret, og mængderne af farligt affald kun udgør nogle få procenter af de samlede affaldsmængder, vil den provenumæssige effekt af at udvide affaldsafgiften til også at omfatte farligt affald være forholdsvis begrænset sammenlignet med det provenu, som affaldsafgiften generelt medfører⁶⁰. Det er ikke i denne rapport forsøgt at beregne provenuet af en afgift på farligt affald særlig præcist, men der er foretaget et skøn for provenuet under forudsætning af, at en afgift ikke vurderes at have nogen effekt på produktionen af farligt affald, og at der ikke sker nogen ændring i fordelingen af behandlingen af det farlige affald i forhold til behandlingen i 1997. Da formålet med en afgift på farligt affald netop er at ændre affaldsproducenternes og -behandlernes adfærd, er de valgte forudsætninger ikke nødvendigvis de mest realistiske, og det beregnede årlige provenu er derfor snarere tale om et "overkantsskøn".

Tabel 5.7
Det beregnede provenu af at udvide affaldsafgiften til også at omfatte farligt affald fra primære kilder (Kilde: Miljøstyrelsen (1999: 20) og egne beregninger)

Da 90 pct. af mængderne af farligt affald fra de primære kilder, der i 1997 blev udsat for en særlig behandling, blev behandlet på Kommunekemi⁶¹, er det i beregningerne forudsat, at behandlingen af de samlede mængder af farligt affald, der udsættes for en særlig behandling, fordeler sig på samme måde som på Kommunekemi, hvor 85 pct. forbrændes, 2 pct. deponeres, og 13 pct. behandles fysisk-kemisk⁶² (Lauridsen og Riemand, 1998: 679). Det årlige provenu af en afgift på farligt affald fra de primære kilder kan under disse forudsætninger beregnes til 39-44 mio. kr.

Tabel 5.8
Det beregnede provenu af at udvide affaldsafgiften til også at omfatte farligt affald fra sekundære kilder (Kilde: Miljøstyrelsen (1999: 20) og egne beregninger)

Det forventede provenu af en afgift på farligt affald fra de sekundære kilder vil under forudsætning af, at afgiften ikke medfører nogen adfærdsændring, være omkring 26-29 mio. kr. Der er imidlertid ikke i beregningerne korrigeret for, at den særlige behandling af affaldet hidtil er foregået ved, at affaldet er blevet deponeret i udlandet (Norge og Tyskland) (Miljø- og Energiministeriet, 1999: 211), og at affaldet dermed vil være fritaget for en eventuel afgift, der er udformet som den eksisterende affaldsafgift. Ifølge Miljø- og Energiministeriet (1999: 212-213) er der taget initiativ til at etablere 3 landsdækkende deponeringsanlæg til røggasaffald, og efter etableringen af anlæggene vil det ikke længere være tilladt at eksportere affaldet.

Under disse forudsætninger er et overkantskøn for det samlede årlige provenu af en afgift på farligt affald omkring 65 mio. kr.

Det er ikke forsøgt at vurdere de fordelingsmæssige effekter af en afgift på farligt affald særligt præcist. Dette skyldes, at det af en undersøgelse af brugen af de kommunale indsamlingsordninger for farligt affald fremgik, at der i gennemsnit årligt indsamles ca. 2 kg farligt affald pr. person (Jensen et al., 1999: 6-7)^63,64. En afgift på farligt affald ville derfor med de nuværende afgiftssatser medføre en omkostningsbelastning pr. person på mindre end 1 kr. pr. år.

5.6 Alternative udformninger af en afgift på farligt affald

Da der kan være særlige forhold, som gør sig gældende for særligt konkurrenceudsatte brancher, kunne man overveje mulighederne for at indføre en generel afgift på farligt affald kombineret med et pantsystem for udvalgte typer af farligt affald, som det anbefales i den miljøøkonomiske teori, jf. afsnit 2.2.

