| Indhold |

Arbejdsrapport fra Miljøstyrelsen, 2/2002

Infralyd og lavfrekvent støj i det eksterne miljø

International administrativ praksis

Indholdsfortegnelse

Forord

Der har i de senere år været stigende opmærksomhed i Danmark omkring lavfrekvent støj og infralyd i det eksterne miljø. Dette har skabt behov for operationelle retningslinier for den administrative behandling af denne specielle forurening.

De generelle vejledninger om ekstern støj fra Miljøstyrelsen, fx. Miljøstyrelsens vejledning nr. 5/1984 Ekstern støj fra virksomheder, behandler ikke lavfrekvent støj og infralyd. På baggrund af erfaringerne fra en række klagesager, samt baseret på erfaringer fra bl.a. Tyskland og Holland, udsendte Miljøstyrelsen i 1997 Orientering nr. 9/1997. Lavfrekvent støj, infralyd og vibrationer i eksternt miljø.

Som et led i evalueringen af den danske administrative praksis på dette område, ønskede Miljøstyrelsen tilvejebragt en sammenfatning af den aktuelle administrative praksis i andre lande. Sammenfatningen skulle give et bredt indtryk af praksis i europæiske og oversøiske lande, samt så vidt muligt beskrive de pågældende landes erfaringer med administration af retningslinier omkring lavfrekvent støj, klagefrekvens, lovmæssig baggrund, planer om nye retningslinier, etc.

Undersøgelsen er udført af Ingemansson Technology, København

Sammenfatning og konklusioner

Der er foretaget undersøgelse af den internationale administrative praksis for myndighedernes behandling af klager over lavfrekvent støj i det eksterne miljø. Undersøgelsen omfatter 9 europæiske og 3 oversøiske lande. I ca. halvdelen af de undersøgte lande findes en eller anden form for retningslinier og grænseværdier for lavfrekvent støj, varierende fra ret enkle krav til udendørs støj, til mere gennemarbejdede og detaljerede forskrifter for måling og vurdering af, herunder grænseværdier for, indendørs lavfrekvent støj.

Af de undersøgte lande har Danmark, Holland, Sverige, Tyskland og Østrig de mest detaljerede retningslinier for måling og vurdering af indendørs lavfrekvent støj. Det er indtrykket på baggrunden af undersøgelsen, at retningslinierne implementeres mest intensivt i Holland, Danmark og Sverige. I visse tilfælde (fx. USA) findes tekniske standarder og metoder for behandling af lavfrekvent støj, men de anvendes ikke eller kun i begrænset omfang i miljøsagsbehandlingen fordi de ikke er forankret i det administrative regelsystem.

De eksisterende retningslinier administreres i de undersøgte lande af de decentrale miljømyndigheder, og der foretages kun i meget begrænset omfang central registrering af klager over lavfrekvent støj. De tilgængelige ret usikre oplysninger tyder på, at der i Danmark, England, Tyskland og Østrig forekommer ca. 1-10 klager pr. år pr. million indbyggere til miljømyndighederne.

I Sverige er klagefrekvensen væsentligt højere, hvilket blandt andet skyldes at det svenske administrative system giver mulighed for at klage over lavfrekvent støj fra tekniske installationer hos private naboer. En nyere hollandsk undersøgelse skønner, at op mod 15% af indbyggerne er generet af lavfrekvent støj, herunder støj fra private naboer. Dette indikerer at gener forårsaget af lavfrekvent støj kan være et relativt udbredt fænomen, men at kun ganske få klager til myndighederne. Dette tilsyneladende misforhold kan blandt andet skyldes, at støj fra private naboer i de fleste lande ligger uden for miljømyndighedernes regi.

Påbud om støjdæmpning anvendes normalt som administrativ afgørelse ved berettigede klager. Specielt i England og Sverige tilstræbes det at myndighederne primært løser støjproblemer gennem rådgivning og vejledning frem for ved administrative påbud. I de fleste lande kan afgørelser fra de lokale miljømyndigheder påklages til en højere administrativ instans. I visse lande anvendes retssystemet i en vis udstrækning som ankeinstans, dette gælder specielt USA hvor hele miljøsagsbehandlingen ofte får et retssagsagtigt præg.

Lovmæssigt er gældende retningslinier om lavfrekvent støj ofte, som i Danmark, forankret i en egentlig miljølov. I visse lande (fx. Østrig) er miljøsagsbehandlingen imidlertid baseret på love relateret til de specifikke støjkilder, fx. industri. I Sverige spiller sundhedslovgivningen en væsentlig rolle i den nyligt indførte miljølov, der samler bl.a. den tidligere miljølov og den tidligere sundhedslov.

Der er ikke konstateret nogen generel kilde til lavfrekvent støj som var fælles for de forskellige lande. Klager optræder over lavfrekvent støj fra såvel industri, som støj fra trafik og musik. I de fleste tilfælde lykkes det at identificere de støjkilder der forårsager klager. Et kvalificeret skøn lyder på at mindst 90% af støjkilderne kan identificeres. I Danmark har der dog efter Miljøstyrelsens vurdering i de senere år primært været klaget over lavfrekvent støj fra kilder der ikke har kunnet identificeres.

En sammenligning af de fire mest detaljerede metoder til vurdering af lavfrekvent støj, baseret på konkrete realistiske støjeksempler, viser, at den danske metode under de givne forudsætninger generelt ikke synes at afvige signifikant systematisk fra de øvrige sammenlignelige metoder.

Summary and conclusions

International administrative practices regarding environmental low-frequency noise have been the object of this investigation. The handling procedures for complaints employed by the environmental authorities in 9 European and 3 overseas countries have been reviewed. Approximately half of the investigated countries have some kind of guidelines and noise limits for low-frequency noise, varying from relatively simple requirements for outdoor noise levels, to more detailed guidelines regarding measurement and evaluation of, and limit values for, indoor low-frequency noise.

Denmark, Holland, Sweden, Germany and Austria, have the most detailed guidelines of the 12 countries. It is the impression, based on this investigation, that the guidelines are being enforced most intensively in Holland, Denmark, and Sweden. In some countries (e.g. USA) the available technical standards and methods are often not used for enforcement, as these are not related to the administrative regulations.

