| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Fordele og ulemper ved liberalisering af affaldsforbrænding og deponering

Bilag D

Internationale erfaringer

1 Sammenfatning og konklusion

I dette notat inddrages erfaringer fra andre lande, hvor markedskræfter spiller en større rolle i affaldssektoren. Formålet er at identificere problemstillinger og eventuelle løsningsmodeller ved liberalisering af affaldsbehandling.

Liberale ordninger for erhvervsaffald.

Affaldsbehandling i Danmark følger i langt højere grad en planlægningsmodel, end det er tilfældet i de andre lande. Modellen er forholdsvis velfungerende i international sammenligning, idet behandlingspriserne hører til blandt de laveste i Europa, og andelen af affald, der går til deponering, er også lavere end i de fleste andre europæiske lande. Det betyder naturligvis ikke , at der ikke kan være plads til forbedringer.

Affaldsbehandling er underlagt en stor del offentlig regulering i alle de undersøgte lande. Danmark er dog det eneste land, hvor erhvervsaffaldet falder direkte ind under det kommunale ansvar. I Frankrig og Storbritannien er erhvervsaffaldet tilsyneladende ikke emne for de samme miljøpolitiske ambitioner som husholdningsaffaldet. I Tyskland har man med Kredsløbsloven forsøgt at kombinere liberalisering af erhvervsaffaldet med øget genanvendelse. Loven er dog baseret på en uklar skelnen mellem erhvervsaffald til nyttiggørelse og til bortskaffelse, hvilket har åbnet store muligheder for omgåelse af lovens formål. I Sverige har man dog tilsyneladende større succes med at kombinere valgfrihed for virksomhederne med miljøpolitisk styring. Her spiller producentansvar, høje miljøkrav, tilsyn, deponeringsskatter og deponeringsforbud store roller.

Private investeringer sker på baggrund af meget lange kontrakter med offentlige myndigheder.

Når private aktører står for deponi og forbrænding, foregår det alle steder i tæt samarbejde med offentlige myndigheder. Kapaciteten eksisterer oftest i kraft af lange kontrakter med kommunale leverandører af affald. Det gælder i øvrigt også i Danmark, hvor der faktisk er en del privatejede forbrændingsanlæg, som baserer sig på lange kontrakter med kommunerne.

Der er få internationale eksempler på privatejede forbrændingsanlæg, der etableres på egen risiko uden en lang forudgående kontrakt med en offentlig myndighed. I de fleste lande tager de dog en mindre del af affaldet ind på kortere kontrakter. Det kan give incitamenter til krydssubsidiering mellem kunder på korte og lange kontrakter. Hvilken vej subsidieringen går, afhænger af kapacitetssituationen, offentlig regulering og kontraktvilkår. I de fleste europæiske lande er der underkapacitet på forbrænding.

For deponier er situationen lidt anderledes. Her er det mere almindeligt, at private investerer i deponier på egen risiko for derefter at konkurrere om at tiltrække affald på kortere kontrakter. I lande som Danmark og Sverige, hvor man lægger store afgifter på deponering, lægger disse afgifter en dæmper på konkurrence-potentialet.

Hvordan kombineres offentlig/privat samarbejde med konkurrence?

Når det gælder offentlig/privat samarbejde i affaldssektoren lader der til at være et dilemma mellem på den ene side strengt reguleret konkurrence om offentlige kontrakter og på den anden side de komplekse samarbejdsrelationer, der kræves ved private investeringer i offentlig infrastruktur – især når det gælder uprøvet teknologi.

I Storbritannien havde man under den konservative regering en intens konkurrence om kontrakter på affaldsbehandling. Det skyldtes ikke mindst de forholdsvis restriktive regler man havde om udbud af kontrakter. Bagsiden var at man ikke kunne tilgodese teknologisk krævende metoder til affaldsbehandling.

I Frankrig har man derimod svag konkurrence på affaldsmarkedet. Det skyldes ikke mindst, at kommunerne foretrækker at skrive kontrakt med et af de to store selskaber, som er kendt for deres teknologiske kapacitet, og som kan tilbyde integrerede løsninger og finansiering af store investeringer. Når kommunerne først har skrevet en større kontrakt med et selskab, bliver det svært at opretholde konkurrencesituationen, hvis der opstår behov for ekstra ydelser eller andre tilpasninger af kontrakten. Kommunerne bærer således størstedelen af risikoen for uforudsete omkostninger, og selskaberne kan relativt uforstyrret skrue prisen op.

Dilemmaet mellem konkurrence og komplekse samarbejdsrelationer gælder både ved udlicitering og ved de forskellige former for langsigtede kontrakter om levering af affald, der ligger til grund for private opførsler af forbrændingsanlæg. Konkurrencen fungerer bedst ved udbud af kortere kontrakter om afgrænsede opgaver med velkendt teknologi.

Det er ofte en fordel at designe udlicitering af opgaver, således at den tekniske kompetence bevares hos de offentlige myndigheder.

Ved joint-ventures mellem offentlig og private skærpes konkurrence-problematikken. Det er ikke altid klart, om kommuner kan delegere opgaver til joint-ventures som til 'eget tjenested' eller om deltagelsen af private aktører tilsiger et udbud.

Monopolistiske tendenser.

Man bør også være opmærksom på, at deponi og især forbrænding er aktiviteter, der kræver store investeringer, og som er integreret med andre aktiviteter i forsyningssektoren. Dette begrænser antallet af konkurrencedygtige aktører på markedet.

I de af de betragtede lande, hvor forbrænding står for en væsentlig del af affaldsbortskaffelsen, er markedet meget koncentreret. De private selskaber, der er involveret i sektoren, satser på at integrere deres aktiviteter horisontalt og vertikalt, så de kan forbedre deres position på de konkurrenceudsatte dele af markedet gennem kontrol over de mere monopolistiske dele. Det stiller offentlige myndigheder overfor en udfordring mht. at sikre, at selskaberne ikke udnytter deres markedsmagt til at skabe urimeligt høje profitter. Det kan f.eks. ske ved at stille krav om opsplitning af aktiviteterne i forskellige enheder (unbundling) og/eller ved regulering af prissætningen hos selskaberne.

Langsigtede dispositioner.

Man bør ved en eventuel liberalisering af (dele af) affaldssektoren tage højde for, at det er en sektor præget af langsigtede dispositioner og mange interessenter og bindinger.

I Tyskland har liberaliseringen af erhvervsaffaldet ført til en væsentligt forværret økonomisk situation i de kommunale selskaber, der har investeret i behandlingsanlæg under den forudsætning, at de kunne gøre krav på erhvervsaffaldet. I første omgang har de kompenseret for den manglende indtjening på erhvervsaffald ved at hæve priserne for husholdningsaffald. Selv om de tyske problemer skal ses i lyset af en særegen skelnen mellem erhvervsaffald til nyttiggørelse og bortskaffelse, kan der drages lærestreger af den tyske situation for Danmark.

For det første bør man efter alt at dømme undgå hurtige, radikale omvæltninger, der vender op og ned på affaldsselskabernes langsigtede dispositioner og tvinger dem til at reagere uhensigtsmæssigt.

For det andet bør man overveje om liberalisering realistisk kan føre til strukturtilpasninger i affaldssektoren (m.a.o. lukning eller salg af værker), eller om selskaberne vil have mulighed for at hæve priserne for de 'bundne' kunder for at kompensere for de faldende indtægter på den konkurrenceudsatte virksomhed.

I en dansk sammenhæng kunne et alternativ til strukturtilpasning blive import af affald fra Tyskland, hvor behandlingspriserne er højere. Dette ville ikke føre til en lavere markedspris i Danmark.

Man bør også overveje, hvilken effekt en liberalisering vil få på integrationen med energimarkedet, som pt. skaber forholdsvis lave priser på forbrænding i Danmark såvel som Sverige.

Miljø

Når det gælder opfyldelsen af miljømæssige målsætninger er der både argumenter for og imod liberalisering.

På den ene side bør liberalisering af eksempelvis erhvervsaffald principielt kunne føre til specialisering i udvinding og oparbejdelse af genanvendelige materialer og udvikling af nye teknologier. Dette er intentionen bag den tyske Kredsløbslov og det svenske system.

På den anden side vil de private aktører på affaldsmarkedet have incitament til at skaffe sig af med affaldet med et minimum af behandling frem for at bruge ressourcer til at udvinde materialer eller energi, når det ikke kan betale sig ud fra en ren privatøkonomisk betragtning. Man skal derfor sikre sig, at man har de nødvendige styringsmidler, så man undgår en situation, hvor der eksempelvis deponeres store mængder restaffald efter en let sortering, eller genanvendelige materialer brændes, fordi sortering ikke kan betale sig.

Deponiafgifter og deponiforbud for nogle affaldsfraktioner kan være eksempler på sådanne styringsmidler. Andre muligheder er at kræve at erhvervsaffald holdes adskilt, at føre øget tilsyn med private indsamlere og behandlere og at indføre nye procedurer for certificering af private aktører på affaldsmarkedet. Det kan også blive nødvendigt med en større grad af registrering af affald, hvis man skal holde styr på, hvor affaldsstrømmene bevæger sig hen.

Det vil sandsynligvis i stigende grad blive nødvendigt at regulere affaldsstrømmene på EU-niveau: ikke mindst for at forhindre at lave miljøstandarder bliver en konkurrenceparameter.

Offentligt ejerskab af deponier.

EU's deponeringsdirektiv er et eksempel på fælles EU regulering. Her formuleres fælles regulering af problemområder, som hidtil har været håndteret vidt forskelligt i forskellige lande. I Danmark har man valgt at beskytte miljøet mod udslip og andre gener gennem et generelt krav om, at deponier skal være offentligt ejet. I andre lande har man haft andre reguleringsmetoder - eller reguleringen har været mangelfuld. I deponeringsdirektivet stilles bl.a. krav til operatører af deponeringsanlæg om sikkerhedsstillelse og hensættelse af midler til nedlukning, - men der er dog stadig problemer omkring uforudsete udgifter, som reguleringen ikke tager højde for.

2 Indledning.

Ved kortlægning af fordele og ulemper ved liberalisering af affaldsforbrænding og deponering er det relevant at inddrage erfaringer fra andre lande, hvor markedskræfter spiller en større rolle end i den danske affaldssektor. De internationale erfaringer kan bruges til at identificere nogle af de problemstillinger, man kan komme til at stå overfor ved en eventuel liberalisering af affaldsbehandling i Danmark. De kan også hjælpe os med at vurdere, om ulemperne ved en liberalisering vil overstige fordelene, eller om der findes løsningsmodeller på liberaliseringens problemstillinger, sådan at man kan designe en liberaliseringsproces i Danmark, hvor fordelene overstiger ulemperne.

Der trækkes på erfaringer fra fem EU andre lande, idet disse lande er underlagt mange af de samme rammebetingelser som Danmark i form af fælles EU lovgivning, sammenligneligt økonomisk udviklingsniveau m.v. Der fokuseres på de tre store EU lande Tyskland, UK og Frankrig, som har meget forskellige erfaringer med liberalisering af affaldsområdet, og desuden på Sverige og Holland, der størrelsesmæssigt minder om Danmark, og som desuden har nogle af Europas mest succesrige affaldsmodeller mht. at opnå gode miljøresultater og lave priser.

2.1. Metode

Erfaringerne er fortrinsvist indsamlet gennem læsning af litteratur, der diskuterer aktuelle aspekter og problemstillinger ved landenes affaldsbehandlingssystemer; artikler, rapporter m.v.

Ved projektets start forelå et 1½ år gammelt litteraturstudie fra ISWA [1] om internationale erfaringer med liberalisering af affaldssektoren. Det var derfor naturligt at tage udgangspunkt i denne rapport og i de kilder, som ligger til grund for rapporten. ISWA's rapport bygger på et litteraturstudie i affalds-specifikke databaser, men ikke i samfundsfaglige databaser. Der er derfor suppleret med søgninger i et antal økonomiske databaser; EconLitt, Business Source Premier og Ingenta og i Handelshøjskolens biblioteks, RUC's biblioteks, DTU's biblioteks og Det Kongelige Biblioteks databaser og på www.bibliotek.dk. Der er søgt på en kombination af ordene Waste og Liberalisation, Waste og Privatisation og Waste og Deregulation. Desuden Garbage og Liberalisation/Privatisation/Deregulation.

Der er også foretaget søgninger på Frankrig, Tyskland, England, Holland, Sverige og liberalisering/privatisering i Videncenter for Affald's katalog, og bibliotikaren på Videncenter for Affald har foretaget en opdateret søgning i de affaldsspecifikke databaser, der ligger til grund for ISWA's rapport. Forprojektet til nærværende projekt indeholder også en række henvisninger til litteratur, som er blevet fremskaffet, og der er desuden foretaget søgninger på internettet; på landenes miljømyndigheders hjemmesider og andre hjemmesider, som disse er forbundet med.

Endelig er der rettet henvendelse til en række personer, som beskæftiger sig med erfaringsopsamling for affaldshåndtering, og de har været så venlige at sende artikler, rapporter m.v. Det drejer sig om Jean-Louis Bergey fra den franske miljøstyrelse 'Ademe', Christophe Defeuilley, tidligere forsker for Centre Cired – et europæisk miljøforskningscenter - og Colin Burford, som er konsulent i den britiske affaldsbranche og ekspert mht. de offentlige affaldsbehandlingsselskaber.

Der er endvidere foretaget et enkelt interview med direktøren for Svenska Renhållningsforeningen (RVF).

AKF har på baggrund af projektets arbejdsprogram udarbejdet en analyseramme, der opsummerer arbejdsprogrammets spørgsmål i 6 aspekter; rammebetingelser, konkurrence, forsyningssikkerhed, licitation, 'kontrol og miljøkonsekvenser' og 'effektivisering som følge af liberalisering.' Denne analyseramme er anvendt ved læsning af hver enkelt tekst, og der er udarbejdet et referat af teksten med fokus på analyserammens spørgsmål. Disse litteratur-referater kan rekvireres, hvis læseren ønsker det.

Analysen fokuserer på de erfaringer, man har gjort i andre lande mht. liberaliseringens samfundsøkonomiske konsekvenser og dens konsekvenser for offentlig styring. Der redegøres for de væsentligste lovmæssige rammebetingelser for de internationale erfaringer, men notatet omfatter ikke en egentlig juridisk analyse af eksempelvis EU lovgivningens konsekvenser for de nationale affaldsmodeller.

2.1.1 Opbygning af notatet.

I dette notat behandles de opsamlede erfaringer i 3 kapitler med hvert et antal under-afsnit.

I første kapitel gøres der rede for rammebetingelserne for landenes affaldsbehandlingssystemer. Der gælder for det første en del EU lovgivning, som er væsentligt at kende til i diskussionerne om affaldsbehandling. For det andet har affaldsbehandling nationale rammebetingelser, som det er nyttigt at kende til, når man drager erfaringer fra en kontekst til en anden. For det tredje kan det være nyttigt at holde sig i baghovedet, at fordelingen af affaldet mellem behandlingsmetoder langt fra er ens, og at behandlingspriserne desuden varierer. Derfor har jeg inkluderet en generel sammenligning af behandlingsmetoder og priser mellem de fem lande.

I andet kapitel foretages en analyse af de indsamlede erfaringer. Analysen er inddelt i en række afsnit, som hver behandler en måde, hvorpå markedskræfter virker i affaldssektoren. I hvert afsnit inddrages relevante internationale erfaringer, som de beskrives i den indsamlede litteratur.

Det sidste kapitel forholder sig tættere til analyserammens spørgsmål og konkluderer på litteraturanalysen. Det vurderes således, hvad en liberalisering kan betyde for konkurrencen, forsyningssikkerheden, miljøpolitiske målsætninger, og det diskuteres hvordan udlicitering kan anvendes.

2.1.2 Betingelser for erfaringsdragning.

Der er grænser for, i hvor høj grad erfaringer gjort i én kontekst kan overføres til en anden, når det gælder affaldsbehandling. I mange andre lande er det eksempelvis et væsentligt problem at skaffe tilstrækkelig kapacitet til forbrænding af affald. Det er ikke tilfældet i Danmark. Andre erfaringer bygger på, at der indenfor et land er store forskelle på lokale standarder for behandling af affald [2], eller at central lovgivning gennemføres på en måde, som ikke i tilstrækkelig grad tager hensyn til lokale aktørers mulighed for at foretage langsigtede investeringer i affaldsbehandlingskapacitet. Atter andre erfaringer afhænger af manglende lokal implementeringskapacitet af centralt udtænkt lovgivning. Dette er i mindre grad problematisk i Danmark.

En anden begrænsning ved den anvendte metode er, at de fleste artikler og rapporter om internationale erfaringer tager afsæt i et erkendt problem i affaldsbehandlingen. Derfor fylder de problematiske aspekter ved markedskræfter i affaldssektoren muligvis uforholdsmæssigt meget i forhold til de potentielle gevinster. Der skrives sjældent artikler, som henleder opmærksomheden på opnåede effektiviseringsgevinster og positive erfaringer.

Endelig er det en begrænsning, at nærværende projekt kun har til opgave at vurdere liberaliseringens betydning for deponering og forbrænding, mens den indsamlede litteratur afspejler, at affaldsbehandling oftest integreres i selskaber, der tager sig af mange led i kæden fra indsamling af affald til sortering, genanvendelse, forbrænding og deponering. Dette gælder både de offentlige og private selskaber i sektoren. Det er også en begrænsning, at opgaven kun består i at vurdere liberaliseringens betydning for omkostningseffektiviteten på deponerings- og forbrændingsanlæg, hvorimod diskussionen om liberalisering af det danske affaldsbehandlingssystem ofte fokuserer på konkurrence om transport af erhvervsaffald og muligheden for en mere fleksibel genanvendelse af erhvervsaffald. [3]

Vi vil i det følgende forsøge at kompensere for nogle af de ovenfor nævnte begrænsninger ved at beskrive rammebetingelserne for affaldshåndtering i de fem lande.

