| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Samfundsøkonomisk analyse af bortskaffelse af plastflaske- og dunkeaffald fra husholdninger

1 Sammenfatning og konklusioner

1.1 Baggrund for analysen

I Danmark anvendes ca.170.000 tons plastemballage om året. Størstedelen af den brugte emballage afbrændes, hvor energien udnyttes til varme og el. En mindre del genanvendes og bliver til nye plastprodukter. Der forbruges næsten to kilo olie til at producere et kg plast. Der synes derfor umiddelbart at være en miljøgevinst ved at genanvende plasten.

Det er primært emballageplast fra virksomhederne, der indsamles til genanvendelse. Det skyldes, at dette kan indsamles hos virksomhederne i større, renere og mere ensartede fraktioner end emballageplast fra husholdningerne, som typisk består af mange små og snavsede emballager af forskellig plasttype. Plastflasker- og dunke fra husholdningerne er den del af plastemballageaffald fra husholdninger, som det er mest relevant at udsortere til genanvendelse.

Danmark skal ifølge EU’s direktiv om emballage og emballageaffald inden år 2001 nå en målsætning om, at mindst 15 pct. af emballageaffald fremstillet af plast skal genanvendes. Det forventes, at Danmark når denne målsætning i 2001 primært ved indsamling af transportemballage af plast fra erhverv. Emballagedirektivet skal revideres i 2001. EU-kommissionen har i december 2001 fremsat et forslag, hvor målet for genanvendelse af plastemballage øges til 20 pct. Plastflaske og -dunkeaffald fra husholdninger udgør et potentielt område for genanvendelse.

I affaldsplan for 1998-2004 "Affald 21" er anført, at det i "1999-2000 skal undersøges, om der er udviklet sorteringskriterier, indsamlingsmateriel og især behandlingsmetoder, som kan sikre afsætningsmuligheder for og en miljømæssig hensigtsmæssig genanvendelse af plastflasker og –dunke.(…)På baggrund af disse undersøgelser vil det blive pålagt kommunerne fra år 2002 at give borgerne mulighed for at sortere de relevante emballager ud og aflevere dem til genanvendelse"¹.

På den baggrund er der udført en samfundsøkonomisk analyse af genanvendelse af plastflaske- og –dunkeaffald fra husholdninger.

Der analyseres kun en bringeordning, dvs. en ordning hvor affaldet bringes af husholdninger til "affaldsøer" (nærgenbrugsstationer) eller genbrugsstationer. Det skyldes, at potentialet (mængden af plastflaske- og dunkeaffald fra husholdninger) ikke vurderes at være stort nok til at kunne bære en henteordning, hvor affaldet hentes hos husholdningerne.

Genanvendelse af plastflasker og -dunke forudsættes at ske ved mekanisk genanvendelse, hvor plastflasker og –dunke bliver vasket, kværnet, smeltet og omdannet til granulat (regenerat). Granulatet kan anvendes til produktion af f.eks. kabler og ledninger², vejskilte, affaldssække m.m. Der analyseres således ikke et direkte genbrug, hvor flaskerne efter rensning atter påfyldes.

Den potentielle mængde af plastflaske- og dunkeaffald fra husholdninger udgør minimum 10.000 tons³. I denne analyse er der taget udgangspunkt i et potentiale på 12.500 tons.

1.2 Bortskaffelsesmetoder for plastflaske- og dunkeaffald

Indsamlingen til genanvendelse kan også ske i kuber til blandet plast- og glasflasker. Dette har den fordel, at de eksisterende kuber kan anvendes (efter lettere ændring), samt at støjgener fra glas mindskes. De to danske genanvendelsesvirksomheder har dog udtrykt betænkelighed herved, da der vil være risiko for glasskår i plasten. Derfor er denne mulighed ikke analyseret.