The local environmental authorities enforce the existing guidelines for low-frequency noise, and central registration of complaints is done only in very few cases. The available, rather uncertain information, indicates that the yearly complaint rate in Denmark, England, Germany and Austria is between 1 and 10 per 1 million inhabitants. Sweden has a considerably higher complaint rate. This may be caused by the fact, that the Swedish environmental authorities also handle complaints over technical installations located at private neighbourhoods.

A recent Dutch investigation estimates that up to 15% of the inhabitants are annoyed by low-frequency noise including low-frequency noise from neighbours. This indicates that annoyance caused by low-frequency noise may be a relatively common problem, but as shown above, only relatively few people actually complain to the authorities. A reason for this may be that the environmental authorities in most countries can not handle complaints of low-frequency noise from private neighbours.

Abatement orders are the most common administrative tool in case of legitimated complaints. However in England and Sweden, the authorities prefer to solve the noise problems causing complaints by setting up negotiations between the involved parties, and by giving advice regarding noise reduction. In most countries decisions issued by local authorities may be appealed to a higher administrative level, however in some countries (e.g. USA), the court system is used as the appeal authority.

The legal basis of guidelines and regulations for low-frequency noise often are the environmental laws. In some countries (e.g. Austria), the guidelines are based on laws related to the specific noise sources, e.g. industry. In Sweden, the health legislation plays a major role in the new environmental law, comprising the former environmental and health laws.

This investigation did not reveal a predominant typical source of low-frequency noise. Complaints are caused by several sources, such as industry, traffic and music. In most cases (generally more than 90%) the noise source causing the complaints is actually identified. In Denmark however, EPA estimates that a major part of the recent complaints is caused by unidentified sources.

A comparison between the four most detailed evaluation methods, based on a sample of realistic low-frequency noise examples, indicates that the Danish evaluation method under the given prerequisites does not seem to differ significantly from the other comparable methods in any systematic way.

1. Projektets omfang og afgrænsning

Projektet omfatter administrative erfaringer og retningslinier for behandling af klager over infralyd og lavfrekvent støj i det eksterne miljø. Da der frekvensmæssigt er en glidende overgang mellem disse to begreber er der i denne sammenhæng ikke skelnet imellem dem, men begge er behandlet som lavfrekvent støj, dvs. hørbar støj med et væsentligt energiindhold i frekvensområdet under ca. 200 Hz.

Undersøgelsen omfatter ikke mærkbare vibrationer, selv om dette fænomen ofte optræder samtidig med hørbar lavfrekvent lyd.

Undersøgelsen omfatter den administrative praksis i 12 lande heraf 9 europæiske. De undersøgte lande er udvalgt på baggrund af en afvejning af på den ene side projektets ressourcer og tidsplan, på den anden side ønsket om at tilvejebringe det bredest mulige erfaringsgrundlag fra lande der i miljømæssig sammenhæng udviklingsmæssigt er sammenlignelige med Danmark.

2. Projektets gennemførelse

Projektet er gennemført som en kombination af informationssøgning hos relevante myndigheder og organisationer, og personlig kontakt til en række internationalt placerede nøglepersoner med specielt kendskab til dette emne.

3. International administrativ praksis

Dette afsnit indeholder undersøgelsens hovedresultater med en alfabetisk opdelt afsnitsvis gennemgang af praksis i de lande der indgår i undersøgelsen. Resultaterne er endvidere sammenfattet skematisk i bilag A.

For hvert land er der kort anført gældende retningslinier og metoder til vurdering af ekstern støj herunder specielt lavfrekvent støj i det omfang de findes i det pågældende land. Desuden anføres oplysninger om klagefrekvens for lavfrekvent støj, samt angivelse af de støjkilder for hvilke der typisk klages over lavfrekvent støj. Endvidere omtales den lovmæssige baggrund for myndighedernes indgreb over for lavfrekvent støj.

3.1 Australien

Hver af de seks delstater i Australien har sin egen lovgivning, men der er en tendens til øget harmonisering af regler på miljøområdet. New South Wales vedtog en ny Industrial Noise Policy i december 1999, og har dermed de mest opdaterede retningslinier på dette område. Det vurderes at disse retningslinier vil være repræsentative for Australien de næste 5-10 år.

Klager over lavfrekvent støj behandles lokalt på linie med anden ekstern støj. Der er ikke specielt mange klager for nærværende, men det vurderes at klagefrekvensen er stigende.

Den australske metode for vurdering af lavfrekvent støj er baseret på måling af støjen udendørs, og på bestemmelse af forskellen mellem det C-vægtede og det A-vægtede lydtrykniveau. Hvis forskellen er større end 15 dB, skal der adderes 5 dB til det A-vægtede lydtrykniveau før dette sammenlignes med grænseværdierne.

Der er endnu ingen praktiske administrative erfaringer med metoden.

3.2 Danmark

Den danske administrative praksis er baseret på klagebehandling i kommunerne. De lokale miljøadministrationer vurderer støjgenen, så vidt muligt på baggrund af målinger som kommunen i almindelighed rekvirerer, undtagelsesvis selv udfører. Målinger og vurderinger foretages efter retningslinierne i Miljøstyrelsens Orientering nr. 9/1997 (ref. 1).

Administrative afgørelser vil kunne indeholde påbud om støjdæmpning med hjemmel i Miljøbeskyttelsesloven med tilhørende bekendtgørelser, og kan i almindelighed påklages til Miljøstyrelsen og i visse tilfælde endvidere til Miljøklagenævnet. Overtrædelse af påbud kan straffes med bøde.

Orientering nr. 9/1997 indeholder anbefalede målemetoder, og anbefalede grænseværdier for infralyd (G-vægtet lydtrykniveau), samt for lavfrekvent støj (A-vægtet lydtrykniveau i frekvensområdet 10 Hz-160 Hz, L_{Aeq,LF,10min.}). Der er endnu ingen systematisk registrering af orienteringens administrative virkning. Det er dog vurderingen, at de vejledende grænseværdier er ved at finde indpas i miljøsagsbehandlingen.

Klagebilledet i Danmark har i de senere år været præget af klager over lavfrekvent støj fra kilder der ikke har kunnet identificeres. Miljøstyrelsen skønner, at der de seneste år er forekommet ca. 50 klager af den art pr år.