3 Rammebetingelser

Rammebetingelserne for affaldshåndtering i de fem lande er i vidt omfang forskellige. Der er stor variation mellem landene med hensyn til

• hvilken lovgivning, der gælder for affaldshåndtering,
• hvem der er de vigtigste aktører
• hvilke affaldsbehandlingsmetoder man har flest erfaringer med,
• hvilke affaldsproducerende industrier man har, etc.

I det følgende beskrives kort EU's affaldslovgivning. Derefter beskrives de nationale rammebetingelser i hvert land med fokus på ansvarsfordelingen for affaldshåndteringen og regulering af sektoren, offentligt og privat ejede behandlingsanlæg og finansieringen af affaldsbehandling. Afslutningsvis foretages en sammenligning af behandlingsmetoder og priser i de fem undersøgte lande og Danmark.

Ud over de beskrevne rammebetingelser findes der også forskellige betingelser for privat og offentlig virksomhed i de beskrevne lande, hvad angår skattepligtighed, sociale afgifter, kreditbetingelser og meget andet. Det ville dog føre for vidt at tage alle tænkelige nationale rammebetingelser i betragtning, og der fokuseres derfor på organiseringen af affaldssektoren. En analyse af landenes industrielle struktur og dermed affaldsproduktion falder også udenfor notatets rækkevidde.

3.1 EU lovgivning.

Affaldslovgivningen er karakteriseret ved et tæt samspil mellem EU-regulering og national regulering. EU reguleringen skitserer de overordnede rammer og principper. Selve organiseringen og den faktiske implementering til national lovgivning er en opgave for de nationale myndigheder.

EU's affaldslovgivning består af en række retsakter, hvor medlemslandene er pålagt forpligtelser vedrørende affaldshåndtering.

Den væsentligste retsakt er Direktivet om affald 75/442/EØF om affald, som ændret ved direktiv 91/156/EØF, det såkaldte Affaldsrammedirektiv. Herudover indeholder Direktivet om farligt affald (91/689/EØF) generelle regler om farligt affald. Disse direktiver suppleres af en række direktiver, der regulerer specifikke typer affald. Hertil kommer regulering i form af en række direktiver for behandling af affald: Direktiv om forbrænding af affald 2000/76/EF og Direktiv om deponering af affald 99/31/EF.

Herudover regulerer Rådets forordning EØF nr. 259/93 grænseoverskridende transport af affald

Tjenesteydelse direktivet (Rådets direktiv 92/50/EØF) har også relevans for affaldssektoren, idet indsamling, bortskaffelse og genanvendelse af affald er offentlige tjenesteydelser.

Der findes også i Traktaten om oprettelse af det Europæiske Fællesskab (TEF) bestemmelser, som potentielt er relevante for affaldssektoren. F.eks. forbyder artikel 81 og 82, konkurrencebegrænsende aftaler og misbrug af markedsdominans, når det kan påvirke samhandlen, mens artikel 86 fastslår at reglerne, med visse undtagelser, også gælder offentlige virksomheder. Det ligger dog udenfor dette notats rækkevidde at diskutere traktatbestemmelsernes anvendelse på affaldssektoren.

Endelig kan reglerne for det indre energi-marked få betydning for en liberaliseret affaldssektor, men en analyse heraf ville også føre for vidt.

I Affaldsrammedirektivet fastslås en række principper for og krav til affaldshåndtering i EU.

Det definerer for det første, hvad der forstås ved affald (affaldsdefinitionen), og i tilknytning hertil definerer 'farligt affald' direktivet, hvad der forstås ved farligt affald. Som en præcisering og eksemplificering af affaldsdefinitionen, herunder definitionen af farligt affald, er der udarbejdet en liste over affald, hvori det også er angivet, hvilke affaldstyper der anses som farlige.

Affaldsrammedirektivet definerer de behandlingsformer, der er relevante i relation til affald. Det sondrer mellem på den ene side nyttiggørelse, dvs. behandlingsformer, hvorved der sker en ressourceudnyttelse af affaldet (bl.a. genanvendelse) og på den anden side bortskaffelse, dvs. behandlingsformer, hvor der ikke sker nogen ressourceudnyttelse af affaldet (herunder deponering og forbrænding uden energiudnyttelse).

Affaldsrammedirektivet fastslår også behandlingshierarkiet, hvor affalds-forebyggelse er det højest prioriterede. Herefter følger genanvendelse samt anden nyttiggørelse. Lavest prioriteres 'bortskaffelse' – dvs. forbrænding uden energiudnyttelse og deponering.

Medlemsstaterne er i henhold til direktivet forpligtet til at oprette et integreret og tilstrækkeligt net af bortskaffelsesfaciliteter, hvorved såvel Fællesskabet som hver enkelt medlemsstat sættes i stand til selv at bortskaffe eget affald.

Direktivet pålægger medlemsstaterne at sikre, at affald håndteres på en sådan måde, at der ikke opstår skade på mennesker eller miljøet. Direktivet forbyder ukontrolleret dumpning og deponering af affald og stiller krav om, at alle behandlingsanlæg skal godkendes, samt at der løbende skal føres tilsyn med anlæggene. Direktivet pålægger i forlængelse heraf behandlingsvirksomheder for affald at føre et register om forskellige oplysninger om affaldet.

Direktivet fastslår endelig princippet om at ”forureneren betaler”, dvs. at omkostningerne ved håndtering af affald afholdes af indehaveren og/eller de tidligere indehavere eller producenter af det produkt, hvorfra affaldet hidrører.

Endvidere forpligtiges medlemsstaterne til at udarbejde affaldsplaner og til at kræve tilladelser for virksomheder, der foretager bortskaffelse og nyttiggørelse af affald.

Rådets forordning nr. 259/93 etablerer regler for anmeldelse og kontrol med overførsler af affald. Reglerne baseres på et skel mellem affald til nyttiggørelse og affald til bortskaffelse.

Når det gælder affald til bortskaffelse, kan de nationale myndigheder gøre indsigelser mod international transport med henvisning til princippet om tilstrækkelig egenkapacitet, nærhedsprincippet og affaldsplanlægningen i øvrigt. For affald til nyttiggørelse har medlemsstaterne færre muligheder for at gøre indsigelse mod overførsel.

Definitionen af nyttiggørelse er omstridt. Tyskland har i år (2003) fået en EU dom, der siger at eksport af affald til forbrænding i belgiske cementfabrikker er nyttiggørelse, mens Luxembourg har fået dom for at eksport til franske forbrændingsselskaber er bortskaffelse, selv om forbrændingen sker med fuldstændig energi-udnyttelse. [4] Dommene tyder på, at erhvervsaffald anses som affald til nyttiggørelse, når det anvendes til energiudnyttelse på andre virksomheder og muligvis også på affaldsforbrændingsanlæg, når det kan godtgøres at affaldet substituerer en primær energi-ressource. Derimod vil husholdningsaffald til forbrænding formentligt skulle anses som bortskaffelse, medmindre husholdningsaffaldet anvendes direkte i industrien. Det er dog endnu ikke afgjort, hvordan dommen skal tolkes og evt. føre til nye regler. Kommissionen overvejer konsekvenserne, og flere EU lande modsætter sig at dommen får præjudicerende virkning.

Deponeringsdirektivet har til formål at forebygge og begrænse miljøbelastningen fra deponering af affald, - herunder at undgå unfair konkurrence og uhensigtsmæssig transport af affald til deponier med lave miljøstandarder.

Direktivet omfatter alle nye anlæg, men også bestående anlæg skal senest den 16. juni 2009 leve op til direktivets krav hertil eller nedlukkes og efterbehandles i henhold til direktivets krav hertil.

Deponeringsdirektivet regulerer godkendelse, konstruktion, drift, nedlukning og efterbehandling af deponeringsanlæg. Proceduren for godkendelse er ensartet uanset kategorien af affaldsdeponeringsanlæg (for farligt-, ikke farligt- og inert affald).

Der etableres procedurer for modtagelse af affald, og der introduceres et system, hvor alle ejere og/eller operatører af deponier skal have tilladelse og opfylde fælles tekniske standarder for at kunne drive et deponi. Bl.a. skal operatøren være teknisk kvalificeret og stille en finansiel garanti for drift, nedlukning og oprydning af deponiet. Direktivet stiller krav om, at prisen for deponering skal afspejle alle omkostninger ved etablering og drift af anlægget. Herunder så vidt muligt omkostningerne ved sikkerhedsstillelse, omkostningerne ved nedlukning og efterbehandling i en periode på mindst 30 år.

Med henblik på at reducere mængden af bionedbrydeligt affald på deponeringsanlæg, fastsætter direktivet mål for, hvor store mængder af denne type affald medlemslandene må føre til deponering. Senest to år efter direktivets implementering skal medlemsstaterne have en national plan for reduktion af deponeringen af bionedbrydeligt affald, og senest 5 år efter skal de deponerede mængder reduceres til 75 % af de mængder, der deponeredes i 1995. Otte år efter direktivet skal det bionedbrydelige affald være reduceret til 50 % af mængderne i 1995, og 15 år efter skal det være reduceret til 35 %.

Forbrændingsdirektivet [5] regulerer godkendelse, konstruktion, udstyring og drift af anlæg, der forbrænder affald. Direktivet fastslår, at alle forbrændingsanlæg skal have en tilladelse, der specificerer kapacitetsgrænser, procedurer for måling af emissioner etc. Direktivet fastsætter emissionsgrænser og regler for forbrændingstemperatur, og det fastsætter endvidere krav til måling, inspektion og indberetning i forbindelse med anlæggene. For første gang indføres der også regulering af medforbrændingsanlæg, - dvs. anlæg hvor bortskaffelse af affald ikke er det primære formål med forbrændingen, eksempelvis cement ovne og andre industrielle anlæg. Desuden fastsættes bl.a. regler om, at forbrændingsenergien så vidt muligt skal udnyttes, og at offentligheden skal høres ved ansøgninger om nye tilladelser.

Tjenesteydelse direktivet finder anvendelse på kontrakter om offentlige tjenesteydelser på en værdi af mindst 200.000 Euro. Opgaver der overstiger denne størrelse, og som de offentlige myndigheder ikke selv ønsker at udføre, skal udbydes i licitation over hele EU. Ved udbud af offentlige tjenesteydelser skal man vælge det bud, der er billigst eller mest økonomisk fordelagtigt. Det mest økonomisk fordelagtige tilbud kan udmærke sig på flere punkter; pris, kvalitet, miljøvenlighed, teknisk eller æstetisk værdi m.v.

Tjenesteydelse direktivet finder dog ikke anvendelse på opgaver, der udføres af den ordregivende offentlige myndighed selv eller af en organisation, der drives som den ordregivende myndigheds eget tjenestested. I flere af landene overdrages affaldshåndteringsopgaver til organisationer, som ligger i en gråzone mht. om de er myndighedens 'eget tjenestested'.

3.2 Nationale rammebetingelser.

Ifølge det britiske industriministeriums rapport om den engelske affaldsindustri [6], findes der i Europa mindst tre forskellige slags affaldsregimer. Denne opdeling giver et første overblik:

• Offentligt finansieret og ejet med dirigering af affald og social omkostningsdækning. Stærk orkestrering af regionale og nationale myndigheder; Tyskland, Holland og Skandinavien.
• Statslige licenser men privat kapital. Nogen offentlig støtte. Begrænset konkurrence. Anlæg eksisterer i overensstemmelse med national plan. Nogen dirigering af affald. Frankrig og Belgien.
• Offentlige licenser men fuld markedskonkurrence. Private investeringer. Ingen national plan. Ingen statsstøtte. Central regering begrænset til rådgivningsrolle. Planlægningsbeslutninger på lokalt niveau. UK

I det følgende gives en nærmere beskrivelse af affaldshåndteringssystemet i Tyskland, Sverige, Holland, Frankrig og Storbritannien. Der fokuseres på ansvarsfordeling og regulering på affaldsområdet og på andelen af private og offentlige aktører involveret i deponering og forbrænding.

3.2.1 Sverige

Sverige har 8,8 mio. indbyggere og store dele af landet er tyndt befolket. Der er 24 amter (Län) og 286 kommuner.

Sverige producerede i 1998 23.782 000 tons affald [7], hvoraf 3.800 000 tons var fra husholdninger, handel og service. Af husholdningsaffaldet mv. blev i 2002 31 % genvundet, 9 % blev komposteret, 39 % blev forbrændt med energiudnyttelse og 21 % blev deponeret. [8]

Det gennemsnitlige renovationsgebyr i Sverige var i år 2000 975 sv. kr./husstand med 14 dages indsamling. Renovationsgebyret er fastsat af kommunalbestyrelsen, og grundejerne betaler direkte til affaldsorganisationerne. Der er ingen kommunal ejendomsskat.

Omkostningerne for producent-ansvarsordningerne udgør ca. 500 kr. pr. husholdning. Disse omkostninger lægges på priserne ved indkøb af varer. [9]

Ansvarsfordeling og regulering.

Kommunerne har ansvaret for husholdningsaffald. Husholdningsaffald inkluderer affald fra husholdningerne og affald fra restauranter, institutioner, kontorer osv. Kommunerne har endvidere ansvar for affaldsplanlægningen, mens amterne sammenstykker de kommunale planer til amtsplaner. Den svenske Miljøstyrelse (Naturvårdsverket) udarbejder den nationale affaldsstrategi.

Opførsel af forbrændingsanlæg kræver ikke statslig godkendelse ud over almindelig miljøgodkendelse. [10]

Der findes producentansvarsordninger for emballage, papir, dæk, skrotbiler og elektriske/elektroniske produkter. Disse ordninger er fortrinsvist organiseret gennem private 'materialbolag', der sørger for indsamling, oparbejdning og videresalg af materialer i samarbejde med private og offentlige aktører.

Kommunerne kan ikke (længere) påtage sig ansvaret for almindeligt erhvervsaffald men derimod for specialaffald, og halvdelen af kommunerne har valgt at gøre dette. Det almindelige erhvervsaffald reguleres ved, at affaldsindehaveren lovmæssigt set er forpligtiget til at sørge for en korrekt miljømæssig håndtering, - og det gælder også de dele af erhvervsaffaldet, der ikke kan genanvendes.

Man kan opsummerende sige, at der er tre parter, som er ansvarlige for affaldet i Sverige:

1) kommunen er ansvarlig for husholdningsaffaldet

2) producenterne er ansvarlige for det affald, som omfattes af producentansvaret (også selv om det indgår i husholdningsaffaldet)

3) ophavsmanden til andet affald er selv ansvarlig for det [11]

Der er deponiforbud for forbrændingsegnet affald. [12] Fra 2005 er der også forbud mod at deponere organisk affald. Der er en deponeringsafgift på 370 svenske kr. pr. ton.

Private og offentlige anlæg.

Der findes 26 forbrændingsanlæg i Sverige – alle med energiudnyttelse. De fleste ejes af kommunale energiværker, som varetager fjernevarmeforsyning og nogle gange elforsyning.

Der er 2 private anlæg (det ene ejes af Sydkraft og det andet ejes af Vattenfall, som er statsejet men engageret i affaldssektoren ud fra kommercielle hensyn). Yderligere 2 forbrændingsanlæg samejes af kommuner og det delvist statsejede finske energiselskab Fortum.

4 forbrændingsanlæg ejes af affaldsselskaber, dvs. regionalbolag (en slags fælleskommunale selskaber) eller kommunale affaldsorganisationer. De resterende forbrændingsanlæg ejes af kommunale energiværker.

I de 26 anlæg forbrændes der 3 mio. tons affald om året. De 'private' anlæg forbrænder ca. 10 % af affaldet og er derfor relativt store.

Der findes ca. 200 deponeringsanlæg. Der har været flere, men antallet er faldende, og mange små deponeringsanlæg er ved at forsvinde. 50 deponeringsanlæg står for 2/3 af al deponeringsvirksomhed.

Ud af de 200 deponeringsanlæg er 6-7 privatejede, og resten er ejet af kommuner eller affaldsorganisationer. De private deponeringsanlæg er relativt store; 4-5 af de private er iblandt de 50 største deponeringsanlæg og 3-4 hører til iblandt Sveriges 10 største. De ejes af to private firmaer; SITA Sverige og Ragnsells.

3.2.2 Tyskland.

Tyskland er et stort land med 82 mio. indbyggere. Det er også et forbundsland med lokale myndigheder på mange niveauer. Delstaterne (Länder) har stor autonomi og ofte en befolkning, der er større end den danske. Derudover findes der lokale myndigheder på flere niveauer; 'amter' (Kreise) og 9.000 kommuner (Gemeinden). Kommunerne har generelt vide beføjelser; men da kommunestyret hører under Ländernes autoritet, varierer systemet mellem Länderne. [13]

Der er stadig store forskelle på eksempelvis indkomst og miljøstandarder mellem de gamle vesttyske delstater og de nye delstater i øst.

På grund af de store interne forskelle og den lokale autonomi kan det være svært at få et samlet billede af situationen for affaldsbehandling i Tyskland.

Der produceredes i alt 68.265 000 [14] tons affald i 1998, hvoraf 44.094 000 tons kom fra husholdninger, handel og service. Ud af husholdningsaffaldet blev 59 % bortskaffet, - dvs. deponeret eller forbrændt uden energiindvinding. De definitioner, der ligger til grund for den tyske affaldsstatistik, afviger dog fra de andre lande, og det lader således ikke til, at de store mængder affald, der afleveres direkte til private genanvendelsesfirmaer, tælles med i affaldsstatistikken.