Det forudsættes, at når plastaffaldet udgår af forbrændingen, har det resterende husholdningsaffald uændret brændværdi⁵. Ligeledes forudsættes, at en separat indsamlingsordning for plastflaske- og dunkeaffald ikke får nævneværdige konsekvenser for indsamling og forbrænding af dagrenovation generelt. Disse to forudsætninger er selvsagt en forenkling, men er begrundet i den relativt lille mængde plastflaske og –dunkeaffald set i forhold til den samlede mængde dagrenovation. Således udgør den indsamlede mængde af plastplaske- og dunkeaffald under 2 promille af den samlede mængde dagrenovation som forbrændes⁶.

Det forudsættes, at plastflaskerne og –dunkene rengøres af husholdningerne, inden de afleveres på genbrugsstationer og affaldsøer.

Husholdningernes forbrug af ressourcer (f.eks. tid, brændstof, vand og sæbe) til sortering, rengøring og aflevering af plastflaskerne på affaldsøer eller genbrugsstationer indgår ikke i beregningerne. Det skyldes, at der er tale om en frivillig (og ikke tvungen) indsamlingsordning. De økonomiske og miljømæssige konsekvenser af husholdningernes ressourceforbrug er således ikke medtaget i analysen. Der er udført en følsomhedsanalyse, der medtager husholdningernes forbrug af ressourcer til vask og rengøring samt transport.

1.3 De direkte økonomiske konsekvenser for kommuner, husholdninger, virksomheder m.fl. (budgetøkonomisk analyse)

De parter, der primært bliver økonomisk berørt af de fire alternativer, er kommunerne, husholdninger og genanvendelsesvirksomheder. Herudover vil også en række øvrige parter blive økonomisk påvirket i mindre omfang (f.eks. privat vognmand, eksportfirma og staten). Disse påvirkninger er dog ikke opgjort separat. En opgørelse af den direkte økonomiske påvirkning af de enkelte berørte parter betegnes en budgetøkonomisk analyse.

Kommunen har de højeste nettoudgifter ved alternativ 2, hvor genanvendelsen sker ved indsamling på affaldsøer samt genbrugsstationer og behandlingen foregår i Danmark (ca. 3.900 kr./tons), jf. tabel 1. (Det er forudsat, at kommunen ingen nettoindtægt har ved salg af materialet til genanvendelsesvirksomheden.) Kommunens nettoudgifter reduceres med ca. 900 kr. til ca. 3.000 kr./tons, hvis affaldet i stedet eksporteres til Tyskland (alternativ 3). Indsamling alene på genbrugsstationer og eksport (alternativ 4) er endnu billigere (ca. 2.100 kr./tons). Det billigste for kommunen er forbrænding, der koster netto ca. 1.300 kr./tons.

Det skal dog påpeges, at affaldsbehandling er underlagt hvile-i-sig-selv princippet og dermed brugerbetalt. Det vil derfor være husholdningerne, der finansierer kommunens udgifter til affaldshåndtering over affaldsgebyret.

Kommunens udgifter til indsamling på genbrugsstation er lidt billigere pr. tons i alternativ 4 sammenlignet med alternativ 2 og 3. Det skyldes, at der (i forhold til alternativ 2 og 3) med det samme udstyr indsamles den dobbelte mængde på genbrugsstation i alternativ 4, hvilket mere end opvejer, at containerne skal tømmes hyppigere, og der skal køres længere til sorteringsanlæg, som der nu kun er 5 af (mod 10 i alternativ 2 og 3).

Tabel 1.
Budgetøkonomiske omkostninger. Kr. pr. tons.

Se her!

Genanvendelsesvirksomheden bliver kun økonomisk berørt under alternativ 2, hvor virksomhedens nettoindtægt udgør ca. 300 kr./tons. Der er forudsat, at virksomheden ikke modtager betaling for behandling af affaldet, men alene for salget af regeneratet.

1.4 Økonomiske konsekvenser for samfundsøkonomien under ét (Velfærdsøkonomisk analyse)

Den velfærdsøkonomiske analyse søger at vise den samlede påvirkning af hele samfundsøkonomien under ét. Der er således tale om en samlet betragtning og lokale forskelle i affaldsbehandling afspejles ikke i analysen.