En anden mulighed kunne være at tilbageføre en del af provenuet til enkelte særligt belastede virksomheder, som det blev foreslået i forbindelse med overvejelserne om at indføre en afgift på farlige stoffer (Finansministeriet, 1994: 38). En del af provenuet kunne eventuelt anvendes til tidsbegrænsede tilskudsordninger til investeringer i f.eks. alternativer til klorede opløsningsmidler (Finansministeriet, 1994: 323-324).

Af hensyn til ønsket om en effektiv indsamling af farligt affald fra de primære kilder kunne en afgift endvidere være udformet som en afgift alene på deponeringen af farligt affald. Hvis farligt affald først blev afgiftspålagt, når det blev ført til endeligt deponi, ville det endvidere være muligt at begrænse de utilsigtede effekter af en afgift på farligt affald i forhold til Kommunekemi.

En afgift på deponeringen af restprodukterne fra røggasrensningen på affaldsforbrændingsanlæg m.v. ville medføre, at der fortsat ville være et økonomisk incitament for affaldsforbrændingsanlæggene til at reducere mængden af restprodukter og til at genanvende de restprodukter, der fremkommer. Anlæggene ville endvidere blive tilskyndet til at indføre eller udvikle metoder, som gør det muligt at genanvende restprodukterne. I det omfang en afgift på deponeringen af restprodukterne overvæltes i behandlingspriserne ville den ligeledes give de primære affaldsproducenter et incitament til at reducere produktionen af farligt affald og til at øge genanvendelsen af det farlige affald, der produceres.

På grund af usikkerheden om effekterne af en afgift på farligt affald og for at begrænse de utilsigtede effekter bør det i øvrigt overvejes, at en eventuel afgift indføres gradvist, som det har været tilfældet med affaldsafgiften siden 1987, og i forbindelse med udvidelsen af grundlaget for affaldsafgiften til også at omfatte restprodukter fra kulfyrede kraftværker i 1998⁶⁵. En yderligere fordel ved at indføre en afgift gradvist er, at virksomhederne får længere tid til at foretage de nødvendige omstillinger og dermed mulighed for at reducere deres tilpasningsomkostninger ved afgiften (Finansministeriet, 1994: 266).

5.7 Sammenfatning

Inden indførelsen af affaldsafgiften var forventningerne, at afgiften ville påvirke de professionelle affaldsaktører (affaldsselskaberne) (Andersen et al., 1997: 96). I forhold til håndteringen af farligt affald er der næppe nogen tvivl om, at de centrale aktører i forbindelse med behandlingen af farligt affald i Danmark (de alternative behandlere, modtagepladserne/-stationerne og Kommunekemi), vil være opmærksomme på en afgift på farligt affald, da behandlingen af farligt affald netop er deres primære forretningsområde.

Generelt må det dog forventes, at en afgift på farligt affald med de nuværende afgiftssatser for affaldsafgiften vil medføre en prisstigning, der er større end den seneste prisstigning.

Det har ikke været muligt indenfor rammerne af denne rapport at foretage en nærmere vurdering af de teknologiske muligheder for genanvendelse og de marginale omkostninger, som er forbundet hermed, eller at vurdere gevinsterne ved energiproduktionen ved afbrænding af farligt affald. Det kan derfor ikke på fagligt grundlag afgøres, hvilken af de nævnte udformninger af en eventuel afgift, der bør foretrækkes.

⁴³ "Olie- og kemikalieaffald er underlagt særlig lovgivning og fritaget for affaldsafgiften. Da mulighederne for genanvendelse imidlertid foreligger, er der ingen særlig begrundelse for at friholde dette område for afgift, ud over at bortskaffelsesprisen i forvejen er tilstrækkelig høj til at udgøre et økonomisk incitament til at afhænde affaldet til genanvendelse. Om det er rimeligt at tilskynde til denne form for genanvendelse må dog først analyseres nærmere ud fra en miljømæssig synsvinkel" (Christoffersen et al., 1992: 97).