Affaldshåndtering koster i gennemsnit 1500 sv. kr. pr. år for en trepersoners husholdning [15] (i dagens kurs 166 Euro), men der er stor variation. Ifølge RVF (2000) kan forskellen være op til 2500 sv. kr. mellem laveste og højeste afgift.

Producent-ansvarsordningen Duales System Deutschlands har en årlig omsætning på 1,8 mia. Euro. Det svarer til at de tyske forbrugere betaler 21 Euro – eller 155 kr. pr. person pr. år over deres varekøb. [16]

Ansvarsfordeling og regulering.

Affaldshåndtering er traditionelt en kommunal opgave, som dog er underlagt affaldslovgivning og planlægning på både delstatsniveau og føderalt niveau. Kommunerne varetager ofte deres opgaver ved hjælp af fælleskommunale selskaber.

I løbet af 1990'erne har man på føderalt plan foretaget to ændringer, som begge har ført til en stigende grad af privatisering. Producentansvaret, som blev indført i 1991, betød at industri og handel fik ansvaret for at organisere og finansiere indsamling og genanvendelse af emballage o.lign. Det organiseres gennem et landsdækkende aktieselskab; Duales System Deutschlands AG – eller 'der Grüne Punkt.' Endvidere gennemførtes i 1996 Kredsløbsloven, som stiller erhvervsaffald til nyttiggørelse (verwertung) frit fra afleveringspligten til kommunerne.

Affaldssektoren består derfor af;

1. En offentlig sektor, som baseres på forsyningspligt/afleveringspligt. Dette gælder for husholdninger, og for erhvervsaffald til bortskaffelse.
2. Det 'duale system' til indsamling af emballage, gamle biler, gamle batterier m.v. under producentansvar.
3. En privat affaldssektor for erhvervsaffald til nyttiggørelse og for service-ydelser i licitation for det offentlige og det duale system.

Det planlægges at gennemføre et forbud mod deponering af organisk affald fra år 2005.

Private og offentlige anlæg

Der var i år 2000 følgende antal affaldsbehandlingsanlæg i Tyskland:

Der er stor forskel på miljøstandarderne imellem forskellige dele af landet.

Deponeringsanlæg og forbrændingsanlæg er fortrinsvist kommunalt ejet, mens genanvendelsesanlæg er privatejede. Kommunerne og de fælleskommunale selskaber benytter dog forskellige former for offentligt-privat samarbejde, f.eks. joint-ventures med private [17]. De offentlige selskaber har også fået nogen grad af forretningsmæssig frihed til f.eks. at konkurrere om affald uden for kommunegrænsen.

De kommunale affaldsforbrændingsanlæg er ikke integreret i varmesystemet, og der er derfor ingen (eller kun ringe) energiudnyttelse. Forbrænding af kommunalt affald klassificeres derfor ofte som 'bortskaffelse'. Anlæggene har dog ofte forholdsvis høje standarder for røgrensning. [18]

3.2.3 Holland.

Der er ca. 15, 8 mio. indbyggere i Holland, som har 12 provinser og ca. 500 kommuner. Antallet af kommuner er i løbet af de seneste år faldet betydeligt fra 630 i 1997 til nu ca. 500. [19] Kommunerne har ikke stor autonomi i Holland. [20]

Der produceres hvert år 58.700 000 tons affald, hvoraf 9.750 000 kommer fra husholdninger, handel og service. Af husholdningsaffaldet genvindes 25 % og 25 % komposteres. 38 % forbrændes med energiudnyttelse, og ca. 13 % deponeres.

Ansvarsfordeling og regulering.

Før 2002 var provinserne ansvarlige for at behandle affald indenfor deres region, og transport af affald over regionsgrænser var forbudt. I dag er planlægningskompetencen flyttet til centralt plan og barriererne for transport af affald mellem provinser er hævet. Der findes et Affaldsråd [21] med repræsentanter for centrale, provinsielle og kommunale myndigheder, som koordinerer implementeringen af affaldspolitikken.

Kommunerne er ansvarlige for indsamling af husholdningsaffald, mens virksomhederne selv har ansvar for indsamling af erhvervsaffald. Der er producentansvar for en række produkter, - frivilligt eller i kraft af lovgivning.

Behandlingen foregår dog primært på fælleskommunale anlæg. De provinsielle og lokale myndigheder har ansvar for at etablere forbrændingsanlæg, og koordineringen af dem sker i Affaldsrådet. Ministeriet for boliger, arealplanlægning og miljø bestemmer den samlede kapacitet og udsteder godkendelser.

Der er forbud mod at deponere affald, der kan genanvendes eller forbrændes. Deponering af husholdningsaffald har ikke været tilladt siden 1995, men pga. manglende forbrændingskapacitet er man alligevel nødt til at deponere affald, som burde sendes til forbrænding.

Der findes en deponi-skat på 79 Euro. pr. ton. [22]

Private og offentlige anlæg.

Der findes 11 fælleskommunale forbrændingsanlæg til husholdnings og ikke-farligt kommercielt affald.

Deponeringsanlæg er både offentligt og privat ejede – med ca. 80 % under offentligt ejerskab. Antallet af losse- og fyldpladser er faldet drastisk fra 1000 i 1976 til 36 i år 2000. Derudover er 21 under lukning.

3.2.4 Frankrig.

Frankrig har 60 mio. indbyggere. Landet har 22 regioner, 96 departementer og 36.000 kommuner. [23] Departementerne er lokale administrative enheder af den centrale stat. De ledes af en præfekt og er sammen med kommunerne de vigtigste lokale myndigheder.

Der produceredes i 1999 128.506 000 tons affald. I år 2000 produceredes 31.213 000 tons husholdningsaffald, hvoraf 12 % blev genvundet, 9 % komposteret, 28 % forbrændt med energiudnyttelse, 5 % forbrændt uden energiudnyttelse og 46 % deponeret.

Den kommunale affaldshåndtering koster gennemsnitligt 60 Euro pr. år pr. person (dvs. 180 Euro pr. husholdning ved antagelse om 3-personers husholdninger). [24] Affaldsbehandling betales via ejendomsskatter, som opkræves af finansministeriet og betales tilbage til kommunerne. Firmaer betaler dog mængdebestemte priser for håndtering af deres affald.

Ansvarsfordeling og regulering.

I Frankrig har kommunerne siden 1992 haft ansvaret for håndtering af husholdningsaffald.

Der findes dog også affaldsplaner på departements- eller regionsniveau og på nationalt niveau.

Kommunerne kan selv bestemme, hvordan de vil behandle deres affald, men den centrale myndighed har nogen kontrol, idet nye anlæg skal have godkendelse af miljøministeriet.

Erhvervsaffaldet er ikke underlagt affaldsplanlægningen som husholdningsaffaldet og andet affald, der falder under 'service public'. F.eks. er der ingen krav om at erhvervsaffaldet ikke må deponeres, hvorimod kun slutaffaldet må deponeres, når det gælder husholdningsaffald. [25]

I teorien har private affaldsproducenter selv ret til at vælge behandler, men da der er få anlæg med licens, og anlæggene ofte kun har licens til at behandle affald fra et begrænset opland, er valget indskrænket. Kommunerne har principielt ikke pligt til at sørge for faciliteter til erhvervsaffald, men i praksis falder det under deres ansvar.

Private firmaer kan også selv behandle deres affald, hvis de har godkendelse. Hvis en affaldsproducent er ude af stand til at finde nogen, der kan behandle deres affald, kan Miljøministeriet anvise det til et bestemt anlæg og pålægge dette at behandle affaldet.

Frankrig har producent-ansvar for emballage. Systemet har visse ligheder med det tyske 'Duale System.'

Private og offentlige anlæg.

Kommunerne benytter sig ofte af offentlig-private samarbejder i flere forskellige former:

- Ofte laver de fællesskaber med andre kommuner, der selv indsamler og/eller behandler affald eller udliciterer opgaver til et privat firma.

- Kommunerne (eller fællesskaber af kommuner)laver ofte en aftale med et privat firma, som indsamler og/eller behandler affaldet til en pris, som er forhandlet mellem firmaet og kommunen. Hvis kommunen ikke vil finansiere investeringer, skrives kontrakter hvor det private firma foretager investeringer og får tilstrækkelig tid til at amortisere dem.

- Andre gange indgår kommunerne i kommercielle samarbejder med firmaer og laver halvoffentlige selskaber, hvoraf kommunen ejer mindst halvdelen.

- Endelig kan kommuner lave kontrakter med udbydere, som kun får afgrænsede opgaver. Dette falder under EU's krav om udbud af tjenesteydelser.

Anlæg ejes og drives oftest i et samarbejde mellem offentlige og private. Derfor er det rimeligt at kategorisere anlæggene som følger [26]:

Det private marked for affaldsbehandling er koncentreret. Således stod de tre største private operatører i Frankrig for 52 % af den samlede indtjening i branchen i 2001 [27]. Der var i 2001 200 forbrændingsanlæg og 400 deponeringsanlæg med en kapacitet større end 3000 t/år. [28]Der er også mange nye anlæg under opførelse, - oftest i kraft af offentlig/private kontrakter, hvor private opfører og driver anlæg for kommunerne.

3.2.5 Storbritannien.

Storbritannien har i alt ca. 59 mio. indbyggere. Nordirland, Skotland og Wales har alle et vist selvstyre, og myndighedsstrukturen er her anderledes end i England. Selv indenfor England varierer den lokale myndighedsstruktur. Nogle steder er der ét råd, som er ansvarligt for alle lokale myndighedsopgaver, andre steder er der en to-leddet struktur.

I London er der 32 London Borough councils, der varetager de lokale myndighedsopgaver og desuden en samlet myndighed for stor-London. I de øvrige storbyområder er der 36 Metropolitan Borough councils, som varetager alle lokale myndighedsopgaver. I andre dele af landet er der 46 'Unitary Authorities', som også varetager alle lokale myndighedsopgaver. Endelig er der 34 County Councils, som under sig har et antal District Councils, der dækker mindre geografiske områder. I disse områder fordeles de lokale myndighedsopgaver mellem de to niveauer. [29]

Der blev i Storbritannien i alt produceret 176 000 000 tons affald i 1999. [30] Heraf var 33.070 000 tons fra husholdninger, handel og service. Ud af dette blev 9 % genvundet, 2 % komposteret, 8 % forbrændt med energiudnyttelse og 81 % deponeret.

Affaldsansvarlige myndigheder og regulering.

Det offentlige ansvar for affald er principielt fordelt på de to myndighedsniveauer. Indsamling forestås af lokale Affaldsindsamlingsmyndigheder (WCA) på 'district' niveau, og behandling forestås af Affaldsbortskaffelsesmyndigheder (WDA) på county niveau. I storbyerne og i de områder, hvor der findes 'unitary authorities', er det imidlertid den samme myndighed, der har ansvar for alle affaldshåndteringsopgaver.

Under den konservative regering oprettedes endvidere affaldsreguleringsmyndigheder på county niveau. De blev dog nedlagt, og deres kompetencer blev overført til den nye miljøstyrelse, Environment Agency.

Der udarbejdes nationale affaldsplaner med det formål at bevæge sig op af affaldshierarkiet. Der har imidlertid været kritik af et implementeringsunderskud, idet affaldspolitikken bliver formuleret på centralt hold, mens de lokale myndigheder, som skal implementere politikken, ofte mangler ressourcer og muligheder for koordineret planlægning. [31]

Der er en deponerings-afgift på £ 14 pr. ton deponeret affald. I et forsøg på at nedbringe andelen af deponering af bionedbrydeligt affald på en omkostningseffektiv måde, har man for nyligt vedtaget et nationalt system med ombyttelige deponeringstilladelser, som udstedes til affaldsbortskaffelsesmyndighederne. [32]

Private og offentlige anlæg.

Affaldsmarkedet i UK er overvejende et privat marked. 86 % af deponeringsanlæggene og 87 % af forbrændingsanlæg er privatejede.

Joint-venture kontrakter på 20-25 år mellem myndigheder og private firmaer er almindelige, når det gælder opførelse og drift af nye forbrændingsanlæg. Det er kun få forbrændingsanlæg med energiudnyttelse, selv om de store franske firmaer er ved at bygge nogle.

De lokale myndigheder har tidligere haft deres egne udførende organisationer, men den konservative regering pålagde dem at udskille disse enheder til selvstændige organisationer på 'armslængde afstand'. De lokale myndigheder havde under den konservative regering begrænsede muligheder for at bruge disse organisationer (bl.a. var finansiering besværliggjort), og mange kommuner har solgt deres aktiver i affaldsbranchen eller de har indgået joint-ventures med private firmaer. LAWDC'er – dvs. de selskaber som blev udskilt af amterne - havde godt 20 % af markedet i 1997, [33] dog fortrinsvist på deponeringsområdet.

3.3 Sammenligning af behandlingsmetoder og priser.

Det er svært at lave internationale sammenligninger af priser og overensstemmelse med affaldshierarkiet, fordi affaldskilder, definitioner, indrapporteringsformer og statistiske opgørelsesmetoder varierer.

Desuden betyder de liberale ordninger for erhvervsaffald i de andre lande, at disse affaldsstrømme i ringere grad end husholdningsaffald registreres og indgår i official affaldsstatistik. I Tyskland faldt affaldsmængderne eksempelvis drastisk fra 1993, hvor der behandledes 285.867 000 tons til 1998, hvor der i alt blev genereret 75.725 000 tons. Det skyldes sandsynligvis gennemførslen af Kredsløbsloven i 1996, som betyder at erhvervsaffald til 'nyttiggørelse' må afleveres/sælges uden om det offentlige affaldssystem.

Vi har i det følgende opstillet en tabel over mængder af affald og behandlingsmetoder for affald fra husholdninger, handel og service [34] med udgangspunkt i det Europæiske Temacenter for Affald's Wastebase. Tallene gælder således den del af affaldet, som i alle landene falder under det offentlige myndigheders ansvar, og de er ikke umiddelbart egnede til at beskrive konsekvenserne for affaldsbehandling af liberale ordninger for erhvervsaffald. Alligevel kan de give et vist indtryk af de systematiske forskelle mellem affaldsbehandlingssystemerne.

For de fleste lande er der tal for, hvor store mængder HHS [35] affald, der bliver genvundet (recycled), komposteret, forbrændt med energiudnyttelse og deponeret. [36] For Tysklands vedkommende er der ikke nylige tal for andele genvinding, forbrænding og deponering. De tyske tal gælder, hvilke andele af det behandlede affald, der bliver bortskaffet og hvilke andele der bliver nyttiggjort (disposal og recovery). Tyske opgørelser er baseret på en skelnen mellem bortskaffelse og nyttiggørelse, der efter alt at dømme afviger fra EU's regler, ifølge hvilke begrebet bortskaffelse dækker over deponering og forbrænding uden energiudnyttelse, medens nyttiggørelse dækker over genanvendelse, kompostering og forbrænding med energiudnyttelse m.m. [37] Alligevel har vi for sammenlignelighedens skyld inkluderet tal for, hvor store dele af affaldet, der bliver bortskaffet også i de andre lande (resten bliver nyttiggjort). [38]

I forhold til de andre lande, er Danmark kendetegnet ved, at en lille andel af HHS affaldet deponeres, og en stor del forbrændes med energiudnyttelse. Når det kommer til genvinding klarer vi os væsentligt bedre end Frankrig og England, men ikke helt så godt som Sverige og Holland.

Sverige har også en forholdsvis stor andel forbrænding med energiudnyttelse, en stor andel genvinding og en væsentlig større andel deponering end Danmark.

Holland genvinder også meget affald og har en bemærkelsesværdig stor andel kompostering. De har også forholdsvis megen forbrænding med energiudnyttelse og kun lidt deponering.

Frankrig deponerer næsten halvdelen af affaldet og forbrænder desuden noget affald uden energiudnyttelse. Desuden forbrænder de en del med energiudnyttelse og genvinder lidt.

UK er bemærkelsesværdig, idet deponi stadig er dominerende og både genvinding og forbrænding har små andele.

Der er ikke præcise tal for de genvundne mængder i Tyskland. Vi kan kun konstatere at man, ud af de mængder der behandles i det officielle affaldsbehandlingssystem, bortskaffer 59 % og nyttiggør 41 %.

Når det gælder fordelingen mellem behandlingsmetoder for de samlede affaldsmængder, lader det sig ikke gøre at opstille en tabel, der omfatter alle landene med ens definitioner af affaldsmængderne. Det er dog lykkedes at skaffe nogle tal for Sverige, Holland og Danmark.

På det svenske Naturvårdsverks hjemmeside findes tal over behandlingen af industriaffald i Sverige. Ifølge disse tal genanvendes 43 %, 32 % forbrændes med energiudnyttelse og 14 % deponeres. De resterende 11 % håndteres på anden vis.

I Holland genereredes der, ifølge Wastebase, 58.700 000 tons affald i år 2000. Heraf blev 45.300 000 tons genanvendt, svarende til 77 %. 7 200 000 tons blev forbrændt, svarende til 12 % og 6 200 000 deponeredes, svarende til 10 %. [45]

Til sammenligning fremgår det af Miljøstyrelsens 'Affald 2002' at der i Danmark i 2002 blev produceret 13.105 000 tons i alt. Heraf blev 64 % genanvendt, 26 % blev forbrændt og 9 % deponeret. [46]

Hvis man ser på priserne for affaldsbehandling, viser det sig at deponering og forbrænding er forholdsvist billigt i Danmark. Denne følgende figur er fra et kapitel udarbejdet af Det Europæiske Temacenter om Affald (ETCW) til en større rapport om status for miljøet i EU. [47] Den viser gennemsnitlige priser før skatter og afgifter for deponering og forbrænding af affald i 1998. Som det ses har Danmark EU's tredje laveste priser for forbrænding, og de danske deponeringsanlæg ligger også i den billige ende. Det skyldes næppe lavere miljømæssige standarder, men må sandsynligvis ses som et udtryk for, at den sammenhængende planlægning i Danmark er forholdsvis vellykket.