De velfærdsøkonomiske omkostninger omfatter både de samlede økonomiske ressourcer (udgifter ved alternativerne) og miljøeffekterne. Det er i videst muligt omfang søgt at beregne værdien af miljøeffekterne i kroner og ører. Hvor dette ikke har været muligt, er de alene opgjort i fysiske størrelser (dvs. tons).

Alternativ 2 (genanvendelse ved indsamling på affaldsøer og genbrugsstationer og behandling i Danmark) giver de højeste velfærdsøkonomiske udgifter (ca. 4.300 kr./tons), jf. tabel 2. Udgifterne reduceres, hvis affaldet i stedet eksporteres til Tyskland (alternativ 3). Indsamling på genbrugsstationer og eksport (alternativ 4) er endnu billigere. Forbrænding er det billigste alternativ (ca. 2.200 kr./tons). Dette på trods af at alternativ 1 er forbundet med de højeste miljøskader til en værdi af 885 kr./tons, primært fra forbrændingsprocessen.

Det er således ca. 2.000 kr./tons dyrere – eller næsten dobbelt så dyrt - at etablere en indsamlingsordning på affaldsøer og genbrugsstationer og behandle i Danmark end den nuværende behandling med forbrænding. Dette svarer til samlede merudgifter på 10,2 mill.kr. for en indsamlet mængde på 5.000 tons i forhold til forbrænding.

Hvis plastflaskerne og –dunkene i stedet eksporteres til Tyskland, er det kun 1.450 kr./tons dyrere end at forbrænde, svarende til samlede merudgifter på 7,2 mill.kr. Merudgiften bliver 8,0 mill.kr. inkl. miljøeffekt i eksportlandet.

Indsamling alene på genbrugsstationer og eksport er ca. 240 kr./tons dyrere, svarende til en merudgift på ca. 600.000 kr. for en indsamlet mængde på 2.500 tons. Merudgiften bliver ca. 800.000 kr. inkl. miljøeffekt i eksportlandet.

Forbrænding er således velfærdsøkonomisk den billigste løsning. Det er ca. dobbelt så dyrt at genanvende med indsamling på affaldsøer og genbrugsstationer og behandle i Danmark som at forbrænde. Det koster ca. 240 kr./tons mere at genanvende ved indsamling alene på genbrugspladser og eksport end at forbrænde.

Tabel 2.
Velfærdsøkonomiske omkostninger. Kr. pr. tons.

Se her!

Ved sammenligning af de fire alternativer skal tages det forbehold, at ikke alle miljøkonsekvenser er prissat. De prissatte miljøkonsekvenser omfatter udledning til luften (CO₂, NO_x, SO₂, PM₁₀, CO og VOC)⁷. Derimod er det ikke lykkedes at finde priser på udledning af COD⁸, ultrafine partikler samt dioxin. COD og ultrafine partikler har størst betydning for alternativ 2, mens dioxin betyder mest for alternativ 1. Udledning af COD vil ikke være direkte til vandmiljøet, men går gennem renseanlæg, hvorfor der ikke er tale om en alvorlig miljøbelastning. Effekten vil bestå i den øgede rensning i form af luftning. Dioxin er en langt mere alvorlig miljøeffekt end COD. Prisen på dioxin skal dog overstige ca. 24 mia. kr./kg, for at alternativ 1 ikke længere er det bedste⁹. Det vurderes dog, at det er de mest betydende miljøeffekter, som det er lykkedes at værdisætte, og at en værdisætning af COD, ultrafine partikler samt dioxin ikke vil forrykke rangordenen mellem de fire alternativer afgørende.

Endelig er der en række miljøeffekter, som slet ikke er medtaget. Det drejer sig om effekterne fra husholdningernes rengøring og transport af affaldet. Husholdningernes vask og rengøring indgår således ikke i den opgjorte udledning af COD¹⁰. Inddragelse heraf vil øge udledningen af COD væsentligt for alternativ 2, 3 og 4. Det kan groft skønnes, at udledningen af COD vil øges til ca. 500-700 kg/tons (mod 0,3 kg/tons i alternativ 2). Der er udført en følsomhedsberegning, hvor husholdningernes ressourceforbrug medtages¹¹. Hertil kommer, at de toksiologiske effekter i form af tungmetaller heller ikke er medtaget¹².

