|
Miljøprojekt nr. 949, 2004 Affaldstransportørers og mægleres rolleIndholdsfortegnelse2 Forslag til ny rollefordeling
Bilag
ForordProjektet “Affaldstransportørers og mægleres rolle” er gennemført i perioden januar 2004 til april 2004. Baggrunden for projektet er at øgede affaldsmængder, mere sammensat affald og stigende myndighedskrav til affaldsbehandlingen har medført en udvikling i behandlingsmetoderne der er blevet tilsvarende komplekse og mere specialiserede. Dette har betydet mere avancerede behandlingsanlæg og en stigning i transportarbejdet i forbindelse med håndtering af affaldet. Affaldstransportører og mæglere påtager sig i stigende grad opgaver og beslutninger ud over transportopgaven, herunder fx rådgivning, klassificering, valg af behandlingsform og anlæg mv. En tilsvarende tendens gør sig gældende for mæglere. Da sådanne opgaver ud over konkret transport kun i mindre omfang er reguleret i lovgivningen, er der behov for at klargøre affaldstransportørers og mægleres rolle i forhold til affaldsproducenter, behandlingsanlæg og myndigheder. Det har været projektets formål at skabe klarhed over hvilke opgaver affaldstransportører og mæglere løser ud over den rene transportopgave og foreslå hvordan rollefordelingen mellem transportører, affaldsproducenter, mæglere, behandlingsanlæg og myndigheder klargøres. Det skal ligeledes foreslås hvordan ansvarsfordelingen kan klargøres, herunder hvordan transportørernes og mæglernes rolle bliver mere klar, og hvordan det sikres at der er sammenhæng mellem ansvar, incitamenter og kompetencer. Det er forudsat at de fremlagte løsninger sker inden for de gældende EU-retslige rammer og herunder tager hensyn til EUs harmonisering af transportlovgivningen. Denne rapport er udarbejdet til Arbejdsgruppen om organisering af affaldssektoren. Arbejdsgruppen er nedsat af Miljøministeren i 2002 for at give anbefalinger om den fremtidige tilrettelæggelse af affaldssektoren. Indholdet af rapporten er ikke nødvendigvis udtryk for arbejdsgruppens holdninger eller vurderinger, men er alene konsulentens ansvar. Rapporten er finansieret af Rådet for renere produkter. Arbejdsgruppen har endvidere igangsat projekter omhandlende:
Gennemførelsen af disse projekter er foregået parallelt med nærværende projekt. Det er i videst muligt omfang forsøgt at koordinere mellem projekterne da delelementer i projekterne er indbyrdes afhængige. Der er mange usikre faktorer som mangler en endelig afklaring. Disse faktorer kan fx være dataregistrering som behandles i “Model for affaldsdata”, og som indgår i regulativprojektet og i nærværende projekt. Det har været centralt i projektets gennemførelse at projektets forslag og reguleringsinstrumenter trinvis er konkretiseret. Analysegrundlaget for forslagene som etableredes i projektets fase 1 og 2, er baseret på en dataindsamling der har taget højde for at de respektive aktører i affaldssektoren (hhv. affaldsproducenter, affaldstransportører, mæglere, behandlingsanlæg, kommuner og brancheforeninger/organisationer) har forskellig tilgang til affaldshåndteringen. Rapportens kapitel 2 indeholder de konkluderende afsnit om projektets to centrale dele (henholdsvis hvilke opgaver affaldstransportører og mæglere løser og forslag til hvorledes dels rollefordeling mellem affaldsaktørerne, dels ansvarsfordeling kan klargøres). Projektet er finansieret af Miljøstyrelsen. Projektet er gennemført af Teknologisk Institut, Videncenter for Affald og Peter Pagh (Københavns Universitet). Mikael Skou Andersen (DMU) har udført kvalitetssikring af projektet (Bilag 8). Sammenfatning og konklusionDet generelle billede fra en række gennemførte interview med affaldstransportører, mæglere, affaldsproducenter, behandlingsanlæg og kommuner er at affaldstransportører og mæglere i stort omfang påtager sig langt flere opgaver for affaldsproducenten end den rene transport af affald fra A til B. Mange affaldstransportører og mæglere tilbyder et totalkoncept der omfatter mange forskellige former for ydelser, rådgivning mv., ligesom en stor del af affaldstransportørerne har egne anlæg i form af fx sorteringsanlæg, omlastestation, anlæg til behandling af bygningsaffald etc. På grundlag af forureneren-betaler-princippet er det som udgangspunkt affaldsproducenten der har ansvaret for affaldet, men der er en tendens til at affaldsproducenten overdrager flere og flere opgaver til affaldstransportøren/mægleren. Det er således udbredt at det af standardkontrakter mellem affaldsproducent og affaldstransportør fremgår at det er affaldsproducentens ansvar at affaldet sorteres korrekt, mens affaldstransportøren/mægleren ofte i praksis overtager ansvaret for den øvrige del af transporten/behandlingen. Årsagen hertil er bl.a. at det er affaldstransportører/mæglere der har kompetencen og erfaringen til at løse disse opgaver. Ligeledes er det ofte økonomisk attraktivt for affaldstransportørerne at varetage så mange opgaver for affaldsproducenten som muligt. Affaldsproducentens ansvar for affaldet afspejles således i mange tilfælde ikke i den praktiske dagligdag og opleves reelt heller ikke sådan af en del affaldsproducenter. Kortlægning af rollefordeling Fordelene ved den nuværende udvikling er bl.a. at transportørerne/mæglere over for den enkelte affaldsproducent kan tilbyde rådgivning og vejledning som kommunerne ikke selv har kapacitet til at tilbyde samtlige affaldsproducenter. Markedsfaktorerne bidrager i et vist omfang til en bedre affaldshåndtering via de store forskelle mellem behandlingspriser for forbrænding/deponering og indtægter ved genanvendelse af forskellige genanvendelige materialer. Dette medfører at transportører/mæglere som en del af deres ydelser kan tilbyde vejledning i den økonomisk mest fordelagtige sortering - også i flere fraktioner end regulativet kræver i de situationer hvor dette skaber værditilvækst. Ulemperne ved den nuværende rollefordeling og reglerne for affaldshåndteringen er bl.a. at der er stor forskel mellem de formelle reglers krav til affaldsproducenternes ansvar og indsigt i affaldshåndteringen
og i hvordan opgaverne løses i praksis. Årsager til ændringer i rolle- og opgavefordelingen
Ønsker til fremtidig rollefordeling At ansvarsplaceringen mellem affaldsproducent og affaldstransportør kan ændres, således at affaldstransportøren får ansvaret for opgaver under særlige betingelser. Herunder eksempelvis:
Forslag til model for fremtidig rollefordeling I modellen må ordinære transportører for fremmed regning udføre følgende opgaver:
En ordinær transportør må således ikke sammenblande affald fra flere affaldsproducenter (fx i komprimatorbil) hvis transportopgaven er rekvireret via affaldsproducenten. De ordinære transportører skal have tilladelse til transport af gods og være registreret i nationalt register. Pligten til at registrere transporteret affald bortfalder for ordinære transportører, jf. projektet “Model for affaldsdata”. Indsamlere kan have udgangspunkt i en transportørvirksomhed eller en behandlingsvirksomhed med tilkoblede transportører som kan være ordinære transportører. Indsamlere skal være godkendt som indsamlere, hvilket fremover sker i en national godkendelsesordning. Begrundelsen for at indføre en national registrering af transportører og godkendte indsamlere er at der i interview og testseminar er udtrykt ønsker om at der sker en administrativ forenkling af det nuværende krav om registrering af affaldstransportører i samtlige landets kommuner. Samtidigt sikres at registreringskravene af affaldstransportører, mæglere og godkendte indsamlere lever op til EU-reglerne. Både transportører, mæglere og godkendte indsamlere foreslås således fremover kun at skulle registreres et sted. Den nationale registrering vil især være en lettelse for de godkendte indsamlere da disse typisk opererer på nationalt plan og således på tværs af kommunegrænser. Indførelsen af den nationale godkendelse af indsamlere er begrundet i at godkendte indsamlere typisk tilbyder ydelser med løsning eller vejledning i løsning af flere af de opgaver affaldsproducenten har ansvaret for, hvorfor det bør sikres at indsamlere har den fornødne kompetence til at kunne tilbyde sådanne ydelser. Indførelse af opsplitning af transportører i ordinære transportører og godkendte indsamlere samt indførelse af national registrering og godkendelse af indsamlere forventes at medføre mere ens konkurrencevilkår. For mæglere foreslås i modellen at mæglere fremover skal have pligt til at lade sig registrere i et nationalt register. Begrundelsen herfor er at der i overensstemmelse med EUs direktiv 75/442 om affald således indføres regler om registrering af mæglere. I den foreslåede model overtager godkendte indsamlere ved afhentning af affaldet hos affaldsproducenten ejerskabet til affaldet og dermed dispositionsbeføjelse og ansvar for dette. Dette begrundes med at interview og testseminar har klarlagt at de transportører der fungerer som indsamlere i dag, via deres kontrakt typisk bestemmer hvilket godkendt behandlingsanlæg affaldet skal behandles ved. Problemet ved dette er at affaldsproducenten i den nuværende lovgivning tilsyneladende har ansvaret for at affaldet kommer frem til rette behandlingsanlæg uden overhovedet at have indflydelse på dette. Ved at lade ejerskab og ansvar skifte når indsamleren har afhentet affaldet, får affaldsproducent og godkendt indsamler hver især ansvaret for affaldet i den periode de har dispositionsret, og rolle- og ansvarsfordelingen bliver dermed mere klar. Affaldsproducenten vil fremover skulle vælge mellem at benytte:
I begge tilfælde har affaldsproducenten pligt til at:
Refererende til “Model for affaldsdata” vil der fremover for godkendte indsamlere være pligt til at indberette affaldsdata til en fælles national database. Hvis de godkendte indsamlere eksporterer affald, skal dette ligeledes indberettes. Affaldsproducenter der er omfattet af listerne i bekendtgørelse nr. 367, 1992 og bekendtgørelse nr. 652, 2003, skal blot godkende de stamkort som automatisk opbygges i den ny affaldsdatamodel, jf. “Model for affaldsdata”. For at blive godkendt som indsamler stilles en række krav til affaldsindsamlerens kompetencer. Det foreslås at de skal beherske en række færdigheder, herunder:
Disse færdigheder tilegnes via passende kurser som afsluttes med eksamen og kursusbevis. Summary and ConclusionThe general impression from a number of interviews conducted with waste transporters, brokers, waste producers, at treatment plants and municipalities, is that waste transporters and brokers to a great extent undertake more tasks for the waste producer than merely transporting waste from A to B. Many waste transporters and brokers offer a total management program covering many different services, consultancy etc. A large part of the waste transporters also have their own facilities, e.g. waste sorting plants, transfer stations, treatment plants for construction and demolition waste etc. Based on the principle of "the polluter pays" it is the waste producer who is responsible for the waste, but there is a growing trend towards waste producers handing over more and more tasks to the waste transporter/broker. Therefore, the general tendency is that standard contracts between the waste producer and the waste transporter state that the waste producer is responsible for proper waste sorting while the waste transporter/broker in practice often undertakes the responsibility for the other elements of the transport/treatment. The reason is i.a. that waste transporters/brokers have the qualifications and experience required to perform such tasks. Likewise, it is often financially attractive for waste transporters to undertake as many tasks as possible for the waste producer. In many cases, it is not reflected in the practical day-to-day work that the waste producer is responsible for the waste, and some of the waste producers do not really experience it that way either. Study of role division The advantage of the present development is i.a. that the transporters/brokers are able to advise and instruct each individual waste producer. The municipalities do not have the capacity to offer all waste producers such services. To a certain extent, the market factors contribute to improved waste handling because of the large differences between treatment prices for incineration/landfilling and income from the recycling of various recyclable materials. Therefore, as part of their services, transporters/brokers can offer advice about the most profitable type of sorting – also in more fractions than the regulation requires in situations where it creates an increase in value. The disadvantage of the present division of roles and rules concerning waste handling is i.a. that there is great difference between the requirements under the official rules regarding the waste producer's responsibility and knowledge of waste treatment, and the way the tasks are solved in practice. In addition, the expertise and qualifications of the waste producers required to ensure the right waste treatment and registration are in many cases limited. Reasons for changing roles and tasks
Future wishes to role division It should be possible to change the responsibility of the waste producer and the waste transporter, so the waste transporter becomes responsible for tasks according to special conditions. This i.a. includes:
Proposal for future role division model In the model ordinary transporters are allowed to carry out the following tasks for the account of others:
That means that an ordinary transporter is not allowed to mix waste from several waste producers (e.g. in a compactor vehicle) if transportation has been ordered through the waste producer. The ordinary transporters must have permission to transport goods and be registered in a national register. Ordinary transporters are not obliged to register transported waste, cf. the project "Model for waste data" (Danish title: "Model for affaldsdata"). Collectors might base their activities in a transport company or a treatment company where the transporters are connected to the network, and could be ordinary transporters. The collectors must be approved as collectors, and approval will in the future will be given under a national approval scheme. The reasons for introducing national registration of transporters and approved collectors is that interviews and test seminars have revealed a request for an administrative simplification of the current request for registration of waste transporters in all municipalities in Denmark. At the same time, it will be ensured that the registration requirements applying to waste transporters, brokers and approved collectors fulfil the EU rules and regulations. Therefore, it is suggested that in the future, transporters, brokers and approved collectors will only have to be registered in one register. In particular, national registration will make it easier for the approved collectors, who typically operate at a national level and, thus, across municipal borders. The reason for introducing a national approval of collectors is that approved collectors typically offer services that include solutions or instructions on how to solve several of the tasks the waste producer is responsible for. Therefore it should be ensured that the collectors have the expertise required to offer such services. Division of transporters into ordinary transporters and approved collectors and the introduction of national registration and approval of collectors are expected to result in more uniform terms of competition. The model suggests that brokers must in the future register in a national register. The reason is that in accordance with the EU Directive 75/442 about waste, rules concerning the registration of brokers are, thus, introduced. In the proposed model, approved collectors will take over the ownership of the waste when it is collected at the waste producer's plant, and in that way they have the right of disposal and responsibility for the waste. Interviews and test seminars have revealed that the transporters, who today function as collectors in accordance with their contract, typically decide at which approved waste treatment plant the waste will be treated. The problem is that, according to current legislation, the waste producer appears to be responsible for the waste arriving at the right waste treatment plant, without in any way being able to influence the procedure. By allowing ownership and responsibility to change when the collector has collected the waste, the waste producer and the approved collector are both responsible for the waste during the period in which they have the right of disposal, and in that way the role division becomes more clear. In the future, the waste producer will have to choose between:
In both cases, the waste producer is obliged to:
With reference to "Model for waste data", approved collectors will in future be obliged to report waste data to a common national database. If the approved collectors export waste, such procedures also have to be reported. Waste producers included in the lists in Statutory Order no. 367, 1992, and Statutory Order no. 652, 2003, merely have to approve the identity card that is automatically generated in the new waste data model, cf. "Model for waste data". In order to become an approved collector, he must fulfil a number of requirements relating to the expertise of the waste collectors. It is proposed that they should have a number of skills, including:
These skills are acquired through appropriate courses with final examination and the issuance of a diploma. 1 Projektets datagrundlagAnalysens metodiske design har overordnet været tilrettelagt som et trinvis forløb hvor der med udgangspunkt i kortlægning og analyser af den nuværende rollefordeling udvikles mere og mere konkrete modelforslag for en ny, fremtidig rollefordeling. Figur 1.1 viser projektets forløb i faser samt datagrundlaget. Figur 1.1 Projektets forløb i faser samt datagrundlaget Som figuren viser, er der først gennemført en kortlægningsfase hvor den nuværende rollefordeling analyseres på baggrund af regulativer og kontrakter, samt interview med relevante parter inden for affaldssektoren (Bilag 1 - 3). Dernæst er der i fase 2 og 3 med udgangspunkt i resultaterne udviklet forslag til den fremtidige rollefordeling. Den gradvise konkretisering af forslagene er sket under inddragelse af relevante myndigheder og interessenter inden for affaldssektoren. Dels i form af såkaldte “vurderingsinterview” (Bilag 3) hvor interessenterne med udgangspunkt i resultaterne af kortlægningen har givet deres bud på hvilke implikationer disse bør have for den fremtidige rollefordeling, dels i form af et såkaldt “testseminar” (Bilag 5) hvor en bred kreds af interessenter inden for affaldssektoren har debatteret en række alternative modelforslag som de er blevet præsenteret for. Med udgangspunkt i vurderinger og kommentarer fra testseminaret er det valgte modelforslag yderligere tilpasset og konkretiseret i den endelige rapport. 2 Forslag til ny rollefordeling2.1 Analysens hovedresultaterNedenfor præsenteres hovedresultaterne af undersøgelsen der belyser hvilke opgaver affaldstransportører og mæglere løser i dag og hvilke ønsker der er til en eventuel ændret fremtidig rollefordeling. Undersøgelsens resultater fremgår i sin helhed af Bilag 1. 2.1.1 Nuværende rollefordeling og årsagerne hertilDet generelle billede fra de gennemførte interview er at affaldstransportøren/mægleren står for langt flere opgaver end transport af affald fra A til B. Mange affaldstransportører og mæglerne tilbyder et totalkoncept der omfatter mange forskellige former for ydelser og rådgivning mv. ud over selve transportopgaven. Endvidere har en stor del af affaldstransportørerne egne anlæg i form af fx sorteringsanlæg, omlastestation, makuleringsanlæg, behandlingsanlæg for bygningsaffald etc. Affaldsproducentens ansvar for affaldet afspejles i mange tilfælde ikke i den praktiske dagligdag og opleves reelt heller ikke sådan af en del affaldsproducenter. Ansvaret for affaldet ligger hos affaldsproducenten, men der er en tendens til at affaldsproducenten overdrager flere og flere opgaver til affaldstransportøren/mægleren. Det er fx affaldsproducentens ansvar at affaldet sorteres korrekt, og dette forhold fremgår også af standardkontrakter mellem affaldsproducent og affaldstransportør, mens affaldstransportøren/mægleren ofte i praksis overtager ansvaret for den øvrige del af transporten/behandlingen. Årsagen hertil er bl.a. at det er affaldstransportører/mæglere der har kompetencen og erfaringen til at løse disse opgaver. Ligeledes er det ofte økonomisk attraktivt for affaldstransportørerne at varetage så mange opgaver hos affaldsproducenten som muligt. En del affaldsproducenter ser gerne at affaldstransportøren overtager så mange opgaver som muligt, så de ikke selv skal bruge tid på affaldshåndteringen. Generelt er affald i fokus hos affaldstransportøren i modsætning til hos affaldsproducenten. Der er dog en tendens til at miljøcertificerede affaldsproducenter har mere fokus på affald end ikkemiljøcertificerede affaldsproducenter. 