Frankrig og Tyskland har forholdsvist høje priser for både forbrænding og deponering, i Nederlandene er det en anelse billigere, mens UK ligger i den billige ende med forbrændingspriser, der er en anelse dyrere end de danske og deponipriser, der er en anelse lavere. Sverige er et af de få lande, der havde lavere forbrændings – og deponi-priser end Danmark i 1998.

De lave priser på forbrænding af affald skal sandsynligvis ses i sammenhæng med den høje grad af integration i elektricitets – og varmesystemet i Sverige og Danmark. Man kan derved dække en del af omkostningerne ved salg af elektricitet og varme. Situationen kan også aflæses af den næste figur, som angiver hvor mange TJ, der i 1997 blev udvundet af et ton forbrændt affald i forskellige lande. Danmark overgås i den henseende kun af Sverige. I Frankrig og UK udvindes kun lidt energi, i Nederlandene lidt mere og i Tyskland udvindes der ca. 4000 TJ pr. ton, hvilket dog er langt fra Danmarks knap 8000 TJ pr. ton og Sveriges knap 10.000 TJ pr. ton.

De forholdsvis lave priser på deponering og især forbrænding i Danmark finder ikke nødvendigvis gennemslag i eksempelvis lave gebyrer for dagrenovation for husholdninger. Ifølge en forholdsvis ny konsulent-rapport til EU Kommissionens Generaldirektorat for Miljø er indsamling af restaffald (efter sortering og separat indsamling) forholdsvist dyrt i Danmark [48], hvorimod forbrænding er forholdsvist billigt før skatter og afgifter, og prisen på deponering før skatter og afgifter ligger også i den lave ende. [49] De danske afgifter på forbrænding og deponering er også højere end i de fleste andre lande.

Ud fra en samfundsøkonomisk vurdering må det dog være relevant for denne rapports formål at sammenligne de danske priser for forbrænding og deponering før skatter og afgifter med priserne i andre lande. Disse priser er forholdsvis lave, hvis man skal tro de komparative opgørelser, der er blevet udarbejdet i EU-regi.

4 Erfaringer med forskellige former for liberalisering.

Det er karakteristisk for affaldssektoren, at markedskræfterne sjældent står alene. Affaldshåndtering er alle vegne genstand for offentlige interesser og politiske målsætninger. Selv i de lande, hvor private aktører spiller en væsentlig rolle i affaldsbehandlingen, sker det således i samarbejde med offentlige myndigheder. Liberalisering i affaldssektoren er derfor tæt knyttet til diskussionen om offentlig-privat samarbejde.

I dette og det næste kapitel foretages en analyse af de erfaringer med samspil mellem private og offentlige aktører i affaldssektoren, som beskrives i den indsamlede litteratur. Formålet er at vurdere, om liberalisering kan føre til en form for konkurrence på affaldsmarkedet, der giver samfundsøkonomiske omkostningsbesparelser, uden at det går ud over miljøpolitiske målsætninger.

I dette kapitel opdeles analysen efter, hvilke former for samspil mellem offentlige og private aktører, der findes i affaldssektoren i fem behandlede lande. Der inddrages så vidt muligt erfaringer fra hvert af de fem lande. I de fleste tilfælde er der en eller to problematikker, som i særlig grad diskuteres i litteraturen. Disse behandles under deres egen overskrift – igen så vidt muligt under inddragelse af erfaringer fra hvert af de fem lande.

Den mest karakteristiske forskel mellem Danmark og de andre undersøgte lande er, at håndtering af alt affald, herunder erhvervsaffald, er et kommunalt ansvar i Danmark. I de andre lande har virksomheder mere valgfrihed mht. hvem de vil aflevere deres affald til. Derfor indledes med et afsnit, hvor reguleringen af erhvervsaffaldet i andre lande beskrives og sammenlignes med situationen i Danmark.

Derefter beskrives de internationale erfaringer med, at deponier og forbrændingsanlæg konkurrerer om kortere affaldskontrakter. De kortere kontrakter gælder erhvervsaffald eller affald fra kommuner, som ikke har deres egne anlæg eller langsigtede kontrakter med private anlæg.

Derefter beskrives erfaringer med at offentlige selskaber gives privatretlige vilkår, eller at der indgås joint-ventures mellem offentlige og private.

Endelig beskrives erfaringer med kontrakter om opførsel og drift af hele anlæg og/eller systemløsninger, eller udlicitering af driften af offentlige anlæg eller enkelte opgaveløsninger.

I det sidste kapitel vil liberaliserings-erfaringerne blive analyseret igen; denne gang ud fra fire af følgende fokusområder: konkurrence, forsyningssikkerhed, miljøpolitiske målsætninger og udlicitering.

4.1 Liberale ordninger for erhvervsaffald.

I Danmark skal kommunerne etablere anvisnings eller indsamlings-ordninger, således at affald, der er frembragt i kommunen, håndteres miljømæssigt forsvarligt. Når en kommunal ordning er etableret, er virksomheder som hovedregel forpligtet til at benytte ordningen. Der er dog en række forskellige undtagelsesmuligheder fra benyttelsespligten.

Kritikerne af den danske affaldsmodel retter ofte opmærksomheden mod, at danske virksomheder har færre muligheder for at vælge affaldsbehandler end virksomheder i andre lande.

I det følgende diskuteres fordele og ulemper ved liberalisering af erhvervsaffaldet i Danmark, og reguleringen af erhvervsaffald i en række andre lande beskrives.

I Frankrig og Storbritannien har man (haft) begrænsede ambitioner om miljøpolitisk styring af erhvervsaffaldet. I Tyskland og Sverige forsøger man at kombinere liberale ordninger med miljøpolitisk styring. I Tyskland har man baseret liberaliseringen af erhvervsaffaldet på en uklar afgrænsning mellem erhvervsaffald til nyttiggørelse og bortskaffelse, hvilket har medført store muligheder for misbrug og uhensigtsmæssige affaldsstrømme. I Sverige har man tilsyneladende langt større succes med at kombinere valgfrihed for virksomhederne med miljøpolitisk styring.

4.1.1. Fordele og ulemper ved liberalisering af erhvervsaffaldet.

På kort sigt vil en liberalisering af erhvervsaffaldet næppe føre til en samfundsøkonomisk besparelse og billigere priser samlet set. Formodentligt vil en liberalisering føre til prisstigninger (og windfall profits [50]) på de billigste anlæg, samtidigt med at de dyreste anlæg vil få økonomiske vanskeligheder. Kun hvis liberaliseringen fører til strukturtilpasninger (lukning af inefficiente værker), vil det være samfundsøkonomisk fordelagtigt.

Til gengæld vil en liberalisering af erhvervsaffaldet betyde, at alle virksomheder kan sende deres affald til de billigste anlæg og opnå ens priser. For en virksomhed kan det være vigtigere at opnå adgang til relativt lavere omkostninger i forhold til konkurrenterne frem for absolut lavere omkostninger. På den anden side udgør affaldsbehandling en meget lille del af virksomhedernes omkostninger, og det er derfor diskutabelt i hvor høj grad de ville reagere på nye prissignaler.

Et ofte fremhævet motiv for liberalisering af erhvervsaffaldet, at det vil muliggøre en mere fleksibel genanvendelse. Dette var intentionen bag den tyske Kredsløbslov og er vel også motivet bag det svenske system. Også i Danmark fremføres dette som argument for at afskaffe benyttelsespligten af de kommunale ordninger. [51]

Det falder uden for denne rapports opgaveformulering at vurdere, om producent-ansvar og frie markeder for erhvervsaffald fører til omkostningseffektiv genanvendelse af affald.

4.1.2. Regulering af erhvervsaffald i andre lande.

4.1.2.1 Sverige

I Sverige kan virksomhederne vælge, hvilken godkendt affaldsbehandler, de vil aflevere deres affald til. Tidligere kunne kommunerne vælge at påtage sig ansvaret for erhvervsaffaldet, men denne mulighed er afskaffet, idet få kommuner i forvejen benyttede sig af muligheden. [52]

Den liberale ordning for erhvervsaffald er del af et system, hvor man opmuntrer producent-betalt genanvendelse af affald. Affaldsproducenten og siden de godkendte affaldsbehandlere er ansvarlige for, at også restaffaldet behandles i overensstemmelse med affaldshierarkiet.

Der er mindre incitamenter til billig (og miljømæssigt fordringsløs) deponering af restaffald end i Tyskland, idet der er høje deponeringsafgifter, små forskelle i standarder mellem forskellige dele af landet, og de fleste deponeringsanlæg og forbrændingsanlæg fortsat er offentligt ejet.

4.1.2.2Tyskland

I Tyskland kan virksomheder efter gennemførslen af Kredsløbsloven fra 1996 selv vælge affaldsbehandler, hvis deres affald kan nyttiggøres.

Tankegangen bag Kredsløbsloven er, at omsætning på et frit marked vil tillade virksomhederne at finde omkostningseffektive metoder til nyttiggørelse af deres affald. Loven kan på sin vis siges at have opfyldt sit formål, idet en stor del af erhvervsaffaldet nu afleveres til private affaldsfirmaer, som er billigere end de kommunale forbrændingsanlæg, og der er (også blandt de offentlige aktører) stor opfindsomhed mht. at finde på nye måder at udvinde og oparbejde materialer fra affald. [53]

Kredsløbsloven har dog ført til store problemer for de kommunale forbrændingsanlæg, stigende priser for husholdningskunderne og beskyldninger for 'skin-genanvendelse'. Systemet hviler på en uklar skelnen mellem affald til nyttiggørelse (verwertung) og affald til bortskaffelse. [54] Det betyder at erhvervsaffald undertiden kan forbrændes som 'nyttiggørelse' til billigere priser i samme anlæg, hvor husholdningsaffald forbrændes som bortskaffelse. I andre tilfælde forbrændes affaldet 'som nyttiggørelse' i industrielle anlæg, hvor miljøkravene er lempeligere end på de kommunale anlæg.

Desuden mangler der et styringsinstrument til at sikre behandling af restaffaldet (op til 85 %), som ofte finder vej til billige deponeringsanlæg. [55] Situationen forværres af, at det fra 2005 vil være forbudt at deponere organisk affald. Derfor ser ejerne af eksisterende deponeringsanlæg sig nødsaget til at udbyde deres resterende kapacitet billigt, før det er for sent.

4.1.2.3 Frankrig

I Frankrig har virksomhederne selv ret til at vælge behandler, og de kan også gøre det selv med en godkendelse fra de offentlige myndigheder. Der gives dog kun godkendelse til højt kvalificerede affaldsbehandlere, som desuden skal stille sikkerhed. Da der er få godkendte anlæg er valget indskrænket. Desuden har anlæggene ofte kun tilladelse til at behandle affald fra et begrænset opland (for at undgå for meget transport).

Erhvervsaffald er ikke været underlagt samme regulering som husholdningsaffaldet. Den franske stat kontrollerer ikke at affaldshierarkiet generelt følges i den private sektor, men man har dog specifikke regler, f.eks. omkring farligt affald, ingen deponering af pap etc. [56]

I 2002 indførte man en forbud mod at deponere affald, der kan genanvendes eller forbrændes, men det gælder kun kommunalt affald.

4.1.2.4 UK

I UK er der fri konkurrence om erhvervsaffaldet. Her er også kun en begrænset regulering af erhvervsaffald, udover at man har en deponeringsskat og producentansvarsordninger for enkelte produkter.

4.2. Eksisterende anlæg konkurrerer om kortere affaldskontrakter.

Anlæg til affaldsbehandling opføres sjældent på rene markedsvilkår. Det gælder især forbrændingsanlæg. I Frankrig findes et enkelt forbrændingsanlæg [57], som er bygget af private til industrielt affald, men normalt bygges forbrændingsanlæg på basis af langsigtede kontrakter (mindst 20 år) med en kommunal leverandør af affald. For det kommunale affald, som danner basen for investeringer i nye anlæg, finder den konkurrence-baserede pris-dannelse således sted med lange mellemrum.

Der kan dog være en vis pris-baseret konkurrence mellem eksisterende forbrændingsanlæg om at tiltrække yderligere affald på kortere kontrakter fra erhvervene eller fra kommuner, som ikke har deres egne forbrændingsanlæg.

I hvert fald i Sverige, Tyskland og Frankrig tager forbrændingsanlæggene en mindre del af deres affald ind på kortere kontrakter.

På deponeringssiden er der større potentiale for kortsigtet konkurrence mellem anlæg. Der er langt større fleksibilitet i kapaciteten på deponeringsanlæg end på forbrændingsanlæg, som ofte skal have en nogenlunde konstant mængde affald for at fungere. I hvert fald i Storbritannien og Tyskland er det er tilsyneladende almindeligt, at deponeringsanlæg etableres på investorens risiko, hvorefter der konkurreres om at tiltrække affald på kortere kontrakter. For deponering fylder transportudgifter og afgifter dog ofte meget i udgiftsbilledet, hvilket sætter grænser for konkurrencepotentialet i hvert fald i Sverige. [58] Der er heller ikke ubegrænset adgang til at anlægge nye deponeringsanlæg, hvilket giver de eksisterende anlæg en vis konkurrence-fordel

Når det samme forbrændingsanlæg varetager affaldsbortskaffelse på grundlag af lange kontrakter med kommuner og kortere kontrakter med andre aktører, er det relevant at se på, hvordan omkostningsfordelingen mellem de to slags kontrakter finder sted. Producenter af affald, der ikke er bundet af lange kontrakter, har den fordel, at de alle kan bruge de billigste anlæg, og at de evt. kan udnytte konkurrencen til at opnå lavere priser. Situationen kompliceres imidlertid af, at der de fleste steder er underkapacitet, og at der ofte vil være et politisk ønske om at forhindre krydssubsidiering fra det langsigtede 'bundne' affald til det frie affald på korte kontrakter.

I nogle lande har det været svært at kombinere konkurrence om kortere kontrakter med målet om at nedbringe deponeringsandelen. Det gælder Storbritannien, og efter indførelsen af Kredsløbsloven også Tyskland. I Sverige reduceres problemet, idet der stilles høje miljømæssige krav til alle deponeringsanlæg, der er et højt tilsynsniveau, en høj deponeringsskat og forbud mod deponering af forbrændingsegnet affald – og fra 2005 også af organisk affald.

4.2.1.1 Sverige

I Sverige har de kommunale forbrændingsanlæg mulighed for at udbyde overskydende kapacitet til erhvervskunder og til kommuner, der ikke har eget forbrændingsanlæg.

Der findes en tommelfinger-regel om, at kommunale selskaber må drive kommerciel virksomhed indenfor en grænse på 10-20 % af deres omsætning. [59] Normalt er kommunale selskaber underlagt et lokalitets-princip, - dvs. at de kun kan operere indenfor kommune-grænserne. Dette er imidlertid, ifølge RVF [60], sat delvist ud af kraft for affaldsmarkedet, eftersom energi-markederne er undtaget, og affaldsforbrænding bruges til at producere el og varme.

Der eksisterer følgelig en vis pris-baseret konkurrence mellem forbrændingsanlæggene om at tiltrække ekstra affald. På deponerings-siden spiller konkurrencen mellem anlæg dog ikke den store rolle, eftersom afgifter og transportudgifter fylder meget i det samlede omkostningsbillede.

For forbrændingsanlæggene er omkostningerne til transport mellem anlæg ikke så væsentlig, eftersom man i de fleste tilfælde alligevel må laste om til store container-tog, og det betyder ikke så meget, om de skal køre 100 eller 300 kilometer.

Det er forbudt for de svenske kommunale anlæg at krydssubsidiere, således at man tilbyder erhvervsaffald eller affald fra andre kommuner en bedre pris på bekostning af eget kommunale affald.

4.2.1.2 Tyskland

I Tyskland er der også en vis konkurrence imellem eksisterende anlæg om at tiltrække affald. Denne konkurrence er især aktuel efter gennemførslen af Kredsløbsloven, ifølge hvilken virksomheder selv kan vælge behandlingssted for erhvervsaffald, der indeholder elementer, som kan nyttiggøres (mindst 15 %). Det har givet økonomiske problemer for nogle af de kommunale værker, som dog har mulighed for at lade husholdningskunderne betale ved krydssubsidiering mellem erhvervsaffald på korte kontrakter og husholdningsaffaldet, som ikke er frit.

Nogle delstater har besluttet at lempe på kommunal-lovgivningen, så de kommunale selskaber kan operere uden for kommunegrænsen, således at de kan deltage i konkurrencen om at tiltrække det 'frie' affald.

4.2.1.3 UK

I Storbritannien er der i høj grad prisbaseret konkurrence om kortere kontrakter mellem eksisterende anlæg. Dette sker dog på baggrund af en situation, hvor deponering har den største markedsandel, og der endnu ikke er så store afgifter på deponering (£14 pr. ton).

4.2.1.4 Frankrig.

I Frankrig kan anlæggene, som behandler kommunernes affald, behandle mellem 10 og 30 % affald fra det private marked, - under vilkår som er specificeret i deres kontrakt med kommunen og oftest mod en kontraktbestemt kompensation til kommunen.

Der findes også private sorterings – og deponerings anlæg, som konkurrerer om kortere kontrakter på erhvervsaffald. I realiteten er der dog begrænset konkurrence, da anlæggene ofte har godkendelser, der begrænser det geografiske område, de må modtage affald fra.

