Miljøprojekt, 947 – Forenkling af kommunale affaldsregulativer fase 1: Kortlægning af centralt fastsatte krav

Denne rapport er udarbejdet til Arbejdsgruppen om organisering af affaldssektoren. Arbejdsgruppen er nedsat af Miljøministeren i 2002 for at give anbefalinger om den fremtidige tilrettelæggelse af affaldssektoren. Indholdet af rapporten er ikke nødvendigvis udtryk for Arbejdsgruppens holdninger eller vurderinger, men er alene konsulentens ansvar. Rapporten er finansieret af Rådet for renere produkter.

1 Formål

Formålet med Fase 1 i projektet ”Forenkling af kommunale affaldsregulativer” har været

Fase 1 skal dermed identificere de bestemmelser, der skal fremgå af de kommunale regulativer og samtidig identificere, hvor der er behov for at præcisere og forenkle Affaldsbekendtgørelsen, herunder behov for præcisering af terminologi.

Kortlægningen fungerer således som en del af grundlaget for at kunne udarbejde en skabelon for de kommunale affaldsregulativer (Fase 2).

2 Proces

for kommunale affaldsregulativer er der foretaget en systematisk gennemgang og en juridisk vurdering af det gældende regelsæt. Gennemgangen er foretaget med udgangspunkt i den i tilbuddet udarbejdede oversigt over de konkrete bestemmelser i Affaldsbekendtgørelsen og øvrig regulering vedr. kommunale regulativer (Bilag A).

Parallelt med dette arbejde blev der udarbejdet en oversigt over ”kan” og ”skal” beføjelser relateret til de kommunale regulativer (Bilag B). Denne oversigt tænkes anvendt i den videre analyse frem mod et forenklet regelsæt for de kommunale affaldsregulativer.

På baggrund af kortlægningen over de centralt fastsatte bestemmelser er der identificeret en række bestemmelser, hvor der i dag er uklarheder i lovgrundlaget og som har stor betydning for indhold i de kommunale regulativer. Uklarhederne i disse bestemmelser skal nærmere afklares i fase 2 og 3.

Samtidigt er der bestemmelser, hvis indhold kan fastsættes entydigt ud fra de centralt fastsatte bestemmelser. Disse vil kunne formuleres ens i alle regulativer. De konkrete anbefalinger hertil, vil fremgå af Fase 2 rapporten. Desuden er der ved gennemgangen af centrale krav identificeret bestemmelser, hvor det af hensyn til forskelle i serviceniveau og indretning af ordninger, vil være hensigtsmæssigt med en vis grad af valgfrihed, men hvor der alligevel kan anvendes ens formuleringer af de forskellige valgmuligheder. Endelig er der identificeret regulativkrav, hvor det er hensigtsmæssigt at kommunerne bibeholder retten til frit at formulere deres serviceniveau. De konkrete regulativtekster vil fremgå af Fase 2 rapporten.

Som en del af Fase 1 er der udarbejdet en foreløbig struktur til det internetbaserede modul 1, der skal indeholde de centralt fastsatte bestemmelser der er kortlagt i fasen. Ligeledes er der arbejdet med funktionaliteten af dette modul. Der er taget udgangspunkt i erfaringer fra Lovgivningskataloget på www.affaldsinfo.dk hos Videncenter for Affald, da såvel struktur som funktionalitet kan indgå i det videre arbejde.

Som en del af Fase 1 har der været afholdt en workshop (5. marts 2004) med deltagelse af miljøministerens arbejdsgruppe samt repræsentanter fra kommune-, transportør- og behandlersiden. Forud for workshoppen blev deltagerne bedt om at besvare et par spørgsmål og på selve workshoppen præsenteredes forslag til strukturelle og funktionelle forenklinger. Derudover fik deltagerkredsen forelagt skitsen til det internetbaserede modul til elektronisk videndeling (Fase 4).

På workshoppen var der generelt enighed om opdeling i to regulativer med standardtekster, hvor dette er muligt. Endvidere var der enighed om, at det vil

være en god idé at standardisere regulativernes indholdsfortegnelse og skelet, samt

Der viste sig dog fortsat behov for at afklare grænsefladerne mellem Affaldsbekendtgørelsen og regulativerne – samt en afgrænsning i forhold til kommunens informationsmateriale.

Sideløbende med Fase 1 er der arbejdet med udarbejdelse af de konkrete forslag til regulativtekster (Fase 2), herunder forslag til ændringer af Affaldsbekendtgørelsen (Fase 3).

Umiddelbart efter workshoppen arbejdedes der ligeledes videre med udbygning af skitsen til den elektroniske videndeling, med baggrund i aktørernes anbefalinger.

I forbindelse med projektet om en ny affaldsdatamodel er der oprettet en hjemmeside www.affaldsdata.dk med det formål at udbrede viden om projektet og give alle interesserede mulighed for at deltage med synspunkter. Det er aftalt med Miljøstyrelsen at denne hjemmeside også benyttes i nærværende projekt, da det er fundet vigtig at inddrage de kommende brugere i processen hen mod et robust koncept for fremtidens kommunale regulativarbejde. Aktørerne har således fået adgang til at følge udviklingen i Regulativ projektet og komme med bemærkninger til udarbejdede udkast, idet brugerne på www.affaldsdata.dk kan finde relevante dokumenter og kommentere disse. Ligeledes er der etableret en mailservice, hvor tilmeldte brugerne får en mail, når der lægges nye dokumenter op på siden.

Der blev i perioden afholdt to styregruppemøder: 30. januar 2004 og 26. marts 2004, samt et arbejdsmøde den 5. maj 2004.

3 Resultat af Fase 1

4 Centralt fastsatte krav

Når der skal udfærdiges kommunale affaldsregulativer, er der en række lovgivningsmæssige krav, der udstikker rammerne for, hvordan disse kan eller skal udfærdiges. I det følgende beskrives disse krav. EU-forskrifterne vedrørende affald vil stort set ikke blive omtalt, da dette falder uden for rammerne af nærværende redegørelse.

Miljøbeskyttelsesloven (MBL) opstiller krav om, at der udfærdiges et affaldsregulativ, jf. MBL's § 45, stk. 3, hvorefter kommunalbestyrelsen i et regulativ fastsætter forskrifter om affaldsordningernes omfang og tilrettelæggelse m.v.

Endvidere fremgår det af § 48, at kommunalbestyrelsen fastsætter affaldsgebyrer, og at ministeren kan udfærdige standardbetalingsvedtægter.

Det fremgår desuden af Affaldsbekendtgørelsens kapitel 6, at kommunalbestyrelsen skal udfærdige et eller flere regulativer på affaldsområdet.

4.1 Bestemmelser vedrørende kommunale affaldsregulativer i MBL

4.1.1 § 45, stk. 3

Miljøbeskyttelsesloven indeholder i § 45, stk. 3 lovhjemmel for udfærdigelse af affaldsregulativer. Bestemmelsen lyder som følger:

”Kommunalbestyrelsen fastsætter i et regulativ forskrifter om affaldsordningernes omfang og tilrettelæggelse."

Det følger heraf, at kommunalbestyrelsen har en pligt til at fastsætte mindst et affaldsregulativ, men herudover har kommunalbestyrelsen en forholdsvis fri adgang til at fastsætte indholdet af affaldsregulativet, dog under overholdelse af Miljøbeskyttelseslovens bestemmelser, formål og principper samt under overholdelse af Affaldsbekendtgørelsen.

Miljøbeskyttelsesloven og Affaldsbekendtgørelsen stiller kun krav til indholdet af affaldsordningerne, men de indeholder ingen regler om den nærmere udformning af affaldsregulativerne, herunder hvorvidt der skal udfærdiges et, to eller flere regulativer for hver kommune.

Tværtimod fremgår det af Affaldsbekendtgørelsen, at kommunerne kan udfærdige et eller flere regulativer, og der er i dansk ret ikke nogle retlige hindringer for en ordning, hvor der opereres med et samlet regulativ for både erhvervs- og husholdningsaffald.

Begrebet affaldsordning er hverken defineret i miljøbeskyttelsesloven eller i affaldsbekendtgørelsen, og der hersker således nogen tvivl om den præcise betydning. Der er tale om et ret bredt begreb, der omfatter alle forhold vedrørende kommunens affaldshåndtering, idet alt affald indgår direkte eller indirekte i affaldsordningerne. Dette betyder formentlig, at alt, hvad kommunen beslutter om affald skal have hjemmel i et affaldsregulativ, men spørgsmålet er uafklaret. Det må derfor anbefales, at der findes en klar bestemmelse om, hvad der skal omfattes af et affaldsregulativ.

Affaldsbekendtgørelsen sondrer flere steder mellem affald fra erhverv og affald fra husholdninger. Dette gælder blandt andet ved fastsættelsen af ordninger for affaldshåndteringen. For så vidt angår husholdningsaffald, skal der etableres indsamlingsordninger for dagrenovation, samt for pap og papir, glas mv., såfremt bebyggelsen har en vis størrelse, jf. bkg. §§ 40 – 41, mens der for erhvervsaffald som udgangspunkt er valgfrihed med hensyn til, om kommunerne vil vælge en indsamlings- eller en anvisningsordning for de enkelte fraktioner. Som lovgivningen er i dag, er affaldshåndteringen en kommunal opgave, der ikke kan delegeres.

For farligt affald fra erhverv er der dog i bkg. § 54 et ubetinget krav om, at kommunerne etablerer indsamlingsordninger. Såfremt indsamlingsordningerne omfatter mindre mængder eller særlige fraktioner kan kommunalbestyrelsen etablere indsamlingsordninger, der ikke er henteordninger, jf. § 54, stk. 2.

