| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Effektiviseringspotentiale på forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg i Danmark

Sammenfatning og konklusioner

I denne rapport kortlægges størrelsen af et eventuelt effektiviseringspotentiale på forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg i Danmark. Herudover indeholder rapporten en vurdering af, i hvilket omfang potentialet kan realiseres på kort og lang sigt og af hvem.

Projektets resultater er tilvejebragt på grundlag af en omfattende dataindsamling blandt forbrændings- og deponeringsanlæg i Danmark. Efterfølgende er der foretaget en benchmarking af de indberettede data. Hertil er der anvendt benchmarkingmetoden DEA, der kort fortalt karakteriserer en række anlæg som "de bedste" ud fra både en økonomisk og en miljømæssig vurdering og sammenligner de andre anlæg hermed. For at undersøge potentialerne nærmere, er der foretaget en række supplerende og kvalificerende analyser.

Der er altså ikke tale om en samfundsøkonomisk analyse. I en sådan analyse skal alle fordele og ulemper ved en realisering af potentialet medtages. Det betyder, at alle konsekvenser – som f.eks. øget transportafstand, hvis der bliver lukket anlæg – skal opgøres, værdisættes og sammenvejes.

Ikke desto mindre er analysen et vigtigt indspil til en samfundsøkonomisk analyse, idet resultaterne fra denne analyse kan bruges til at beskrive de alternative scenarier, som man vil underkaste en samfundsøkonomisk analyse.

De analyserede forbrændingsanlæg forbrændte mere end 85% af de samlede forbrændingsegnede affaldsmængder i år 2000. De analyserede deponeringsanlæg deponerede 75% af de samlede mængder på deponeringsanlæg for blandet affald¹.

De samlede bruttoomkostninger i år 2000 på de 23 forbrændingsanlæg, der indgår i analysen, var på ca. 1,7 mia. kr. Disse anlæg forbrændte ca. 2,5 mio. ton affald. De tilsvarende omkostninger på de 32 analyserede deponeringsanlæg var på 213 mio. kr. Der blev på disse anlæg endeligt deponeret knap 600.000 tons² i år 2000.

Tallene afspejler, at forbrændingsområdet er væsentligt større end deponeringsområdet både målt i omkostninger og behandlede mængder. Også driftsmæssigt er der tale om to helt forskellige områder, hvor forbrændingsanlæggene er mere komplicerede driftsmæssigt end deponeringsanlæggene og omfatter flere forskellige teknologier.

Ydermere har udviklingen i mængder til forbrænding og deponering været vidt forskellige igennem de seneste år. Udviklingen ses i figuren nedenfor.

Figur 0.1
Udviklingen i forbrændte og deponerede totale mængder³

Kilde: Miljøstyrelsen.

I analysen indgår kun anlæg, der modtager blandet affald. Det er derfor ikke muligt at sammenholde det totale tal med de 600.000 tons endeligt deponeret affald og den mellemdeponerede mængde, der indgår i analysen. Men de fleste af de anlæg, der indgår i analysen, har også oplevet faldende mængder i de seneste år. Samlet set er deres mængder faldet med ca. 35% fra 1997-2000.

Den førte affaldspolitik i Danmark sigter primært mod forebyggelse af alle typer af affald. Hernæst prioriteres genanvendelse, forbrænding med energiudnyttelse og til sidst deponering. Udviklingen i affaldsmængderne til de enkelte behandlingsformer skal således ses i lyset af den førte affaldspolitik.

De forbrændte mængder er steget med ca. 50% fra 1994 til 2000, svarende til en stigning på ca. 7% per år. De deponerede mængder er derimod faldet med ca. 25% i samme periode, svarende til et fald på knap 5% per år. Denne udvikling har betydning for den relative størrelse af effektiviseringspotentialerne.