Som regel tager anlæggene højere priser for behandling af erhvervsaffald end for kommunalt affald. [61]

4.2.2 Kapacitet, krydssubsidiering [62], import og eksport.

Der findes en vis konkurrence om en del af affaldet i stort set alle landene. I nogle tilfælde kan dette 'frie affald' opnå billigere priser på de samme anlæg end det kommunale 'bundne' affald.

Dette er tilfældet nogle steder i Tyskland, hvor Kredsløbslovens frisættelse af erhvervsaffald til 'nyttiggørelse' har ført til prisstigninger for husholdningskunder, der stadig er bundet til de dyrere kommunale anlæg. I nogle tilfælde er der endog på samme anlæg sket afbrænding 'som bortskaffelse' af kommunalt affald til høje priser og afbrænding som 'nyttiggørelse' af erhvervsaffald til lavere priser. De dyrere anlæg, som har mistet erhvervskunder med Kredsløbsloven, har nemlig ledig kapacitet, som de fristes til at udbyde til samme erhvervskunder til lave priser. [63]

Om krydssubsidiering er mulig, afhænger dog dels af de kontraktvilkår, som anlæggene har med kommunerne, der ofte leverer basen i deres virksomhed, og dels af kapaciteten på markedet. I de fleste europæiske lande er der underkapacitet på forbrændingsområdet, og det er derfor svært for det 'frie' affald at opnå særligt favorable priser på forbrændingsanlæggene. I tilfælde, hvor der er overkapacitet (som der i nogen grad er i Danmark), kan anlæggene dog fristes til at subsidiere det konkurrenceudsatte affald med indkomsterne fra det bundne affald.

Situationen i Tyskland illustrerer, at man må sikre sig, at konkurrence kan føre til strukturforandringer, således at de dyreste (evt. ældste) værker får lov at lukke eller blive solgt til en lavere pris, så de kan drives videre med mindre kapitalomkostninger. I Tyskland har kommunerne foretaget (måske for) store investeringer i forbrændingsanlæg ud fra den forudsætning, at både husholdningsaffald og erhvervsaffald faldt under deres ansvar. Da det ikke længere var tilfældet, havde man nogle steder valget mellem at stå med en urentabel investering eller lade husholdningskunderne betale. Så længe man kan lade husholdningskunderne betale, er incitamentet til strukturomlægninger måske for lille. Problemerne i Tyskland skal dog også ses i sammenhæng med den uklare definition af erhvervsaffald til 'nyttiggørelse', som skaber mulighed for og incitament til uhensigtsmæssige affaldsstrømme.

I en situation, hvor man vælger at liberalisere i Danmark, bør man være opmærksom på, at der kan opstå et politisk pres for at lade ineffektive og lukningstruede værker importere affald fra Tyskland, hvor markedsprisen for affaldsbehandling er markant højere (hvilket hænger sammen med, at affaldsforbrændingen ikke er integreret med fjernvarmeproduktion). Det er altså ikke sikkert, at man opnår den ønskede strukturrationalisering, der indebærer lukning af de mest ineffektive værker. En anden mulighed er, at der vil ske en harmonisering af markedspriserne i Nordeuropa og dermed prisstigninger i Danmark; hvis de ineffektive værker får lov at overleve ved at importere affald fra Tyskland, vil de mere effektive værker naturligvis også presse på for at få lov til at importere. Dette kunne føre til stigende markedspris og windfall profits til de billigste anlæg.

Et rationelt markedssvar på dette ville være etablering af flere forbrændingsanlæg i Danmark, da integrationen med fjernvarmenettet tilsyneladende skaber konkurrencemæssige fordele for affaldsforbrænding i Danmark.

Udviklingen vil dog afhænge af, hvordan man regulerer varmepriser, prioriterede el-priser, afgifter etc.

4.2.3 Konkurrence mellem deponering og forbrænding.

Det kræver en særlig reguleringsindsats at sikre, at konkurrence mellem anlæg ikke fører til stigende brug af deponering.

Det er således karakteristisk, at det britiske marked, som præges af den stærkeste konkurrence mellem anlæg om kortere kontrakter, også er det eneste undersøgte land, hvor deponering stadig er altdominerende. Der lader således til at være et dilemma mellem konkurrence og affaldspolitisk styring. [64]

Under Thatcher-regeringen prioriterede man i høj grad konkurrence. Man havde strenge regler om, at alle kontrakter skal udbydes jævnligt, og at udbudsproceduren ikke måtte tilgodese bestemte tekniske løsninger (og dermed firmaer). Ifølge det engelske industri-ministeriums [65] rapport er de private firmaer imidlertid betænkelige ved at bygge nye forbrændingsanlæg uden en sikker og langsigtet kontrakt med en offentlig myndighed. Forbrændingsanlæggene er (i 1997) nemlig udsat for konkurrence fra storstilet transport af affald til store deponeringsanlæg uden for byområderne.

Først efter at man har slækket på udbudsprocedurerne under Labour-regeringen, har man været i stand til at indgå i de lange forhandlingsforløb, og skrive de lange kontrakter, som kræves for at få private affaldsfirmaer til at foretage store investeringer i forbrændingsanlæg. [66]

I Tyskland har man efter Kredsløbslovens indførelse oplevet problemer med at erhvervsaffald til nyttiggørelse, efter en let sortering, bliver kørt til billige deponier frem for til miljømæssigt ambitiøse kommunale forbrændingsanlæg. Det har naturligvis forringet forbrændingsanlæggenes økonomi og ført til prisstigninger for husholdningsaffaldet [67], samtidigt med at strømmen mod deponi er i uoverensstemmelse med affaldshierarkiet.

Ifølge den tyske vismandsrapport bør man skaffe hjemmel til at pålægge virksomhederne at kildesortere deres affald, så man undgår 'skin-nyttiggørelse', hvor op til 85 % af erhvervsaffaldet kan deponeres på billige anlæg.

”Inhaltlich sinnvoll wäre nach Auffassung des Umweltrates die ausdrückliche Einführung einer gesetzlichen Verpflichtung der Abfallerzeuger und – besitzer, im Rahmen des wirtschaftlich Zumutbaren Abfälle getrennt anfallen zu lassen und getrennt zu halten, soweit dies erforderlich ist, um einerseits zumutbare und möglichst hochwertige Verwertungen und andererseits die umweglose Beseitigung der nicht zu verwertenden Abfälle zu ermöglichen.“ [68]

Også i Holland er virksomhederne i udgangspunktet forpligtiget til at holde deres affald adskilt, ifølge den hollandske affaldsplan; ”The point of departure is that companies are obliged to separate all waste, to keep it separated and to dispose of it separately unless that is an unreasonable demand.” [69]

I Sverige løses problemet tilsyneladende på anden vis. Erhvervsaffald kan kun afleveres til miljøgodkendte behandlere, som herefter er ansvarlige for, at restaffaldet også behandles i henhold til miljølovgivningen.

Problemet mindskes også, idet der ikke findes meget billige deponeringsanlæg med lave standarder. De fleste anlæg er offentligt ejede, undtagen 6-7 stykker, der drives af store, velrenommerede selskaber. Der er desuden forbud mod deponering af forbrændingsegnet affald fra 2002 og mod deponering af organisk affald fra 2005, og der er en høj deponiskat. Disse træk mindsker tilsammen deponeringsanlæggenes ejeres incitamenter til at tilbyde billige priser på affald, der burde forbrændes, ifølge affaldshierarkiet. Der er dog for nærværende underkapacitet på forbrænding, hvilket muligvis trækker i den anden retning.

Mange lande bruger således deponeringsafgift som et styringsmiddel, der skal gøre det mindre attraktivt at deponere affald. Dette styringsmiddel kan dog udhules, hvis det i højere grad bliver muligt at eksportere affald til lande med lavere standarder og/eller lavere miljømæssige afgifter.

De tyske vismænd mener, at man bør håndtere problemet med konkurrence på basis af fælles miljøstandarder gennem udformning af en fælles EU affalds-regulering. [70]

Deponeringsforbud af bestemte typer af affald er et andet ofte anvendt middel. I Sverige findes der således et deponeringsforbud af forbrændingsegnet affald fra 2002 og organisk affald fra 2005. I Tyskland må man ikke deponere organisk affald efter 2005, i Holland må man heller ikke deponere organisk affald og i Frankrig må man kun deponere restaffald efter 2002 [71] (denne regel gælder dog tilsyneladende kun for den del af affaldet, der falder under kommunernes affald [72] og således ikke for erhvervsaffald.)

Det tyske eksempel viser, at man inden en eventuel liberalisering af en del af affaldet bør gøre sig umage med at udvikle nye metoder til registrering af affald, certificering af transportører og behandlingsanlæg og tilsyn med at private affaldsbehandlere opfylder miljølovgivning og affaldslovgivning.

4.3 Offentlige selskaber under privatretlige vilkår.

I flere lande har de offentligt ejede affaldsselskaber en mere 'privat' profil, end det er tilfældet i de danske fælleskommunale selskaber. De styres i det daglige som kommercielle foretagender, og kommunerne udøver deres ejerskab på 'armslængde' uden politisk indblanding i den daglige drift.

Det giver mulighed for at styre selskaberne ud fra kommercielle betragtninger, herunder minimering af omkostninger, uden at man helt mister kontrollen med prisdannelsen på markedet. Samtidigt bliver selskaberne underlagt ensartede regnskabskrav, og det bliver derved nemmere for kunderne at gennemskue deres økonomiske forhold og sammenligne selskabernes præstationer med hinanden. Hvis selskaberne skal konkurrere på et liberaliseret marked, kan det også være en fordel, at de er underlagt samme regler som private selskaber – f.eks. mht. muligheden for at udvide deres aktiviteter og geografiske område og pligten til at betale moms og skat.

Det er dog ikke uproblematisk, at bevare den politiske styring af affaldsselskaberne, når de får en mere 'privat' identitet. Især når man tager konsolideringsdynamikken på markedet i betragtning, kan en 'selvstændiggørelse' af selskaberne betyde, at det ikke længere er muligt at styre eksempelvis prisdannelsen på markedet gennem det offentlige ejerskab, og man må supplere med andre reguleringsmekanismer.

4.3.1.1 Sverige

I Sverige er aktieselskabsformen den mest brugte form for affaldsbehandlingsselskaber. Selskaberne betaler moms og skat og kan agere som kommercielle enheder på markedet. Kommunale selskaber kan have 10-20 % af deres forretninger uden for kommunen. De kan låne af kommunen eller på markedet, - oftest med en kommunal garanti. Grundejerne betaler afgifter direkte til affaldsorganisationerne (og andre forsyningsvirksomheder). Det betyder at omkostningsniveauet er forholdsvist gennemsigtigt, og der foretages flittigt sammenligninger af kommunernes 'renholdningsafgifter' – både af RVF og af grundejernes egne foreninger.

RVF mener ikke at kommunerne er forpligtiget til at udbyde deres affaldsbehandlingsopgaver, når de selv har organisationer, der har affaldsbehandling som hovedopgave, - heller ikke selv om disse er organiseret som et aktieselskab. Konkurrencekommissionen har dog det modsatte synspunkt.

4.3.1.2 Tyskland

I Tyskland er der også Länder, der har givet mulighed for at de kommunale selskaber kan få større kommercielle frihedsgrader. Ifølge Paschlau har Kredsløbsloven medført et konkurrencepres på de kommunale selskaber, som betyder at de kun kan overleve, hvis de får retsformer, som tillader dem at agere mere offensivt. Alternativt mener han, at man bør indskrænke aktiviteterne til at sørge for basal forsyningssikkerhed.

Paschlau mener at affaldsselskaberne kan komme til at stå i 'spagat' mellem på den ene side deres behov for at agere mere selvstændigt, - og evt. indgå i joint-ventures med private – og på den anden side EU Kommissionens krav om at affaldsopgaver skal udbydes, med mindre affaldsorganisationerne drives som kommunernes 'eget tjenestested.'

4.3.1.3 Holland

I Holland har man også omdannet mange offentlige selskaber til selvstændige offentlige virksomheder. De fleste firmaer, der er involverede i affaldsbortskaffelse ved forbrænding og deponi er (strukturerede) aktieselskaber, hvor lokale myndigheder (provinser eller kommuner) ejer hovedparten af aktierne. Man har valgt at omdanne selskaberne for at øge effektiviteten og forberede selskaberne på privatisering. Selskaberne styres af en bestyrelse, som har til opgave at varetage selskabets kommercielle interesser – ikke ejernes. De kan ekspandere geografisk og over forskellige aktiviteter. De offentlige selskaber har dog særlige fordele i forhold til private, fordi det offentlige ejerskab giver dem høj kreditværdighed.

4.3.1.4 UK

I Storbritannien gennemførte Thatcher-regeringen en reform, der tvang kommunerne til at opdele deres affaldshåndtering i flere dele. Der skulle være affaldsmyndigheder på District – og County-niveau, som sørgede for at planlægge affaldsindsamling og affaldsbehandling og indkøbe ydelserne hos affaldsoperatører. De udførende enheder skulle udskilles fra myndigheden og for affaldsbehandlingens vedkommende lægges over i såkaldte Local Authority Waste Disposal Companies. Det skulle sikre, at man kunne udsætte disse enheder for konkurrence, og at kommunerne ikke kunne subsidiere dem gennem andre poster på budgettet. De er profitmaksimerende virksomheder, og de kan påtage sig flere aktiviteter og operere uden hensyn til geografiske grænser. De har en bestyrelse, hvor den lokale myndighed højest må have 20 % repræsentanter. Samtidigt fik disse LAWDCs dog en stor ulempe i forhold til deres private konkurrenter, idet deres lånoptagelse tæller med på den lokale myndigheds kapitalregnskab, som er underlagt stramme restriktioner. Derfor kan de ikke selv finansiere større investeringer – f.eks. i forbrændingsanlæg, men må i stedet indgå kontrakter med private firmaer under Private Finance Initiative. Mange lokale myndigheder har valgt at sælge deres LAWDC eller indgå i joint-ventures – ofte med de store koncerner med base på det franske affaldsmarked eller i den engelske vandsektor.

4.3.2 Styring af selskaber i den grå zone.

Offentligt ejede selskaber med privatretlige former opererer i en 'grå zone'. Deres ejere giver dem privatretlige former for at fastslå deres private 'identitet'; dvs. for at alle implicerede parter forstår og accepterer, at der er tale om kommercielle enheder, som træffer beslutninger ud fra kommercielle hensyn. De skal m.a.o. ikke kunne bruges – eller beskyldes for at bruges – af lokale politikere til at forfølge andre politiske mål end affaldsbehandling. Deres økonomi skal også være adskilt fra kommunens økonomi, så det er klart at kommunen ikke subventionerer selskabet, - eller selskabet subventionerer kommunen.

Samtidigt er de stadig offentligt ejede. Myndighederne udøver ejerskabet på armslængde og blander sig ikke i den daglige drift, - men alligevel har de beholdt ejerskabet for at have en indflydelse på selskabets politik. Det drejer sig især om at have indflydelse på selskabernes prissætningspolitik, idet de høje investeringskrav og monopolitiske markedsstrukturer giver incitamenter til at sætte priserne væsentligt over de marginale omkostninger, - og muligvis også over de gennemsnitlige omkostninger.

Ifølge Waite [73], spiller det en rolle for de lokale myndigheder, der endnu ikke har solgt deres LAWDCs i UK, at de ønsker at bevare indflydelse på en nøglespiller i markedet.

I Holland har man haft debatter i parlamentet om de offentlige selskabers rolle. Det er meningen, at de offentlige selskaber skal bruges til at varetage offentlige interesser i form af forsyningssikkerhed og tilgængelighed til affaldsydelser på en ikke-diskriminerende basis og med transparente præmisser og omkostningsorienterede priser. [74]

Det er dog tvivlsomt, at det kan lade sig gøre at bruge de offentlige selskaber til at varetage disse interesser, når de samtidigt skal have frihed til at handle kommercielt. Prissætningen i de offentlige selskaber foregår således efter markedskriterier frem for efter omkostningskriterier. F.eks. hævede forbrændingsanlæggene deres priser, da prisen på deponering steg pga. af højere deponiskat.

Det er også problematisk at pålægge selskaberne forsyningspligt, eftersom bortskaffelsen som udgangspunkt reguleres pr. kontrakt med kontraktfrihed. I forbindelse med mund- og klovsygen var der problemer med at få anlæggene til at brænde de døde dyr, da det kunne skade deres image. Godt nok har provinserne ret til at pålægge anlæggene at tage imod affald i deres licenser, - men det sker sjældent. Hvis myndighederne effektivt skal kunne forpligtige anlæggene til at tage imod affald, skal der, ifølge Affaldsrådet, også være en maksimumspris. Ellers er forpligtigelsen ikke virksom. [75]

En væsentlig del af forklaringen på, hvorfor selskaberne i højere grad agerer efter egne kommercielle interesser, og de offentlige ejere har svært ved at håndhæve deres ejerskab, skal findes i den konsolideringsdynamik, der findes på affaldsmarkedet. Omsætningen hos de 5 største affaldsselskaber i Holland svarer således til 42 % af markedet. Vand – og energi-selskaberne rykker ind på affaldsmarkedet, og affaldsselskaber satser på vertikal integration. De kan kontrollere deres risici ved at kontrollere flere led i affaldsbehandlingskæden. De offentlige selskaber satser også på sådanne strategier, - og i processen overtager de ofte andre selskaber eller bliver selv overtaget. I denne konsolideringsproces ændrer selskaberne identitet og der kommer måske nye aktionærer ind, hvilket 'fortynder' kommunernes indflydelse over selskaberne.