Det skal dog bemærkes, at der for nogle typer af affald, fx. papir, pap, plast mv., er pligt til anvisning med henblik på genanvendelse, jf. bkg. § 36. Også med hensyn til muligheden for fritagelse fra benyttelsespligten er der forskel på affald fra erhverv og husholdning, idet kommunen i en række tilfælde er forpligtet til at fritage virksomheder for benyttelsespligten. Krav om fritagelse for benyttelsespligt af de kommunale affaldsordninger gælder både kommunale indsamlingsordninger for genanvendeligt erhvervsaffald (bkg. § 24, stk. 2), kommunale anvisningsordninger for genanvendeligt erhvervsaffald (bkg. § 32) og kommunale indsamlingsordninger for farligt affald (bkg. § 56, stk. 1), idet fritagelsen for farligt affald dog er udformet som en dispensationsregel.

Der er imidlertid også en lang række bestemmelser, hvor der gælder ens krav for affald fra erhverv og husholdninger. Det gælder bl.a. regulativpligten i bkg. § 21, stk. 1, kravene til indsamlingsordninger i § 22, kravene til anvisningsordninger i § 26 og adgangen til at fastsætte gebyrer i § 29.

Også inden for EU-retten sondres der mellem affald fra husholdninger og andet affald, jf. bl.a. direktiv 91/689 om farligt affald, art. 1, stk. 3, samt direktiv 2002/108 om affald af elektrisk og elektronisk udstyr (WEEE-direktivet), art 1.

Dette taler for, at det er hensigtsmæssigt at operere både med et husholdningsregulativ og et erhvervsaffaldsregulativ.

4.1.2 § 45, stk. 5

Det er endvidere i § 45, stk. 5 bestemt, at et affaldsregulativ skal indeholde bestemmelser om fritagelse for benyttelsespligten af den kommunale indsamlingsordning i visse tilfælde. Bestemmelsen lyder som følger:

4.1.3 Principperne i Miljøbeskyttelsesloven

Ved udfærdigelsen af affaldsregulativer er kommunerne endvidere bundet af Miljøbeskyttelseslovens formålsparagraffer, således at kommunerne bl.a. skal medvirke til at værne om natur og miljø, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag. Hvad der nærmere menes hermed uddybes i lovens § 1, stk. 2.

Derudover følger det af Miljøbeskyttelseslovens § 4, stk. 4, at "forurener-betaler-princippet" også er bindende for kommunernes udfærdigelse af regulativer.

Forurener-betaler-princippet medfører, at forureneren skal foretage de nødvendige forebyggende foranstaltninger for egen regning og betale for omkostningerne til bortskaffelse af affaldet. Har han ikke mulighed for selv at foretage foranstaltningerne, giver princippet myndighederne adgang til at iværksætte foranstaltningerne for forurenerens regning, uden der dog er tale om et i juridisk forstand såkaldt objektivt ansvar.

Endvidere betyder kravet om bedste tilgængelige teknik (renere teknologi) i § 3, stk. 1, at kommunerne ved administration af affaldslovgivningen er forpligtet til at varetage dette hensyn inden for de rammer, som kommunerne kan regulere ved kommunale regulativer. Heraf følger tillige, at der i princippet skal stilles de samme vidtgående krav til affaldsbehandling i alle kommuner.

Det præciseres, at kommunerne egentlig ikke har en større valgfrihed mht. kravene til affaldsbehandling, hvis BAT-princippet skal overholdes. Det kan overvejes, om man i stedet skal bruge begrebet ”renere teknologi” som anvendes i lovteksten, men som det ses i ovenstående er lovens begreb pt. angivet i parentes.

Herudover vil proportionalitetsprincippet, legalitetsprincippet, specialitetsprincippet, samt kommunalretlige principper være bindende for kommunerne ved udarbejdelse af affaldsregulativer.

Proportionalitetsprincippet indeholder et krav til forvaltningsmyndighederne, herunder kommunerne, om ikke at udforme deres afgørelser mv. på en mere byrdefuld måde end omstændighederne giver grundlag for. På affaldsområdet betyder det, at kommunerne ikke må etablere affaldsordninger, der pålægger borgerne at afholde omkostninger eller iværksætte foranstaltninger, der står i et misforhold til den miljømæssige effekt, der ønskes opnået ved den pågældende ordning. Hvornår der er et misforhold mellem den ønskede effekt og de omkostninger eller foranstaltninger, som ordningen kræver, beror på en konkret fortolkning, som det i sidste ende er op til domstolene at foretage. Der foreligger dog ingen domstolspraksis, der tager stilling til proportionalitetsprincippets betydning for de kommunale ordninger.

Legalitetsprincippet indebærer, at forvaltningen kun kan gribe ind med hjemmel i lov. Dette har flere konsekvenser på affaldsområdet. For det første skal Affaldsbekendtgørelsens generelle regler være hjemlet i Miljøbeskyttelsesloven. For det andet skal reglerne i de kommunale regulativer være hjemlet i Miljøbeskyttelsesloven og Affaldsbekendtgørelsen, således at en regel i et kommunalt regulativ kun er gyldig, hvis der er fornøden hjemmel i Miljøbeskyttelsesloven og Affaldsbekendtgørelsen til reglen. For det tredje skal også de konkrete indgreb, som kommunerne gennemfører på affaldsområdet, enten have direkte hjemmel i Miljøbeskyttelsesloven eller Affaldsbekendtgørelsen, eller være hjemlet i en gyldig regel i det kommunale regulativ. For det fjerde kan kommunerne i kommunale affaldsregulativer kun pålægges pligter for de retssubjekter, som Miljøbeskyttelsesloven hjemler. Dette indebærer f.eks. at benyttelsespligten kun kan gøres gældende over for affaldsproducenter og ikke over for affaldstransportører og modtageanlæg. For det fjerde bevirker legalitetsprincippet, at trinhøjere regler har forrang, således at en regel i et kommunalt regulativ ikke må være i modstrid med reglerne i Affaldsbekendtgørelsen og Miljøbeskyttelsesloven. Som konsekvens heraf vil kommunerne f.eks. ikke i kommunale affaldsregulativer kunne stille krav til affaldsproducentens affaldsproduktion eller affaldsbehandlingsanlæg, da disse forhold efter Miljøbeskyttelsesloven skal reguleres efter lovens kapitel 5.

Specialitetsprincippet er et generelt forvaltningsretligt princip, der kan opfattes som et supplement til legalitetsprincippet. Specialitetsprincippet har et materielt og organisatorisk aspekt. Det materielle specialitetsprincip indebærer, at en myndighed ved udøvelsen af sin kompetence efter en bestemt regel kun må tage hensyn til og varetage de interesser, som den pågældende regel hjemler. Kommunen kan derfor ikke som affaldsmyndighed varetage sociale hensyn.

Det organisatoriske specialitetsprincip indebærer, at en myndighed ikke må varetage opgaver eller hensyn, som tilkommer en anden myndighed. Som konsekvens heraf kan kommunen ikke i regulativer stille krav til modtageanlæg, da miljøgodkendelsen af modtageanlæg almindeligvis er overladt til amtskommunerne, men dette følger i øvrigt tillige af legalitetsprincippet, som nævnt lige ovenfor. En anden konsekvens af det organisatoriske specialitetsprincip er, at en kommune kun kan stille krav til affald så længe affaldet befinder sig inden for kommunegrænsen, men dette kan også opfattes som et udslag af kommunernes begrænsede stedlige kompetence.

På affaldsområdet har særligt to kommunalretlige principper betydning, nemlig kommunalfuldmagten og hvile-i-sig-selv-princippet. På grundlag af kommunalfuldmagten kan en kommune etablere særlige ydelser for borgerne (fritidstilbud og visse almene forsyningsydelser), idet det dog forudsættes, at sådanne ordninger ikke påfører det private erhvervsliv ubillig konkurrence. På grundlag heraf kunne kommunerne tidligere etablere affaldsordninger for kommunens borgere uden særlig hjemmel. Som følge af hvile-i-sig-selv-princippet skal disse ordninger hvile i sig selv. Begge principper har dog begrænset betydning på affaldsområdet i dag, da aktiviteterne nu er særskilt reguleret i Miljøbeskyttelseslovens kapitel 6 og Affaldsbekendtgørelsen.

4.2 Bestemmelser om kommunale regulativer i Affaldsbekendtgørelsen

Miljøministeren har i Affaldsbekendtgørelsen, Bkg. nr. 619 af 27. juni 2000 om affald (med senere ændringer) stillet nærmere krav til indholdet og udformningen af affaldsregulativer. Kommunen har ved udfærdigelse af affaldsregulativer pligt til at overholde disse bestemmelser, og kommunerne er ikke berettiget til at fastsætte forskrifter i affaldsregulativet, som der ikke er udtrykkelig hjemmel til i Affaldsbekendtgørelsen. Dette følger af specialitetsprincippet, som er nævnt ovenfor. Det bør dog eventuelt afklares, hvordan samspillet mellem affaldsbekendtgørelsen og reglerne om kommunalfuldmagten er, idet det ikke kan udelukkes, at kommunen som følge af kommununalfuldmagten på visse områder kan handle også på affaldsområdet uden udtrykkelig hjemmel i affaldsbekendtgørelsen.

Flere affaldsregulativer indeholder regler om affaldskonsulenter. Disse regler er imidlertid ikke hjemlet i affaldsbekendtgørelsen, og det bør således overvejes at ændre bekendtgørelsen, således at den giver mulighed for at fastsætte regler om affaldskonsulenter.

4.2.1 Regulativpligt

Det fremgår af § 21 i Affaldsbekendtgørelsen, at kommunen er forpligtet til at udfærdige et eller flere regulativer om indsamlingsordningens indhold og tilrettelæggelse samt om anvisningsordningen.

§ 21 indebærer, at kommunerne selv vælger, om der skal vedtages ét eller flere regulativer – hvilket i forhold til nærværende projekts forslag vil skulle ændres til krav om to regulativer: ét for affald fra husholdninger og ét for affald fra virksomheder.

