| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Fordele og ulemper ved liberalisering af affaldsforbrænding og deponering

Bilag A

Begrebskatalog


1 Overblik over begreber

I dette notat gennemgås en lang række begreber, som er relevante, når man diskuterer øget privat/offentligt samarbejde og/eller øget konkurrence.

Indledningsvist præsenteres en figur, der placerer begreberne i forhold til to dimensioner:

  • Ejerskab i offentligt eller privat regi
  • Drift i offentligt eller privat regi

Begreberne er indsat på basis af skøn over deres anvendelse i relation til øget konkurrence på et marked. Visse af begreberne er i andre sammenhænge mere brede, f.eks. bruges benchmarking også bredt i private virksomheder. I næste afsnit følger en mere detaljeret beskrivelse af de enkelte begreber.

Figur 1 Begreber

Klik her for at se Figur 1

2 Beskrivelse af begreber

Begreberne er forsøgt ordnet i tre grupper afhængig af deres tilknytning til den offentlige henholdsvis private sektor:

  1. Offentligt regi (nederst til venstre i figuren)
  2. Offentligt/privat samarbejde (øverst til venstre og midten af figuren)
  3. Privat regi (øverst til højre i figuren)

Den fjerde gruppe af begreber drejer sig om konkurrence.

Grupperne af begreber beskrives nedenfor.

2.1 Aktiviteter i offentligt regi

Der findes en række tiltag, der kan skabe konkurrence-lignende vilkår inden for det offentlige. De mest anvendte begreber er:

  • Kontraktstyring
  • Firmatisering
  • Benchmarking
  • Indtægtsrammer

Kontraktstyring
Kontraktstyring foregår typisk internt i den offentlige sektor og indebærer, at den politisk-administrative ledelse styrer konkrete organisatoriske enheder (styrelser, forvaltningsafsnit, institutioner osv.) vha. en aftale, der definerer ydelser, mål, økonomi og rammer for deres virke i en given periode. Aftalen specificerer de politiske prioriteringer i konkrete målsætninger og sætter fokus på kvaliteten af ydelserne, inden for den givne økonomiske ramme. Herved skabes en klarere sammenhæng mellem målfastsættelse, aktiviteter og økonomi, end det kendes fra den traditionelle budget- og målstyring.

Kontraktstyring er således et alternativ til de traditionelle styreformer inden for det offentlige. Formålet er at sikre mere fleksible rammer for en mere effektiv drift af de statslige styrelser. Styreformen indebærer, at den enkelte styrelse påtager sig at leve op til en række resultatkrav mod til gengæld at få en flerårig aftale om de bevillingsmæssige rammer samt visse frihedsgrader - f.eks. på det lønmæssige område. Kontraktstyring er således baseret på et “noget-for-noget” princip.

I bestræbelserne på at skabe større effektivitet og klarlægge de faktiske omkostninger ved offentlige ydelser, har man nogle steder i den offentlige sektor i stedet for f.eks. at anvende kontraktstyring, valgt at etablere selvstændige men ikke uafhængige virksomheder – at ”firmatisere”.

Firmatisering
Tanken er, at de udskilte enheder skal fungere som et normalt firma, der leverer ydelser til nogle på forhånd aftalte priser, og disse "firmaer" skal have lov til at varetage deres daglige drift uden indblanding. Dette kaldes firmatisering.

Ideen er, at dette vil klarlægge omkostningerne ved at producere en ydelse, og samtidig bevidstgøre medarbejderne om ressourceanvendelsen og derved fremme effektiviteten.

En anden og meget benyttet måde at fremme effektiviteten på er at anvende benchmarking.

Benchmarking
Benchmarking kan anvendes som værktøj til at afdække utilsigtede forskelle i effektivitet og kvalitet i den offentlige sektor. Men metoden kan samtidig bidrage til at give konkrete fingerpeg om, hvordan problemerne kan afhjælpes. I den forstand kan benchmarking anvendes som både termometer, diagnoseredskab og medicin, når den offentlige sektor skal forbedres.

Benchmarking kan også anvendes i forbindelse med fastlæggelse af betalingen for ydelser, herunder indtægtsrammer.