3.3 England

Det engelske system er baseret på, at sagsbehandlere (Environmental Health Officers, EHO) i de lokale miljøadministrationer (Environmental Health Departments) vurderer støjgenen og foretager evt. målinger. EHO vurderer støjgenen på basis af sin erfaring, og afgør om klagen er berettiget (ca. 25% af klagerne vurderes at være berettigede). En berettiget klage foretrækkes behandlet uformelt og løst ved forhandling mellem parterne. Er dette ikke tilstrækkeligt, kan EHO udstede påbud om støjdæmpning (Abatement Notice), hvilket sker i ca. 15% af de berettigede klagesager (svarende til ca. 4% af alle sagerne). Abatement Notice kan prøves retsligt, men mindre end 1% af klagesagerne ender i retten.

England har ingen generelle administrative retningslinier og grænseværdier for ekstern støj, heller ikke for lavfrekvent støj. Grænseværdier angives i aktuelle sager som A-vægtet lydtrykniveau.

Lovgrundlaget for hjemmel til påbud omfatter Environmental Protection Act fra 1990, Noise and Statutory Nuisance Act fra 1993, (omfatter bl.a. bilradioer, højttalere, og tyverialarmer) og Noise Act fra 1996 (omfatter bl.a. nabostøj).

Der foretages ikke systematisk registrering af klager over lavfrekvent støj. I 1987 gennemførte University of Salford en spørgeskemaundersøgelse af klager over lavfrekvent støj (ref. 2). Skemaerne blev udsendt til 242 Environmental Health Departments, og svarene viste, at der forekom ca. 500 klager til miljømyndighederne over lavfrekvent støj pr. år i England, svarende til ca. 10 klager pr. million indbyggere (dette svarer omtrent til den af Miljøstyrelsen skønnede danske klagefrekvens). I ca. 90% af tilfældene lykkedes det at identificere støjkilden. 35% af klagerne vedrørte industristøj, 13% musikstøj og 11% trafikstøj.

Af de ca. 50 årlige klager hvor kilden ikke kan identificeres, blev 26 detailundersøgt af Building Research Establishment i 1995 (ref 3). I de fleste af de detailundersøgte klagesager lykkedes det stadig ikke at identificere en støjkilde. Der blev i den forbindelse foretaget audiologisk test af en mindre gruppe klagere, samt udarbejdet forslag til en undersøgelsesmetode til brug for sagsbehandlerne i vanskelige sager. Ved de audiologiske undersøgelser blev der konstateret enkelte tilfælde af speciel støjfølsomhed (hyperacusis) og af tinnitus. Ingen af delene dog i et omfang der kunne forklare klager over de uidentificerede støjkilder. Det lykkedes heller ikke ved detailundersøgelsen at identificere en sandsynlig fælles national lavfrekvent støjkilde (som fx. naturgasnettet, der på et tidspunkt havde været nævnt som potentiel mulighed).

3.4 Holland

Sagsbehandlere i de lokale miljøadministrationer vurderer støjgenen og foretager evt. målinger, som kan vurderes ifølge Richtlijn laagfrequent geluid (ref. 4). Disse retningslinier er ikke officielle, men anvendes som uofficiel støtte for sagsbehandlerne. De udgør et eksempel på relativt gennemarbejdede retningslinier specielt beregnet til lavfrekvent støj, og indeholder kriterieværdier (hørbarhedskriterie) pr. 1/3-oktav for indendørs målt støj.

Myndighederne kan henstille men ikke påbyde støjdæmpning. Tvister afgøres ved retssag, men Richtlijn laagfrequent geluid havde ikke været prøvet i retten da denne undersøgelse blev gennemført.

I Rotterdam regionen (Rijnmond) har de regionale miljømyndigheder DCMR oprettet en procedure for behandling af klager over lavfrekvent støj, som indebærer et samarbejde mellem de regionale sundheds- og miljømyndigheder. Klagerne besøges af begge myndigheder. I de tilfælde, hvor der kan påvises en kilde til den generende støj, kan miljømyndighederne henstille til at støjen nedbringes, men der er ikke mulighed for at give påbud (ref. 26).

Generelt anvendes Noise Nuisance Act og Environmental Protection Act som lovgrundlag for indgreb over for støjende virksomheder.

Gener forårsaget af lavfrekvent støj synes at være ret almindelige i Holland. En spørgeskemaundersøgelse i befolkningen foretaget af det hollandske miljøministerium i 1998 (ref. 5) viste, at mellem 1% og 15% af befolkningen svarer positivt, at de i varierende omfang er generet af lavfrekvent støj. Dette tal synes umiddelbart at indikere et geneomfang der er adskillige størrelsesordener højere end det danske. Det skal dog erindres at det normalt er sådan, at kun et mindre antal af de aktuelt generede rent faktisk klager til myndighederne, samt at en del af de gener der er omfattet af den hollandske undersøgelse er relateret til støjkilder der ligger uden for de danske miljømyndigheders regi, fx. lavfrekvent musikstøj fra naboer.

3.5 Italien

Behandling af klager over støj generelt foretages i Italien decentralt som i Danmark. Kommunerne behandler klagerne, og de regionale ARPA (Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale) undersøger om støjgrænserne er overskredet. Hvis dette er tilfældet udsteder kommunen påbud om støjdæmpning.

Eventuel videre sagsbehandling kan foregå i retssystemet, hvor domstolen udpeger en officiel lydteknisk ekspert (Consulente Technico di Ufficio). Overtrædelse af påbud kan straffes med bøde.

Italien har en generel rammelov fra 1995 om støjforurening (Legge quadro sull’inquinamento acustico fra 1995), som gælder i hele Italien. Der er udarbejdet bekendtgørelser der specificerer støjgrænser for forskellige støjkilder, fx. industri og trafik, men der er ingen specifikke retningslinier om behandling af klager over lavfrekvent støj.

Alle støjindikatorer er baseret på A-vægtet lydtrykniveau. Der foreligger ingen oplysninger om klageaktiviteten vedrørende lavfrekvent støj.