4.2.2 Indsamlingsordninger og anvisningsordninger

Miljøbeskyttelsesloven sondrer mellem to typer af ordninger, nemlig indsamlingsordninger og anvisningsordninger.

Det er imidlertid noget omtvistet, hvornår en ordning er en indsamlingsordning og en anvisningsordning, og hverken Miljøbeskyttelsesloven eller Affaldsbekendtgørelsen definerer de to begreber. Carsten Revsbech, Lærebog i miljøret, 3. udgave, side 191, udtaler følgende:

Se endvidere Peter Pagh, Miljøretten III, 2001, side 120f, der på side 122 konkluderer følgende om sondringen mellem indsamlingsordninger og anvisningsordninger:

Da der er tale om en vigtig sondring, bør det defineres i Affaldsbekendtgørelsen, hvad en indsamlingsordning og hvad en anvisningsordning er.

Når forskellen påkalder sig interesse, er det fordi, der knytter sig forskellige retsvirkninger til indsamlings- og anvisningsordninger, idet der er enighed om, at kommunen under en kommunal indsamlingsordning kan stille privatretlige krav til modtageanlæg og transportører, hvilket ikke er muligt under en anvisningsordning.

Hertil kommer, at Indenrigsministeriet i en afgørelse fra 1996 har afvist, at kommunerne kan blande ordningerne sammen (MAD 1996.1046). Når kommunen for en affaldsfraktion vælger at etablere en ordning, skal kommunen tage stilling til, om ordningen skal være en indsamlings- eller en anvisningsordning.

Uenigheden drejer sig først og fremmest om, hvilke krav der stilles til en kommunal indsamlingsordning. Kommunernes Landsforening mener, at det er tilstrækkeligt, at kommunen har etableret en funktionsdygtig ordning ved at indgå aftaler med flere transportører og flere modtageanlæg om, at disse kan transportere henholdsvis behandle de pågældende erhvervsaffaldsfraktioner. Dette også selvom det er affaldsproducenten, der vælger mellem de transportører og behandlingsanlæg, som har indgået aftale med kommunen, og betaler direkte til transportør og behandlingsanlæg.

Kommunernes Landsforenings udlægning støttes på en udtalelse fra Miljøstyrelsen fra februar 1996, hvilket førte til, at Indenrigsministeriet ændrede sin oprindelige opfattelse og i MAD 1996.1046 udtalte, at i lyset af ressortministeriets udtalelse fandtes ordningen ikke åbenbar ulovlig. Miljøstyrelsens daværende udlægning har været kritiseret i den juridiske teori, fordi aftalekravet får karakter af en kamufleret godkendelsesordning, hvor kommunen delegerer sit ansvar til private.

Af en henvendelse fra Miljøstyrelsen til Kommunernes Landsforening fra maj 2003 fremgår, at styrelsen har ændret sin tidligere opfattelse, og nu anser sådanne ordninger for uhjemlede, da de har karakter af skjulte godkendelsesordninger og tillige forudsætter, at kommunen kan delegere opkrævning af gebyr til private. ^[1] Dette har ført til, at Kommunernes Landsforening og Miljøstyrelsen i fællesskab har bedt Kammeradvokaten om en juridisk vurdering, men denne foreligger endnu ikke.

I den juridiske teori er det overvejende synspunkt, at en indsamlingsordning kræver, at kommunen overtager det fulde juridiske og økonomiske ansvar fra affaldets afhentning, således at affaldsproducenten betaler kommunen for at løfte opgaven. Som konsekvens heraf kan kommunen under en kommunal indsamlingsordning overdrage opgaven med transport og behandling til private virksomheder, men kommunen må som ordregiver betale for ydelsen, jf. MAD 1998.573 Ø, hvor landsretten afviste, at gebyropkrævning kunne delegeres til private transportører.

4.2.3 Benyttelsespligt

Det fremgår af Miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 2, at ministeren fastsætter nærmere regler om borgernes og virksomhedernes pligt til at benytte de kommunale ordninger.

I § 45, stk. 5 er det dog bestemt, at der ikke er benyttelsespligt af kommunale indsamlingsordninger for ”ikke-farligt genanvendeligt erhvervsaffald”. Reglen er gentaget i Affaldsbekendtgørelsens § 24, stk. 2.

For så vidt angår kommunale anvisningsordninger, er benyttelsespligten reguleret i Affaldsbekendtgørelsens §§ 39 og 45 Der er ikke hjemmel til fritagelse for denne benyttelsespligt, men i henhold til affaldsbekendtgørelsens § 32 hjemler denne forudsætningsvis virksomheder en valgmulighed for genanvendeligt affald, jfr. Peter Pagh, Miljøretten III, side 128.

Affaldsbekendtgørelsens § 32 giver kommunen mulighed for at bestemme, at genanvendeligt affald kun må behandles på anlæg, der opfylder nærmere angivne betingelser. Hvorvidt bestemmelsen også giver kommunen adgang til at stille krav om, at genanvendelsen skal ske på en bestemt måde/ved et bestemt anlæg er imidlertid omdiskuteret, idet nogle teoretikere mener, at kommunen har en sådan adgang, mens andre ikke mener , at der er hjemmel til at stille krav til genanvendelsesformen/anlægget.

For farligt affald er der benyttelsespligt af de kommunale indsamlingsordninger efter Affaldsbekendtgørelsens § 54, stk. 3, men virksomheder har krav på dispensation fra benyttelsespligt, hvis de godtgør at det farlige affald kan håndteres miljømæssigt forsvarligt på anden vis.

Spørgsmålet om benyttelsespligt er et af de mest omdiskuterede emner inden for dansk affaldslovgivning, hvilket bl.a. har sammenhæng med uklarheden i forskellen på indsamlingsordninger og anvisningsordninger, jf. ovenfor.

Hovedparten af uenigheden drejer sig om, hvad der forstås ved indsamlingsordninger – men herudover går uenigheden på to spørgsmål: (1) om kommunerne skal meddele fritagelse for genanvendeligt affald – dvs. dispensation, eller om en sådan blot følger af, at der er tale om genanvendeligt affald; og (2) om kommunerne kan stille krav til genanvendelsesgrad og måde. Loven indeholder ingen klar hjemmel til det sidste.

4.2.4 Indsamlingsordninger

Som anført ovenfor er der nogen uklarhed om, hvad en indsamlingsordning er, men det kan formentlig konkluderes, at en indsamlingsordning adskiller sig fra en anvisningsordning ved, at kommunen overtager affaldsproducentens juridiske og økonomiske ansvar for afhentning, transport og behandling af affaldet.

Det er i § 22, stk. 1 i Affaldsbekendtgørelsen bestemt, at der i et regulativ skal fastsættes forskrifter om indsamlingsordningernes omfang. Bestemmelsen lyder som følger:

Beskrivelsen af indsamlingens tilrettelæggelse og brugerkreds skal være tilstrækkelig præcis til, at borgerne klart kan se, om de er omfattet.

Indsamlingsordninger for dagrenovation er selvstændigt reguleret i bekendtgørelsens § 23, og § 22, stk. 1 gælder således for andre typer af affald.

I § 22, stk. 2 er det bestemt, at der i et regulativ for indsamlingsordninger kan fastsættes forskrifter om forskellige forhold, herunder beholdertype, sortering af affald m.v.

Bestemmelsen er udtømmende, og der kan således ikke fastsættes forskrifter for andre forhold, end de i bestemmelsen nævnte.

Når det i § 22 er bestemt, at der kan fastsættes regler for bestemte forhold, f.eks. forskrifter for antallet af beholdere, betyder dette, at der ikke herudover er hjemmel til at fastsætte regler for andre forhold, idet det ellers ville være overflødigt at have en lovbestemmelse om, hvad der kan fastsættes regler for.

Hvis bestemmelsen ikke skulle have været udtømmende, ville dette være fremgået af bestemmelsens ordlyd, f.eks. ved at der havde været tilføjet, at ”bl.a”.

4.2.5 Indsamlingsordninger for dagrenovation

Det er i Affaldsbekendtgørelsens § 23 bestemt, at der i et regulativ for indsamlingsordninger for dagrenovation skal fastsættes nærmere regler for forskellige forhold, herunder for beholdertype, sortering af affald, mv.

Det er noget uklart, om bestemmelsen åbner op for, at kommunalbestyrelsen kan fastsætte forskrifter for indsamlingsordninger for dagrenovation for andre forhold end de udtrykkeligt i § 23 nævnte. Det må antages, at der også for indsamlingsordninger for dagrenovation kan fastsættes forskrifter om de i § 22, stk. 2 nævnte forhold, hvilket indebærer, at der også for indsamlingsordninger for dagrenovation kan fastsættes forskrifter om 9) oplysninger om affald og 10) miljømæssige målsætninger. Herudover kan der ikke kan fastsættes yderligere forskrifter, idet § 22, stk. 1 antages at være udtømmende ud fra sammenhængen med § 22.

4.2.6 Indsamlingsanordninger for genanvendeligt affald

I Affaldsbekendtgørelsens § 24 er det bestemt, at der i regulativer, der omhandler indsamlingsordninger for genanvendeligt affald, skal fastsættes forskrifter om, at indsamling sker med henblik på genanvendelse, og at der skal være bestemmelser om fritagelse for ordningen.

Dette er således et ufravigeligt krav til indholdet af regulativer for indsamlingsordninger for genanvendeligt affald, og forpligtelsen fremgår tillige af Mbl. § 45 stk. 5.

4.2.7 Indsamlingsordninger for forbrændingsegnet affald

I Affaldsbekendtgørelsens § 25 er det bestemt, at der i regulativer, der omhandler indsamlingsordninger for forbrændingsegnet affald, skal fastsættes forskrifter om udsortering af forbrændingsegnet affald.