2.1.2 Forslag til fremtidig rollefordelingSom udgangspunkt for det videre arbejde med at opstille forslag til en ny og mere klar rollefordeling mellem affaldsaktørerne er der gennemført en række interview for at skabe klarhed over hvilke opgaver transportører og mæglere i dag løser. Nedenfor er de mest udbredte forslag/ønsker til den fremtidige rollefordeling gengivet. Af Bilag 1 fremgår resultaterne af de gennemførte interview i form af afdækning af de opgaver der varetages af transportører og mæglere. Endvidere fremgår en række organisationers vurdering af og kommentarer til de problemstillinger som interviewundersøgelsen har kortlagt. En del affaldsproducenter mener at ansvaret bør følge affaldet, således at det bør være det enkelte led i behandlingen/håndteringen af affaldet der har ansvaret for affaldet. Herunder også at transportøren har ansvaret for at transporten foregår forsvarligt, ansvar for mærkning af vogn/materiel, sikkerhed, etc. Endvidere vil nogle affaldsproducenter gerne kunne lægge ansvaret for det administrative arbejde i forbindelse med håndtering af fx farligt affald på affaldstransportøren. Ligesom der er affaldsproducenter der ønsker at affaldstransportøren overtager ansvaret for affaldet ved afhentning hos affaldsproducenten, er der også affaldstransportører som gerne vil overtage ansvaret for affaldet på dette tidspunkt. Der er dog også affaldstransportører der mener at affaldsproducenten i alle tilfælde skal have det fulde ansvar, og at transportøren skal være fritaget for at foretage registreringer/indberetninger. Der er også fra interview stillet forslag om at transportører eller kombinerede transportører/behandlere bør være certificerede eller på anden måde godkendte, og at der stilles krav om uddannelse. Det er et udbredt ønske hos affaldstransportører at regelsæt standardiseres, således at der er ensartede regler på tværs af kommunerne. Der er i interviewene givet udtryk for at der i dag er forskel på hvor meget kommunerne overlader af ansvar til transportøren, ligesom der er forskel vedr. fritagelse, fuldmagtserklæringer etc. Det er endvidere et ønske fra transportørerne at der udarbejdes fælles regler for godkendelse/registrering af transportører og anlæg, og at registreringen af transportører foregår på landsplan og ikke i de enkelte kommuner. En af de interviewede kommuner giver udtryk for at der i affaldsregulativerne ikke tages højde for de nye roller som “totalleverandørerne” påtager sig, ligesom der er problemer med forskellig håndhævelse af krav i de forskellige kommuner, og dette kan føre til øget transport på tværs af kommunegrænser. Der er også en kommune der giver udtryk for at transportøren bør pålægges et større ansvar, herunder at der vælges den rette behandlingsform. 2.2 Forslag til ny model for rollefordelingGennemførelse af interview og testseminar har ledt til en række ønsker vedrørende ændring i definitionen af aktørerne og hvilket ansvar og pligter disse bør have. Undervejs er blevet udarbejdet flere modeller som i forskellig grad ændrer på roller og ansvarsfordeling. Modellerne omfatter i korte træk:
Herudover er der i modellerne arbejdet med forslag til ændring af de pligter som de enkelte aktører har. Baseret på analysens hovedresultater ud fra de gennemførte interview og de konklusioner som blev draget på et gennemført testseminar, er projektet nået frem til en model som præsenteres i det følgende. Der er således ikke efter det afholdte testseminar arbejdet videre med model 1 (certificeringsordning) og model 2 (national godkendelsesordning uden overdragelse af ansvar/ejerskab), men alene med model 3 (national godkendelsesordning med overdragelse af ansvar/ejerskab). 2.2.1 Opstilling af ny modelPå Figur 2.1 er vist hvilke pligter og ansvar for konsekvenser aktørerne affaldsproducent, transportør og behandler har i den nuværende lovgivning. På Figur 2.2 er vist den model som er opstillet på baggrund af interview og testseminar. Ændringerne i den nye model i forhold til den nuværende situation kan opdeles i fire hovedpunkter:
En oversigt over beskrivelsen af modellen er vist nedenfor:
2.2.1.1 Ændring i definitionen af transportørerI den nye model opdeles transportører i:
2.2.1.2 National registrering af transportører og mæglere og national godkendelse og registrering af indsamlereAlle transportører, godkendte indsamlere og mæglere registreres fremover kun et sted i en national database. For at blive registreret som transportør kræves alene tilladelse til at transportere gods – og i det omfang der er tale om farligt gods, de fornødne tilladelser efter lov om godskørsel, jernbanelovgivningen og skibslovgivningen. For at blive registreret som godkendt indsamler kræves en selvstændig godkendelse som indsamler hvor der bl.a. stilles en række krav om faglig og teknisk kyndighed og indsigt i lovgivningen omkring affaldshåndtering. Et forslag til indhold af godkendelsesordningen er beskrevet i afsnit 2.3. Affaldsproducenten kan enten vælge en godkendt indsamler, en ordinær transportør eller selv transportere affaldet til et godkendt affaldsbehandlingsanlæg. 2.2.1.3 Overdragelse af affaldsproducentens dispositionsret til affaldet ved aflevering til indsamlerBenytter affaldsproducenten en godkendt indsamler, har denne dispositionsretten til affaldet og dermed ansvaret for at affaldet bliver afleveret til rette behandlingsform og til rette behandlingsanlæg. Affaldsproducenten kan vælge selv at transportere affaldet eller benytte en ordinær transportør hvorved affaldsproducenten bevarer dispositionsretten til affaldet. Men i så fald har affaldsproducenten også ansvaret for at affaldet bliver afleveret til rette behandlingsform og til rette behandlingsanlæg. Hvis der træffes aftale med et behandlingsanlæg om afhentning af affald, er det behandlingsanlægget der overtager dispositionsretten og ansvaret for affaldet. 