Effektiviseringspotentiale for forbrændingsanlæg

I alt 23 af de 31 danske forbrændingsanlæg⁴ indgår i undersøgelsen. Disse anlæg forbrændte i år 2000 hver især mellem 20.000 og 500.000 tons affald, så der er stor størrelsesmæssig spredning mellem anlæggene. Også på andre områder er anlæggene forskellige. Anlæggene har vidt forskellig alder og teknologi. Størstedelen af anlæggene producerer både varme og el på alle eller en del af ovnene, mens få anlæg kun producerer varme.

Samtidig ses en stor forskel i relation til eksempelvis luftemissioner, hvilket afspejler, at anlæggene i forskellig grad har tilpasset deres teknologier til kommende skærpede krav, primært fra EU⁵.

Analysen peger dog på, at de danske forbrændingsanlæg generelt ikke adskiller sig meget fra hinanden ud fra en effektivitetsvurdering. Således er der identificeret et teknisk effektiviseringspotentiale (dvs. relateret til anlægges drift) på 7 anlæg og et skalapotentiale (dvs. relateret til stordriftsfordele) på 15 anlæg. Når der tages højde for udvidelsesplaner og varmemarked, vurderes det, at der kun er et effektiviseringspotentiale på ca. halvdelen af de analyserede anlæg. Der er her taget højde for forskellene mellem anlæggene, eksempelvis kapacitet, emissioner og produktionen af enten kraftvarme eller varme.

De variable, der eksplicit er inddraget i DEA-analysen ses i tabellen nedenfor. Endvidere er der undersøgt en række andre forhold i supplerende statistiske analyser samt foretaget følsomhedsanalyser.

Tabel 0.1
Input og output i basis DEA-analysen

Note: Alle variable er årlige for 2000.

Analysen peger på, at det realiserbare effektiviseringspotentiale på forbrændingsområdet er på 135-155 mio. kr. i år 2000, svarende til 8-10% af de samlede omkostninger. Der er altså tale om et relativt lille potentiale. Imidlertid er en stor del af potentialet koncentreret på få anlæg.

Mængderne til forbrænding har været stigende over en årrække, og på grund af en bevidst politik om at sikre lige netop den nødvendige kapacitet kører stort set alle forbrændingsanlæg på deres kapacitetsgrænse. Det har givetvis en betydning for størrelsen af effektviseringspotentialet, da kapitalapparatet dermed udnyttes fuldt ud.

En del af potentialet vurderes at kunne realiseres på kort sigt, det vil sige inden for 1-5 år, og en del på lang sigt, det vil sige 10-15 år. Endvidere er det forskelligt, hvem der kan realisere potentialet: Anlæggene selv eller andre interessenter, eksempelvis myndigheder. Hvis et anlæg f.eks. ønsker at udvide, så skal udvidelsen godkendes af myndighederne.

Tabellen neden for viser fordelingen af potentialet i kategorierne tidshorisont og aktør.

Tabel 0.2
Opdeling af effektiviseringspotentiale på forbrændingsområdet i Danmark, mio. kr. i år 2000

En stor del af det kortsigtede potentiale findes på anlæg med mange uplanlagte driftsstop. Det skal bemærkes, at flere anlæg har opereret på kapacitetsgrænsen i flere år. Med de igangværende udvidelser må antallet af uplanlagte driftsstop formodes at falde i de kommende år givet konstante mængder affald til forbrænding.

For det langsigtede potentiale peger analysen på, at der er et skalapotentiale, som kan realiseres, hvis en række af anlæggene modtager mere affald og formår at udnytte stordriftsfordele (skalapotentiale). Potentialet relateret til stordriftsfordele kan realiseres, hvis anlæggene kan reducere omkostningerne pr. ton ved at modtage mere affald.

Det vurderes, at udviklingen i affaldsmængderne til forbrænding giver det nødvendige grundlag for at udnytte stordriftsfordelene ved udvidelse af anlæggene fremfor sammenlægning af anlæg. Der er allerede i dag planlagt en udvidelse af visse anlæg, og de seneste analyser⁶ viser, at denne udvidelse gør at kapaciteten er tilstrækkelig allerede fra 2004. Det identificerede potentiale vurderes derfor at kunne realiseres med den nuværende struktur.