4.2.8 Anvisningsordninger

I bebyggelser, hvor der er mere end 1.000 indbyggere, skal kommunalbestyrelsen iværksætte indsamlingsordninger for dagrenovation, jf. bekendtgørelsens § 40, stk. 1, mens der for erhvervsaffald kan etableres indsamlings- og anvisningsordninger for dagrenovationslignende affald.

Anvisningsordninger adskiller sig fra indsamlingsordninger ved at ansvaret for, at affaldet håndteres og bortskaffes i overensstemmelse med kommunes anvisninger, påhviler affaldsproducenten.

Det er nærmere i Affaldsbekendtgørelsens § 26, stk. 1 bestemt, at der i regulativer, der omhandler anvisningsordninger, skal fastsættes forskrifter om ordningens omfang, håndtering af genanvendeligt affald, håndtering af forbrændingsegnet affald og håndtering af andet affald.

Ligesom ved indsamlingsordningerne må det kræves, at ordningens tilrettelæggelse samt brugerkreds er tilstrækkeligt beskrevet. Derudover skal kravene til håndtering af affaldet beskrives i regulativet. Denne pligt retter sig mod affaldsproducenten og ikke mod behandleren af affaldet.

Vedrørende behandlingskrav er det omtvistet, om sådanne krav kan stilles. Peter Pagh vurderer, at der ikke kan stilles behandlingskrav, mens Karsten Revsbech vil indrømme en vis adgang hertil.

Ifølge Affaldsbekendtgørelsens § 26, stk. 1, nr. 2 - 4 skal der i regulativet stilles krav til håndtering af henholdsvis forbrændingsegnet, genanvendeligt og andet affald, men bestemmelsen giver ikke hjemmel til at stille krav om forhåndsgodkendelse af anlæg.

Hvorvidt den giver hjemmel til at stille krav om, at genanvendelsen sker på en bestemt måde, er imidlertid genstand for en del diskussion i den juridiske litteratur, og spørgsmålet må anses for uafklaret.

I henhold til Affaldsbekendtgørelsens § 26, stk. 2 kan der i et regulativ fastsættes nærmere regler for anmeldelse af affald, sortering af affald, mærkning af affald m.v.

Bestemmelsen er udtømmende, og der kan således ikke fastsættes forskrifter for andre forhold, end de i bestemmelsen nævnte.

Når det således i § 26 om regulativer for anvisningsordninger er bestemt, hvad der skal fastsættes regler for, og hvad der kan fastsættes regler for, betyder dette, at der ikke herudover er hjemmel til at fastsætte regler for andre forhold, idet det ellers ville være overflødigt at have en lovbestemmelse om, hvad der kan fastsættes regler for. Endvidere burde der have været tilføjet et ”blandt andet”, såfremt opregningen ikke skulle være udtømmende.

De krav, som kan stilles efter § 26, stk. 1 og 2 angår alle forhold, som vedrører affaldsproducentens dispositioner. Der henvises til Peter Paghs diskussion i Miljøretten III, 1. udgave, side 129f samt Karsten Revsbech, Lærebog i miljøret, 3. udgave side 203.

4.2.9 Anvisningsordninger for genanvendeligt affald

I Affaldsbekendtgørelsens § 27 er det bestemt, at der i regulativer, der omhandler anvisningsordninger for genanvendeligt affald, skal fastsættes forskrifter om, at anvisning sker med henblik på genanvendelse.

4.2.10 Anvisningsordninger for forbrændingsegnet affald

Det er i Affaldsbekendtgørelsens § 28 bestemt, at der i regulativer, der omhandler anvisningsordninger for forbrændingsegnet affald, skal fastsættes forskrifter om pligt til udsortering af forbrændingsegnet affald.

4.2.11 Gebyrer for affaldshåndtering

Det fremgår af Affaldsbekendtgørelsens § 29, at der i regulativer kan fastsættes gebyrer for affaldshåndtering.

Miljøbeskyttelseslovens § 48 er ikke i sig selv tilstrækkelig hjemmel til at opkræve gebyrer for indsamling mv., idet den alene giver kommunalbestyrelsen adgang til at fastsætte forskrifter om gebyrer. Det er således en betingelse for at opkræve gebyrer, at de kommunale regulativer indeholder bestemmelser herom.

Det må således antages at ligge forudsætningsvis i Miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 3 og § 48, at bestemmelser om opkrævning af gebyr for affaldshåndtering fastsættes i et regulativ. Det fremgår endvidere af sædvanlig praksis på det kommunale forsyningsområde, at der gælder en regel om det dobbelte regelsæt, hvorefter der skal være hjemmel for opkrævning af gebyr såvel i lov som i et regulativ. Der henvises til Mogens Moe, Miljøret, 4. udgave, side 212.

Det er således forudsat, at de affaldsgebyrer, som kommunalbestyrelsen opkræver, skal være reguleret i et affaldsregulativ.

Kommunalbestyrelsen har under visse betingelser mulighed for at fastsætte differentierede gebyrer i form af særgebyrer. Særgebyrer kan fx anvendes til at dække kommunens ekstraudgifter til afhentning af affald hos husstanden med dårlige adgangsforhold, sortering af affald og lignende. Gebyret skal afspejle de reelle omkostninger forbundet med de ekstra foranstaltninger, som kommunen har foretaget. Se endvidere afsnit 4. om straf mv.

Rammerne for opkrævning af affaldsgebyr fremgår af Miljøbeskyttelseslovens § 48, der meget bredt fastslår, at kommunalbestyrelsen kan fastsætte gebyrer til dækning af udgifterne på affaldsområdet, samt at der kan opkræves et samlet gebyr for de ordninger, som kommunalbestyrelsen har iværksat.

Kommunalbestyrelsen er imidlertid ved fastsættelse af regulativbestemmelser for affaldsgebyrer også bundet af Miljøbeskyttelseslovens formålsparagraf samt almindelige kommunalretlige principper.

Der er i begyndelsen af 2004 afsagt tre domme om affaldsgebyr. Disse domme skal kort omtales i det følgende:

ØLD, 24. afd. nr. B-1598-03, af 5. februar 2004 (Jernløse Kommune). Sagen handler om, hvorvidt der er hjemmel i Miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 2 til at opkræve et erhvervsaffaldsgebyr opkrævet som et samlegebyr vedrørende anvendelse af genbrugsstationer inden for det fælleskommunale affaldsselskab I/S Kavo's område. Landsretten fandt, at da genbrugsstationen var stillet til rådighed for kommunens virksomheder, var det uden betydning for opkrævning af samlegebyret, om den enkelte virksomhed benyttede genbrugspladsen, og at gebyret påhviler den, der har tinglyst adkomst på ejendommen, og Landsretten fandt det uden betydning, at det i sagen omhandlede affald helt eller delvist hidrørte fra byggepladser uden for kommunens område. Desuden fandt Landsretten ikke grund til at tilsidesætte fastsættelse af størrelsen af taksterne for erhvervsaffaldsgebyret, der var fastsat på grundlag af de erfaringer, som gøres med hensyn til forskellige branchers benyttelse af genbrugsstationerne, og - inddelt i grupper - på grundlag af antallet af ansatte i de enkelte virksomheder inden for den enkelte branchegruppe.

VLD, 4. afd. nr. B-3238-98, af 12. marts 2004 (Uniscrap). Sagen omhandler fire tvister om erhvervsaffald, herunder en tvist om kommunens opfyldelse af anvisningspligten i Miljøbeskyttelseslovens § 45, en tvist om betaling af deponeret affald i Odense kommune, en tvist om deponering af affald i Glatved samt en tvist om, hvorvidt Odense Renovationsselskab kan forlange, at Kolding Kommune skal betale yderligere omkostninger til nedlukning og efterbehandling af lossepladsen. Sagens juridiske problemer omhandlede navnlig spørgsmålet om, hvem der kan fastsætte affaldsgebyrer, hvilke omkostninger, der kan indregnes i fastsættelse af affaldsgebyrer, hvordan affaldsgebyrer skal fordeles mellem affaldsproducenter samt hvem en kommune kan pålægge at betale affaldsgebyrer. Landsretten fandt blandt andet, at en kommunes pligt til at etablere anvisningsordninger for alt erhvervsaffald indebærer, at kommunen er erstatningsansvarlig for de tab, som de manglende bortskaffelsesmuligheder påførte en virksomhed. Landsretten fandt endvidere, at Miljøbeskyttelseslovens § 48 ikke hindrer forhøjede gebyrer for affaldsproducenter fra andre kommuner.

ØLD, 22. afdeling, nr. a.s. B-3551-00 (Herlev) Spørgsmålet var i denne sag, om Miljøbeskyttelseslovens § 48 giver adgang til at opkræve gebyrer til en erhvervsaffaldsordning, beregnet efter størrelsen af virksomhedernes areal. Ballerup Ret fandt ordningen uberettiget, mens landsretten fandt, at arealberegningen var rimelig ud fra en gennemsnitsbetragtning. (Der er søgt om procesbevilling til prøvelse af sagen ved Højesteret.)

For så vidt angår Miljøbeskyttelseslovens formålsparagraf er det navnlig forureneren-betaler-princippet, der er relevant i så henseende. Princippet får betydning for fastsættelse af regulativbestemmelser om affaldsgebyrer, at bestemmelserne inden for rimelighedens grænser skal indebære, at det gebyr, som affaldsproducenten betaler i affaldsgebyr, skal afspejle den belastning, som den pågældendes affald medfører hos kommunen.

Hvad angår de kommunalretlige principper, er det hvile-i-sig-selv-princippet og lighedsprincippet, der er relevant i relation til opkrævning af affaldsgebyr. Der henvises til Jørgen Bjerring og Gorm Møller, Miljøbeskyttelsesloven 1991, 1998, side 546ff herom. Hvile-i sig-selv-princippet går ud på, at det gebyr, der opkræves som betaling for en vis offentlig ydelse i store træk skal svare til de udgifter, der er forbundet med den pågældende modydelse. Lighedsprincippet går ud på, at borgere i ens situationer skal behandles lige.