2.2.1.4 Ændring i fordelingen af pligterTransportører, mæglere og indsamlere vil fremover skulle registreres i nationalt register. Fremover får den godkendte indsamler pligt til at indberette data, jf. projektet “Model for affaldsdata” Ref. 1. Affaldsproducenten er, når den godkendte indsamler benyttes, ansvarlig for at affaldet er kildesorteret korrekt i krævede fraktioner, og at affaldet er klassificeret korrekt hvis der er tale om farligt affald, og er dermed ansvarlig for at oplysninger om affaldets sammensætning videregivet til indsamler er korrekte. Figur 2.1 nuværende rollefordeling, pligter og ansvar Figur 2.2 Model for ny rollefordeling, pligter og ansvar På Figur 2.3 er vist mulighederne for transport af affald fra affaldsproducenten A til behandlingsanlægget B. Figur 2.3 Muligheder for transport af affald Der er flere muligheder for transport af affald fra affaldsproducent til behandlingsanlæg. En mulighed er at affaldsproducenten selv transporterer affaldet til behandlingsanlæg. Ejerskabet til affaldet skifter ved aflevering til behandlingsanlæg hvor ansvaret for affaldets håndtering ligeledes går over på behandlingsanlæg. En anden mulighed er at affaldsproducenten vælger at anvende en ordinær transportør der således for fremmed regning transporterer affaldet til behandlingsanlæg. Ejerskabet til affaldet skifter ved aflevering til behandlingsanlæg og overgår til behandlingsanlæg hvorfor affaldsproducenten har ansvaret for affaldet frem til dette tidspunkt. En tredje mulighed er at affaldsproducenten vælger en godkendt indsamler til at transportere affaldet. Ejerskabet til affaldet skifter her ved afhentning af affaldet hos affaldsproducenten hvor den godkendte indsamler overtager ansvaret for affaldets håndtering. En fjerde mulighed er at affaldsproducenten beder behandlingsanlægget om at hente affaldet. Ejerskabet til affaldet skifter ved afhentning af affaldet hos affaldsproducenten hvor behandlingsanlægget overtager ansvaret for affaldets videre håndtering. Den godkendte indsamler eller behandlingsanlæg kan hvis de rekvireres af affaldsproducenten, vælge selv at foretage transporten hvor der så vil være tale om firmakørsel/kørsel for egen regning hvor indsamler eller behandlingsanlæg overtager ansvaret for affaldet fra afhentning hos affaldsproducenten. Den godkendte indsamler eller behandlingsanlæg kan også vælge at overdrage opgaven med transport af affald til ordinær transportør der i så fald udfører opgaven for fremmed regning. Men da transportøren handler på godkendt indsamlers eller behandlingsanlægs vegne, har indsamler henholdsvis behandlingsanlæg ansvaret for affaldet. I dette tilfælde må den ordinære transportør foretage indsamling af affald som sammenblandes fra flere affaldsproducenter da det i alle tilfælde er indsamler henholdsvis behandlingsanlæg der overtager ansvaret for affaldets håndtering når det afhentes. En affaldsmægler kan herudover på grundlag af fuldmagt fra affaldsproducent rekvirere ordinær transportør, indsamler eller behandlingsanlæg for affaldsproducenten. I så fald handler mægleren på rekvirentens vegne og for dennes ansvar. I det følgende gennemgås de enkelte aktørers rollefordeling, pligter og ansvar som vist på Figur 2.2. 2.2.1.5 AffaldsproducentAffaldsproducenten er den aktør som frembringer affaldet. Affaldsproducenten har:
Ejerskab af affald – dispositionsret og ansvar Hvis der benyttes ordinær transportør, bestemmer affaldsproducenten hvor affaldet skal hen, og ejer derfor affaldet frem til aflevering på rette behandlingsanlæg. Hvis der benyttes godkendt indsamler, overtager indsamler ejerskabet for affaldet og dermed dispositionsretten og ansvaret når affaldet afhentes fra affaldsproducenten. Pligter Affaldsproducenten skal kunne dokumentere hvem affaldet er afleveret til hvis der fx benyttes godkendt indsamler, eller hvis behandlingsanlægget afhenter affaldet, så der ikke opstår tvivl om hvem der har ansvaret for at affaldet når rette behandlingsanlæg, og at den rette behandlingsform benyttes. Ved anvendelse af ordinær transportør omfatter affaldsproducentens pligter således:
Ved anvendelse af godkendt indsamler omfatter affaldsproducentens pligter således:
En forenkling for affaldsproducenten vil her bestå i at den godkendte indsamler:
Vedrørende ansvar for overholdelse af lovgivningens regler der omfatter mærkning, skal det bemærkes at:
Ansvar for konsekvenser (ansvar for skader) Hvis affaldsproducenten anvender ordinær transportør, er affaldsproducenten endvidere ansvarlig for at affaldet bliver afleveret til rette behandling og til rette behandlingsanlæg, også selvom det er transportørens fejl at dette ikke sker. Dette er ikke tilfældet hvis affaldet overlades til en godkendt indsamler, idet denne overtager dispositionsretten til affaldet. 2.2.1.6 Ordinær transportørBegrebet ordinær transportør anvendes i overensstemmelse med reglerne i lov om godskørsel om transport af gods for fremmed regning. Ejerskab af affald Opgaver Opgaver kan således bestå i:
Såfremt en transportør derimod efter aftale med de enkelte affaldsproducenter afhenter affald fra flere affaldsproducenter efter hinanden med henblik på samlet at bringe affaldet frem til behandlingsanlæg, er transportøren indsamler, medmindre de enkelte affaldsproducenters affald holdes adskilt. Når en transportør sammenblander affald fra flere affaldsproducenter, kan denne derfor ikke længere anses som ordinær transportør, jf. nærmere nedenfor under 2.4.1. Transportøren kan påtage sig en række af affaldsproducentens opgaver via kontrakt. Dette indebærer imidlertid ikke at transportøren overtager ansvaret da affaldsproducenten umiddelbart er ansvarlig for de fejl og overtrædelser som transportøren foretager. Hvis producenten skal have dækket omkostninger som følge af fejl begået af transportøren, vil producentens muligheder for dette således være afhængig af den mellem affaldsproducenten og transportøren indgåede aftale. Pligter Ansvar for konsekvenser (ansvar for skader) 2.2.1.7 Godkendt indsamlerEn godkendt indsamler er en virksomhed som kan være opbygget med udgangspunkt i en transportvirksomhed, eller en behandler med tilkoblede transportører. Da den godkendte indsamler overtager ansvaret for affaldet og disponerer over dette, sker transporten ikke for fremmed regning hvorfor der ikke efter gældende lovgivning kræves tilladelse til transport af gods. For at kunne betegne sig godkendt indsamler forudsættes at transportøren har opnået godkendelse som indsamler inkl. registrering på en national liste. Detaljer omkring betingelser for godkendelsen og proceduren behandles i afsnit 2.3. Ejerskab af affald – dispositionsret og ansvar Opgaver I det omfang lovgivningen åbner mulighed herfor, kan den godkendte indsamler tillige stå for sortering af affaldet på indsamlerens behandlingsanlæg. Med dette refereres til at den tekniske udvikling til stadighed øger mulighederne for at benytte sorteringsanlæg til at sortere nogle af de fraktioner af erhvervsaffald som p.t. kræves kildesorteret af affaldsproducenten. Hvis man ønsker at åbne mulighed for at sortering af nogle af de fraktioner som p.t. kræves kildesorteret af affaldsproducenten, foretages på den godkendte indsamlers anlæg, foreslås at det undersøges hvordan der kan udarbejdes krav, så den maskinelle sortering udføres med et lige så tilfredsstillende resultat som hvis affaldet kildesorteres. Pligter Disse pligter kan fx være at forskellige affaldsfraktioner ikke må sammenblandes, at affaldet leveres til rette behandlingsanlæg osv. Hvis den godkendte indsamler ønsker at sikre sig imod evt. omkostninger ved ukorrekt sorteret affald, vil indsamleren have mulighed for at dække sig ind i aftalen med affaldsproducenten. Fx kan indsamleren i aftalen sikre sig at affaldsproducenten skal betale eventuelle meromkostninger for manglende sortering af affald og betaling af andre udgifter som skyldes affaldsproducentens fejl. Den godkendte indsamler kan ligeledes, som betingelse for at hente affaldet, tilbyde/kræve at være den der sorterer affaldet i det omfang lovgivningen åbner mulighed herfor. Ligeledes vil den godkendte indsamler kunne tilbyde/kræve at affaldsproducenten benytter opsamlingsmateriel der stilles til rådighed af indsamleren. I alle tilfælde har indsamleren ansvaret for det anvendte opsamlingsmateriel. Den godkendte indsamlers ansvar omfatter også mærkning af containere, uafhængigt af om det indbyrdes er aftalt at anvende affaldsproducentens udstyr. I modellen overtager den godkendte indsamler affaldsproducentens ansvar for og pligt til:
Herudover tildeles den godkendte indsamler pligt til:
Overtrædelse af disse pligter sanktioneres med strafansvar. Ansvar for konsekvenser (ansvar for skader) Den godkendte indsamler er ansvarlig for skader som skyldes aflevering til forkert behandlingsform eller forkert behandlingsanlæg. Endelig er den godkendte indsamler efter civilretlige regler ansvarlig for de skader som affaldet giver anledning til, mens indsamleren har affaldet i sin besiddelse, og for de skader som skyldes indsamlerens fejl. På linie med Basel-konventionens protokol om ansvar overgår ansvar for skader til behandlingsanlæg når affaldet er overgivet til dette. 2.2.1.8 AffaldsmæglereEn mægler er kendetegnet ved at fungere som mellemmand ved afslutning af handler. Mægleren formidler således kontakt mellem to led i omsætningskæden uden selv at indgå i transaktionen. Opgaver Det foreslås at der i lovgivningen udtrykkeligt åbnes mulighed for at mægler kan indberette det affald som mægleren formidler eksport af, under forudsætning af fuldmagt fra affaldsproducent. Pligter Overtrædelse af pligter er strafsanktionerede. 2.2.1.9 BehandlingsanlægBegrebet behandlingsanlæg omfatter både sorteringsanlæg/modtageanlæg/behandlingsanlæg hvor affaldet udsættes for en sortering, evt. med forudgående neddeling, så det kan separeres i flere fraktioner, slutbehandlingsanlæg hvor affaldet konverteres til dets endelige form - det kan være forbrænding (også af farligt affald) eller deponering af affald, fremstilling af papir i papirfabrik på grundlag af affaldspapir, omsmeltning af metalaffald eller plastaffald etc. Enhver behandling, forarbejdning eller ændring af genstande der anses som affald, er affaldsbehandling. Ejerskab af affald – dispositionsret og ansvar Pligter
Ansvar for konsekvenser (ansvar for skader) 2.2.1.10 TilsynsmyndighederFor så vidt angår affaldsproducenten såvel som affaldsbehandlingsanlægget medfører den foreslåede model ingen ændringer med hensyn til tilsynsforpligtigelser. Hvis affaldsproducenten anvender en ordinær transportør med vognmandstilladelse, udfører Færdselsstyrelsen stikprøvekontrol vedrørende overholdelse af tilladelsen i henhold til lov om godskørsel. Denne kontrol omfatter ikke affaldshåndteringen. På linie med de gældende regler kan kommunen foretage tilsyn i form af stikprøvekontrol når affaldstransportøren er inden for kommunen, men der er på linie med de gældende regler ingen løsning på hvem der har tilsynspligten når transportøren er uden for affaldsproducentens kommune. Såfremt affaldstransporten giver anledning til miljøproblemer i en kommune, vil dette give den pågældende kommune tilsynsbeføjelser. Men hvis transit af affald gennem kommunen ikke afstedkommer miljøproblemer, har kommunen ingen tilsynsbeføjelse. Hvis affaldsproducenten anvender en godkendt indsamler, har kommunen tilsyn med affaldsproducenternes affaldshåndtering frem til afhentning ved de godkendte indsamlere. Kommunen fører tilsyn med godkendt indsamler så længe indsamleren er inden for kommunegrænsen. Har den godkendte indsamler egen plads, føres der som hidtil tilsyn med denne plads af den myndighed der har godkendelsesbeføjelsen af pladsen efter miljøbeskyttelseslovens kapitel 5 (Ref. 5). Når den godkendte indsamler bevæger sig ud over sit affaldsbehandlingsanlægs beliggenhedskommune/-amt, eller når indsamleren ikke har eget affaldsbehandlingsanlæg, opstår der et problem. Som lovgivningen er i dag, er det umuligt for en myndighed - hvis kompetence er stedligt begrænset (kommuner/amter) - at føre tilsyn med en virksomhed der udøves uden for denne stedlige grænse. En løsning kunne være at en statslig myndighed bemyndiges til at føre dette tilsyn. Der er i projektet ikke taget stilling til de eventuelle ændringer vedr. kommunalt og amtskommunalt tilsyn der måtte blive implementeret som følge af en ny godkendelsesbekendtgørelse. Et forslag til en ny godkendelsesbekendtgørelse har været i høring frem til 15. april 2004. 2.2.1.11 Hvilke lovændringer kræver modellen
2.2.1.12 Forhold til EU-retten
2.3 Godkendelsesordningen for indsamlereDet foreslås at betingelserne for at blive godkendt indsamler består af de samme elementer som der er i en vognmandstilladelse, suppleret med krav om faglig kyndighed i forbindelse med affaldshåndtering. Når der er valgt en godkendelsesordning og ikke en certificeringsordning, er det fordi begrebet certificering almindeligvis kun anvendes om frivillige ordninger. For transportører af affald er det derimod tilstrækkeligt med en vognmandstilladelse der er betinget af at vognmanden opfylder bestemte krav om faglighed og økonomi, jf. bekendtgørelse nr. 108 af 19. februar 2003 af lov om godskørsel Ref. 7. Desuden må man ikke have gæld til det offentlige eller være straffet for grove lovovertrædelser. Det foreslås at de eksisterende kurser som kræves for at få vognmandstilladelse, udbygges med et ekstra modul om miljø og affaldshåndtering. Indholdet i de eksisterende vognmandskurser er:
Der findes p.t. fire godkendte kursusudbydere af sådanne vognmandskurser: Transportbranchens Uddannelsescenter A/S, Niels Brock, Dansk Uddannelses Center A/S og Dansk Transportuddannelse I/S. Vognmandskurserne afholdes løbende. Enkelte af disse tilbyder ligeledes kurser vedr. transport af farligt gods. Et ekstra modul om miljø og affaldshåndtering kunne udbydes af disse godkendte kursusudbydere. Der er i projektet ikke taget stilling til samspillet mellem uddannelseskrav for godkendte indsamlere og krav i forhold til ADR-reglerne (vejtransport af farligt gods). Denne problemstilling skal afklares i forbindelse med den nærmere fastlæggelse af krav til godkendte indsamlere. 2.3.1 Forslag til kursusindholdEn godkendt indsamler bør have følgende færdigheder (ikke prioriteret liste):