Ifølge Affaldsrådet kan man ikke varetage offentlige interesser gennem ejerskab af selvstændige selskaber. Man må også prisregulere, som det sker i el-sektoren. Det kan også være nødvendigt at regulere, således at forbrændingsanlæg tvinges til at give ikke-diskriminerende adgang for affald fra andre selskaber, der ikke ejer anlæg. Ellers kan selskaberne, i kraft af den vertikale integration, bruge en fordelagtig position i et monopolitisk led i kæden til at tilgodese sine egne selskaber i andre led i kæden, der er mere udsat for konkurrence. Man kan, ifølge rådet, betragte forbrændingsanlæg som basal infrastruktur under naturligt monopol, for hvilket man kan kræve gennemsigtighed, ikke-diskrimination og omkostningsorienterede priser gælder. Man kan på den anden side også vælge at opgive kapacitetsplanlægningen, - så vil priserne, ifølge rådet, reflektere forholdet mellem udbud og efterspørgsel.

I Sverige lader man til at have fundet en anden balance imellem affaldsselskabernes ønske om selvstændighed og myndighedernes ønske om regulering af deres adfærd. Her er selskaberne eksempelvis underlagt prisregulering i form af hvile-i-sig-selv princippet. Desuden må prisen for det konkurrence-udsatte affald ikke være lavere end prisen for det kommunale monopol-affald.

4.4 Joint-ventures mellem offentlige og private.

Joint-ventures med private selskaber er en anden form, som ofte benyttes af offentlige myndigheder, der ønsker at drage fordel af den private sektors muligheder, samtidigt med at de bevarer nogen indflydelse på markedets aktører.

I Storbritannien har mange lokale myndigheder indgået i joint-ventures med private firmaer omkring affaldsbehandling. Ofte ejer den lokale myndighed en mindretalsandel på omkring 20 %, mens en partner har 80 % af selskabet. Indgåelsen af joint-ventures giver den lokale myndighed en mulighed for at rejse kapital til nye investeringer, samtidigt med at de bevarer nogen indflydelse på forretningsførelsen. [76]

Formen bruges også ofte i Tyskland, hvor der eksempelvis er opført et nyt og teknisk ambitiøst forbrændingsanlæg af et selskab, der ejes 75 % af Køln by og 25 % af Trienekens. [77] Trienekens er et affaldsselskab, der ejes dels af en familie og dels af RWE – Tysklands største energi-selskab. Et andet eksempel er et forgasningsanlæg, som ejes af et selskab, der ejes af delstaten og kommuner. Dette selskab ejer også en proces-operatør med hovedsæde i Schweiz. [78] De offentlige ejere overvejede i 2000 at sælge ud af deres aktier i selskabet.

Også i Sverige er der nogle få eksempler på anlæg, der har blandet offentligt og privat ejerskab. Stockholm by ejer sammen med Fortum – det finske statsejede el-selskab – et par forbrændingsanlæg. Man solgte til Fortum som led sammenlægningerne på el-markedet, men man valgte dog at bevare delvist offentligt ejerskab for at beskytte fjernvarmekunderne mod prisstigninger.

Det er ifølge Paschlau uafklaret om kommuner, ifølge EU-retten, har ret til at overdrage deres affaldsbehandlingsopgaver til joint-ventures, som f.eks. ejes 51 % af kommunen.

Der er ligeledes kun få eksempler på offentligt/privat samarbejde i Sverige, fordi det er svært for en kommune og en virksomhed at samarbejde, når kommunerne har ansvar for indsamling og håndtering af husholdningsaffald. [79] Den tjeneste er offentligt reguleret og må udbydes, hvis den ikke udføres af 'eget tjenested'. Det er svært at være både ejer og udbyder, når der er en privat medejer.

4.5 Koncessioner og offentlig/private kontrakter om opførsel og drift af anlæg eller hele systemløsninger.

En koncession giver en privat virksomhed (ene)ret til at udføre en opgave og kræve betaling herfor. Den offentlige myndighed har dog en vis kontrol med aktiviteten, idet den i forbindelse med udstedelsen af koncessionen kan pålægge koncessionshaveren at opfylde en række betingelser. Rene koncessioner bruges tilsyneladende sjældent i affaldsbehandlingssektoren. Derimod bruges offentlig/private kontrakter om opførsel af hele anlæg og/eller systemløsninger, hvor et privat selskab får betaling for affaldsbortskaffelse i henhold til en langsigtet kontrakt med en offentlig myndighed.

Modellen bruges især i Storbritannien og Frankrig som en måde at få adgang til den teknologiske ekspertise og finansieringsevne, der ligger i den private sektor. Offentlig-private kontrakter om opførsel og drift af anlæg indebærer komplekse kontrakter og langsigtede samarbejdsrelationer. Det kan være problematisk at kombinere risiko-overførsel til den private sektor med mulighed for at tilpasse kontrakterne til ændringer i politiske krav over de lange kontrakt-perioder. Der er også et dilemma mellem konkurrence om kontrakterne og langsigtede samarbejdsrelationer mellem den offentlige myndighed og den valgte private operatør.

4.5.1.1 Frankrig

I Frankrig benytter man sig ofte af 'delegation de service public'. Dette er en særlig fransk form for offentligt/privat samarbejde, hvor man ikke følger samme udbudsregler som for afgrænsede offentlige kontrakter. Proceduren for de to kontraktformer minder om hinanden, men ved 'delegation de service public' er der større rum for at føre lukkede forhandlinger med en foretrukken operatør.

Formen bruges til at overdrage integrerede opgaveløsninger til private firmaer; f.eks. opførsel og drift af et anlæg, som overdrages til kommunen efter kontraktperiodens udløb. I et enkelt tilfælde (i Toulon) er kontrakten en egentlig koncession, fordi selskabet selv opkræver afgifter af brugerne, - men i det fleste tilfælde får selskabet en periodisk, forud fastsat betaling af kommunen. Kontrakten løber oftest over 20 år. [80]

De fleste forbrændingsanlæg bygges efter denne slags kontrakt, som alt i alt minder meget om de engelske BOT og BOOT kontrakter. I nogle tilfælde gælder kontrakten ikke blot et forbrændingsanlæg eller deponi – men en hel systemløsning med indsamling, sortering, kompostering, deponi mv.

4.5.1.2 UK

I Storbritannien er det stort set umuligt for de offentlige myndigheder selv at finansiere nye investeringer i forbrændingsanlæg. Den konservative regering indførte Private Finance Initiative i 1992. [81] Dette var et program, der skulle gøre det muligt at få private firmaer til at foretage investeringer i den offentlige sektor. Programmet blev ikke så meget brugt under den konservative regering, men Labour-regeringen har ført idéen videre og lempet vilkårene i bestræbelsen på at leve op til valgløfter om massive offentlige investeringer uden skattestigninger.

Idéen er at det private selskab foretager investeringerne og driver anlægget i en periode mod en forud aftalt periodisk ydelse. Herefter overgår anlægget oftest til offentligt ejerskab. I BOOT (Build-operate-own-transfer) kontrakter ejer det private selskab anlægget i perioden, hvorimod det i BOT (build-operate-transfer) kontrakter er den offentlige myndigheder, der er ejer. Ved BOT har den offentlige myndighed samme betalingsprofil, som hvis man selv havde finansieret opførslen

Modellen forudsætter et tæt samarbejde mellem det private selskab og den offentlige myndighed og ofte lange forhandlinger om kontraktvilkårene, og kontrakten løber over mindst 20-25 år.

De lokale myndigheder har forskellige grunde til at benytte disse offentlig/private kontrakter.

I Frankrig lader det til at være en væsentlig begrundelse, at de store private affaldsselskaber har en ekspertise, som de kan bringe med fra projekt til projekt. De kan ofte tilbyde (forholdsvist) teknisk ambitiøse totalløsninger på en kommunes affaldsproblemer, og kommunerne forsøger at minimere deres risici for fejlslagne projekter ved at vælge et af de to store kendte franske affaldsselskaber; SITA, som er en del af Suez/Lyonnaise-des-Eaux gruppen eller CGEA, som er en del af Vivendi.

I Storbritannien er kontrakterne den eneste tilgængelige måde at få finansieret store, teknisk ambitiøse projekter som forbrændingsanlæg og integrerede behandlingsløsninger. Investorerne er i øvrigt typisk de samme franske affaldsselskaber, der kan stille en teknologisk kapacitet til rådighed, som ellers i ringe grad er til stede på det britiske marked.

4.5.2 Risiko-fordeling.

Risiko-fordeling er en central problematik i forbindelse med disse kontrakter.

Da det engelske Private Finance Initiative blev vedtaget, var et af hovedformålene at overføre finansieringsrisici til den private sektor, så man undgik 'hvide elefanter' i form af projekter, udtænkt af bureaukrater, der viste sig at være et spild af skatteborgernes penge. Derfor er et af kravene ved PFI programmet, at hele risikoen ved projektet skal bæres af den private partner. Betalingen skal også gælde et specificeret output og forholde sig til firmaets præstationer. [82] Der er i løbet af programmets levetid udviklet detaljerede vejledninger i, hvordan PFI kontrakter skal skrives, så man får mest for pengene og reducerer risici. Udarbejdelsen af kontrakterne sker gennem et langt og juridisk komplekst forhandlingsforløb. Der findes centrale instanser, som bistår de lokale myndigheder i denne proces. [83]

Der er dog kritikere, der mener at risiko-overførslen til den private sektor i sidste ende er lidt teoretisk. [84] Endnu er PFI i Storbritannien for nyt et fænomen til, at der findes systematiske evalueringer af, hvordan risikoen i praksis er blevet fordelt mellem offentlige og private partnere, og om PFI på langt sigt er en god forretning for de offentlige myndigheder.

På det franske affaldsmarked er risikofordeling mellem de offentlige og private partnere et væsentligt problem, hvis man skal tro Defeuilly. [85] Han skriver at kommunerne ikke i tilstrækkelig grad formår at overføre risici til deres private partnere – bl.a. ved at skrive præcise kontrakter og holde sig til kontraktens ordlyd. De lokale myndigheder foretager ofte unilaterale ændringer af kontrakten ud fra f.eks. nye politiske krav til affaldsbehandlingen. Når de gør det, har firmaet ret til en kompensation. De lokale myndigheder benytter ofte tillægskontrakter, som fastsætter betaling for en ekstra periode eller ekstra ydelser – eller simpelthen uforudsete udgifter. Disse tillægskontrakter tegnes udenfor konkurrence, - hvilket betyder at firmaet kan forhandle sig til støt stigende priser. Ifølge Defeuilly er de franske affaldsselskabers offentlige kontrakter stort set risikofri for dem, hvilket betyder at de har pæne profitter, som kan investeres på udenlandske markeder.

4.5.3 Konkurrence om kontrakter om hele anlæg og/eller systemløsninger.

Der er i sagens natur et begrænset antal aktører, som kan byde på etablering af hele systemløsninger eller 20-årige kontrakter angående opførelse og drift af et forbrændingsanlæg, som ifølge J. Holmes kostede ml. 35 og 50 mio. britiske pund i 1998. [86] Ifølge Defeuilly medvirker de store franske affaldsfirmaer til at begrænse konkurrencen ved at tilbyde 'globale' operationer inkl. alt fra selektiv indsamling til sortering til kompostering, forbrænding til stabilisering af restaffald. Kontrakternes komplekse og langsigtede karakter betyder ligeledes, at kommunerne i højere grad må vælge operatør og forhandle kontraktvilkår uden at følge strenge konkurrence-regler.

Defeuilly fremhæver dilemmaet mellem konkurrence og teknisk komplicerede løsninger ved at sammenligne det franske regime med det britiske regime under den konservative regering.

Reglerne om 'Compulsory Competitive Tendering' (eller tvungent udbud) betød, at de lokale myndigheder vanskeligt kunne stille krav om bestemte behandlingsmetoder i udbudsmaterialet, uden at blive beskyldt for at diskriminere til fordel for bestemte operatører, der kunne tilbyde disse behandlingsmetoder. Man var desuden forpligtet på de kontraktvilkår, som fremgik af udbudsproceduren, hvilket betød at man ikke kunne indgå i de langvarige forhandlingsforløb med en udvalgt operatør, som er nødvendige for at tegne kontrakter om opførsel af forbrændingsanlæg.

Resultatet var et britisk marked, som var præget af stærk konkurrence og mange små operatører, - men hvor det samtidigt var stort set umuligt at bevæge sig fra deponi opad affaldshierarkiet til mere teknisk krævende affaldsbehandlingsformer.

Det franske marked er derimod præget af lange kontrakter, et oligopolistisk marked med to finansielt stærke affaldsselskaber og, ifølge Defeuilly, teknisk avancerede behandlingsformer.

I Labour regeringens program er kravet om tvungent udbud erstattet af et princip om 'best value', - dvs. at det er op til den lokale myndighed at bedømme hvilket projekt, der er mest fordelagtigt samlet set efter inddragelse af en række kriterier [87]. Først herefter har man kunnet give sig i kast med PFI kontrakter i større stil i affaldssektoren.

4.6 Udlicitering af drift af offentligt ejede anlæg.

Udlicitering af driften af offentligt ejede anlæg bruges i nogen grad i Frankrig – og velsagtens også i Storbritannien og Tyskland, men litteraturen indeholder ingen evalueringer af erfaringer med den form for offentligt/privat samarbejde.

Også ved udlicitering kan der være problemer med at sikre en rimelig pris ved ændringer og tillæg til eksisterende kontrakter med en privat operatør. Det kan også være problematisk at føre tilsyn med efterlevelse af miljømæssige forpligtigelser og vedligeholdelsen af anlægget.

I Sverige har man ikke udliciteret driften af forbrændingsanlæg, men der er en kommune i Nordsverige, som havde udliciteret driften af et deponi. Man tog dog opgaven tilbage, da kommunen som ejer havde svært ved at have kontrol over hvilket affald, der blev taget ind.

På dette område findes der i øvrigt også en dansk erfaring, som refereres i Eskildsen og Jacobsens RUC rapport ”Privatisering i affaldsbranchen” fra 1996. [88] Affaldsselskabet Østdeponi i Herning havde i en tiårig periode udliciteret totalentreprisen af deres losseplads til en privat entreprenørvirksomhed – inkl. anlæg af losseplads og drift og administration heraf. Efter kontraktens udløb i 1994 hjemtog man dog entreprisen af flere grunde. For det første blev ekstraordinært arbejde for dyrt, idet man ved nye opgaver måtte betale igen for anvendelse af materiel, som allerede var afskrevet gennem entrepriseperioden. Desuden var man nødt til at have en person fast beskæftiget med at kontrollere, at der ikke blev deponeret farligt affald på lossepladsen, da entreprenøren var dannet som et anpartsselskab med beskedne krav om ansvarlig kapital, og det derfor kunne blive problematisk at gøre et ansvar gældende ved evt. udslip. Man kan ifølge Eskildsen og Jacobsen også have svært ved at kontrollere, at en operatør kompakterer affaldet i tilstrækkelig grad, så lossepladsens kapacitet strækkes så længe som muligt, hvis operatøren ikke selv har interesse i at strække kapaciteten. Samtidig mener Eskildsen og Jacobsen, at der er få operatører i Danmark, der kan tilbyde totalentreprise, hvilket gør konkurrencesituationen kritisk.

Muligvis har situationen delvist ændret sig i dag, hvor deponeringsdirektivet fra 1999 stiller krav til såvel offentlige som private operatører om finansiel garantistillelse. Det kan også tænkes, at der er europæiske affaldsselskaber, der kunne have en interesse i at byde på opgaven, så konkurrencen kunne intensiveres noget.

4.7 Udlicitering af enkelte opgaveløsninger.

Denne form for inddragelse af private aktører benyttes ofte i alle landene. Det er tilsyneladende nemmere at etablere reel konkurrence, når det drejer sig om afgrænsede opgaver af en kortere varighed.

5 Tværgående analyse.

I det foregående kapitel er det blevet beskrevet, hvilke erfaringer der findes med forskellige former for inddragelse af markedskræfter i affalds-behandlingssektoren i de enkelte lande.

I dette kapitel er formålet at sammenfatte erfaringerne på en måde, som besvarer arbejdsprogrammets hovedspørgsmål. Derfor betragtes materialet ud fra AKFs sammenfatning af arbejdsprogrammet i en analyseramme med 6 aspekter: rammebetingelser, konkurrence, forsyningssikkerhed, kontrol og miljøkonsekvenser og udlicitering. Da litteraturen oftest er problemorienteret ud fra en given kontekst, forekommer der sjældent estimater af omkostningsbesparelser som følge af liberalisering, og dette aspekt er derfor udeladt af analysen.

5.1. Rammebetingelser.

De fem behandlede lande og Danmark er efterhånden underlagt mange fælles rammebetingelser i form af EU lovgivning. Affaldsrammedirektivet, Rådets forordning om grænseoverskridende transport af affald og forbrændings – og deponeringsdirektiverne stiller forholdsvis detaljerede fælles krav til affaldsbehandling i EU. Den økonomiske organisering er også i nogen grad fælles lagt fælles regler i kraft tjenesteydelsesdirektivet, konkurrencelovgivning mv. Efterhånden som f.eks. deponeringsdirektivet bliver implementeret i alle lande, vil der sandsynligvis ske en yderligere harmonisering af de nationale rammebetingelser i EU-landene.

Der er dog stadig store forskelle i de nationale rammebetingelser for affaldssektoren. I nogle lande er deponering stadig den foretrukne behandlingsform, - det gælder især Storbritannien, men også i Frankrig og Tyskland er der stadig store deponeringsandele, mens lande som Sverige, Danmark og Holland i højere grad forbrænder eller genanvender affaldet. I Sverige og Danmark er affaldsforbrænding integreret i energiplanlægningen, hvilket giver basis for væsentligt lavere forbrændingspriser end eksempelvis i Tyskland og Frankrig, hvor det ikke er tilfældet.