3.6 Japan

Japan har som de øvrige lande i undersøgelsen en decentral klagebehandling vedrørende støj. Den centrale miljømyndighed skulle efter det oplyste foretage systematisk klageregistrering. Der forekommer klager over lavfrekvent støj og infralyd (bl.a fra trafik), men ifølge en undersøgelse fortaget af den centrale miljømyndighed skulle der være tale om mindre end 100 klager pr. år, svarende til mindre end 1 klage pr. million indbyggere.

Japan har en generel Noise Regulation Law fra 1995, men der findes ikke specifikke retningslinier for infralyd eller lavfrekvent støj. Det overvejes dog at udarbejde sådanne, og der foreligger flere forslag til målemetoder og grænseværdier.

Et interessant aspekt i den forbindelse er, at det påtænkes at sætte grænseværdier for støjniveauer der bevirker at bygningsdele eller inventar rasler.

3.7 Norge

Det norske klagebehandlingssystem er baseret på, at sagsbehandlere i de lokale miljøadministrationer (kommuner, fylker) vurderer støjgener, og foretager evt. målinger, som kan vurderes i henhold til de generelle retningslinier for støj fra industri (ref. 6), som for tiden er under revision.

De nuværende retningslinier indeholder ikke bestemmelser for lavfrekvent støj, ud over et krav om at der ved støjmålinger skal måles såvel A-vægtet som C-vægtet på tidspunkter hvor støjen er kraftigst. Det angives ikke efter hvilke kriterier eller hvordan forskellen skal vurderes. Det overvejes ifølge Forurensningstilsynet at indføre mere specifikke retningslinier for lavfrekvent støj i de nye industristøjretningsliner, men der foreligger endnu intet konkret herom.

Ifølge Forurensningstilsynet forekommer der klager over lavfrekvent støj fra industri og transformatorer, men der foretages ingen central registrering af disse klager. Det vurderes dog at klagefrekvensen er stigende.

Generelt anvendes Forurensningsloven af 1981 som lovgrundlag for indgreb over for støjende virksomheder. Afgørelser foretaget af førsteinstanser kan ankes til Statens Forurensningstilsyn og til Miljøverndepartementet.

I forbindelse med lydklassificering af bygninger, findes en norsk standard fra 1997 (ref. 7), som indeholder bestemmelser specielt med henblik på vurdering af udefra kommende lavfrekvent støj i boliger. For de to mellemste boligklasser er der angivet grænseværdier for det indendørs C-vægtede lydtrykniveau, og for den bedste boligklasse er der grænseværdier for det indendørs lydtrykniveau pr. 1/1-oktav. Disse retningslinier bruges som reference til Teknisk Forskrift efter Plan- og Bygningsloven, og kan ikke anvendes som redskab for indgreb over for støjende virksomheder. De pågældende vurderingsmetoder svarer til de i den amerikanske nationale standard ANSI S12.2-1995 (ref. 16) angivne.

3.8 Sverige

Sagsbehandlere i de lokale miljøadministrationer (Miljö- och Hälsoskyddskontor, MHK) vurderer støjgenen og foretager eller rekvirerer evt. målinger, som efterfølgende kan vurderes ifølge Socialstyrelsens vejledende grænseværdier (ref. 8). Støjmålinger udføres i henhold til målemetoden i ref. 9. De generelle retningslinier fra Statens Naturvårdsverk om ekstern støj fra industri (ref. 10) indeholder ikke vejledning om vurdering eller måling af lavfrekvent støj.

Miljö- och Hälsoskyddsnämdens (MHN) afgørelse kan ankes til Länsstyrelsen og videre til Forvaltningsdomstolen. MHN’erne er relativt autonome, og de centrale miljømyndigheder eller Socialstyrelsen har ikke instruktionsbeføjelse overfor de lokale aktiviteter.

Myndighedernes afgørelse kan omfatte påbud om støjdæmpning, og i den forbindelse er der mulighed for at give påbud der ikke er direkte knyttet til støjkilden, fx. lydisolering af klagernes boliger som alternativ til støjdæmpning af kilden. Miljømyndighederne tilstræber at loven følges uden tvang, dvs. ved at rådgive om afhjælpende foranstaltninger fremfor at udstede påbud. Statistik om påbud/retssager er ikke kendt.

En landsdækkende spørgeskemaundersøgelse via MHK’erne fra 1985 (ref. 11) viste, at den årlige klagerate over støj fra kilder der ofte udsender lavfrekvent støj (varmepumper, ventilationsanlæg, mv.) var ca. 4,000 svarende til ca. 500 pr. million indbyggere. Endvidere blev det konstateret, at klager over støj fra disse kilder udgjorde 71% af det samlede antal klager over støj til myndighederne.

Denne, sammenlignet med danske forhold, høje klagefrekvens skal ses på den baggrund, at klager over støj fra naboers tekniske installationer i Sverige behandles af miljømyndighederne (Miljö- och Hälsoskyddskontorerne). Støj fra private naboers varmepumper og ventilationsanlæg indgår således i opgørelsen over klageantallet. Endvidere skal det bemærkes, at klageopgørelsen er relateret til støjkilderne som sådan, og ikke til om støjen rent faktisk var specielt lavfrekvent.

Tidligere var sundhedsloven Hälsokyddslagen det lovmæssige grundlag for indgreb mod lavfrekvent støj. I 1999 afløste miljøloven Miljöbalken 15 eksisterende sundheds- og miljølove, herunder Hälsokyddslagen og Miljöskyddslagen. Miljöbalken gælder for såvel virksomheder som for private. Kriteriet for indgriben var tidligere "sanitär olägenhet", som nu er erstattet af begrebet "olägenhet för människors hälsa". Ændringen er primært af sproglig karakter til understregning af det helbredsmæssige aspekt, og indebærer ingen lempelse eller skærpelse af de administrative værktøjer.

3.9 Schweiz

Sagsbehandlere i de lokale miljøadministrationer (på Kantonplan) vurderer støjgenen og foretager evt. målinger.

Ifølge det schweiziske miljøministerium, Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL), har der i Schweiz været stigende klagefrekvens over lavfrekvent støj i de seneste år, specielt vedrørende strukturlyd fra jernbanetrafik.