Indtægtsrammer
Indtægtsrammer angiver den samlede betaling, som virksomheder må opkræve hos forbrugerne for leverede ydelser. Rammen kan fastlægges på forskellig vis under hensyntagen til de faktiske omkostninger eller ud fra hensynet om at tilskynde til rationel drift. Her kan det være en fordel at lade rammen være upåvirket af de faktiske omkostninger for at tilskynde virksomhederne til at reducere deres omkostninger. Det kan eksempelvis ske ved at fastlægge rammen ud fra et benchmark af omkostningerne i forhold til lignende virksomheder.

Indtægtsrammeregulering anvendes i vidt omfang inden for elsektoren, hvor rammerne fastlægges med basis i de historiske omkostninger og ud fra en benchmarking-analyse af omkostningernes størrelse i forhold til andre elproducenter. Hvis en elproducent har haft høje historiske omkostninger pålægges den et effektiviseringskrav, der betyder, at den kun i begrænset omgang kan indregne de historiske omkostninger i indtægtsrammen. Det betyder, at virksomhederne har vanskeligt ved at opnå fornuftige økonomiske resultater. Ideen er, at dette vil tilskynde dem til at øge deres effektivitet.

Indtægtsrammeregulering kan foregå både overfor offentlige, private og halvoffentlige virksomheder.

2.2 Offentligt privat samarbejde

Offentligt privat samarbejde anvendes ofte som en samlebetegnelse for situationer, hvor det offentlige anvender den private sektor i løsningen af en række opgaver. Samarbejdet kan have et utal af former:

  • Udbud/licitationer
  • Udlicitering
  • Udviklingskontrakter
  • Bortforpagtning
  • Finansierings og driftssamarbejder - eksempelvis BOT, BOOT og PFI kontrakter

Begreber er således bredt favnende, og til tider anvendes også det samlende begreb partnerskab for offentligt/privat samarbejde.

Partnerskab
Partnerskab er et begreb som anvendes til beskrivelse af samarbejdsrelationer i forbindelse med produktion af serviceydelser. Det anvendes både til at beskrive samarbejde i den offentlige sektor, den private sektor såvel som i samarbejde mellem den offentlige og den private sektor. Begrebet er særligt kendt fra England hvor partnerskab anvendes i en lang række aftaler, der indgås mellem den offentlige og den private sektor (Public Private Partnership – PPP, ikke at forveksle med Polluter Pays Principle eller Purchasing Power Parity). I England er der imidlertid en tendens til, at begrebet anvendes til at beskrive almindelige køber/leverandør relationer, altså en form for udlicitering. I nogle sammenhænge sidestilles det med andre ord med definitionen af offentligt privat samarbejde jf. ovenstående definition.

I Danmark har Institut for Serviceudvikling forsøgt at definere en dansk udgave af begrebet partnerskab og lægger op til en fortolkning af begrebet, som rummer mere end udlicitering og som adskiller begrebet fra definitionen af offentligt privat samarbejde. Instituttet argumenterer således for, at partnerskaber er kendetegnet ved, at de tager afsæt i gensidig tillid og respekt mellem parterne. Selvom et partnerskab i lighed med en udlicitering er beskrevet i en kontrakt, er de bærende elementer i samarbejdsformen et fælles værdisæt, mål og sammenfalden økonomisk interesse, som ikke nødvendigvis genfindes inden for det andre former for offentligt privat samarbejde, herunder udlicitering.

I modsætning til udliciteringsformen mener instituttet, at partnerskabsmodellen er langt mere dialogpræget og ser åbenhed som et vigtigt element. Man taler om at udbudsprocessen er dobbelt-sidet idet parter vælger hinanden. Udbudsprocessen præges af, at parterne kigger på langt flere kriterier end der kan sammenfattes i et kortfattet udbudsmateriale. Partnerskaberne er ofte kendetegnet ved at parterne er fælles om driftsorganisationen, dvs. er fælles om drift(samdrift) og har fælles ansvar for udførelsen af opgaven. Parterne er fælles om medarbejderne, kontraktperioden er relativt lang, eksempelvis 8 år.

Uanset, hvad det kaldes står det dog klart, at det offentlige/private samspil kan ske på en række områder. Et af de mest anvendte i Danmark er udlicitering.