⁴⁴ "Også olie- og kemikalieaffald er undtaget for affaldsafgift. Begrundelsen for denne undtagelse er et ønske om ikke at svække indsamlingen og den miljømæssigt forsvarlige destruktion. Imidlertid vil behandlingsomkostningerne for olie- og kemikalieaffald ofte være flere gange højere end selve affaldsafgiften, således at en evt. affaldsafgift næppe i sig selv vil påvirke beslutningen om miljømæssigt forsvarlig håndtering. Olie- og kemikalieaffald udgør imidlertid kun nogle få procent af det samlede affald, og en afgift vil næppe få betydning for håndteringen heraf" (Andersen et al., 1997: 103).

⁴⁵ "Affaldsafgiften kan imidlertid snarere siges at være rettet mod affaldsselskaberne. Denne betragtning fremgår da også af lovbemærkningerne til affaldsafgiftens indførelse: "For husholdningsaffald vil en afgift på slutdeponering gøre det mere rentabelt for renovationsvæsenet i de enkelte kommuner at etablere genanvendelses- og sorteringssystemer. For hver ton affald, der afleveres til genanvendelse vil renovationsvæsenet kunne spare den tilsvarende afgift" (L176, sp. 4426; forf. kursivering)" (Andersen et al., 1997: 31).

⁴⁶ Det uorganiske affald (affaldsgruppe X).

⁴⁷ En ny affaldsgruppe (S), der omfatter elektriske og elektroniske produkter (EE-affald), blev tilføjet i 2000, og indgår derfor ikke i tabellen.

⁴⁸ Det har ikke været muligt at foretage disse beregning på baggrund af de eksisterende kilder.

⁴⁹ Problemet med mulige reguleringsskabte fortjenester som følge af affaldsafgiften er beskrevet i Andersen et al.(1997:106).

⁵⁰ I Kommunekemi (2000b: 10) beregnes overskudsgraden som resultat af primær drift i procent. af driftsindtægter i alt. Den korrigerede overskudsgrad er beregnet som primært resultat i pct. af nettoomsætning (jf. Dagbladet Børsen (2000a)).

⁵¹ Direktør i Nicha Miljøteknik A/S Niels Jørgen Christiansen har om Kommunekemis prispolitik udtalt: "Det ligner en grov udnyttelse af en monopollignende stilling på markedet. Kommunekemi har kunstigt lave priser på det affald, der er konkurrence på og forholdsvis høje priser på det affald, hvor der ikke findes anden behandlingsmulighed her i landet" (Christiansen, 2000: 3).

⁵² "Køle-/smøremiddel dækker over den mængde skærevæske, som sendes til genanvendes" (Unimerco, 1999: 34). Affaldet sendes til genanvendelse af Jydsk Miljørens A/S, som er et datterselskab i Gunnar Lund Olieservice A/S.

⁵³ "Metalslam dækker over den mængde båndfiltre, slibestøv og metalslam, som fremkommer ved filtrering af køle/smøremidlerne i sliberiet. Dette sendes til destruktion på Kommunekemi" (Unimerco, 1999: 34).

⁵⁴ "Øvrige miljøafgifter dækker over renovation samt diverse indkøb" (Unimerco, 1999: 34).

⁵⁵ Miljøredegørelsen omfatter perioden 1/10 1997 til 30/9 1998.

⁵⁶ (3,1+1,0+21,2) tons * 280 kr./tons).

⁵⁷ (7.280 kr./(86.000+91.400 kr.)).

⁵⁸ Det ikke-farlige affald bestod af 29 tons papir og pap til genanvendelse og 65 tons blandet affald til forbrænding.

⁵⁹ Personlig kommunikation med Mette Gottlieb og Christian Clausen den 8/6 2000.

⁶⁰ Provenuet fra affaldsafgiften var i 1998 900 mio. kr. (Danmarks Statistik, 1999: 151).

⁶¹ 74.215 t./82.515 t. * 100 = 90 pct. (Miljøstyrelsen, 1999: 20).

⁶² Der findes ikke en afgiftssats for denne behandling af farligt affald.