I alle fire alternativer er det velfærdsøkonomiske resultat negativt, dvs. nettoomkostninger. Det skyldes, at det drejer sig om omkostninger ved bortskaffelse af en affaldsmængde, hvor værdien af produktionen ikke overstiger omkostningerne ved bortskaffelsen. Miljøeffekterne er ligeledes alle negative, da det drejer sig om øgede emissioner.

De to alternativer med eksport er i tabel 2 vist med og uden miljøeffekterne i eksportlandet (alternativ 3 og 4). Eksportlandet er nabolandet Tyskland, og miljøeffekterne og deres prissætning kan dermed antages at være meget tæt på danske forhold. Inddragelse af eksportlandets miljøeffekter vil bringe alternativ 2 og 3 langt tættere på hinanden. Forskellen mellem de to alternativer ligger nu alene i eksportindtægten contra udgiften til behandling i Danmark. Det bemærkes, at valutaindtægten fra eksport dækker over de økonomiske effekter (drift og anlæg) i eksportlandet.

1.5 Udenlandske undersøgelser af bortskaffelse af plastaffald fra husholdninger

Sverige har netop udført en samfundsøkonomisk analyse af deponering, forbrænding og genanvendelse af forskellige typer affald fra husholdninger, herunder plast. Analysen forventes offentliggjort primo 2002. Den viser ifølge en forhåndsomtale¹³, at der ingen tydelig samfundsøkonomisk gevinst er ved at genanvende plastaffald fra husholdninger. En samfundsøkonomisk analyse af Plastkretsens¹⁴ virksomhed i Sverige viser også negative resultater for genanvendelse af plastemballage fra husholdninger¹⁵.

Ligeledes er EU-kommissionen ved at udarbejde en undersøgelse af forbrænding, deponering og genanvendelse af PET-flasker. Denne undersøgelse forventes færdig i 2002.

Norge har i 1998 udført en samfundsøkonomisk analyse af deponering, forbrænding og genanvendelse af plastaffald fra husholdninger¹⁶. Den norske undersøgelse konkluderer, at genanvendelse er ca. dobbelt så dyr som både forbrænding og deponering (som koster lige meget). Dette skyldes især høje indsamlings- og sorteringsomkostninger, men også miljøeffekterne fra transporten.

En østrigsk samfundsøkonomisk analyse fra 1998¹⁷ af genanvendelse af plastemballage fra husholdninger viser ligeledes et klart negativt resultat.

Resultaterne fra de udenlandske undersøgelser passer meget fint overens med konklusionerne i denne analyse.

1.6 Følsomhedsanalyser

For at teste resultaternes robusthed over for ændringer er der udført en række følsomhedsanalyser for de velfærdsøkonomiske beregninger, dvs. analyser af hvilken betydning ændringer i beregningsforudsætninger har for resultaterne.

Nogle af følsomhedsanalyserne er af mere ekstrem og illustrativ karakter, men følsomhedsanalyserne viser, at det mest realistiske udsving i nettoomkostninger spænder fra et fald på 400 kr. til en stigning på ca. 2.200 kr. pr. tons, jf. tabel 3. De største udsving er forbundet med alternativ 2¹⁸ hvor ikke mindst salgsprisen på regeneratet er en usikkerhedsfaktor, der kan bidrage til at forværre alternativ 2, idet salgsprisen ligger på et historisk højt niveau. Hvis de allerede afholdte investeringer ikke medtages, vil alternativet omvendt forbedres, idet genanvendelsesvirksomheden rent faktisk allerede er opført. Medtagelse af husholdningernes ressourceforbrug øger omkostningerne med 2.200 kr./tons.