Den generelle Lärmschutz-Verordnung fra 1986 indeholder ingen retningslinier vedrørende infralyd eller lavfrekvent støj. De centrale miljømyndigheder er ved at udarbejde en lov om beskyttelse mod strukturlyd, som forventes at foreligge ultimo 2001.

3.10 Tyskland

Støjklager behandles i de 16 delstater af de lokale myndigheder (Staatlisches Gewerbeaufsichtsamt eller -Umweltamt), baseret på retningslinier og grænseværdier udarbejdet af Forbundsmyndighederne (Bundesministerium für Umwelt, og Umweltbundesamt). De lokale myndigheder kan udstede påbud om støjdæmpning, som kan påklages administrativt til delstaternes miljømyndigheder, og derefter videre i retssystemet. Overtrædelse af påbud kan straffes med bøde. Der er ingen central registrering af klager over lavfrekvent støj, men Umweltbundesamt er dog bekendt med at der forekommer klager omkring industrianlæg.

Miljømyndighederne (Landesumweltamt) i en af de største og tættest befolkede delstater (Nordrhein-Westfalen) oplyser, at klagefrekvensen i denne delstat var højere i 1980 érne, men at der siden er sket en væsentlig støjdæmpning, som har reduceret klagefrekvensen over lavfrekvent støj i delstaten til ca. 5 pr. år, svarende til mindre end 1 lavfrekvensstøjklage pr. million indbyggere.

Støj fra erhverv reguleres generelt ifølge forvaltningsforskriften TA Lärm fra 1998 (ref. 12) Denne indeholder et afsnit om lavfrekvent støj, som henviser til DIN 45680 (ref. 13), som indeholder en metode til måling og vurdering af lavfrekvent støj indendørs. Beiblatt 1 til DIN 45680 (ref. 14), indeholder grænseværdier for ækvivalent- og maksimalværdier af støj fra erhvervsvirksomheder. Retningslinierne i DIN 45680 repræsenterer en detaljeret og gennemarbejdet metode specielt beregnet til måling og vurdering af lavfrekvent støj i det eksterne miljø.

Forvaltningsforskriften TA Lärm er forankret i den centrale miljølov Bundesimmissionsschutzgesetz af 1974.

3.11 USA

Lokale miljømyndigheder vurderer klager og udsteder evt. påbud om støjdæmpning, i den udstrækning de lokale love og retningslinier giver mulighed herfor. Hvis der ikke findes administrative værktøjer kan retssystemet anvendes af klagere.

En uofficiel opgørelse foretaget i 1991 viste, at kun 11 af de 50 stater har udarbejdet retningslinier for måling og vurdering af støj. En del større byer har som konsekvens heraf udarbejdet lokale vejledninger og grænseværdier. Det har ikke været muligt at få overblik over denne mangfoldighed af grænseværdier og bestemmelser inden for rammerne af undersøgelsen. Det er dog ikke indtrykket at der findes specifikke retningslinier for lavfrekvent støj i større omfang. Der kan dog forekomme krav til maksimalt udendørs støjniveau pr. 1/1-oktav frekvensbånd ned til 31 Hz (fx. Illinois Noise Regulations).

I nogle stater findes et "Pollution Control Board", som afholder retslignende høringer med edsvorne vidner på baggrund af klager, og som afsiger bindende kendelser. Administrationen vanskeliggøres imidlertid af manglen på detaljerede retningslinier for måling og vurdering af støj generelt, og lavfrekvent støj specielt.

Den nationale amerikanske standard ANSI S12.9-1996 indeholder retningslinier for vurdering af udendørs lavfrekvent støj (ref. 15), mens ANSI S12.2-1995 (ref. 16) indeholder retningslinier for vurdering af indendørs støj (fra ventilationsanlæg) i bygninger, herunder støj i 1/1-oktavbånd ned til 16 Hz. Ref. 16 indeholder endvidere kriterier for indendørs lydtrykniveauer der kan medføre risiko for raslen af bygningsdele (Rattle). Det er dog ikke på baggrund af undersøgelsen indtrykket, at disse retningslinier anvendes i forbindelse med regulering af støj fra eksterne støjkilder i noget væsentligt omfang.

Den føderale Noise Control Act (NCA) fra 1972 gav mulighed for at regulere støjudsendelsen fra visse statsgrænseoverskridende støjkilder, fx. jernbaner og lastbiler. NCA er formelt stadig i kraft, men Environmental Protection Agency (EPA) har ikke haft budget til at håndhæve loven siden 1981, hvor EPA´s støjkontor (Office of Noise Abatement and Control, ONAC) fik frataget sit budget. Den hvilende NCA forhindrer paradoksalt nok til en vis grad de enkelte stater i at vedtage egne støjlove (ref. 17).

Der foretages ingen systematisk central registrering af klager over lavfrekvent støj. Ifølge tilgængelige oplysninger på Internettet, forekommer der dog generelt i USA jævnligt klager over lavfrekvent musikstøj fra personbiler, såkaldte Sound Trucks eller Boom Cars, ligesom der klages over lavfrekvent støj fra musik på restauranter og diskoteker, samt fra udendørs koncerter.

I 1993 undersøgte University of New Mexico et mystisk lavfrekvent fænomen kaldet Taos Hum, og konkluderede at ca. 2% af Taos indbyggere var generet af en speciel lavfrekvent støj, hvis kilde det hidtil ikke er lykkedes at identificere (ref. 18).

Sanktioner over for indehavere af lavfrekvente støjkilder afhænger af de lokale retningslinier i den udstrækning de findes. Det er typisk bøder der anvendes som sanktion, fx. koster det fra $500- og opefter at køre i en Boom Car i visse byer. Enkeltpersoner kan anlægge sag mod støjende virksomheder i henhold til Nuisance Law med krav om erstatning fx. for tab af ejendomsværdi, eller som følge af den individuelle skade som støjen medfører (Tort Remedy).

3.12 Østrig

De støjsagkyndige i de lokale miljømyndigheder (Umweltschutzabteilung) undersøger støjklager og foretager målinger i nødvendigt omfang. Lokale afgørelser kan appelleres administrativt til Landeshauptmann eller videre til Umweltbundesamt og retsligt til Vervaltungsgerichtshof.