Det er ikke direkte undersøgt, hvor mange ressourcer, der skal til for at realisere potentialerne. Men der er tale om et nettopotentiale i den forstand, at eventuelle meromkostninger er indregnet, da potentialet er bestemt ud fra anlæg, der har tilsvarende lavere omkostninger, men som allerede har foretaget en evt. driftsinvestering. Bruttopotentialet kan altså være større end det potentiale, der er vist her.

Det skal endelig pointeres, at det viste potentiale undervurderer af det reelle potentiale, da der ikke er taget højde for, at de "bedste" anlæg i analysen muligvis kan blive bedre. Det er ikke muligt at vurdere størrelsesordenen af denne undervurdering, men interviews med udvalgte af "de bedste" anlæg tyder på, at også de er i gang med en løbende effektiviseringsproces, f.eks. ved indførelse af ny og mindre mandskabskrævende teknologi.

Foruden det økonomiske potentiale viser analysen, at der er et miljømæssigt "effektiviseringspotentiale". Anlæggene kan altså reducere deres udledninger til luften samtidig med at de behandler samme mængde affald. For partikler ligger det samlede potentiale i størrelsesorden 5-13 tons i 2000, hvilket svarer til en besparelse på i gennemsnit 5-14 % af anlæggenes partikelemissioner. For SO₂ ligger det samlede potentiale i størrelsesorden 63-147 tons i 2000, hvilket svarer til en besparelse på i gennemsnit 6-12 % af anlæggenes SO₂ emissioner.

Effektiviseringspotentiale for deponeringsanlæg

I alt 32 af de 53 danske deponeringsanlæg, der modtager blandet affald, indgår i undersøgelsen⁷. Hvert anlæg modtog i år 2000 mellem få tusinde og over 60.000 tons affald til endelig deponering, så ligesom på forbrændingsområdet er der stor størrelsesmæssig spredning mellem anlæggene. På andre områder er anlæggene også forskellige, primært i forhold til geografisk placering og udformning, eksempelvis deponeringshøjde, membranforhold og perkolatopsamlingsforhold. Endelig er der forskel på, hvilke affaldstyper anlæggene kan modtage.

De variable, der eksplicit er inddraget i DEA-analysen, ses i tabellen nedenfor. Endvidere er en række andre forhold undersøgt i de supplerende statistiske analyser.

Tabel 0.3
Input og output i basis DEA-analysen, deponering⁸

Note: Alle variable er årlige for 2000.

Analysen peger på, at de danske deponeringsanlæg også ud fra en effektivitetsvurdering adskiller sig meget fra hinanden. Der er identificeret et effektiviseringspotentiale på 30 ud af de 32 analyserede anlæg. Men hvis der tages højde for forskelle mellem anlæggene i relation til mængder, deponeringshøjde og alder, udjævnes disse effektiviseringsforskelle betydeligt. Der er dog stadigvæk større forskel på deponeringsanlæggene end på forbrændingsanlæggene ud fra en effektiviseringssynsvinkel.

Analysen peger på, at det realiserbare effektiviseringspotentiale på deponeringsområdet er på 55-90 mio. kr årligt, svarende til i gennemsnit 25-40% af de totale omkostninger. Der er altså tale om et forholdsvis stort potentiale relativt set, men dog mindre totalt set end på forbrændingsområdet.

En del af potentialet kan realiseres på kort og en del på lang sigt. Endvidere er det forskelligt, hvem der kan realisere potentialet: Anlæggene selv eller andre interessenter, eksempelvis myndigheder (f.eks. ved udvidelser). Tabellen neden for viser fordelingen af potentialet i disse kategorier.