Hvile-i-sig-selv-pricippets betydning på affaldsområdet er nærmere beskrevet af Birgitte Egelund Olsen i Hvile i sig selv princippet – En miljø- og konkurrenceretlig analyse af affalds- og elforsyningsområdet, 1999.

Det er noget omtvistet i hvilket omfang, der er hjemmel til at opkræve samlegebyr. Hvis der opkræves samlegebyr, skal gebyrernes størrelse fastsættes således, at gebyret inden for rimelige grænser svarer til den ydelse, som leveres eller stilles til rådighed for den enkelte bruger, der ud fra en gennemsnitsbetragtning må antages at have gavn af ordningen, se forarbejderne til bestemmelsen, FT 1990-91 (2. saml.), tillæg A, sp. 1565. Dette antages at indebære, at der kun kan indføres samlegebyr, hvis brugergruppen er tilstrækkelig ensartet, hvilket sjældent vil være tilfældet for erhvervsaffald.

Der henvises til Peter Pagh, Miljøretten III, 2001, side 158ff og Carsten Revsbech, Lærebog i miljøret, 3. udgave, side 365ff.

Der må ikke ske en differentiering af affaldsgebyret, som medfører et skjult tilskud til erhvervsvirksomheder, idet dette vil være i strid med den kommunalretlige regel om, at kommunen ikke må yde individuel støtte til erhvervsvirksomheder

En sådan ordning vil endvidere være i strid med de EU-retlige regler om statsstøtte, jf. blandt andet EF-Domstolens dom af den 20. november 2003 i sag C-126/01, hvor Domstolen udtalte, at en ordning, hvorefter kvægavlere og slagterier ikke skulle betale vederlag for indsamling af affald, var i strid med Traktatens regler om statsstøtte.

For så vidt angår adressaten for opkrævning af affaldsgebyr, fremgår det af Miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 5, at affaldsgebyrer påhviler den, der har tinglyst adkomst på ejendommen. Det er imidlertid omtvistet, om denne bestemmelse er lovlig i henhold til EU-retten, idet det efter affaldsdirektiverne er affaldsproducenten, der har ansvaret for affaldet, jf. Peter Pagh, Miljøretten III, 2001, side 154ff.

4.2.12 Afbrænding af affald

Der kan i regulativer fastsættes forskrifter om afbrænding af haveaffald, mv., jf. Affaldsbekendtgørelsens § 30.

Bestemmelsen, der skal ses i sammenhæng med § 49, stk. 2, hjemler en undtagelse til Affaldsbekendtgørelsens § 49, stk. 1, hvorefter afbrænding af affald kun er tilladt på godkendte anlæg.

4.2.13 Affaldstransportører

Det fremgår af Affaldsbekendtgørelsens § 31, at der i et regulativ kan fastsættes nærmere forskrifter for affaldstransportører, herunder håndtering af affald.

Peter Pagh rejser i Miljøretten III, 1. udgave, side 131 ff tvivl om, hvorvidt der er hjemmel til at fastsætte regulativbestemmelser, der forpligter affaldstransportører, idet han anfører, at hverken lovens § 44 eller § 45, stk. 2, giver en sådan hjemmel.

Det er Peter Paghs opfattelse, at Miljøbeskyttelseslovens § 44, der hjemler krav om registrering af affaldstransportører, næppe giver hjemmel til Affaldsbekendtgørelsens § 31, idet Miljøbeskyttelseslovens § 44 tager sigte på generelle regler. For så vidt angår Miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 2, anføres det, at denne bestemmelse kun giver kommunerne mulighed for at regulere affaldsproducenternes forhold og ikke affaldstransportørernes forhold.

Retspraksis vedrørende regulativfastsatte forskrifter for affaldstransportører giver, som anført af Peter Pagh, ikke megen vejledning med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt Affaldsbekendtgørelsens § 31 har den fornødne hjemmel i Miljøbeskyttelsesloven. I manglen af klare udtalelser må det henstå som uvist, om Affaldsbekendtgørelsen § 31 har den fornødne hjemmel, eller om den, som anført af Peter Pagh, savner den fornødne hjemmel. Ordlyden af mbl.s § 44 (modsætningsvist) taler dog nærmest for en antagelse om, at der ikke er hjemmel til at fastsætte regler for affaldstransportører i et affaldsregulativ.

Bestemmelsen i Affaldsbekendtgørelsens § 31 er udtømmende, og der kan således ikke fastsættes forskrifter for andre forhold, end de i bestemmelsen nævnte.

Når det i § 31 om forskrifter for affaldstransportører er bestemt, hvad der kan fastsættes regler for, betyder dette, at der ikke herudover er hjemmel til at fastsætte regler for andre forhold, idet det ellers ville være overflødigt at have en lovbestemmelse om, hvad der kan fastsættes regler for.

Bestemmelsen i § 31 giver kommunalbestyrelsen mulighed for at stille krav til, hvilket indsamlingsmateriel transportørerne må anvende.

Indeholder et affaldsregulativ forskrifter for affaldstransportører, vil en transportør kunne straffes på baggrund af regulativets straffebestemmelser, hvis han afhenter affald, der ikke overholder regulativets krav til fx sortering, mærkning mv., samt hvis han afleverer affaldet til en anden virksomhed/et andet anlæg end foreskrevet. Derudover giver regulativbestemmelser om transportørernes pligter kommunalbestyrelsen mulighed for at regulere transport af anvist affald, selvom transporten forestås af en transportør, der ikke har indgået aftale med kommunalbestyrelsen.

Endvidere giver bestemmelsen kommunalbestyrelsen mulighed for at fastsætte forskrifter, der pålægger transportøren pligt til at give kommunalbestyrelsen oplysninger om transporteret affald.

§ 31 skal endvidere ses i sammenhæng med bestemmelserne om registrering af transportører, jf. §§ 12 –14, idet regulativbestemmelser efter § 31 imidlertid også omfatter virksomheder, der forestår transporten med egne vogne”.

4.2.14 Anvisningsordning for genanvendeligt affald

I Affaldsbekendtgørelsens § 32 er det bestemt, at det i regulativer, der omhandler anvisningsordninger for genanvendeligt affald, skal bestemmes, at virksomheder, offentlige eller private institutioner kan lade affaldet håndtere af virksomheder og anlæg, der opfylder nærmere angivne betingelser.

Efter Affaldsbekendtgørelsens § 39, stk. 1 har borgere, virksomheder mv. pligt til at benytte de kommunale anvisningsordninger. Bekendtgørelsens § 32 giver imidlertid en valgmulighed for så vidt angår genanvendeligt affald. Denne valgfrihed er ikke ubetinget, idet virksomhederne kun kan anvende anlæg, der opfylder de med hjemmel i Affaldsbekendtgørelsens § 26, stk. 1, nr. 2 fastsatte betingelser. Bestemmelsen giver ikke hjemmel til at anvise til et bestemt anlæg. Hvorvidt kommunalbestyrelsen kan anvise til en bestemt genanvendelsesform er uafklaret i teorien, jf. afsnit 1.2.6.

4.2.15 Større partier af homogene produkter

Der skal i regulativer, der omhandler erhvervsaffald, være bestemmelser om undtagelse for større partier af homogene produkter, jf. Affaldsbekendtgørelsens § 33.

Bestemmelsens stk. 1 må forstås således, at homogene biprodukter, der umiddelbart kan anvendes i anden produktion, ikke er omfattet af anvisningspligten. Kravet om, at de homogene biprodukter ...uden videre behandling eller sortering... kan indgå i anden produktion, skal formentlig tages meget bogstaveligt, således at biprodukterne ikke vil være omfattet af fritagelsen, hvis deres videre anvendelse kræver blot den mindste behandling.

Bestemmelsens stk. 3 går ud på, at regulativer, der omhandler håndtering af erhvervsaffald, skal indeholde bestemmelser om registerforpligtelsen i Affaldsbekendtgørelsens § 18. § 18 indeholder en pligt for listevirksomheder samt anmeldelsespligtige virksomheder til at registrere deres affaldsproduktion.

Forpligtelsen efter § 18 omfatter alene virksomhedernes forpligtelser vedrørende registrering af affaldsproduktion, men Affaldsbekendtgørelsens § 33, stk. 3 pålægger kommunalbestyrelsen at fastsætte bestemmelser om registrering ved affaldshåndtering (indsamling, transport, nyttiggørelse og bortskaffelse) i et regulativ.

4.2.16 Bekendtgørelse af regulativer

Det fremgår af § 34 i Affaldsbekendtgørelsen, at affaldsregulativer skal bekendtgøres i de lokale aviser, der har almindelig udbredelse i kommunen, eller i øvrigt på den på stedet almindeligt anvendte måde.

Såfremt regulativet ikke er offentliggjort i overensstemmelse med § 34, har regulativet ingen retsvirkning overfor borgerne, hvorfor det i givet fald f.eks. ikke vil kunne tjene som hjemmel for opkrævning af gebyr eller som hjemmel for straf.

Der kan dog tænkes situationer, hvor bekendtgørelse i lokale aviser ikke kan anses for tilstrækkeligt. Dette vil fx. være tilfældet, hvis en stor del af de berørte borgere ikke modtager de pågældende lokalaviser. Dette var bl.a. tilfældet i FOB.1989.134, vedr. annoncering efter § 65, stk. 2 i den dagældende miljøbeskyttelseslov. I denne sag fandtes annoncering i en lokal avis ikke tilstrækkeligt, idet 70% af de berørte grundejere var sommerhusejere, der ikke boede i kommunen. Avisen var endvidere ikke blevet omdelt i sommerhusområderne.

I de tilfælde, hvor annoncering i lokalaviserne ikke kan anses for tilstrækkeligt, må kommunen finde en anden egnet måde til bekendtgørelse af affaldsregulativet, eller kommunen kan vælge at fremsende direkte oplysning til de berørte borgere pr. brev.