⁶³ I halvdelen af de undersøgte kommuner omfatter tallene endvidere farligt affald fra virksomheder, der afleveres på genbrugspladser (Jensen et al., 1999: 7).

⁶⁴ Dvs. 10.000 tons farligt affald pr. år. (red.)

⁶⁵ Afgiftssatsen, som oprindelig var på 210 kr./ton, blev i 1999 forhøjet til den almindelige sats for deponering på 375 kr./ton.

6. Afgifter på farligt affald i andre lande

6.1 Indledning

I Danmark er der en betydelig anvendelse af økonomiske virkemidler i reguleringen af ikke-farligt affald, og Danmark er ifølge OECD (2000: 118-119) sandsynligvis det medlemsland, hvor der er den højeste beskatning af affald⁶⁶. De økonomiske virkemidler, der hidtil er blevet anvendt i reguleringen af farligt affald, omfatter bl.a. afgifter på nikkel-cadmium batterier og forbruget af visse klorede opløsningsmidler samt tilskudsordningen i forbindelse med indsamlingen af spildolie. Da de danske virkemidler ikke omfatter en afgift på farligt affald, er der i dette kapitel omtalt nogle erfaringer fra lande, som allerede har indført en sådan afgift.

I afsnit 6.2 er der givet en kort oversigt over anvendelsen af afgifter på farligt affald i de øvrige OECD-medlemslande, og i afsnit 6.3 og 6.4 er de amerikanske og tyske erfaringer med regionale (stater/länder) afgifter på farligt affald beskrevet nærmere.

6.2 Afgifter på farligt affald i andre lande

Ifølge en oversigt over miljøafgifter i OECD-medlemslandene havde 12 lande i begyndelsen af 1997 indført en national afgift på farligt affald (OECD, 1997: 22)⁶⁷. Af oversigten fremgår det korrekt, at der ikke i Danmark er indført en afgift på farligt affald. Af en anden omfattende database over miljøafgifter i EU-medlemslandene m.v. (European Commission, 1999) fremgår det, at 6 lande, herunder Danmark, havde indført en afgift på farligt affald i 1998⁶⁸. På grund af de forkerte oplysninger om en dansk afgift på farligt affald og usikkerhed om oplysningerne om enkelte lande bør databaserne imidlertid anvendes med et vist forbehold⁶⁹.

Da det generelt er begrænset, hvad der findes af evalueringer af de faktiske effekter af miljøafgifter, er det af ressourcemæssige grunde ikke forsøgt at undersøge effekterne af alle de omtalte afgifter på farligt affald i forbindelse med udarbejdelsen af denne rapport. I stedet er der i de følgende afsnit fokuseret på de amerikanske og tyske erfaringer med afgifter på farligt affald.

6.3 Afgifter på farligt affald i USA

I USA har der siden begyndelsen af 1980'erne været indført afgifter på farligt affald i en række delstater for at reducere produktionen af farligt affald, og for at påvirke affaldsproducenternes valg af behandlingsform i forbindelse med bortskaffelsen af farligt affald. Endvidere har et af formålene med at indføre en afgift på farligt affald været at begrænse importen af farligt affald fra andre stater.

I 1985 blev afgiften på farligt affald i staten New York forhøjet fra 12 til 27 USD pr. ton affald, der blev deponeret, og fra 9 til 16 USD pr. ton affald, der blev behandlet ('treatment'). Forhøjelsen af afgiften medførte ifølge Deyle og Bretschneider (1990: 467) en øget genanvendelse og en reduktion i de tilførte mængder af farligt affald fra andre stater. På grund af effekterne af andre reguleringstiltag på samme tid og betydningen af andre faktorer som den daværende generelle amerikanske økonomiske afmatning, der i staten New York varede indtil 1985, er det imidlertid vanskeligt at vurdere, hvor stor en del af reduktionen i de tilførte mængder af farligt affald på 10 pct., som kan tilskrives forhøjelsen af afgiften⁷⁰.