Der er også store forskelle på den nationale regulering af affaldet. Husholdningsaffald er alle steder en kommunal opgave, men Danmark er det eneste land, hvor alt affald falder under kommunalt ansvar. I Sverige og Tyskland har man omfattende producent-ansvarsordninger, og erhvervsaffald afleveres til godkendte anlæg efter producentens valg. Også i Frankrig og Storbritannien kan affaldsproducenterne selv vælge anlæg, og affaldspolitisk regulering gælder i mindre grad erhvervsaffald.

Der er også forskel på, hvem der er de typiske aktører i affaldsbehandlingen. I Sverige ejes og drives de fleste forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg af kommunerne. Sydkraft, Vattenfall og finske Fortum ejer nogle få forbrændingsanlæg, ligesom iøvrigt en del af de danske forbrændingsanlæg er ejet af 'private' energiselskaber med lange kontrakter med kommunerne – ikke mindst Elsam ejer mange anlæg. I Holland ejes og drives de fleste forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg af fælleskommunale affaldsselskaber, - som dog får en mere og mere selvstændig 'kommerciel' profil. I Frankrig er det kun en lille del af anlæggene, der både ejes og drives af kommunerne. De fleste forbrændingsanlæg ejes af fælleskommunale selskaber og drives af et privat firma, de fleste deponier ejes og drives af private. Joint-ventures og langsigtede kontrakter om opførsel og drift af anlæg er almindelige. I Storbritannien er langt de fleste anlæg privatejede, - forbrændingsanlæg opføres dog oftest som joint-ventures mellem offentlige og private selskaber. I Tyskland er de fleste anlæg ejet af kommuner og fælleskommunale selskaber, men også her er man på vej over mod forskellige former for offentlig-privat samarbejde – f.eks. joint-ventures.

5.2. Konkurrence.

Opgaven i nærværende projekt er at vurdere en evt. liberaliserings effektivitetsvirkning på deponerings- og forbrændingsanlæg i kraft af konkurrence.

Deponi og forbrænding varetages oftest af offentlige eller private selskaber, der er involveret i flere aktiviteter indenfor affaldsbehandling. De kommunale selskaber varetager både affaldsplanlægning, forvaltning, indsamling, sortering, genvinding, forbrænding, energiproduktion og deponering og varmeforsyning.

De private selskaber, som har store markedsandele i andre europæiske lande, forsøger også at optimere deres planlægning og minimere deres risici gennem horisontal og vertikal integration.

Sektoren er præget ved, at aktiviteter der udmærket eller i nogen grad kan udsættes for konkurrence er tæt integreret med aktiviteter (som varmeforsyning), der nogle steder er et naturligt monopol.

Det vil derfor være nødvendigt at overveje nøje, hvilke krav man vil stille til affaldsbehandlingsselskaberne mht. til 'unbundling' af aktiviteter, der i forskellige grad kan udsættes for konkurrence. Det kan blive nødvendigt med en forholdsvis tæt prisregulering, hvis man vil undgå at selskaber krydssubsidierer fra aktiviteter, som er udsat for ringe konkurrence til andre, mere konkurrence-udsatte aktiviteter.

5.2.1 Barrierer for konkurrence.

I affaldssektoren findes aktiviteter, som kan udføres af mange konkurrenter, og som bliver udført på markedsvilkår i de fleste europæiske lande. Det gælder indsamling, sortering og genanvendelse. For deponering og forbrænding er der nogle markedsbarrierer, som begrænser antallet af aktører på markedet.

Forbrændingsanlæg kræver meget store investeringer, hvilket begrænser antallet af potentielle markedsaktører. Investorerne ønsker desuden en grad af sikkerhed for, at de kan afsætte deres kapacitet. Dette er sandsynligvis grunden til, at man ikke ser mange eksempler på, at private bygger forbrændingsanlæg på egen risiko. De private firmaer, der bygger forbrændingsanlæg, gør det som regel på baggrund af lange kontrakter med kommunale leverandører af affald. Kommunerne foretrækker på deres side også lange kontrakter af hensyn til forsyningssikkerheden. Der er eksempler på svenske kommuner, der tegner kortere kontrakter med eksisterende forbrændingsanlæg. Disse forbrændingsanlæg eksisterer dog på baggrund af deres tilknytning til andre kommuner (de er oftest kommunalt ejet eller opført som kommunale værker og herefter solgt til private.) [89] Affaldsforbrænding i Danmark og Sverige hænger desuden sammen med fjernvarmeforsyning, som kun nogle steder kan udsættes for konkurrence.

Deponering er ikke meget kapitalintensivt, og i nogle lande foregår deponering under stærk konkurrence; - f.eks. Storbritannien og Tyskland. Imidlertid kan det være politisk vanskeligt at få tilladelse til at åbne nye deponeringsanlæg, og deponering er desuden en aktivitet, der er meget afhængig af naturlige geografiske forhold. Derfor kan det være svært at komme ind på markedet og konkurrere med eksempelvis ejeren af et stort deponi på lerbund eller i et nedlagt stenbrud. Denne situation kan ejeren eksempelvis bruge til at tage et mark-up op til den nærmeste konkurrents priser. Teoretisk set har han så også betalt mere for sit deponi, så han har større kapitaludgifter, - men det er næppe særligt ofte tilfældet i praksis.

5.2.2. Konkurrencen i de behandlede lande.

5.2.2.1. Sverige

I Sverige er der en vis konkurrence mellem private og offentlige affaldsselskaber om affald fra erhvervslivet, som ikke er underlagt benyttelsespligt, og affald fra andre kommuner.

Den største barriere for etablering af flere konkurrerende private forbrændingsanlæg er integrationen med varmeforsyningen. I Sverige findes der to private selskaber, der har affaldsforbrændingsanlæg (Sydkraft og Vattenfall). De har begge deres egne fjernvarmenet, så de kan sælge deres varmeproduktion.

Uden en vis kontrol over tilgængeligheden af inputs (affald) og muligheden for at afsætte output (varme og el), er affaldsforbrændingsanlæg en risikabel investering. Der er nok private investorer, som er interesseret i at købe forbrændingsanlæg, men de ønsker som oftest også at købe fjernvarmenettene. [90] Det kan give selskaberne en forholdsvis stor markedsmagt overfor varmekunder - men også overfor potentielle konkurrenter på affaldsmarkedet.

5.2.2.2. Tyskland

I Tyskland stillede man med Kredsløbsloven i 1996 erhvervene frit fra afleveringspligten til for affald til nyttiggørelse (dvs. affald med mindst 15 % genanvendelige elementer). Det har medført en intens konkurrence om erhvervsaffald til nyttiggørelse og faldende priser for det.

Samtidigt har Kredsløbsloven medført, at de kommunale behandlingsanlæg har mistet kunder og derfor har overkapacitet. Denne overkapacitet har ført til økonomiske vanskeligheder for mange kommunale anlæg, som har set sig nødsaget til at hæve priserne overfor husholdningskunderne. Samtidigt kritiseres Kredsløbsloven for [91], at en stor del af det nyttiggjorte affald udsorteres som restaffald og dumpes på billige deponeringsanlæg, eller at det forbrændes på samme eller miljømæssigt ringere vilkår end før, - men nu under betegnelsen 'nyttiggørelse' og derfor til billigere priser. De kommunale anlæg ønsker ofte større handlefrihed for at kunne tage konkurrencen op. [92]

De tyske erfaringer tilsiger, at man skal overveje de fordelingsmæssige konsekvenser, når man designer en eventuel liberalisering og at konkurrence skal ledes af øget registrering af affald og tilsyn, hvis resultatet skal være omkostningsbesparelser frem for uhensigtsmæssige affaldsstrømme.

I vurderingen af de tyske erfaringer bør man også tage højde for den uklare skelnen mellem nyttiggørelse og bortskaffelse og for at behandlingspriserne er 2-4 gange højere end i Danmark, hvilket muligvis skaber større incitamenter til misbrug af systemet.

5.2.2.3. Holland

I Holland præges situationen af, at de offentlige selskaber har fået større mulighed for at opføre sig som private selskaber. Derfor forfølger de samme konsolideringsstrategi som de private selskaber. De forsøger at integrere aktiviteter i flere led af kæden af affaldsbehandlingsaktiviteter, ligesom der sker fusioner og gensidige opkøb mellem selskaber indenfor affald, el, varme og vand. Hele forsyningssektoren er mere eller mindre monopolistisk; ikke mindst fordi selskaberne forsøger at skabe gode markedspositioner ved at integrere deres konkurrence-udsatte aktiviteter med aktiviteter på markeder med færre spillere.

Det betyder at der må ledes efter nye redskaber til at varetage offentlige interesser i sektoren – f.eks. prisregulering.

5.2.2.4. Frankrig

I Frankrig fungerer affaldssektoren som et oligopol, hvor to store selskaber, der tilsammen har 50 % af markedet, kender hinanden godt og har store muligheder for kollision. Konkurrencen er ikke mindst svag, fordi kommunerne er i en svag forhandlingsposition med ringe viden overfor de store firmaer, der ofte tilbyder teknisk komplicerede helhedsløsninger. De særlige udbudsprocedurer og lange kontrakter betyder desuden, at der udvikles tætte samarbejdsrelationer mellem de kommunale myndigheder og den udvalgte affaldsvirksomhed, hvilket begrænser konkurrencen.

Når de store firmaer én gang er kommet ind i et område samler de, ifølge Defeuilley, finansiel kapacitet, kompetencer og kvalifikationer til at etablere en indflydelsessfære. Hvis de bliver truet i et område, har de forbindelser til kommunerne og kan f.eks. tilbyde at lægge nogle af deres aktiviteter i området; forskning, uddannelse m.v. Forebyggende investeringer er en anvendt strategi, - således kan man holde potentielle større konkurrenter fra udlandet ud. [93]

De franske affaldsbehandlingspriser er ikke overraskende forholdsvist høje i international sammenligning.

5.2.2.5. UK

I Storbritannien er markedet mindre koncentreret, og priserne er lave, om end tendensen for tiden er mod større koncentrering. [94]

Den lavere grad af koncentration hænger sammen med, at man under den konservative regering havde strenge regler for udbud af offentlige kontrakter for affaldsbehandling. Disse regler førte til en intens konkurrence, men samtidigt betød reglerne, at markedet blev fragmenteret mellem mange små operatører, som ikke har kapacitet til at bevæge sig fra deponering opad affaldshierarkiet til mere teknisk krævende behandlingsformer. Politisk har der dog muligvis heller ikke været så stort et ønske om at gå fra deponering til forbrænding i Storbritannien, før det blev et EU krav.

I dag er reglerne for offentligt udbud blevet opblødt, og man ser eksempler på at offentlige myndigheder indgår i lange, komplekse forhandlingsforløb med private selskaber om levering af hele behandlingsanlæg (også forbrændingsanlæg) og systemløsninger på 20-25 årige kontrakter.

Markedsstrukturerne i de behandlede lande tyder på, at affaldsbehandlingens rentabilitet afhænger af muligheden for at integrere aktiviteter i forskellige led i kæden og opbygge kapacitet på flere områder. Markedet præges af internationale affaldsselskaber, der har aktiviteter i alle led af affaldskæden og af multi-utilities, som integrerer aktiviteter i affaldsbehandling, vand, energi, spildevand mv. [95] Integrationen giver selskaberne mulighed for at rationalisere deres operationer lokalt, og internationaliseringen og koncentrationen betyder at der findes nogle store selskaber med kapacitet til at teknologi-udvikle og overføre erfaringer fra ét land til et andet. Det giver potentielt rationaliseringsgevinster, men det giver også et potentiale for udøvelse af markedsmagt.

De offentlige myndigheder står over for en regulerings-udfordring, når man skal sikre, at dette rationaliseringspotentiale bliver til gavn for kunderne frem for at ende som profitter for forsyningsselskaberne.

5.2.3 Prissætning, krydssubsidiering og regulering.

I øjeblikket er de kommunale affaldsselskaber underlagt hvile-i-sig-selv princippet; dvs. at deres prissætning er omkostningsbaseret.

Private aktører på markedet vil have incitamenter til at prissætte efter markedsforhold. Det betyder, at de billigste anlæg kan tage et 'mark-up' på deres priser, så længe de er billigere end konkurrenterne inkl. transportomkostninger. Hvis liberaliseringen medfører, at kunderne i højere grad kan vælge anlæg, vil de dyreste anlæg derimod få økonomiske problemer

Der kan være incitamenter til at fordele omkostningerne mellem kundegrupper, således at kunder med lange kontrakter får højere eller lavere priser end kunder på korte kontrakter – alt efter om der er underkapacitet eller overkapacitet.

I Tyskland har Kredsløbsloven skabt overkapacitet på de kommunale forbrændingsanlæg, hvilket har fristet anlæggene til at tilbyde erhvervsaffald på korte kontrakter bedre priser end det kommunale affald, som ikke er udsat for konkurrence. I Frankrig og Sverige er det derimod dyrere at få forbrændt erhvervsaffald på de samme anlæg; dels pga. offentlig regulering og kontraktvilkår, - men givetvis spiller det også en rolle, at der er underkapacitet i Frankrig.

Det hollandske Affaldsråd [96] foreslår, at man betragter forbrændingskapacitet som et naturligt monopol, der skal prisreguleres, hvis man vil undgå at selskaber kan bruge deres overskud i dette monopolistiske led til at subsidiere aktiviteter i andre led af affaldsbehandlingskæden. Alternativt mener de, at man bør forlade kapacitetsplanlægningen og lade etableringen af forbrændingsanlæg være op til markedskræfterne for at opnå en balance mellem udbud og efterspørgsel af forbrændingskapacitet.

De tyske vismænd mener imidlertid ikke i 2002, at en sådan balance vil være opnåelig (selv om de har anbefalet liberalisering i en tidligere rapport). [97]

Problematikken synes yderligere kompliceret af integrationen med varmeforsyningen, som fortsat mange steder har karakter af et naturligt monopol.

Defeuilly argumenterer for, at meget ville være nået mht. at give kommunerne mulighed for at presse de integrerede selskaber i pris, hvis der fandtes mere gennemsigtig statistik over de priser, som opnås ved forskellige projekter. Denne kunne indsamles, opdateres og formidles af en central affaldsstyrelse med uafhængighed af branchen.

5.3 Forsyningssikkerhed.

Forsyningssikkerheden én af de vigtigste grunde til, at affaldshåndtering traditionelt har været en offentlig opgave, og i lande, hvor private aktører spiller en større rolle i affaldsbehandlingen, udfører de offentlige myndigheder affaldsplanlægning, der skal garantere forsyningssikkerheden. Hvor kommunerne ikke selv har behandlingskapacitet, varetages forsyningssikkerheden oftest gennem langsigtede kontrakter med private selskaber.

Især for affaldsforbrænding lader der til at være problemer med at tilvejebringe tilstrækkelig kapacitet i de andre europæiske lande, - f.eks. i Storbritannien, hvor næsten al affald deponeres. Også i Frankrig, hvor erhvervsaffaldet står udenfor den affaldspolitiske planlægning, findes der begrænset kapacitet til forbrænding af erhvervsaffald. I Tyskland er der overkapacitet på nogle forbrændingsanlæg, samtidigt med at man har begrænset succes med at reducere andelen af deponering. Dette hænger sandsynligvis sammen med en situation, hvor rammebetingelserne har undergået hyppige, radikale ændringer, hvilket gør det svært for affaldsselskaberne at disponere.

I Holland har der været problemer med forsyningssikkerheden i forbindelse med mund - og klov epidemien, hvor affaldsselskaberne har været modvillige til at modtage dyr til forbrænding. De kan ifølge hollandsk affaldslovgivning pålægges forsyningspligt, men det sker sjældent. Ifølge det hollandske affaldsråd er forsyningspligten kun virksom i kombination med en vis prisregulering. [98] I Holland er der også underkapacitet på forbrænding.

Også i Sverige er der underkapacitet på forbrændingsområdet. Her er det meste af affaldsbehandlingssektoren fortsat offentligt ejet, selv om der er større liberale elementer end i den danske. De kommuner, der bortskaffer deres affald gennem kortere kontrakter med andre kommuners affaldsbehandlingsselskaber, lever dog potentielt livet farligt. Ved en større grad af liberalisering kan man risikere at anlæggene får bedre kunder – evt. i form af affald fra den dyre tyske affaldssektor. [99]

Denne problematik fortjener også en overvejelse i en dansk kontekst.

5.4. Kontrol og miljøkonsekvenser.

Alle de omtalte lande er underlagt EU's affaldslovgivning, herunder målsætningen om at bevæge affaldsbehandlingen opad affaldshierarkiet fra deponi til forbrænding med energiudnyttelse, genvinding, genbrug og affaldsminimering. Den hidtidige danske model har haft relativt stor succes med at fremme affaldsforbrænding med energiudnyttelse, hvorimod den ligger længere nede i feltet, hvad angår genanvendelse.

Krav om konkurrence kan i nogle tilfælde stå i modsætning til målsætningen om at fremme behandlingsformer, som kræver store og langsigtede investeringer. Især i Storbritannien har politikken om liberalisering og privatisering spændt ben for de affaldspolitiske målsætninger, [100] men også i Tyskland har den liberalisering, som var indeholdt i Kredsløbsloven, medført større strømme af affald mod billige former for deponering og medforbrænding i industrielle anlæg med lempeligere miljøkrav. Man kan også frygte, at konkurrence om affaldet kan stå i modsætning til målsætningen om affaldsminimering.