Det skønnes ifølge kilder i den Østrigske miljøstyrelse (Umweltbundesamt), at der pt. forekommer ca. 30 klager over lavfrekvent støj om året, svarende til ca. 4 klager pr. million. indbyggere. Tallet skønnes at være svagt stigende. Klager over lavfrekvent støj vedrører typisk varmeanlæg og diskoteker, samt strukturlyd fra undergrundstog. Den nye generation af støjsvage lastbiler er endvidere nævnt som potentiel ny lavfrekvent støjkilde. Klager over lavfrekvent støj hvor støjkilden ikke kan identificeres skulle være ekstremt sjældne i Østrig.

Østrig har for nærværende ingen generelle administrative retningslinier eller grænseværdier for ekstern støj, heller ikke for lavfrekvent støj. Den nationale standard ÖNORM S 5007 (ref. 19), samt ÖNORM S 9012 (ref. 20), anvendes som støtte for myndighedernes vurderinger. Måle- og vurderingsmetoden i ref. 19 er specielt beregnet til lavfrekvent støj, og er stort set i overensstemmelse med metoderne i den tyske DIN 45680. Metoden i ref. 20 kan anvendes i forbindelse med strukturlyd fra jernbanetrafik (som normalt altid vil være lavfrekvent). Metoden er dog alene baseret på A-vægtede lydtrykniveauer.

Det generelle lovgrundlag for støjbekæmpelse i Østrig er baseret på love der vedrører de aktuelle støjkilder. For industri er erhvervsloven (Gewerbeordnung) gældende. En ny virksomhedslov (Betriebsanlagengesetz) diskuteres i øjeblikket, herunder om, og i givet fald i hvilket omfang, støj skal indgå i loven. Større industrianlæg skal opfylde miljøpåvirkningsloven (Umweltverträglichkeitsgesetz (UVP)), som svarer til den danske VVM procedure, og der skal for sådanne anlæg udarbejdes en miljøkonsekvensvurdering (Umweltverträglichkeitserklärung) og en kontrolmåling (Umwelt-verträglichkeitsprüfung).

3.13 Internationale organer

3.13.1 WHO

Verdenssundhedsorganisationen WHO har netop udsendt nye retningslinier for ekstern støj (ref. 21), som er baseret på en redegørelse om støj i det eksterne miljø redigeret af Birgitta Berglund og Thomas Lindvall (ref. 22). Ref. 21 indeholder WHO´s anbefalinger til grænseværdier for støj i forskellige omgivelser, herunder støj i boliger. Der er ikke angivet specielle grænseværdier for lavfrekvent støj, men det påpeges gentagne gange, at de givne grænseværdier bør skærpes dersom støjen indeholder kraftige lavfrekvente komponenter. Det angives dog ikke detaljeret hvordan det afgøres om støjen kan karakteriseres som lavfrekvent, men det anbefales at der foretages frekvensanalyse af støjen hvis forskellen mellem det C-vægtede og det A-vægtede lydtrykniveau er større end 10 dB. Der er ikke forslag til størrelsen af en eventuel skærpelse af grænseværdierne.

3.13.2 ISO

Den internationale standardiseringsorganisation ISO har blandt andet udarbejdet standarder for måling og vurdering af ekstern støj. I den forbindelse er ISO 1996 (som for tiden er under revision) mest relevant (ref. 23). Ref. 23 indeholder et informativt appendiks med speciel omtale af lavfrekvent lyd. Den operationelle del er dog begrænset til en tabel med angivelse af middelhøretærskelværdier gældende for frekvensområdet 8 Hz til 100 Hz.

4. Sammenligning af vurderingsmetoder

Den svenske, hollandske og tyske metode er tærskelværdimetoder, dvs. metoderne er baseret på at et målt 1/3-oktavspektrum sammenlignes med en kriteriekurve. Den hollandske og tyske metode er baseret på restriktive høretærskelkurver, der ligger 2-7 dB under ISO´s hørestærskelkurve. Den danske metode er i forhold hertil speciel derved, at lydenergien i hele frekvensområdet 10-160 Hz summeres og sammenlignes med kriterieværdien (den tyske metode summerer dog også i frekvensområdet 10-80 Hz hvis der ikke forekommer tydelige toner i støjen).

Metoderne omfatter forskellige frekvensområder inden for grænserne 8-200 Hz, idet fx. den danske metode dækker over tretten 1/3-oktavbånd, mens den hollandske kun omfatter otte 1/3-oktavbånd.

Figur 1 viser en oversigt over de fire vurderingsmetoders kriterieværdier, samt den af ISO (ref. 25) standardiserede høretærskelkurve. ISO høretærskelkurven er gennemsnittet af normalt hørende (unge) menneskers høretærskel for rene toner, og er fastlagt for frekvenser fra 20 Hz og højere.

Figur 1
Kriterieværdier og ISO´s høretærskelkurve.

Figur 1 viser, at kriteriekurverne for de fire metoder overordnet har det samme forløb. Kurverne for den hollandske og den tyske metode ligger 3-5 dB under ISO-høretærskelkurven i hele deres gyldighedsområde, mens kurverne for den danske og den svenske metode ligger over ISO-høretærskelkurven for frekvenser over ca. 50 Hz.

Ved sammenligning af metoderne må det erindres, at de trods en række fælles træk på visse områder er forskellige, og at de bl.a. har forskellig operationel status. De danske og svenske kriterier er anbefalede grænseværdier. De tyske kriterier svarer til høretærsklen ifølge DIN 45630-2, og benyttes som anbefalet grænseværdi for lavfrekvente toner, mens der for lavfrekvent støj uden toner benyttes en alternativ fremgangsmåde. De hollandske kriterier svarer til 90%-fraktil høretærsklen for en gennemsnitsbefolkningsgruppe på 50 - 60 år (dvs. at 90% af befolkningen i denne aldersgruppe forventes ikke at kunne høre lyd med lavere lydtrykniveau end svarende til kurven), og bruges i forbindelse med klager over lavfrekvent støj til at afgøre om der forekommer hørbar støj.

Metodernes noget forskellige egenskaber gør det vanskeligt umiddelbart at skabe et overblik over deres indbyrdes relation i praktiske situationer.