I en undersøgelse af effekterne af afgiften på farligt affald i staten Louisiana blev det konkluderet, at der fra 1989 til 1992 var sket en reduktion i de tilførte mængder af farligt affald fra andre stater på ikke mindre end 43 pct., som hovedsageligt kunne tilskrives forhøjelsen af afgiften på farligt affald, som i 1990 resulterede i afgiftssatser, der afhængig af bortskaffelsesmetoden varierede fra 30 til 100 USD pr. ton (Reams et al., 1993: 100)⁷¹.

I Sigman (1996) blev effekterne af mere end 30 amerikanske staters afgifter på én bestemt type af farligt affald undersøgt. Afgifterne på brugte klorede opløsningsmidler fra rensning og affedtning af metalbelægninger, der udgjorde den hyppigst forekommende fraktion af farligt affald, havde ifølge evalueringen fået anlæg, der bortskaffede farligt affald, til at reagere, mens afgifterne i begyndelsen 1990'erne tilsyneladende kun havde haft en meget lille effekt på produktionen af affaldet, da afgifterne kun udgjorde en lille del af virksomhedernes samlede omkostninger til affaldshåndtering (Sigman, 1996: 216)⁷².

Tabel 6.1
Afgift på brugte klorede opløsningsmidler i 1987 i visse stater i USA (Kilde: Sigman (1996: 200-201))

På baggrund af en række regressionsanalyser blev det vurderet, at produktionen af brugte klorede opløsningsmidler ville have været 5-12 pct. højere, hvis afgifterne ikke var blevet indført. De forholdsvis beskedne effekter af afgifterne forklares bl.a. med, at afgifterne i 1987 i gennemsnit kun udgjorde 2-4 pct. af de samlede omkostninger til forbrænding af opløsningsmidler, mens de højere afgifter for deponering af opløsningsmidler udgjorde 13-23 pct. af de samlede, men noget mindre, omkostninger til deponering (Sigman, 1996: 215-216)⁷³.

Vurderingen af afgifternes begrænsede effekt på affaldsproducenterne modsiges dog til dels af beregninger i andre amerikanske undersøgelser af generelle afgifter på farligt affald, hvor det på baggrund af beregninger af effekterne af afgifter på farligt affald, der minder om de eksisterende afgifter på farligt affald, vurderes, at afgifterne ville have en mærkbar effekt på håndteringen af farligt affald⁷⁴.

6.4 Afgifter på farligt affald i Tyskland

I Tyskland findes der ikke en national afgift på farligt affald, men flere tyske delstater har indført en afgift på farligt affald. Ifølge en rapport fra Det Europæiske Miljøagentur medførte tyske delstaters afgifter på farligt affald en reduktion i produktionen af affald på mindst 15 pct. i løbet af 2-3 år. I rapporten vurderes det endvidere, at indførelsen af afgifterne medførte, at de gennemsnitlige bortskaffelsesomkostninger ved deponering og forbrænding af farligt affald blev forhøjet med minimum 5-15 pct. I perioden 1991-1993 skete der en reduktion i produktionen af farligt affald på 20-45 pct. I 1993 skete der en fordobling af afgiftssatserne (European Environment Agency, 1996: 10 og 31).

I Baden-Württemberg blev der i april 1991 indført en afgift på farligt affald for at reducere de stigende mængder af farligt affald. Afgiften blev i 1993 fordoblet til 100, 200 eller 300 DEM pr. ton afhængig af den potentielle fare og bortskaffelsesomkostningerne.

Tabel 6.2
Effekterne af en afgift på farligt affald i Baden-Württemberg (Kilde: European Environment Agency (1996: 56))

Som det fremgår af tabel 6.2 blev mængden af farligt affald reduceret med over 40 pct. fra 1991 til 1993. Ifølge en evaluering af afgiften, der blev foretaget i 1994, kunne kun halvdelen af reduktionen i affaldsmængderne tilskrives en reduktion i de frembragte affaldsmængder, mens resten skyldtes omgåelse ('evasion') eller den daværende generelle afmatning i den tyske økonomi. For at forebygge forsøg på omgåelse blev det i evalueringen anbefalet, at også restprodukter ('residual substances') blev omfattet af afgiften (European Environment Agency, 1996: 56).