Udsvingene for forbrænding ligger i størrelsesordenen +/-500 kr./tons. Forbrænding har den højeste værdi af miljøskader, og er derfor meget følsom overfor ændringer i priserne på miljøeffekter. Således kan en høj CO₂-pris forværre alternativet betragteligt. Hvis de allerede afholdte investeringer ikke medtages, bliver alternativet derimod forbedret, da forbrændingsanlæggene allerede er opført.

De mest sandsynlige udsving for de to øvrige alternativer er fra –200 kr. til +500 kr./tons. En højere eksportpris (der er forsigtigt skønnet) vil forbedre disse to alternativer. Dog vil inddragelse af husholdningernes ressourceforbrug øge omkostningerne med ca. 2.200 kr./tons.

Den indbyrdes rangorden mellem alternativerne er forbavsende stabil overfor ændringer. Høje priser på miljøeffekter – ikke mindst en høj CO₂-pris - kan dog true førstepladsen for forbrænding. Tilsvarende gælder, hvis eksportprisen stiger. Hvis allerede afholdte investeringer ikke medtages, bliver alternativ 2 bedre end alternativ 3, dvs. det er bedre at behandle i Danmark end at eksportere til Tyskland. Medtagelse af husholdningernes ressourceforbrug øger nettoomkostningerne for de tre alternativer med genanvendelse, således at forbrænding bliver relativt endnu bedre.

Tabel 3.
Følsomhedsanalyser. Velfærdsøkonomiske nettoomkostninger. Kr. pr. tons

Se her!

Ændringerne i den samfundsøkonomiske kalkulationsrente har begrænset effekt på resultaterne, og rangordenen mellem de fire alternativer forbliver uændret, jf. tabel 3.

Eksportprisen udviser store udsving og har stor betydning for alternativ 3 og 4 og dermed på rangordenen mellem de fire alternativer. En stigning i eksportprisen til 1.500 kr./tons forbedrer alternativ 4 så meget, at det rykker op på en førsteplads og dermed bedre end forbrænding. Alternativ 3 vedbliver at være nr. tre. En stigning i eksportprisen til 1.000 kr./tons bevirker, at alternativ 1 og 4 bliver stort set lige gode. Et fald i eksportprisen til 500 kr./tons forværrer alternativ 3 og 4, men rangordenen ændres ikke.

Salgsprisen for regenerat på det danske marked har stor betydning for alternativ 2. Markedsprisen udviser store svingninger, men har siden slutningen af 2000 ligget på niveauet 3.500 kr./tons, hvilket historisk set er en høj pris. Hvis salgsprisen forøges til 4.500 kr./tons, forbedres alternativ 2 og rykker fra en fjerde til en tredjeplads. Hvis prisen omvendt falder til 2.500 kr./tons (prisniveauet for et år siden), forbliver alternativ 2 at være det dårligste alternativ.

Priserne på miljøeffekterne har også stor indflydelse på de fire alternativers nettoomkostninger. Det skal dog bemærkes, at ikke alle miljøkonsekvenser er værdisat. En fordobling af alle priserne ændrer rangordenen, idet forbrænding nu rykker ned på en andenplads. En halvering lader rangordenen uændret. En lav CO₂-pris (45 kr./tons) ændrer ikke på rangordenen, mens en høj CO₂-pris (450 kr./tons) gør forbrænding dårligere end alternativ 4.

En stigning i den indsamlede mængde til 7.500 tons (indsamlingsrate på 60 pct.) ændrer ikke nævneværdigt på udgifterne pr. tons til indsamling og sortering. Til gengæld bliver behandlingen på genanvendelsesvirksomheden billigere pr. tons pga. stordriftsfordele. Alt i alt forbedres alternativ 2 og rykker op på en tredjeplads. Ved en større indsamlet mængde kan det således bedre betale sig at behandle affaldet i Danmark end at eksportere det som følge af stordriftsfordelene ved behandlingen i Danmark. Resultatet er imidlertid meget påvirkeligt over ændringer i salgsprisen for regenerat. Et fald i salgsprisen til 2.500 kr./tons (niveauet for et år siden) vil atter gøre alternativ 2 til det dårligste alternativ.