2.3.2 Forslag til administrationGodkendelsesordningen for indsamlere anbefales at blive administreret af en statslig myndighed som fx Færdselsstyrelsen eller Miljøstyrelsen. Her skal det nævnes at Færdselsstyrelsen i dag administrerer vognmandstilladelser der ligeledes omfatter uddannelseskrav. Godkendelse opnås ved ansøgning til Færdselsstyrelsen hvor der skal dokumenteres både faglige færdigheder og økonomi. Den godkendende myndighed skal herefter undersøge om betingelserne for vognmandstilladelse er opfyldt. For at kontrollere om kravene stillet i godkendelsen bliver overholdt, kunne en mulighed være at den statslige myndighed anvender stikprøvekontrol. En anden mulighed kunne være regelmæssige tilsyn. Hvis der konstateres uoverensstemmelser med de opstillede krav, kan den statslige myndighed vurdere om godkendelsen skal tilbagekaldes. Det er også en mulighed at give advarsel, og at der fastsættes en frist til at rette op på forholdene. Stikprøvekontrol er også den metode som anvendes i dag. Kontrollen med transportører ligger i praksis overvejende hos politiet. Vedrørende kriterier for tilbagekaldelse af godkendelse må dette bero på karakteren af overtrædelsen, men mere detaljerede kriterier anvendes ikke i den øvrige særlovgivning og kan heller ikke anbefales her. Vedrørende strafferamme forventes at denne følger de gældende regler i miljøbeskyttelsesloven, og der er ikke umiddelbart grundlag for at foreslå nogen ændring heri. En central registrering af godkendte indsamlere kan etableres via en database som placeres på en hjemmeside. Der gøres opmærksom på at man skal forsøge at sikre sammenhæng med både Færdselsstyrelsens database over transportører og Miljøstyrelsens database over affaldsbehandlingsanlæg, fx via virksomhedernes CVR-nummer og/eller P-nummer. Sammenhængen er vigtig da mange godkendte indsamlere også vil være registreret som affaldsbehandlingsanlæg jf. “Model for affaldsdata” (Ref. 1). For at varetage denne administrative opgave skal der afsættes ekstra ressourcer til den statslige myndighed. Der skal anvendes ressourcer både til systemudvikling og drift. Derudover er der i branchen et ønske om hyppige stikprøvekontroller, hvilket også er ressourcekrævende. 2.3.3 Forslag til omfang af kursusaktivitetEn almindelig vognmandstilladelse gives til enten ejeren eller den ansvarlige leder i en virksomhed eller et selskab. Det foreslås at man for at blive godkendt som indsamler, udvider kredsen af personer der skal have gennemført det udvidede kursus, til de personer i virksomheden som disponerer over affaldet. Kurset bør afsluttes med en eksamen og et kursusbevis. Det kan evt. være muligt at gå til eksamen uden at have fulgt kursusforløbet. I en almindelig vognmandstilladelse stilles der ingen krav om genopfriskning af kurset efter en årrække. Det bør overvejes om der skal stilles et sådant krav til godkendte indsamlere. Det foreslås endvidere at alle chauffører hos indsamleren inden for en årrække kommer på kursus. Der udarbejdes p.t. en række målrettede kurser af Transporterhvervets Uddannelses Råd om fx transport af dagrenovation, flydende affald, klinisk risikoaffald og erhvervsaffald. Disse kurser er godkendte af undervisningsministeriet og kan give meritoverførsel ved uddannelser til en faglært chauffør. Udbydelsesfrekvensen af kurset må afhænge af efterspørgslen, og der er i forslaget ikke taget stilling til om kurset skal udbydes i privat eller offentligt regi, kun at kurset skal godkendes efter de anførte kriterier. 2.4 Begrundelse for valg af model samt diskussion af fordele og ulemper2.4.1 Ændring i definitionI modellen er transportører opdelt i to typer - ordinære transportører og godkendte indsamlere. Begrundelse Totalleverandørerne overtager i praksis dispositionsretten til affaldet når det afhentes, og bestemmer derfor hvor affaldet mest fordelagtigt kan afsættes inden for rammerne af lovgivningen. Affaldslovgivningen indeholder ikke en klar angivelse af hvem der i disse tilfælde har ansvaret, idet regler vedtaget efter miljøbeskyttelseslovens § 45 forpligter affaldsproducenten. Medmindre affaldsproducenten benytter en kommunal indsamlingsordning, er det som udgangspunkt affaldsproducenten der har ansvaret for at affaldet kommer frem til rette affaldsbehandlingsanlæg, ligesom affaldsproducenten er erstatningsansvarlig for skader som affaldsproducentens ansvarspådragende fejl påfører tredjemand. Ved gennemførelse af interview og testseminar har det fra flere sider været fremført at det vil være hensigtsmæssigt definitionsmæssigt at få adskilt transportører i ordinære transportører som kun beskæftiger sig med transport fra A til B, fra de transportører som også beskæftiger sig med andet end transport fra A til B. Dette har ledt til et definitionsforslag hvor totalleverandører som beskæftiger sig med andet end godskørsel fra affaldsproducenten (A) til behandlingsanlægget (B) for fremmed regning, fremover kaldes godkendte indsamlere når de overtager dispositionsretten til affaldet ved afhentning hos affaldsproducenten. Dette er muligvis blot en tydeliggørelse af den retsstilling der allerede i dag må antages at gælde – og som i alle tilfælde gælder for kommunale indsamlingsordninger. Når et behandlingsanlæg således i dag afhenter affald fra affaldsproducenten, må det antages at ansvaret for affaldets håndtering går over på behandlingsanlægget ved afhentningen. Tilsvarende gælder at ansvaret for affaldets håndtering ud fra forholdets karakter må antages at overgå til en transportør når denne afhenter affald fra flere affaldsproducenter i samme indsamlingsmateriel, medmindre de enkelte affaldsproducenters affald holdes adskilt og kan identificeres da det ikke giver mening at gøre affaldsproducenten ansvarlig for forhold som denne ikke har mulighed for at øve indflydelse på. Denne jævnligt forekommende afhentning af affald fra flere affaldsproducenter i samme vognlæs, er der ikke fuldt ud taget højde for i den gældende lovgivning hvilket kan uddybes med følgende to eksempler. Eksempel 1: Drejer det sig om afhentning af affald der er fritaget for en kommunal indsamlingsordning i henhold til miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5, er der ikke noget egentligt problem med lovgivningen da den private indsamler må forventes at have samme ansvar som kommunen, men det giver anledning til uklarhed, at det er affaldsproducenten – og ikke indsamleren – der har krav på fritagelse. Eksempel 2: Drejer det sig derimod om affald, omfattet af en anvisningsordning, og som afhentes fra flere affaldsproducenter i samme læs, er der i realiteten tale om indsamling af affald omfattet af en anvisningsordning. Afhængig af udgangspunktet fører dette til to forskellige svar på hvem der har ansvaret for at affaldet behandles efter den foreskrevne behandlingsform. Lægges vægt på at der er tale om en anvisningsordning, er det affaldsproducenten der har ansvaret – men lægges vægten på de faktiske forhold, er det indsamleren der har ansvaret. Da affaldet er sammenblandet, er det i praksis umuligt at fastholde den af anvisningsordningen afledte fordeling af ansvar. Fordele Affaldsproducenten vil endvidere blive sikret mod at være ansvarlig for noget affaldsproducenten ikke har mulighed for at øve indflydelse på. Ulemper Dette diskuteres nærmere i afsnit 2.4.3 hvor det påpeges at den foreslåede model giver en mere klar rollefordeling end der eksisterer i dag. 2.4.2 National registrering af transportører og national godkendelse og registrering af