I forbindelse med evalueringen af effekterne af afgiften på farligt affald i Baden-Württemberg viste det sig endvidere, at genanvendelsesvirksomhederne havde benyttet indførelsen og forhøjelsen af afgiften til at forhøje deres behandlingspriser. Det er imidlertid vanskeligt at vurdere, om de forhøjede behandlingspriser skyldtes stigningen i behandlingspriserne for restprodukterne fra genanvendelsesvirksomhederne, eller om de blot var et udtryk for, at genanvendelsesvirksomhederne havde benyttet afgiften til at opnå ekstraordinære indtægter ('windfall profits')⁷⁵.

6.5 Sammenfatning

Anvendelse af afgifter på farligt affald er forholdsvis udbredt i andre OECD-medlemslande. På baggrund af de amerikanske og tyske erfaringer med afgifter på farligt affald forekommer det at være rimeligt at konkludere, at effekterne af afgifterne har været forholdsvis begrænsede på produktionen af farligt affald, hvis afgifterne, som det har været tilfældet i USA, kun udgjorde en lille del af de samlede omkostninger til bortskaffelse af farligt affald, men at de samtidig kan have haft en ikke ubetydelig effekt på affaldsproducenternes valg af behandlingsform i forbindelse med bortskaffelsen af farligt affald. I Tyskland synes erfaringerne endvidere at være, at høje afgifter på farligt affald har været medvirkende til at reducere produktionen af farligt affald.

Selvom det kan være nødvendigt at tage en række forbehold for forskellene i de forskellige landes reguleringer af farligt affald, synes det alligevel at være relevant at forsøge at overføre de amerikanske og tyske erfaringer med afgifter på farligt affald på danske forhold. Satserne for en dansk afgift på farligt affald, der svarer til de nuværende satser for afgiften på ikke farligt affald, vil generelt være højere end de amerikanske afgiftssatser men mindre end de tyske afgiftssatser. I det omfang de udenlandske erfaringer lader sig overføre, forekommer det derfor rimeligt at forvente, at affaldsproducenternes valg af bortskaffelsesmetode vil blive påvirket af afgiften, men at det er tvivlsomt, om afgiften er tilstrækkelig høj til også at reducere produktionen af farligt affald.

⁶⁶ "Denmark makes considerable use of economic instruments in managing non-hazardous waste (…) Denmark probably has higher taxation on waste than any other OECD Member country" (OECD, 2000: 118-119).

7.3 Modeller for en afgift på farligt affald og deres anslåede effekter

En afgift på farligt affald kan udformes:
A) på samme måde som afgiften på ikke-farligt affald, dvs. at afgiften opkræves for alt affald, der indleveres til registrerede anlæg, mens der ydes refusion for affald, der fraføres registrerede anlæg, eksempelvis til genanvendelse. Det betyder, at både de primære og sekundære strømme af farligt affald bliver afgiftspligtige. Differentieringen af afgiften, hvor satsen for forbrænding er noget lavere end for deponering, fastholdes.
B) Som en afgift alene på deponeringen af farligt affald af hensyn til ønsket om en effektiv indsamling af de primære strømme. Farligt affald vil først blive afgiftspålagt, når det føres til endeligt deponi.

Rapporten har primært analyseret alternativ (A), men der kan være grunde til også at overveje formål med og effekterne af alternativ (B). Pantsystemer for farligt affald er ikke analyseret.

Model A

De forventede effekter af (A) er i det følgende opdelt i generelle effekter og effekter på henholdsvis de primære og sekundære kilder.

De forskellige led i affaldskæden består af produktion, indsamling og bortskaffelse af affald. Som det er fremgået af denne rapport, eksisterer der imidlertid endnu et led i forbindelse med deponeringen af restprodukter fra de sekundære kilder. På grund af risikoen for utilsigtede effekter af model A kunne det derfor overvejes at indføre en afgift alene på deponeringen af farligt affald.