En ændring af indsamling på affaldsøerne til flere og mindre kuber og med hyppigere tømning (fra 250 til 125 husstande/kube og fra tømning hver 4. uge til hver 2. uge) mere end fordobler udgifterne til indsamling. Indsamlingen på genbrugsstationerne er uændret. Rangordenen forbliver uændret, men alternativ 2 og 3 bliver væsentligt dyrere.

Det er omdiskuteret, hvorvidt der skal anvendes den såkaldte skatteforvridningsfaktor. I denne følsomhed antages, at de offentlige udgifter forbundet med hvert alternativ skattefinansieres. Det er imidlertid ikke omkostningsfrit for samfundet at foretage en sådan omfordeling via skattesystemet, idet skatterne sædvanligvis medfører en forvridning af aktiviteten i økonomien. Den marginale omkostning for samfundet herved er fastsat til 20 øre pr. krone opkrævet i skat. Inddragelse af skatteforvridningstabet øger omkostningerne med 14-225 kr. pr. tons, mest for alternativ 2 og 3 pga. udgifterne til indsamling og sortering. Rangordenen mellem alternativerne ændres ikke.

Valg af tidshorisont har betydning for resultaterne. I analysen er anlagt en langsigtet betragtning, hvor det er forudsat, at samfundet står i en situation, hvor der skal vælges mellem forskellige teknikker (her mellem forbrænding og genanvendelse). Det betyder, at der startes helt fra grunden, så de fulde investeringer i alle alternativer medtages, uanset om de (faktisk) allerede er afholdt eller ej. Alternativt kan anlægges en mere kortsigtet og marginal betragtning, hvor der tages hensyn til, at forbrændingsanlæg og genanvendelsesvirksomheden allerede er bygget, således at kun driftsudgifterne medtages. Indsamlingen er uændret. Dette vil forbedre alternativ 1 så meget, at det nu klart er det bedste alternativ, hvor der ikke var den helt store forskel mellem alternativ 1 og 4 i grundscenariet. Alternativ 2 forbedres også og bytter plads med alternativ 3.

Der er udført en følsomhedsberegning hvor der både er anvendt skatteforvridningstab, samfundsøkonomisk kalkulationsrente på 6 pct. og uden allerede afholdte investeringer. Alternativ 1 og 2 bliver forbedret, især pga. den manglende investering i hhv. forbrændingsanlæg og genanvendelsesvirksomhed, der mere end opvejer effekten af skatteforvridningstabet. De øvrige to alternativer forringes, især pga. effekten af skatteforvridningstabet. Rangordenen ændres mellem alternativerne, idet alternativ 2 og 3 bytter plads.

Endelig er udført en følsomhed hvor husholdningernes ressourceforbrug til vask og rengøring samt transport til genbrugsstationerne indgår. Dette øger nettoomkostningerne med ca. 2.200 kr./tons i de tre alternativer med genanvendelse. Vandforbruget udgør ca. halvdelen heraf. Dette er baseret på forsøgsresultater, hvor emballagen blev totalt rengjort. Vandforbruget er derfor betydeligt større, end det kan forventes i en almindelig husholdning. Krav til rengøring af emballagen er en vigtig parameter, når en indsamlingsordning planlægges. Selve tidsforbruget indgår ikke, da afleveringen og rengøringen foretages frivilligt af husholdningerne. De må derfor formodes at have en nytte heraf, hvorfor der ikke er forbundet nogen omkostning hermed.

1.7 Rapportens opbygning

Kapitel 2 omtaler de fire alternative bortskaffelsesformer samt metoden for analysen. I kapitel 3 opgøres de fysiske konsekvenser opgjort i mængder (tons, km, styk etc.) for hver af de fire alternativer. I kapitel 4 beregnes de budgetøkonomiske omkostninger for hver af de berørte parter (i dette tilfælde kommuner og genanvendelsesvirksomheder) for hvert alternativ. I kapitel 5 beregnes de velfærdsøkonomiske omkostninger. Kapitel 6 indeholder en række følsomhedsanalyser, hvor effekten af at ændre på udvalgte størrelser belyses.