4.2.17 Anvisningspligt

Kommunen skal anvise håndtering af affald, som ikke er omfattet af en indsamlingsordning, og anvisningerne skal fremgå af affaldsregulativet, jf. Affaldsbekendtgørelsens § 35.

”Ifølge § 40, stk. 1 har kommunalbestyrelsen kun pligt til at etablere indsamlingsordninger for husholdningsaffald i bebyggelser med mere end 1.000 indbyggere. For andre typer af affald (dog ikke farligt affald), samt for bebyggelser med mindre end 1.000 indbyggere kan kommunen vælge at indføre en indsamlingsordning, men er ikke forpligtet hertil. Dette gælder dog ikke for farligt affald, der skal være omfattet af en indsamlingsordning, jf. Affaldsbekendtgørelsens § 54. Se dog § 41, der pålægger kommunalbestyrelsen at indsamle dagblade, papir og pap, samt emballageaffald. Fristerne for vedtagelse af ordninger efter § 41 fremgår af §§ 70 – 71.

Vælger kommunen ikke at indføre en indsamlingsordning, følger det af § 35, stk. 1, at der i stedet skal etableres en anvisningsordning. Anvisningspligten omfatter alt affald frembragt i kommunen.

Stk. 2 indeholder en anvisningsret for affald frembragt udenfor kommunen. Denne anvisningsret gælder dog ikke i tilfælde, hvor affaldet lovligt er anvist til behandling på en virksomhed i kommunen.

Stk. 3 om henvisning til virksomheder og anlæg, der modtager affald med henblik på nyttiggørelse, skal ses i sammenhæng med §§ 36 og 37 om henholdsvis genanvendeligt og forbrændingsegnet affald.

4.2.18 Benyttelsespligt

Kommunen kan fastsætte bestemmelser om tilladelse til kompostering af den vegetabilske del af dagrenovationen på ejerens egen grund, jf. Affaldsbekendtgørelsens § 44, stk. 2.

”Bestemmelsen er en undtagelse til § 44, stk. 1, der forpligter borgere, virksomheder, mv. til at benytte de kommunale ordninger. Om benyttelsespligt se endvidere § 39, stk. 1”.

4.2.19 Anvisningspligt

Kommunen skal i affaldsregulativet fastsætte bestemmelser om anvisning af mulighed for håndtering af affald, når affaldet ikke er omfattet af en kommunal indsamlingsordning, jf. Affaldsbekendtgørelsens § 45, stk. 1.

4.2.20 Forbrænding af affald

Kommunen kan i et regulativ bestemme, at det er tilladt at afbrænde haveaffald mv., jf. Affaldsbekendtgørelsens § 49, stk. 2. Se ovenfor om § 30 i afsnit 3.2.12.

4.2.21 Henteordninger

Kommunen kan i et regulativ bestemme, at der for visse former for farligt affald etableres indsamlingsordninger, der ikke er henteordninger, jf. Affaldsbekendtgørelsens § 54, stk. 2. Der er her tale om en undtagelsesbestemmelse, idet

bestemmelsen er en undtagelse til § 54, stk. 1, der pålægger kommunalbestyrelsen at etablere en henteordning for farligt affald. I begge tilfælde vil der være tale om en indsamlingsordning, hvorfor kommunen har ansvaret for det farlige affald.

Det skal i den forbindelse oplyses, at der er uenighed om, hvad der forstås ved ”ansvaret”, jf. det ovenfor under 4.2.2 anførte om indsamlingsordninger.

Uanset om ordningen er omfattet stk. 1 eller stk. 2, er virksomhederne forpligtet til at benytte ordningen, jf. stk. 3. § 56 giver dog mulighed for at dispensere fra benyttelsespligten. Det må antages, at affaldsproducenten har et retskrav på at få dispensation, idet det af de oprindelige motiver fremgår, at affaldsproducenten havde krav på dispensation, når det var godtgjort, at affaldet kan håndteres miljømæssigt forsvarligt. Ved en ændring af bkg. i 1989 blev ”skal” ændret til ”kan”, uden der dog ses lovhjemmel hertil – og i nyere udtalelser synes Miljøstyrelsen dog også at antage, at der er tale om et retskrav.

4.2.22 Fortynding eller blanding af farligt affald

Der gælder som udgangspunkt et forbud mod fortynding eller blanding af farligt affald, jf. Affaldsbekendtgørelsens § 59, stk. 1, men i henhold til § 59, stk. 2 gælder dette forbud ikke, hvis der er givet tilladelse hertil enten i henhold til Miljøbeskyttelsesloven eller i et affaldsregulativ.

Der er herved hjemmel til at fastsætte nærmere regler om fravigelse af forbudet mod fortynding eller blanding af farligt affald i et affaldsregulativ. Der er tale om en mulighed for at fastsætte sådanne regler, men ikke om en pligt for kommunen.

Regler om tilladelse til fortynding af affald findes ofte i spildevandsbekendtgørelsen. Det er imidlertid ikke kun en spildevandsproblematik, og bestemmelsen bør derfor formenlig forblive i affaldsbekendtgørelsen. Spørgsmålet bør afklares ved nærmere undersøgelse af reglerne om spildevand, herunder rækkevidden af disse bestemmelser.

4.3 Ændringer af Affaldsbekendtgørelsens bestemmelser

Siden udstedelsen af Affaldsbekendtgørelsen i juni 2000 er der ikke kommet ændringer til de ovenfor omtalte bestemmelser. Der har imidlertid været en række andre ændringer til bekendtgørelsen. Disse ændringer vil kort blive skitseret i det følgende.

Da ændringerne ikke vedrører de generelle regler for udstedelse af kommunale affaldsregulativer, har de kun betydning i det omfang, regulativerne indeholder forskrifter om forhold omfattet af ændringsbekendtgørelserne.

For eksempel indeholder bekendtgørelse nr. 648 om ændring af bekendtgørelse om affald, en række bestemmelser om deponering af affald, herunder en bestemmelse om, at dæk, bortset fra cykeldæk og dæk med en udvendig diameter på over 1,40 meter, ikke må afleveres til deponering. Denne ændring medfører således, at kommunalbestyrelserne ikke kan vedtage regulativbestemmelser, der tillader deponering af dæk med en udvendig diameter på over 1,40 meter, men har ingen betydning for regulativbestemte forskrifter om andre typer af affald.

Ændringernes indvirkning på affaldsregulativerne adskiller sig således ikke fra den indvirkning, som Affaldsbekendtgørelsens øvrige regler har på de kommunale affaldsregulativer, idet de – ligesom Affaldsbekendtgørelsen øvrige bestemmelser – fastsætter grænserne for, hvad kommunerne kan regulere om. Det er således Affaldsbekendtgørelsen med ændringer, der er bestemmende for hvad kommunalbestyrelserne kan regulere om i regulativerne.

4.4 Andre bekendtgørelser, der indeholder udtrykkelige bestemmelser om affaldsregulativer

4.4.1 Bkg. nr. 1067 af 22. december 1998 om håndtering af EE affald

Der er i § 4 i denne bekendtgørelse fastsat bestemmelser om, at kommunen senest den 1. juni 1999 i et regulativ fastsætter nærmere bestemmelser om indsamling og den videre håndtering af affald af elektriske og elektroniske produkter efter reglerne i denne bekendtgørelse. Der er i § 4, stk. 2 og 3 fastsat undtagelser til denne hovedregel, og undtagelserne skal fremgå af et regulativ.

Der er på EU plan vedtaget Direktiv 2002/96 om affald af elektrisk og elektronisk udstyr (WEEE-direktivet). Dette Direktiv, der er ændret ved Direktiv 2003/108, pålægger medlemsstaterne af sikre, at producenterne af elektrisk og elektronisk udstyr, senest den 13. august 2005, sørger for finansiering af omkostningerne ved indsamling, behandling, nyttiggørelse og miljømæssig bortskaffelse af WEEE produkter fra private husholdninger.

4.5 Cirkulærer fra Miljøstyrelsen

Cirkulærer er generelle instrukser fra en overordnet administrativ myndighed til en underordnet myndighed, indeholdende en for den underordnede myndighed bindende forskrift. Cirkulærer er derimod ikke bindende for private, men kan dog have indirekte betydning, idet de regulerer den underordnede myndigheds virke. Da cirkulærer ikke er bindende for private, bør de ikke fremgå af regulativernes henvisning til lovgrundlaget.

Det anbefales, at cirkulærerne indskrives i en kommende bekendtgørelse under hensyn til, at disse er bindende for kommunerne.

4.6 Bestemmelser, der indirekte kan få betydning

Den indirekte betydning kan bestå i, at der ud over de forskrifter, som skal eller kan fastsættes i henhold til Affaldsbekendtgørelsen, kan være bestemmelser i andre regelsæt, som der bør tages højde for ved udarbejdelse af kommunale regulativer for affald.

Som eksempel nævnes reglerne i Slambekendtgørelsen om affaldsproducentens forpligtelser til at udarbejde deklarationer i § 13 og bekendtgørelsen om anmeldelse af flytning af forurenet jord. Disse forskrifter supplerer reglerne i Affaldsbekendtgørelsen.

4.6.1 Bekendtgørelser

De anførte bekendtgørelser hjemler ikke regler i kommunale regulativer, men udgør en ramme, som de kommunale regulativer må respektere. Som konsekvens heraf kan kommunen f.eks. ikke i et regulativ stille krav til modtagekontrol, deponering eller forbrænding af affald, idet disse forhold er reguleret i de ovennævnte bekendtgørelser - hvilket i øvrigt tillige følger af specialitetsprincippet.

Der er et stort antal bekendtgørelser, der kan have indirekte betydning for affaldsregulativerne. Da hovedparten af disse kun har en meget begrænset betydning, vil det være for omfattende at nævne dem alle her.