Udlicitering
Udlicitering er, når det offentlige efter en udbudsrunde overdrager produktion, levering og personaleansvar til én eller flere eksterne leverandører. Man taler om udlicitering som "den del af den offentlige opgavevaretagelse, der udbydes i konkurrence og varetages af eksterne leverandører på det offentliges vegne" [1]. I forbindelse med udlicitering forbliver det overordnede ansvar for opgaven, herunder hvilken kvalitet og hvilket omfang en produktion skal have, hos den offentlige sektor. Den offentlige sektor skal også fortsat finansiere produktionen af ydelsen, kontrollere den, behandle klagesager mv. Herved adskiller udlicitering sig på afgørende vis fra privatisering hvor den private sektor fuldstændigt overtager løsningen af opgaven, og den offentlige sektor ikke længere har ansvaret for at definere opgaven, behandle klagesager eller finansiere opgaven.

Der findes to hovedaktører i udliciteringsopgaver - bestilleren og udføreren. Det er bestilleren, der definerer og har det overordnede ansvar for opgavens indhold, omfang og kvalitet (også kaldet beslutnings- og udformer-ansvaret). På basis heraf udarbejder de mulige leverandører (udfører) et tilbud. Bestilleren sammenligner de indkomne tilbud og udvælger det bedste tilbud på baggrund af en vurdering af pris og kvalitet. Det er også bestilleren, der betaler for opgavens udførelse (også kaldet finansieringsansvaret). Forholdet mellem bestiller og udfører reguleres gennem en kontrakt.

Tidligere var udliciteringerne i den offentlige sektor primært koncentreret inden for anlægsområdet, de tekniske områder og rengøring og madproduktion. I de senere år har man imidlertid kunnet observere en tendens til øget udlicitering over et bredere opgavefelt: administration, ældreomsorg, dagpasning samt en mængde andre serviceopgaver.

Et tilsvarende begreb, der indebærer et køb af ydelser hos en privat leverandør er udviklingskontrakterne.

Udviklingskontrakt
En udviklingskontrakt er en juridisk bindende aftale, der fastlægger mål og rammer for et samarbejde mellem en offentlig myndighed/institution og en privat virksomhed med henblik på udvikling af varer eller tjenesteydelser. Kontrakten sikrer den private virksomhed et marked for det udviklede produkt og den offentlige virksomhed får hjælp til at tilbyde en bedre service.

Inden for de senere år er der specielt på kommunemarkedet sket en udvikling hen imod, at de private virksomheder på flere områder kan konkurrere med kommunerne. Dette er blandt andet sket igennem etablering af udfordringsretten og en række fritvalgsmodeller.

Udfordringsret
Den private sektor har adgang til at udfordre den offentlige sektor ved at sandsynliggøre, at den kan løse en given opgave billigere og bedre end den offentlige virksomhed. Den offentlige virksomhed har pligt til at realitetsbehandle en henvendelse om udfordring. Den kan enten vælge at udbyde opgaven, hvis det forventes at resultere i en bedre og billigere service eller afvise udfordringen med en forklaring om baggrunden og angivelse af årsagen til afvisningen.

Fritvalgsmodeller
Fritvalgsmodeller giver borgerne valgfrihed til at vælge frit mellem anvendelse af den kommunale leverandør på et område eller en anden, ekstern, leverandør som betales af kommunen. Fritvalgsmodeller er således en måde at skabe konkurrence mellem kommunerne og andre leverandører inden for et serviceområde. Idet borgerne ikke betaler for ydelserne kan virksomhederne kun profilere tiltrække kunder ved at levere god service. Dette sikrer derfor automatisk et vist fokus på kvaliteten.

Fritvalgsmodeller bliver blandt andet indført inden for hjemmeplejen for ældre. Kommunerne har inden for dette område godkendt en mængde private leverandører, som kan levere ydelser inden for hjemmeplejen. Når de ældre er visiteret til en form for hjemmepleje, får den ældre mulighed for selv at vælge sin leverandør ud fra den liste over leverandører, som kommunen har godkendt.

En anden mulighed for at private kan overtage det offentliges opgaver og ansvar sker med koncessioner og/eller autorisationer.