På den anden side har man i en dansk kontekst flere miljøpolitiske styringsredskaber, - f.eks. deponi-forbud for organisk og brandbart affald og høje deponiskatter. Disse redskaber kan dog være sårbare overfor en større grad af internationalisering i sektoren.

Det kan også være nyttigt at se til Sverige, hvor man har gode miljømæssige resultater, selv om der er flere liberale elementer i sektoren; f.eks. konkurrence om erhvervsaffaldet.

Sandsynligvis er en væsentlig forskel mellem den svenske og tyske situation, at der i Tyskland er gennemført forholdsvist radikale ændringer med kort varsel, hvilket har tvunget ejerne af anlæg til at reagere på en uhensigtsmæssig måde. Deponi ejerne har reageret på det varslede deponi-forbud for organisk affald i 2005 ved at sætte priserne ned for at udnytte deres resterende kapacitet. Kommunerne oplevede ligeledes med Kredsløbsloven en radikal ændring af forudsætningerne for deres investeringer i forbrændingsanlæg. Hurtige, radikale ændringer gør tilsyneladende ikke gavn i en sektor præget af meget langsigtede dispositioner.

Den uklare skelnen mellem nyttiggørelse og bortskaffelse har også skabt incitamenter til misbrug og uhensigtsmæssige affaldsstrømme i Tyskland.

Det har i en dansk kontekst ofte været brugt som argument for offentligt ejerskab af deponeringsanlæg, at kommunen i sidste ende bærer ansvaret for oprydning efter et eventuelt udslip. Denne vurdering vinder ikke genklang i nogle af de andre inddragede lande, - heller ikke i Sverige, hvor man ellers har overvejet problemstillingen i forbindelse med indførslen af reglen om offentligt ejerskab i Danmark. Man vurderer, at EU's deponeringsdirektiv, som forpligter alle operatører af deponeringsanlæg til at stille tekniske og finansielle garantier, tager højde for risikoen for udslip – både fra offentligt og privat drevne deponeringsanlæg. [101]

5.5 Udlicitering.

Det ligger indenfor arbejdsprogrammets opgaveformulering at vurdere, hvorledes en øget brug af udlicitering kan føre til omkostningsminimering.

For udlicitering synes der også at være et dilemma mellem på den ene side en strengt reguleret konkurrence om offentlige kontrakter, som er velegnet til at trykke omkostningerne i bund, og på den anden side de komplekse offentlig-private samarbejdsformer, som synes nødvendige for at få private til at foretage store og risikable investeringer i offentlig infrastruktur.

I Storbritannien førte strenge regler om udbud af offentlige kontrakter under den konservative regering til en intens konkurrence om kortere kontrakter på affaldsbehandling næsten altid baseret på deponi. Først under opblødningen af konkurrencereglerne under Labour er man begyndt igen at opføre forbrændingsanlæg. Det franske marked er derimod præget af længere kontrakter, svagere konkurrence og mere komplekse løsninger på affaldsbehandlingen.

Når det gælder afgrænsede opgaver med velkendt teknologi og overkommelige kapital-investeringer, som f.eks. indsamling af affald, synes der at være enighed om, at udlicitering har en gavnlig virkning på omkostningsniveauet. [102]

Anderledes forholder det sig derimod, når det gælder store og komplicerede opgaver som drift af et helt anlæg eller hele systemløsninger. Kontraktperioden vil typisk blive længere, og konkurrencen dermed svagere. Hvis de fremtidige vilkår for kontrakten ikke er kendte, risikerer man at skulle foretage dyre kontrakttilpasninger ved nye miljøkrav, flere opgaver etc. [103] Der kan også være kontrolomkostninger forbundet med at sikre, at kontrakthaver vedligeholder anlægget og lever op til anlæggets miljøforpligtigelser [104].

Der kan desuden være informationsproblemer forbundet med at vurdere værdien af en kontrakt, hvis den offentlige myndighed kun har ringe indsigt i den tekniske side af en opgaveløsning. Derfor synes det mere realistisk at opnå omkostningsbesparelser gennem udlicitering, hvis den offentlige myndighed bevarer den overordnede tekniske kompetence.

På den anden side kan dette problem muligvis afhjælpes ved, at en central myndighed indsamler information om affaldskontrakter og stiller denne til rådighed for kommunerne. [105]

6 Litteraturliste

Ademe (Agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'Energie ) (2002), Les marchés des activités liées aux déxhets. Situation 2001/2002 et perspectives 2003.

Afval Overleg Orgaan – Waste Management Council (2002) The Waste Market: public companies and developments, AOO, no. 2002-04

Afval Overleg Orgaan – Waste Management Council (2003) The Waste market: the Netherlands and neighbouring countries, AOO no. 2003-12

Afval Overleg Orgaan – Waste Management Council (2003) Afvalverwerking in Nederland, Gegeven 2002

Bradley, T. W. (1994), LAWDC's. , Paper for IWM North West, 15 April

Buclet, N & Olivier Godard (eds.)(2000), Municipal Waste Management in Europe, A Comparative Study in Building Regimes. Kluwer Academic Publishers, Dordrecht, Boston, London.

Bøgelund, M, Willumsen, E. og Jensen M. P., COWI (2002) Effektiviseringspotentiale på forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg i Danmark, Orientering fra Miljøstyrelsen Nr. 2, 2002

Christensen, Jørgen Grønnegaard, (2001) Affaldssektorens politiske organisering, Danske Entreprenører, Miljøsektionen.

Defeuilley, Christophe, (1999), Gestion des déchets ménagers en France et en Grande-Bretagne, Ademe.

Department of Trade and Industry (1997) The Competitiveness of the UK Waste Management Industry, Energy Policy and Analysis Unit, Issued by ENV Directorate, DTI.

Department of Environment, Transport and the Regions (2001) Working with others to achieve Best Value, Section 16 of the Local Government Act 1999. A consultation paper on changes to the legal framework to facilitate partnership working.

Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (2002) Für eine neuer Vorreiterrolle – Kurzfassung, Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit der Bundesrepublik Deutschland, März 2002

Eskildsen, A.C.I. og Jacobsen, H. (1996) Privatisering i affaldsbranchen, Rapportserien nr. 60, dec. 1997. RUC, Institut for miljø, teknologi og samfund.

European Environment Agency (1999), Environment in the European Union at the turn of the century, København

Franzon, E.; U. Boman og P. Snaprud (2001): Scenariostudier om kommunernas roll i framtidens avfallshantering. RVF Utveckling. Rapport 01:04. ISSN 1404-4471

Gallagher, M., M. Laver & P. Mair (1992), Representative Government in Modern Europe, McGraw-Hill, Inc., New York et al.

Hoather, H. (1995), The future of LAWDCs. Conference proceedings, June 1995 p. 51-53

Holland, National Waste Management Plan 2002-2012

Holmes, J. (1996) The LAWDCs in 1996: significant moves to private sector ownership. In Waste Management, August, p. 35-39

Holmes, J. (1997) Energy from waste: a look at some of the institutional factors. IN Wastes Management, February 1997, p. 33-34

Holmes, J. (1998) LAWDCs and other waste disposal arrangements in 1998. Wastes Management, August 1998, p. 20-21

ISWA (2001), Notat om de internationale erfaringer med liberalisering af affaldsområdet, International Solid Waste Association.

Karlberg, T. (2000) Teknisk försörjning I forändring. Sveriges tekniska attacheer i samarbdje med Byggforskningsrådet BFR. Stockholm 2000

Kilduff, D. (2000), Finding the finance – a perspective on the issues surrounding public-private wastes management partnerships in the era of best value, Municipal Engineer, 139, No. 3 p. 137-143

Lundeberg, S (1997), Bildar bolag för at överleva: Tysklands kommunale renhållning byter skepnad. RVF-nytt 1997, No. 3

Miljøstyrelsen, (1997), Affaldsstruktur i 6 EU-lande. Miljøstyrelsen, Danmark

OECD, (2000), Competition in Local Services: Solid Waste Management, DAFFE/CLP (2000)13,

Organisation for Economic Co-operation and Development, Paris

O'Keefe, J. and P. Rice, (1998), The private finance initiative, waste and local authorities – an outline. Wastes Management, No. 9 pp. 14-15

Olsen, Ole Jess (1993), Regulering af offentlige forsyningsvirksomheder i Danmark, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København

Pagh, P. (2002) Affaldslovgivning bør tilpasses opgaven. I Ugeskrift for Retsvæsen, nr. 4, 26. januar.

Paschlau, H.(2002) Privatisierung Liberalisierungstendenzen in der deutschen und europäischen Abfallwirtschaft Müll und Abfall Nr. 03, p. 147-159.

Price, J. (2001): Sustainable Waste Management in the UK. An IWM-input for the ISWA contribution to Johannesburg World Summit, Waste Industry Report, IWM

Portnell, F, (1998), Integrated waste solutions and the Private Finance Initiative, Wastes Management, No. 9 p. 16-17

Read, A. D. (1999) Making waste work: making UK national solid waste strategy work at the local scale. IN Resources, Conservation and Recycling, 26 (1999), p. 259-285

RVF Utveckling (2000) Tysk avfallshantering inte längre i täten. Erfarenheter från RVF's studieresa, RVF Utveckling Rapport 00:4

Sommer, Tine (2000), Fællesskabets problemfyldte affaldsdefinition, i EU og Menneskeret 7:3/4

SOU (2001) Resurs i retur. Statens Offentliga Utredningar, SOU 2001.102

Strachan, D. (1995) Disposing of local authority waste disposal companies: top tips. IN Wastes Management, August 1995, p. 35-36

Sundstrøm, (2000), Forändring och expansion. Miljö og utveckling 2000. No 2/3 p. 8-11

Waite, R (1995) At your disposal. IN Surveyor, 7. December 1995.

The United Kingdom Parliament, (2002) Waste and Emissions Trading Bill

Watts, B.M. og L.A. Jones og E.J. Probert, (1999) Market barriers to the recycling industry - the effectiveness of a market driven waste management strategy in the UK, Eco-management and auditing, 1999, Vol. 6, No. 2, S. 53-60

Fodnoter

[1] ISWA (2001)

[2] F.eks. er der ifølge de tyske 'miljøvismænd' store forskelle på behandlingsstandarder på deponier indenfor Tyskland, idet de tekniske standarder, der er vedtaget på forbundsniveau, i utilstrækkelig grad er implementeret i de enkelte Länder. Jf. Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (2002) p. 52-53.

[3] F.eks. Pagh (2002)

[4] www.affaldsinfo.dk

[5] Europa-Parlamentet og Rådets Direktiv 2000/76/EF

[6] Department of Trade and Industry (1997)

[7] Ekskl. mineaffald og stenbrud.

[8] Pers. kommunikation m. Weine Wiqvist, RVF, okt. 2003

[9] Pers. kommunikation m. Weine Wiqvist, RVF, okt. 2003

[10] Personlig kommunikation, RVF, November 2003

[11] SOU (2001)

[12] Forbrændingsegnet affald defineres som affald, som brænder selv uden energitilskud – ca. 6000 kal/kg. Personlig kommunikation, RVF. November 2003

[13] Gallagher, Laver & Mair (1992)

[14] Ekskl. mineaffald og stenbrud.

[15] RVF (2000)

[16] Personlig kommunikation, Flemming Vestergaard, det tysk-danske handelskammer. November 2003

[17] RVF (2000)

[18] Lundeberg (1997)

[19] Det danske Temacenter for Affald og Carl Bro A/S (2003)

[20] Gallagher, Laver & Mair (1992)

[21] Afval Overleg Orgaan (2003); www.aoo.nl

[22] Afval Overleg Orgaan (2003); www.aoo.nl

[23] Gallagher, Laver & Mair (1992)

[24] Personlig kommunikation fra F. Bergey, den franske miljøstyrelse Ademe

[25] Ibid

[26] Jf. ISWA (2001)

[27] Price (2001)

[28] Pers. komm. m. Bergey, J-L.., den franske miljøstyrelse Ademe

[29] http://www.lgiu.gov.uk/

[30] Ekskl. mineaffald og stenbrud, ekskl. landbrugs – og skovbrugsaffald.

[31] Read (1999)

[32] The United Kingdom Parliament (2002)

[33] Competitiveness report

[34] Denne afgrænsning af det 'husholdningslignende' affald kommer fra Wastebase.

[35] Husholdninger, handel og service er den betegnelse der benyttes i Wastebase. Det svarer i store træk til begrebet MSW.

[36] Kategorierne; genvinding, kompostering, forbrænding med energiudnyttelse og deponering er en oversættelse de kategorier, der anvendes i Wastebase.

[37] http://waste.eionet.eu.int/definitions/recovery

[38] Tallene er fra: Danmark år 2000, Sverige år 2000, Nederlandene år 2000, Frankrig år 2000, UK år 1999 og Tyskland år 1998.

[39] Efter egen udregning.

[40] Dette tal svarer ikke til 'Wastebase's' tal for totalt genereret HHS affald i UK, som forekommer at være et skønnet, afrundet tal. I stedet har vi lagt tallene for mængder affald behandlet ved de enkelte behandlingsmetoders sammen for at nå frem til en total mængde behandlet affald.

[41] Procent-tal er efter egen udregning på basis af data fra Temacentrets base.

[42] Procentsatserne i parenteser gælder for 2002 og er oplyst gn. Pers. kommunikation med Weine Wiqvist, RVR, okt. 2003.

[43] For de svenske tal gælder det, at summen af HHS affald fordelt på behandlingsmetoder er større end den totale mængde genereret HHS affald i Wastebase. Det kan skyldes, at man i Sverige medregner deponering af restaffald fra andre behandlingsmetoder i højere grad end de andre lande.

[44] Forskellen mellem de 37 %, der bliver deponeret og de 59 %, der bliver bortskaffet, består sandsynligvis af forbrænding uden energiudnyttelse. Det samme gælder for de franske tal.

[45] Disse tal afviger dog fra tallene fra det hollandske affaldsråds publikation ”Afvalverwerking in Nederland.” Ifølge denne publikation er affaldsmængderne større, og en langt større del deponeres.

[46] http://www.naturvardsverket.se

[47] European Environment Agency (1999). Kap. 3. 7. Waste generation and Management.

[48] Eunomia Research (2001) p. 31.

[49] Ibid. p. 57 + 64

[50] Dvs. en stor profit, som kommer ufortjent ud af det blå.

[51] Pagh (2002)

[52] Interview RVF, juli 2003

[53] RVF (2000)

[54] Paschlau (2002)

[55] Karlberg (2000), Sachverstanden von Umweltsfragen (2002), Paschlau (2002), Lundeberg (1997)

[56] Personlig kommunikation fra F. Bergey, den franske miljøstyrelse Ademe

[57] Personlig kommunikation fra F. Bergey, Den franske miljøstyrelse Ademe.

[58] Interview, RVF, Juli 2003.

[59] Personlig kommunikation, RVF, November 2003

[60] Interview, RVF, Juli 2003

[61] Personlig kommunikation fra F. Bergey, den franske miljøstyrelse Ademe

[62] Hvornår der er tale om egentlig krydssubsidiering, er uafklaret i den økonomiske litteratur. Jf. Ole Jess Olsen (1993) p. 92ff.
I dette notat bruges begrebet om en situation, hvor et overskud fra salg til en kundegruppe bruges til at tilbyde en anden kundegruppe priser, der ligger under 'deres del' af de samlede omkostninger.

[63] Der Rat von Sachverstanden von Umweltsfragen (2002)

[64] Jf. Read (1999). Der findes dog også andre forklaringsfaktorer på den store anvendelse af deponering i England. Der har historisk set været mange egnede deponeringspladser, hvor der har været foretaget minedrift mv. Desuden har der været en stærk uvilje i befolkningen mod etablering af forbrændingsanlæg, der ses som en sundhedsrisiko.

[65] DTI (1997)

[66] Holmes (1997, 1998)

[67] Karlberg (2000), Der Rat von Sachverstanden von Umweltsfragen (2002)

[68] Der Rat von Sachverstanden von Umweltsfragen (2002) p. 58

[69] National Waste Management Plan 2002-2012

[70] Der Rat von Sachverstanden von Umweltsfragen (2002)

[71] ISWA 2001

[72] Ifølge personlig kommunikation med Bergey, 2003

[73] Waite (1995)

[74] Afval Overleg Ogaan – Waste Market Council (2002)

[75] Ibid.

[76] Holmes (1996)

[77] RVF Utveckling (2001)

[78] Ibid.

[79] Interview, RVF, juli 2003

[80] Power Point præsentation tilsendt af F. Bergey, Ademe

[81] O'Keefe, J. and P. Rice, (1998),

[82] Portnell, F, (1998)

[83] Der findes mange offentlige, halv-offentlige og private centre, der rådgiver om PFI kontrakter.

[84] Guardian

[85] Defeuilly (1999)

[86] Holmes (1998)

[87] DETR (2001)

[88] Eskildsen og Jacobsen (1996)

[89] Jf. Erichsen, (2003), Hauch og Sørensen (2003)

[90] Interview, RVF (2003).

[91] Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (2002)

[92] Paschlau (2002)

[93] Defeuilley (1999)

[94] Department of Trade and Industry (1997)

[95] Afval Overleg Ogaan – Waste Market Council (2003), Department of Trade and Industry (1997), Karlberg, T. (2000).

[96] Avfal Overleg Ogaan – Waste Market Council (2003)

[97] Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (2002)

[98] Jf. Afval Overleg Ogaan – Waste Market Council (2002)

[99] Interview RVF, Juli 2003

[100] Read (1999)

[101] Interview, RVF, juli 2003

[102] OECD (2000)

[103] Defeuilley (1999), Eskildsen og Jacobsen (1996)

[104] Eskildsen og Jacobsen (1996), Interview, RVF, juli 2003.

[105] Defeuilly (1999)

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 September 2004, © Miljøstyrelsen.