4.6.2 Vejledninger vedrørende affald fra Miljøstyrelsen

Vejledninger er ikke bindene forskrifter, men er udtryk for den udstedende myndigheds opfattelse af gældende ret. De kan være rettet til både private og offentlige myndigheder. Vejledninger er således alene information om gældende ret og medfører derfor ikke en ændring af retstilstanden. Vejledningerne vil dog ofte danne grundlag for administrativ praksis og kan derved indirekte få betydning for den retstilstand, der er knyttet til administrativ praksis.

Da vejledninger som hovedregel efterleves, vil de ofte have samme praktiske effekt som bindende regler. Det kan derfor være problematisk, hvis vejledninger er forældede i forhold til gældende ret. Det skal dog understreges at administration i strid med en vejledning ikke i sig selv er ulovlig.

På affaldsområdet forekommer det fornuftigt at anvende vejledninger, da disse skal anvendes af tilsynsmyndigheden, mens de materielle krav bør fastsættes i bekendtgørelsesform.

4.6.3 Betydningen af Indenrigs- og Sundhedsministeriets vejledende udtalelser

Administrationen af miljølovgivningen ligger som udgangspunkt udenfor Indenrigs- og Sundhedsministeriets område. Ministeriet er imidlertid overordnet tilsynsmyndighed for kommunerne, hvorfor vejledende udtalelser og afgørelser fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet kan have betydning for kommunernes varetagelse af affaldshåndteringen.

På affaldsområdet, hvor den nærmere tilrettelæggelse af den praktiske affaldshåndtering i høj grad er overladt til de enkelte kommuner, vil Indenrigs- og Sundhedsministeriets vejledende udtalelser, om fx kravene til saglig forvaltning, rækkevidden af proportionalitets- og lighedsprincippet, samt andre forvaltningsretlige principper, således kunne afstikke rammerne for kommunernes skønsudøvelse i forbindelse med tilrettelæggelse af affaldshåndteringen og udstedelsen af regulativer, samt rækkevidden af kommunes pligter efter miljølovgivningen. Der foreligger pt. nogle konkrete udtalelser med betydning for regulativerne, som bør nævnes

Reglerne om tilsyn med kommunerne er ændret med virkning fra den 1. januar 2004 (lov nr. 381 af den 28. maj 2003). Ændringerne indebærer bl.a., at tilsynsrådene er blevet nedlagt således at tilsynet i første instans, både for så vidt angår kommunerne som amterne, i dag varetages af fem statsamtmænd. Derudover er tilsynet med København og Frederiksberg kommuner henlagt til statsamtsmændene. Ifølge bemærkningerne til loven, er Indenrigs- og sundhedsministeriet overordnet rekurs- og tilsynsmyndighed i forhold til statsamtmændene for så vidt angår afgørelse om sanktioner og afgørelser i godkendelsessager.

For så vidt angår de kommunale affaldsregulativer har tilsynsmyndighederne ikke godkendelsesmyndighed, men fører alene legalitetstilsyn, hvilket betyder, at de påser, at kommunernes skønsudøvelse ligger indenfor de rammer, som lovgivningen og de offentligretlige grundsætninger opstiller. Såfremt kommunernes skønsudøvelse ligger indenfor rammerne, kan tilsynsmyndighederne ikke tage stilling til hensigtsmæssigheden af de kommunale dispositioner.

Selvom tilsynsrådene er blevet nedlagt, kan deres vejledende udtalelser dog stadig have en vis betydning.

Af afgørelser og vejledende udtalelser fra tilsynsrådene og Indenrigs- og Sundhedsministeriet kan bl.a. nævnes:

Indenrigsministeriets afgørelse af 11. september 1995 (MAD.1996.1046), hvor ministeriet udtalte, at kommunerne har hjemmel til at etablere enten en anvisningsordning eller en indsamlingsordning, men ikke en kombination af disse to ordninger, samt at en indsamlingsordning, hvorefter affaldsbortskaffelsen betales direkte mellem producenten og transportøren/modtageanlægget, ikke var klart ulovlig.

I Tilsynsrådets afgørelse af 18. december 1996 (MAD.1996.1071) blev det udtalt, at det ikke kunne kritiseres, at en kommune havde overladt det til et privat renholdningsselskab at sikre, at arbejdsmiljøreglerne blev overholdt. Regulativets bestemmelse om, at renholdningsselskabet kunne træffe afgørelser med virkning for borgerne var imidlertid uhjemlet.

I MAD.1997.393 udtalte Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt, at godtgørelse til indsamlere af tøjaffald, ikke var ulovlig, selvom indsamlingen foregik udenfor affaldsselskabets område.

Endelig skal nævnes Tilsynsrådet for Vestsjællands Amts afgørelse i sag 1999-951/236 (MAD.2000.690), hvor rådet udtalte, at det var usagligt at afvise privat affald alene med henvisning til, at affaldet blev leveret af bil med firmalogo.

Der findes en række yderligere udtalelser og afgørelser af relevans for kommunale affaldsregulativer. Det vil imidlertid føre for vidt at omtale alle afgørelse her, og de ovenfor nævnte afgørelse og udtalelser er således alene tænkt som eksempler på hvad tilsynsmyndighedernes afgørelser og udtalelser kan gå ud på.

4.6.4 Straf

Miljøbeskyttelseslovens § 110, stk. 3 giver hjemmel til at indføre straffebestemmelser i regler udstedt i medfør af visse af Miljøbeskyttelseslovens bestemmelser. Herunder kan der i affaldsbekendtgørelser og affaldsregulativer fastsættes straffebestemmelser om visse nærmere bestemte forhold. Bestemmelsen lyder som følger:

Bestemmelsen giver kommunalbestyrelsen mulighed for, men ikke pligt til, at indføre straffebestemmelser i regulativerne. Der er således en generel henvisning til Mbl's § 45, stk. 2, der udgør hjemmel for udstedelse af affaldsregulativer, hvorfor det i disse kan bestemmes, at overtrædelse kan medføre straf.

Også Affaldsbekendtgørelsen indeholder en straffebestemmelse, og overtrædelser af Affaldsbekendtgørelsen vil således kunne straffes, selvom kommunalbestyrelsen ikke har udnyttet hjemlen i Miljøbeskyttelseslovens § 110, stk. 3 til at udfærdige straf for overtrædelse af regulativer. Bestemmelsen findes i Affaldsbekendtgørelsens § 64, og har følgende ordlyd:

Stk. 2. Straffen kan stige til fængsel i indtil 2 år, hvis overtrædelsen er begået forsætligt eller ved grov uagtsomhed, og hvis der ved overtrædelsen er:

Stk. 3. Der kan pålægges selskaber mv. (juridiske personer) strafansvar efter reglerne i straffelovens 5. kapitel.

Stk. 4. Sker der ikke konfiskation af udbytte, som er opnået ved overtrædelsen, skal der ved udmåling af bøde, herunder tillægsbøde, tages særligt hensyn til størrelsen af en opnået eller tilsigtet økonomisk fordel.

Det er således muligt at straffe overtrædelser af visse af affaldsregulativernes forskrifter, selvom regulativet ikke selv indeholder en straffebestemmelse. Hvis kommunen imidlertid ønsker, at det yderligere skal være strafsanktioneret at overtræde selve affaldsregulativet, må dette udtrykkeligt fremgå af regulativet.

4.6.5 Påbud/forbud

Der er såvel i Miljøbeskyttelsesloven som Affaldsbekendtgørelsen fastsat regler om, at kommunalbestyrelsen kan udstede påbud/forbud vedrørende affald. Bestemmelserne er stort set identiske, og det forekommer derfor noget problematisk, at et påbud om f.eks. fjernelse af affald kan udstedes såvel med hjemmel i mbl.s § 46 og med hjemmel i Affaldsbekendtgørelsens § 62, navnlig fordi klageadgang til Miljøstyrelsen er afskåret, hvis påbuddet udstedes med hjemmel i Affaldsbekendtgørelsen, jf. Affaldsbekendtgørelsens § 63, hvilket ikke er tilfældet, hvis påbuddet udstedes med hjemmel i mbl.s § 46.

Der er betydelig uklarhed om i hvilket omfang mbl § 41 og § 42 fortrænger mbl § 46 – men det ligger nogenlunde fast, at mbl § 46 ikke kan anvendes på forhold, der er godkendt efter mbl § 33 eller § 19 – ligesom § 46 næppe kan anvendes ved undersøgelseskrav, hvor mbl § 72 synes at være rette hjemmel. Spørgsmålet ses ikke at have større relevans for affaldsregulativer, hvorfor det ikke yderligere kommenteres.

Ifølge mbl.s § 91 kan klageadgang kun afskæres med hjemmel i lov. Dette gælder dog ikke, hvis der er tale om afgørelser, der enkeltvis er af mindre betydning, hvor ministeren kan bestemme, at der ikke skal være klageadgang, jf. mbl.s § 92.

I FOB 1994.225 fandt Ombudsmanden ikke grundlag for at antage, at afskæringen af klageadgangen i den tidligere affaldsbekendtgørelse var i strid med ministerens bemyndigelse, hvorfor det må antages, at ministeren har hjemmel til afskæring af klageadgangen i Affaldsbekendtgørelsens § 63.

Bestemmelsen i mbl.s § 46 må ses i lyset af mbl.s § 43, hvorefter enhver, der frembringer, opbevarer, behandler eller bortskaffer affald, er ansvarlig for, at der ikke opstår uhygiejniske forhold eller sker forurening af luft, vand eller jord.

Det må antages, at mbl.s § 46 sammenholdt med mbl.s 43 ikke er udtryk for et objektivt ansvar, se hertil Peter Pagh, Miljøansvar, 1998, side 365f, samt Jørgen Bjerring og Gorm Møller, Miljøbeskyttelsesloven af 1991, 1998, side 538f. Dette gælder tillige Affaldsbekendtgørelsens § 62, der ikke kan gå videre end rammerne for mbl.s § 43.