Koncession/Autorisation
En koncession giver en privat virksomhed ret til at udføre en opgave og kræve betaling herfor. Den offentlige myndighed har dog en vis kontrol med aktiviteten, idet den i forbindelse med udstedelsen af koncessionen kan pålægge koncessionstageren at opfylde en række betingelser. Det kan for eksempel være sikringen af en vis standard i forbindelse med udførelsen af en opgave.

Et klassisk eksempel på koncessioner findes i olieefterforskningen hvor staten tildeler koncessioner til virksomheder, der vil udvinde olie. I forbindelse med koncessionen forpligter virksomhederne sig til at udvikle felterne - eksempelvis i form af et antal prøveboringer for at afprøve hvorvidt der er olie i undergrunden.

Forudsætningerne for at opnå koncession er imidlertid flerfoldige og forudsætter blandt andet at koncessionstagerne har de rette kvalifikationer og at der vurderes at være et behov for ydelsen.

Offentligt privat samarbejde – finansierings- og driftssamarbejder
I andre lande har der længe været arbejdet med specifikke finansierings- og driftssamarbejder mellem private virksomheder og det offentlige.

I øjeblikket drøftes denne model på transportområdet i Danmark – og blandt andet i Farum har modellerne været afprøvet i praksis. Her skal nævnes de mest almindelige modeller:

  • BOOT (Build, operate, own and transfer)
  • BOT(Build, operate and transfer)
  • PFI(Private financed initiative)

BOOT (Build, operate, own and transfer)
I en BOOT model står den private sektor for opførelsen og driften af et anlæg i en forudaftalt årrække, hvor den offentlige sektor har brugsretten. Den private operatør ejer anlægget men allerede ved opførelsen, er det aftalt på hvilket tidspunkt og på hvilke vilkår anlægget overføres til den offentlige sektor. Det er imidlertid den private operatørs opgave at finansiere anlægget i perioden. Det betyder, at den offentlige sektor ikke behøver at finansiere anlægssummen i forbindelsen med opførelsen, men i stedet betaler en årlig ydelse plus et beløb når anlægget overgår til offentligt ejerskab.

I lighed med PFI modellen(se nedenfor) vil denne finansieringsform derfor ofte blive betragtet som et lån i relation til deponeringsreglerne.

BOT (Build, operate and transfer)
I en BOT model står den private sektor for opførelsen og driften af et anlæg i en forudaftalt årrække, hvor den offentlige sektor har brugsretten. Den offentlige sektor er principielt ejer af anlægget men det fulde ejerskab og forpligtelser tilfalder først den offentlige sektor ved afslutningen af BOT -perioden. Betalingen til det private selskab udgør en kombination af opførelses og driftsbetalinger. Set fra den offentlige sektors side har BOT-modellen samme betalingsforløb som hvis den offentlige sektor selv stod for opførelsen og driften. Forskellen består primært i, at den offentlige sektor betaler nogle på forhånd aftalte beløb. Det mindsker usikkerheden for den offentlige sektor og tilskynder den private virksomhed til at bygge og drive anlæggene så effektivt som muligt.

PFI (Private financed initiative)
I PFI modellen står den private sektor for opførelsen, vedligeholdelsen og finansieringen af anlægsinvesteringer (eksempelvis skoler og hospitaler) og det offentlige køber brugsretten for en årrække og til en forud aftalt pris. Prisen har ofte form af en årlig betaling gennem hele brugsperioden. Ejerskabet af anlægget ligger hos det private selskab, der disponerer fuldt ud over anlægget, når det offentliges brugsret er udløbet.

PFI modellen har blandt andet været anvendt i England. I Danmark bliver metoden opfattes ofte som et lån, der er underlagt deponeringsreglerne. Det hæmmer anvendeligheden noget.

2.3 Privat regi

Endelig er der en række begreber, der anvendes når aktiviteter overføres fra at ske i offentligt regi til at ske i privat regi. Det drejer sig om:

  • Privatisering
  • Afknopning

Privatisering
Der kan være to former for privatisering. Enten privatisering af markedet, hvorved tidligere offentlige monopolområder og nye tjenester åbnes for private selskaber eller privatisering af virksomheder. Normalt når man taler om privatisering er det det sidste der tænkes på, altså at ejerforholdet ændres fra offentligt til privat.