Med henblik på at muliggøre en realistisk sammenligning af den danske vurderingsmetode i forhold til andre metoder til vurdering af lavfrekvent støj, er der derfor foretaget en vurdering af fem konkrete eksempler på lavfrekvent støj. De fem støjspektre er hentet fra en dansk undersøgelse af lavfrekvent støj fra 1992 (ref. 24), som igen stammer fra hollandske, tyske og danske referencer. Støjen er i alle tilfælde målt indendørs, og støjkilderne var forskellige industrianlæg (papirmølle, støberi, kompressor, vibrator, kølekompressor). De fem støjeksempler vurderes at repræsentere typiske situationer hvor lavfrekvent støj har givet anledning til gener for støjkildernes naboer. Eksemplerne er dog relativt støjende, og er ikke nødvendigvis repræsentative for dagens klagesituation i Danmark.

Hvert af de fem støjspektre er vurderet efter Miljøstyrelsens metode (MST 9/1997), samt efter den svenske (SOSFS 1996:8), den hollandske (NSG Richtlijn) og den tyske (DIN 45680) metode. Vurderingen er foretaget ud fra den forudsætning, at støjen forekommer om natten, og at støjen er kontinuert i en periode på mindst 1 time (hvis støjen forekommer i kortere tid end 1 time vil det påvirke resultatet af vurderingen efter DIN 45680 i nedadgående retning). Alle støjeksemplerne indeholder toner i henhold til definitionen i DIN 45680. For eksempel 2 (støberi) er tonen ved 16 Hz dog under tærskelkurven i DIN 45680, og vurderingen efter den tyske metode er derfor baseret på fremgangsmåden for støj uden toner.

For hver metode er overskridelsen af kriterieværdien i dB bestemt som resultatet af vurderingen. For MST 9/1997 er kriterieværdien 20 dB for det A-vægtede lydtrykniveau i boliger i frekvensområdet 10-160 Hz (L_Aeq,LF,10min), mens kriterieværdien for de øvrige metoder afhænger af støjens frekvensmæssige sammensætning i henhold til de i metoderne givne kriteriekurver.

Støjeksemplernes frekvensmæssige sammensætning og resultatet af vurderingerne er vist i figur 2-6.

4.1 Diskussion

Alle metoder vurderer støjeksemplerne som værende over kriterieværdierne under de givne forudsætninger (bortset for den tyske metode for støj uden toner i eksempel 2). Metodernes indbyrdes relative vurdering af et konkret eksempel afhænger som ventet af støjens frekvenssammensætning. Den hollandske metode giver den største overskridelse af kriterieværdien for alle fem støjtyper, hvilket er naturligt da der er tale om et kriterium for hørbarhed og ikke om en anbefalet støjgrænse.

I forhold til de øvrige metoder afviger Miljøstyrelsens metode ikke signifikant systematisk.

4.1.1 Eksempel 1: Papirmølle

Den maksimale overskridelse af kriteriekurverne for den svenske, den hollandske og den tyske metode forekommer alle ved 50 Hz, hvor spektret i figur 2 indikerer en tonekomponent.

4.1.2 Eksempel 2: Støberi

Den maksimale overskridelse af kriteriekurverne for den svenske og den hollandske metode forekommer ved 100 Hz. Spektret i figur 3 indikerer en tonekomponent ved 16 Hz. Niveauet af denne komponent ligger dog under kriteriekurverne for den tyske metode. Der er derfor i henhold til DIN 45680 benyttet en fremgangsmåde for støj uden toner. Denne metode resulterer, i modsætning til Miljøstyrelsens metode, ikke i overskridelse for dette støjeksempel. Det skyldes dels at den tyske metode kun medtager støj til og med 80 Hz, hvor Miljøstyrelsens metode medtager 160 Hz, dels at den tyske kriterieværdi for støj uden toner er 25 dB om natten, mens Miljøstyrelsens grænseværdi er 20 dB.

4.1.3 Eksempel 3: Kompressor

Den maksimale overskridelse af kriteriekurverne for den svenske, den hollandske og den tyske metode forekommer alle ved 31.5 Hz, hvor spektret i figur 4 indikerer en tonekomponent. Figur 4 viser endvidere "baggrundsstøjen", dvs. støjen målt efter dæmpning af kompressoren. I denne situation overskrides ingen af de fire metoders kriterieværdier (L_Aeq,LF,10min = 13 dB, svarende til et niveau 7 dB under den danske metodes kriterieværdi).

4.1.4 Eksempel 4: Vibrator

Den maksimale overskridelse af kriteriekurverne for den svenske, den hollandske og den tyske metode forekommer alle ved 40 Hz, hvor spektret i figur 5 indikerer en tonekomponent.

4.1.5 Eksempel 5: Kølekompressor

Den maksimale overskridelse af kriteriekurverne for den svenske, den hollandske og den tyske metode forekommer alle ved 100 Hz, hvor spektret i figur 6 indikerer en tonekomponent. De tre metoder viser også en (mindre) overskridelse af kriteriekurverne ved 50 Hz, hvor spektret også indikerer en tonekomponent. Figur 6 viser endvidere baggrundsstøjen, dvs. støjen målt når kompressoren var stoppet. I denne situation overskrides kun den hollandske metodes kriterieværdi (med 6 dB ved 100 Hz; L_Aeq,LF,10min = 15 dB, svarende til et niveau 5 dB under den danske metodes kriterieværdi).

4.1.6 Støjens varighed

Vurderingsresultaterne afhænger af støjens varighed. Det gælder specielt den tyske metode, hvor referencetidsrummet om natten er 1 time, og om dagen 16 timer. Den danske metode har referencetidsrummet 10 minutter hele døgnet, mens den hollandske og den svenske metode anvender det tidsrum hvor støjen forekommer som referencetidsrum.

Hvis støjens varighed i de givne eksempler fx. kun var 10 minutter, svarende til det danske referencetidsrum, ville vurderingsresultatet for den tyske metode blive ca. 8 dB lavere, mens vurderingen ifølge de øvrige metoder ville være uændret.

Hvis støjen var forudsat at forekomme i 10 minutter i dagperioden, ville resultatet ifølge den tyske metode falde med yderligere 12 dB, hvilket ville betyde, at støjen i alle fire eksempler under disse forudsætninger ville blive vurderet som værende under grænseværdien. Vurderingsresultatet ifølge den danske metode ville falde med 5 dB, svarende til at grænseværdien om dagen hæves fra 20 dB til 25 dB. Vurderingen ifølge den hollandske og svenske metode ville alt andet lige ikke ændres.