Inden der meddeles påbud/forbud, skal adressaten modtage et skriftligt varsel, hvor denne underrettes om sagen, samt om retten til aktindsigt, kontradiktion mv., jf. Miljøbeskyttelseslovens § 75. Også påbudet skal som udgangspunkt være skriftligt, men kan dog, hvis øjeblikkelig indgriben er nødvendig, gives mundtligt. Et mundtligt påbud skal snarest muligt følges op af et skriftligt påbud, jf. Miljøbeskyttelseslovens § 74, stk. 3.

Påbudet/forbudet skal indeholde en frist for efterkommelsen, jf. Miljøbeskyttelseslovens § 78, stk. 1, samt en klagevejledning, der opfylder kravene i Miljøbeskyttelseslovens § 77.

Såfremt de indholdsmæssige krav til et påbud/forbud ikke er overholdt, vil det som udgangspunkt være ugyldigt, og manglende eller for sen efterkommelse vil ikke kunne straffes. Det er i så fald nødvendigt at udstede et nyt påbud, der opfylder kravene. Det samme gælder også, såfremt formelle regler er tilsidesat, hvis den tilsidesatte regel er en garantiforskrift eller i øvrigt anses som væsentlig.

4.7 Sammenfatning og konklusioner

Lovgrundlaget for affaldsregulativer er yderst kortfattet, idet Miljøbeskyttelsesloven, der udgør det retlige fundament for affaldsregulativer alene siger, at kommunerne udfærdiger et affaldsregulativ, og at der for så vidt angår genanvendeligt affald skal være mulighed for dispensation. Kommunen skal således udfærdige et affaldsregulativ, og det er nok at udfærdige eet samlet affaldsregulativ for hver kommune.

I henhold til MBL §45, stk. 3 stilles krav til indholdet af affaldsordningerne, men der fastsættes ingen regler for den nærmere udformning af regulativerne, herunder heller ikke for om der skal udformes et eller flere regulativer for hver kommune.

Ovenstående vil sikre en ensartet struktur i regulativerne og med indberetningsforpligtelserne vil det tilsikre et overblik over gældende forskrifter i hele landet. Administrationen vil begrænses væsentligt.

Flere steder i det centrale regelsæt og inden for EU-retten sondres mellem affald fra husholdninger og andet affald. Som følge af, at der ofte i bestemmelserne sondres mellem affald fra erhverv og affald fra husholdninger, er der meget der taler for at:

De nærmere regler om udfærdigelsen af affaldsregulativer findes som alt overvejende hovedregel i Affaldsbekendtgørelsen. Nogle bestemmelser indeholder regler om, hvad affaldsregulativerne skal indeholde, mens andre indeholder regler om, hvad affaldsregulativerne kan indeholde. Der opstilles forskellige regler for anvisningsordninger og for indsamlingsordninger, samt forskellige regler for affald fra husholdninger og affald fra erhverv.

For så vidt angår kommunale krav til erhvervsaffald, hvor affaldet kun i begrænset omfang behandles i den kommune, hvor det opstår, er den juridiske vurdering, at det kan være vanskeligt at få øje på saglige begrundelser for, at kravene til erhvervsaffald skal kunne variere fra kommune til kommune.

Bestræbelserne på at opnå forenklinger af regelsættet og samtidig sikre kommunernes ret til selv at tilrettelægge affaldshåndteringen, rejser spørgsmålet om det vil være muligt at indføre flere obligatoriske bestemmelser, idet der herved opnås større grad af standardisering. Det anbefales derfor, at ændre visse ”kan” bestemmelser til obligatoriske ”skal” bestemmelser i bekendtgørelsen.

Den terminologi, der i dag er anvendt i gældende regelsæt er ikke veldefineret. Aktørerne har vanskeligt ved at gennemskue betydningen af de begreber, der anvendes i de centralt fastsatte krav. En nærmere behovsanalyse, som er foretaget i fase 2 afdækker det specifikke behov, men generelt anbefales at regelsættet suppleres med entydige definitioner på anvendte begreber.

Ovennævnte forslag til ændringer i bekendtgørelsen vil blive udbygget og indarbejdet i projektets Fase 3. I Fase 3 vil der endvidere blive stillet forslag til overgangsbestemmelser.

Nogle vejledninger og cirkulærer fra Miljøstyrelsen redegør for affaldsregulativer. Det væsentligste bidrag til udfærdigelsen af affaldsregulativer er Vejledning nr. 4/1994 fra Miljøstyrelsen. Denne er imidlertid på visse punkter utidssvarende navnlig på grund af de mellemliggende ændringer af Affaldsbekendtgørelsen. Det anbefales, at der sammen med en ny affaldsbekendtgørelse også udarbejdes en tidssvarende vejledning.

4.7.1 Bestemmelser, hvor der er uklarheder i lovgrundlaget

Der er påpeget en række komplicerede retlige forhold inden for affaldslovgivningen, der nærmere bør søges afklaret. Disse vil blive konkretiseret og behandlet i de kommende faser af projektet. Uklarhederne kan i hovedtræk summeres som følger:

Dertil kommer andre forhold af betydning for de kommunale affaldsregulativer, der afklares i forbindelse med en række andre projekter under Miljøministerens arbejdsgruppe om organisering af affaldssektoren:

4.7.2 Bestemmelser, der kan fastsættes éntydigt

Arbejdshypotesen – at det var muligt at opbygge det enkelte affaldsregulativ i en generel del og en særlig del, der indeholder forskrifter for de enkelte ordninger – blev afprøvet på workshoppen den 5. marts.

Der var her et udbredt ønske om at få standardiseret regulativerne mest muligt og der var opbakning til såvel forslaget om 2 regulativer og den to-delte struktur.

Der er således opstillet et paradigma til en indholdsfortegnelse for henholdsvis – regulativet for husholdninger og regulativet for erhverv (jf. Fase 2 rapport).

De bestemmelser, hvor det er muligt at udfærdige en standardtekst, vil primært omfatte den generelle del af regulativet og omfatte følgende (men vil ikke nødvendigvis blive begrænset til disse): Formål, Lovgrundlag, Gyldighedsområde, Definitioner, Pligter og rettigheder, Tilsyn og administration, Gebyrer, Dispensationer, Henvendelse og klager, Overtrædelse og straf , Bemyndigelse samt Ikrafttrædelse (med overgangsbestemmelser).

Den særlige del, der beskriver de enkelte ordninger vil tilsvarende, hvor det er muligt, indeholde standard tekst. Fx er det oplagt, at definitioner af en række affaldsfraktioner, der er omfattet af en obligatorisk ordning, har ens formulering.

Tekstudkast til de bestemmelser, der kan fastsættes éntydigt i regulativerne fremgår af Fase 2 rapporten.

4.7.3 Bestemmelser, der kan fastsættes med valgfrihed

På tilsvarende måde er arbejdshypotesen – at det er muligt at opbygge affaldsregulativet således – at kommunen kan vælge mellem forskellige ordninger (der hver især er formuleret i standardtekst).

Fra juridisk side peges der på, at der savnes oplysninger, der kan begrunde, at der er forskel på, hvilke krav kommunerne stiller til behandling af erhvervsaffald, da behandling kun i begrænset omfang sker i den kommune, hvor affaldet fremkommer.

Der, hvor der er helt særlige forudsætninger, må der åbnes for forskrifter bestående af en fritekst – jf. projektoplægget anses det for væsentligt at fastholde kommunalbestyrelsens ret til at tilrettelægge affaldshåndteringen.

Forskellige valgmuligheder og fritekst vil blive skitseret udfra et fast ”skelet”.

Tekstudkast til de bestemmelser, der kan fastsættes med valgfrihed og/eller fritekst i regulativerne fremgår af Fase 2 -rapporten.

Fodnoter

[1] Se: Miljøstyrelsens skrivelse til Kommunernes Landsforening af 15/5 2003, j. nr. 3021-007.

[2] Se om denne uenighed hos Carsten Revsbech, Lærebog i miljøret, 3. udgave, side 203 og Peter Pagh i Miljøretten III, side 129f.

5 Modul 1 – Forskrifter om kommunale regulativer

Dette afsnit beskriver struktur og eksempler på forslag til tekst til et internetbaseret modul omhandlende de centralt fastsatte forskrifter om kommunale regulativer (Modul 1). Eksemplerne er baseret på det gældende lovgrundlag, som det er kortlagt og juridisk kommenteret i afsnit 4.

Struktur og tekstforslag er indarbejdet i en testversion af et Internetbaseret modul. Den endelige indhold af Modul 1 kan først udformes, når det reviderede lovgrundlag foreligger.

5.1 Funktionalitet

Testversionen er udformet efter samme principper, som anvendes i lovgivningskataloget på Videncenter for Affalds hjemmeside www.affaldsinfo.dk, hvor der er et katalog over såvel danske som EU retsforskrifter, der vedrører affald.

Informationerne i testversionen er organiseret efter de specifikke aktører, som den reviderede affaldsbekendtgørelse definerer og fastlægger bestemmelser for, eksempelvis:

Udover den systematiske inddeling af informationerne kan brugerne søge fritekst på tværs af denne opdeling, og derved søge efter alle bestemmelser om eksempelvis Glas eller Gebyrer.

Søgeresultaterne bliver præsenteret som en liste med paragraffer med tilhørende mini-beskrivelse. Ved klik på en paragraf vises:

5.2 Administration

Der opbygges et brugerflade, der gør det muligt for systemets administrator at vedligeholde Modul 1, dvs. oprette, redigere og slette aktører og paragraffer.

Vurdering af omkostninger til etablering, drift og vedligehold vil fremgå af fase 4 rapporten.

Forenkling af kommunale affaldsregulativer fase 1: Kortlægning af centralt fastsatte krav

Indholdsfortegnelse

Forord