En sådan afgift vil medføre, at Kommunekemi og affaldsforbrændingsanlæggene vil have et økonomisk incitament til at reducere mængden af restprodukter og til at øge genanvendelsen af de restprodukter, der fremkommer. Det vil også give incitament til at forbedre genanvendelse forud for forbrænding. I det omfang en afgift på deponeringen af restprodukterne overvæltes i behandlingspriserne, vil den endelig virke tilbage gennem omkostningskæden og give de primære kilder et vist forstærket incitament til at reducere produktionen af farligt affald og øge genanvendelsen af det farlige affald, der produceres. Da der ikke tillægges afgift på det indsamlede affald, når det afleveres til Kommunekemi eller andet anlæg, vurderes det, at ansporingen til omgåelse vil være mindre⁷⁸. Effekten på behandlingspriserne af en ren deponiafgift vil være mere beskeden, formentlig under det halve, og vil, når den skal indregnes, afhænge af anlæggenes evne til at etablere genanvendelse som alternativ.

Gennemføres model B ved at gøre de nuværende deponier for farligt affald afgiftspligtige, vil det være administrativt simpelt. Princippet om, at indsamling af farligt affald er fritaget for afgift, fastholdes stort set⁷⁹.

Et overkantsskøn for provenuvirkningen af model B er 26-29 mio. kr. i det første år. Miljøeffekten vil på sigt og alt andet lige være mindre deponering og et incitament til at forbedre den p.t. meget beskedne genanvendelse af farligt affald på Kommunekemi.

Et muligt problem både ved model A og model B er, at de kan medvirke til at fremme eksporten af farligt affald. Eksport er muligt til andre OECD-lande under nærmere fastlagte betingelser. Såfremt det er et politisk ønske, at Danmark ikke favoriserer eksport af sit farlige affald, må det imødegås ved hjælp af et eventuelt forbud.

Valget mellem model A og model B beror bl.a. på, hvor stor betydning man tillægger en eventuel afgift for effektiviteten i den eksisterende indsamlingsordning. Ud fra en eksternalitetsbetragtning bør beskatning ske, når det farlige affald er tabt for det økonomiske system og skaber uønskede effekter i miljøet. Hvornår dette tab optræder, afhænger af, hvordan man anskuer sammenhængen mellem indsamlingsordningen og de eksisterende behandlingsanlæg. Oprindeligt førte indsamlingerne det farlige affald til bortskaffelse på Kommunekemi, men i de senere år er der specielt for spildolie men også på visse andre områder opstået genanvendelsesmuligheder, således at indsamling foruden bortskaffelse også kan medføre genanvendelse. Meget taler derfor for at undgå en afgift i indsamlingsleddet. Ifølge model A pålægges afgiften først ved indlevering til behandlingsanlæg, men reelt vil den blive tillagt behandlingsprisen for indsamleren. Anser man genanvendelsesmulighederne, andre end forbrænding, for meget små eller meget kostbare, kan der dog være både administrative og miljømæssige grunde til at gennemføre afgiften på farligt affald som skitseret i model A. Man kunne også forestille sig en variant af model A med en stærkere differentiering mellem forbrænding og deponering end under afgiften på ikke-farligt affald. Da denne rapport ikke vurderer de teknologiske muligheder for genanvendelse og de marginale omkostninger, og heller ikke vurderer gevinsterne ved energiproduktionen ved afbrænding af farligt affald, kan der ikke på et fagligt grundlag gives et endeligt svar på valget mellem model A og model B.

På grund af usikkerheden om effekterne af en afgift på farligt affald og for at begrænse de utilsigtede effekter bør det i øvrigt overvejes at indføre en eventuel afgift gradvist, som det har været tilfældet med affaldsafgiften siden 1987, og i forbindelse med udvidelsen af grundlaget for affaldsafgiften til også at omfatte restprodukter fra kulfyrede kraftværker i 1998.