Tabel 0.4
Opdeling af effektiviseringspotentiale på deponeringsområdet i Danmark, mio. kr. i år 2000

Analysen peger på, at over halvdelen af det kortsigtede potentiale skyldes høje udgifter til personale og eksterne tjenesteydelser. For det langsigtede potentiale peger analysen på, at der er et mindre skalapotentiale, som kan realiseres, hvis en række af anlæggene i fremtiden kan udnytte de identificerede stordriftsfordele. Dette kan eksempelvis ske ved, at andre anlæg lukker, og at mængderne herfra tilføres de pågældende anlæg.

De samlede mængder til deponering forventes ikke at stige i de kommende år i Danmark. Dog vil en række mindre fyldpladser og enkelte egentlige deponeringsanlæg lukke inden for en årrække på grund af skærpede regler for deponering. Dette vil formentlig øge mængden af affald til deponering på de analyserede deponeringsanlæg. Dette vurderes dog ikke at være tilstrækkeligt til at kunne realisere det identificerede skalapotentiale, hvorfor det kun kan realiseres ved en diskussion af antal og størrelse af deponeringsanlæg i Danmark.

De faldende mængder til deponering – som skyldes en aktiv affaldspolitik – har givetvis spillet en stor rolle for effektiviseringspotentialet på deponeringsområdet. I deponeringsanlæggenes rammebetingelser er der ikke indlagt krav om kapacitetstilpasning (ændring af åbningstid, sammenlægning, lukning af anlæg, personalereduktion eller anden form for effektivisering) ved faldende mængder. I stedet giver de faldende mængder en forlængelse af levetiden på de nuværende deponeringsanlæg, hvilket selvfølgelig er positivt.

En væsentlig årsag til effektiviseringspotentialets størrelse er, at der på deponeringsanlæggene er sket forskellige grader af kapacitetstilpasninger i takt med de faldende mængder.

Det er ikke direkte undersøgt, hvor mange ressourcer, der skal til for at realisere potentialerne. Men der er tale om et nettopotentiale i den forstand, at eventuelle meromkostninger er indregnet, da potentialet er bestemt ud fra anlæg, der har tilsvarende lavere omkostninger, men som allerede har afholdt en evt. driftsinvestering. Bruttopotentialet kan altså være større end det potentiale der er vist her.

Modsat forbrændingsanalysen skønnes det ikke, at de bedste anlæg kan blive meget bedre. Ved interviews med de effektive anlæg er det nemlig konstateret, at disse allerede i en årrække har gennemgået en effektiviseringsproces. Deponeringsanlæg er mindre teknisk tunge end forbrændingsanlæggene, og effektivisering på deponeringsanlæg er derfor mindre knyttet til ny teknologi end på forbrændingsanlæg. Derfor skønnes der ikke at være et betydeligt højere potentiale end det, der er identificeret her.

Ikke en samfundsøkonomisk analyse

Formålet med denne analyse har ikke været at udarbejde en samfundsøkonomisk analyse, hvor alle fordele og ulemper for samfundet sammenvejes.

Generelt set skal samtlige relevante konsekvenser medtages i en samfundsøkonomisk analyse af en given aktivitetsændring (det vil f.eks. sige lukning eller udvidelse af et anlæg). Det betyder, at samtlige konsekvenser skal opgøres (i ton, km, mwh, timer, år etc.), værdisættes i kr. og derefter sammenvejes.

Konsekvenser ved en ændring af strukturen på affaldsområdet kan bl.a. omfatte ændringer i adgang til varmemarkedet, transportmønstre, udledningen af spildevand, lugt, støj og restprodukter og risiko for grundvandsforurening.

Det er også vigtigt, at der ved anvendelse af resultaterne fra denne analyse tages hensyn til andre relevante forhold omkring anlægget og dets ansatte, blandt andet arbejdsmiljø og beskæftigelsessituation.

Endelig er der hele diskussionen om sektorens organisering, men dette hører hjemme i en politisk diskussion.