Privatisering betyder, at opgaver, der hidtil har været besluttet og varetaget af det offentlige (for skattekroner), overgår til at være rent private. Det betyder, at det ikke længere er det offentlige, der har ansvaret for det privatiserede område. Den offentlige myndighed har ikke længere ansvaret for hverken definition af opgaven, levering af ydelsen, eller betalingen/finansiering af opgaven. En del af de opgaver, der privatiseres, vil dog ofte være underlagt en eller anden form for offentlig regulering. Ofte er der tale om monopolydelser, hvor der ikke eksisterer egentlig konkurrence, og hvor det offentlige derfor må regulere blandt indtægternes størrelse.

Københavns Lufthavn blev privatiseret i slutningen af 1990'erne. Fra at være en bevillingstyret virksomhed med plads på finansloven blev lufthavnen på linje med en lang række andre statsvirksomheder omdannet til et aktieselskab. Siden har staten gennem en børsnotering af virksomheden reduceret sin ejerandel og virksomheden er derved gradvist blevet privatiseret.

En gradvis vej mod privatisering kan beskrives med begrebet afknopning.

Afknopning
Afknopning vil sige, at man udskiller aktiviteter fra den offentlige sektor i et selvstændigt selskab, der typisk overtages og drives af de hidtidige medarbejdere. Opgaveløsningen forlader således den offentlige sektor. Ofte sker afknopning gradvist, idet man isolerer visse aktiviteter i selvstændige enheder i den offentlige sektor, som efterfølgende kan udskilles i et selvstændigt selskab. I forbindelse med afknopning laves ofte aftale om den fremtidige relation mellem det afknoppede selskab og den offentlige sektor, eksempelvis om længden af den periode den offentlige sektor vil forpligte sig til at benytte ydelser fra det afknoppede selskab.

2.4 På vej mod mere konkurrence

Formålet med samtlige de beskrevne begreber er på den ene eller anden måde at indføre mere konkurrence. Dette fænomen beskrives bedst med ordet liberalisering.

Liberalisering
Liberalisere betyder at stille frit.

I relation til debatten om udlicitering og privatisering bruges det som et generelt udtryk for processen hvor aktiviteter som tidligere var stærkt regulerede og ofte udført i offentligt regi udsættes for konkurrence eller på anden måde overlades til højere grad af privat initiativ og markedskræfter. Dele af aktiviteterne kan dog stadig foregå i offentligt regi.

Som et eksempel på liberalisering kan man nævne det danske elmarked. Tidligere var forsyningen af kunderne i et geografisk område overladt til et selskab, som havde monopol på forsyningsvirksomheden. Denne opgave er i dag liberaliseret hvilket betyder, at en mængde selskaber har mulighed for at forsyne kunderne i samme område og at de forskellige udbydere konkurrerer om opgaven.

For en god ordens skyld, defineres til sidst, hvad der skal forstås ved fuldkommen konkurrence.

Fuldkommen konkurrence
Der er (fuldkommen) konkurrence når et gode eller en tjeneste, der bliver udvekslet er homogen, der er et stort antal producenter og forbruger der er aktive i markedet og alle tager prisen for givet. For at få konkurrence til at fungere skal producenterne have stigende omkostninger når deres produktion stiger og forbrugerne skal have faldende betalingsvillighed når deres køb af varen stiger. Med en lang række yderlige forudsætninger kan man vise at et fuldkommen konkurrencemarked, hvor forbrugerne maksimerer deres nytte og virksomhederne deres profit vil være samfundsøkonomisk optimalt. Af mange grunde findes fuldkommen konkurrence sjældent i praksis, og da slet ikke hvis de goder der er i spil er miljø- eller sundhedsgoder.

Eksempel: På det nyligt skabte elmarked er der mange producenter og elhandlere, der er mange forbrugere, og elektricitet er (eller rettere var) en meget standardiseret vare. Indførelsen af konkurrence har bl.a. og helt tilsigtet ført til at det der før blev betragtet som en helt standardiseret vare nu differentieres.

Fodnoter

[1] Betænkning nr. 1227. Finansministeriet. 1991. p. 50

 

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |



Version 1.0 September 2004, © Miljøstyrelsen.