Figur 2
Støj fra papirmølle (eksempel 1 fra ref. 24)
Indendørs lydtrykniveau pr. 1/3-oktav frekvensbånd og sammenligning af vurdering baseret på fire metoder.
Forudsætning: Natperiode, minimum 1 times kontinuert drift.

Figur 3
Støj fra støberi (eksempel 2 fra ref. 24)
Indendørs lydtrykniveau pr. 1/3-oktav frekvensbånd og sammenligning af vurdering baseret på fire metoder.
Forudsætning: Natperiode, minimum 1 times kontinuert drift.

Figur 4
Støj fra kompressor (eksempel 7 fra ref. 24)
Indendørs lydtrykniveau pr. 1/3-oktav frekvensbånd og sammenligning af vurdering baseret på fire metoder.
Forudsætning: Natperiode, minimum 1 times kontinuert drift.

Figur 5
Støj fra vibrator (eksempel 13 fra ref. 24)
Indendørs lydtrykniveau pr. 1/3-oktav frekvensbånd og sammenligning af vurdering baseret på fire metoder.
Forudsætning: Natperiode, minimum 1 times kontinuert drift.

Figur 6
Støj fra kølekompressor (eksempel 20 fra ref. 24)
Indendørs lydtrykniveau pr. 1/3-oktav frekvensbånd og sammenligning af vurdering baseret på fire metoder.
Forudsætning: Natperiode, minimum 1 times kontinuert drift.

5. Kommentarer til international praksis

Det er karakteristisk, at der er konstateret såvel forskelle som lighedspunkter i den administrative praksis i de undersøgte lande. Et typisk lighedspunkt er den decentrale administration. Alle de undersøge lande har en meget decentral administration på dette område, dvs. klagebehandlingen foregår i de enkelte kommuner eller storbyer. Dette medfører at de centrale miljømyndigheder i mange tilfælde ikke har overblik over fx. klagefrekvensen eller over efter hvilke retningslinier og kriterier klager over lavfrekvent støj behandles. Det gør det endvidere vanskeligt at gennemføre undersøgelser som denne.

En typisk forskel er den grad af styring og regulering som de centrale miljømyndigheder udøver over for den decentrale administration. Den administrative praksis i de undersøgte lande varierer mellem en stærk lovfæstet styring med standardiserede målemetoder og vurderingskriterier som den ene yderlighed, og stort set ingen central regulering eller retningslinier som den anden yderlighed. De undersøgte europæiske lande omfatter dels administrationer med et relativt stærkt centralt islæt (fx. Danmark, Sverige og Tyskland), dels lande med meget svag central styring (fx. England og Norge). Administrationen i undersøgte de oversøiske lande (Australien, Japan, USA) varierer mellem relativt svag og ingen central styring.

Det er endvidere karakteristisk, at der ikke synes at være nogen specifik, og internationalt fælles, lavfrekvent støjkilde der dominerer klagebilledet. Klager over lavfrekvent støj fra musik (diskoteker, udendørs koncerter, musikanlæg i biler) optræder dog ganske ofte. Men også lavfrekvent støj fra trafik og industri, samt støj fra private naboers varme- og ventilationsanlæg fremkalder klager i mærkbart omfang. Denne del af undersøgelsen er dog hæmmet af den generelt relativt svage centrale administrative styring, idet de centrale miljømyndigheder ikke foretager systematisk registrering af klagefrekvens eller klagetype. De mest pålidelige og detaljerede informationer til denne del af undersøgelsen stammer derfor fra en engelsk (ref. 2) og en svensk (ref. 11) spørgeskemaundersøgelse til de decentrale miljømyndigheder.

Selv disse to undersøgelser kan imidlertid være vanskelige at sammenligne, idet den engelske undersøgelse tog udgangspunkt i klager over selve fænomenet lavfrekvent støj, mens den svenske undersøgelse tog udgangspunkt i klager over støjkilder der typisk udsender lavfrekvent støj (men hvor en del klager muligvis også kan skyldes mere højfrekvent støj).

Det er endvidere særdeles vanskeligt at få et pålideligt billedet af klagefrekvensen (antal klager pr. år pr. million indbyggere) over lavfrekvent støj i de forskellige lande. Dels foretages der som nævnt kun i meget begrænset omfang registrering eller undersøgelser af dette emne, dels er de foretagne undersøgelser udført med forskellig metodik og med forskellige forudsætninger. I Sverige kan der således klages til miljømyndighederne over støj fra fx. varme- og ventilationsanlæg hos private naboer, hvilket kan være en del af forklaringen på den relativt høje klagefrekvens over lavfrekvente støjkilder i Sverige.

På baggrund af de foreliggende temmelig usikre oplysninger, synes frekvensen af årlige klager over lavfrekvent støj til miljømyndighederne at variere mellem 1 og 10 pr. million indbyggere i landene Danmark, England, Tyskland og Østrig.

I Sverige er klagefrekvensen undersøgt til ca. 500 klager pr. million indbyggere, et tal der som nævnt også omfatter støjkilder hos private naboer, og muligvis til en vis grad klager der ikke specielt er forårsaget af lavfrekvent støj alene.

I en nyere hollandsk undersøgelse (ref. 5) skønnes, at mellem 10,000 og 150,000 indbyggere pr. million indbyggere i varierende omfang angiver at være generet af lavfrekvent støj. Det skal understreges at undersøgelsen ikke omfattede egentlige klager, men er baseret på indbyggernes egen umiddelbare vurdering af deres hverdag. Det er endvidere vigtigt at bemærke, at lavfrekvent nabostøj (høj musik, trinstøj mv.) indgik som et væsentligt element i geneomfanget.

6. Referencer

Bilag A:
1 Skematisk oversigt og kontaktpersoner

Bilag A giver en skematisk oversigt over den administrative praksis i de undersøgte lande. Endvidere gives reference til de personer der har været kontaktet i forbindelse med undersøgelsen, eller som kan være relevante i forbindelse med evt. fremtidige kontakter.