indsamlereBegrundelse Dette drejer sig således om registreringen af transportører der p.t. skal ske enkeltvis i hver af de 271 kommuner. Dette foreslås erstattet af én national registrering. Herved sikres ens vilkår for ordinære transportører. Da indsamlere tilbyder at påtage sig en række af de opgaver som affaldsproducenten i dag har ansvaret for, er det nødvendigt med en større kompetence end for ordinære transportører hvorfor der af en del af de interviewede parter er udtrykt ønsker om at transportører og andre virksomheder - for at kunne blive godkendte indsamlere - dokumenterer at de behersker en række færdigheder omkring affaldshåndtering. En nærmere beskrivelse af de foreslåede krav til godkendelsen findes i afsnit 2.3. Fordele Der er ligeledes enighed om at man ved en national godkendelse sikrer at konkurrencevilkårene vil blive ens for godkendte indsamlere. Affaldsproducenterne vil endvidere vide og ”have krav på” at de modtager en kvalificeret ydelse når de benytter en godkendt indsamler. Ulemper Med hensyn til mulighed for at vide hvem der transporterer affald, skal det bemærkes at det i “Model for affaldsdata” (Ref. 1) er forudsat at godkendte indsamlere indberetter affaldsproducenternes P-kode (for afhentningssted). Hvis der anvendes transportør, skal behandlingsanlægget indberette hvormed kommunen vil have adgang til disse informationer. 2.4.3 Overdragelse af affaldsproducentens dispositionsret til affaldet ved aflevering til godkendt indsamlerUd fra interview og resultater fra testseminar er det valgt at lade ejerskabet for affaldet skifte fra affaldsproducent til godkendt indsamler når affaldet afhentes af indsamleren. Når den godkendte indsamler har overtaget ejerskabet, er dispositionsretten til affaldet overtaget. Begrundelse Fordele Den udtrykkelige flytning af dispositionsretten til den godkendte indsamler medfører at nogle af de pligter som affaldsproducenten hidtil har haft, flytter over til den godkendte indsamler. I en række tilfælde vil en affaldsproducent have behov for at få transporteret affald fra A til B, og her vil affaldsproducenten fortsat kunne benytte en ordinær transportør, men affaldsproducenten bevarer i disse tilfælde ejerskabet og dispositionsretten over affaldet frem til dette når rette behandlingsanlæg. I disse tilfælde har affaldsproducenten derfor også en større mængde pligter. Ulemper samt diskussion af disse Forholdene omkring ansvarsplacering menes dog af projektgruppen at være meget klare, idet det er klart defineret hvornår ansvaret går over: “når affaldet afhentes”. De konflikter der kan opstå omkring fejl som skyldes affaldsproducenten og dennes håndtering af affaldet, melder sig også i dag, og der er netop typisk taget forbehold for dette i de kontrakter som indgås, idet indsamleren kræver at affaldsproducenten sorterer affaldet korrekt som betingelse for at indsamleren kan overtage dette og sørge for aflevering til rette behandlingsanlæg. Ulemper som er nævnt af interviewede, kan være at:
Med hensyn til pkt. B) at flytning af ansvaret skulle mindske affaldsproducentens motivation til at fokusere på affald - er det et spørgsmål om den foreslåede flytning af ansvaret vil påvirke motivationen i forhold til praksis i dag da ansvarsovergangen stemmer rimeligt med den praktiske ansvarsovergang som i dag findes i de privat indgåede kontrakter med indsamlere. Herudover har kommunerne heller ikke i dag som affaldsmyndighed nogen indflydelse på minimering af affaldsproduktionen internt hos affaldsproducenten da sådanne krav meddeles efter miljøbeskyttelseslovens kapitel. 5. Der har i denne forbindelse været rejst spørgsmålet om disse udsagn også kan fastholdes i lyset af reglerne om affaldsplaner. Hertil skal bemærkes at det direkte fremgår af affaldsbekendtgørelsens § 4 at den kommunale planlægning og regulering alene retter sig mod genanvendelse, forbrænding og deponering, idet bestemmelsen helt udelader det højest prioriterede mål med affaldshåndteringen: at begrænse affaldsmængderne. Dette er i overensstemmelse med lovgivningens system hvor de kommunale opgaver begrænser sig til at sikre behandling af affaldet i overensstemmelse med affaldsbekendtgørelsens § 4. Det skal herudover nævnes at det forventes at der vil være et større incitament for affaldsproducenten til at minimere sin affaldsproduktion når affaldsproducenten benytter en godkendt indsamler, end når der benyttes en ordinær transportør. Dette skyldes at den godkendte indsamler fremover via sin godkendelse forpligter sig til at være i stand til at yde en basal rådgivning om affaldssortering af alle typer af fraktioner, kunne rådgive om egnet opsamlingsmateriel inkl. det som der måtte være brug for internt hos affaldsproducenten mv., og således yde en rådgivning som affaldsproducenten ikke er sikret ved valg af transportør i det nuværende system (se afsnit 2.3). 2.4.4 Ændring i pligter for aktørerÆndring i pligter kan opdeles i tre grupper:
I det følgende gennemgås fordele og ulemper i pligter for hver aktør 2.4.4.1 Begrundelse for ændringer i pligter som følge af den ændrede dispositionsretI situationen hvor affaldsproducenten vælger at benytte ordinær transportør, er der ingen ændring i omfanget af pligter. Hvis affaldsproducenten anvender en godkendt indsamler, overgår pligten til at det korrekt sorterede affald når frem til rette behandlingsform og behandlingsanlæg til den godkendte indsamler da denne disponerer over affaldet. Som konsekvens af at dispositionsretten til affaldet overgår til den godkendte indsamler ved afhentning hos affaldsproducenten, er det herefter den godkendte indsamler der har pligt til at sikre at affaldet når frem til rette behandlingsanlæg. Fordele Der opnås en klarere rollefordeling. Ulemper Affaldsproducenten må dog tage stilling til om der skal benyttes godkendt indsamler eller ordinær transportør og sætte sig ind i forskellen på omfanget af sine pligter og ansvar under de to forskellige ordninger. Dette svarer dog nogenlunde til de klausuler der i dag typisk indgår i private standardkontrakter hvor det anføres at “indsamleren” påtager sig at håndtere affaldet korrekt i henhold til gældende regler såfremt affaldet er korrekt sorteret af affaldsproducenten. Den godkendte indsamler får herved flere pligter som kan strafsanktioneres, i modsætning til i dag hvor transportøren typisk alene vil være kontraktligt forpligtet til at overholde de samme pligter. 2.4.4.2 Begrundelse for pligter som følger af national registreringFremover vil affaldstransportører der ikke udfører andre opgaver end transport fra A til B, skulle registreres nationalt. Herved sikres tillige at Danmark lever op til kravet om registrering af affaldstransportører som transporterer affald via skib eller jernbane (og mere hypotetisk fly), idet transportører der driver disse andre transportformer i dag, normalt ikke registreres i kommunerne selvom dette er foreskrevet i affaldsbekendtgørelsens § 12 (Ref. 8). Fremover skal transportører der ønsker at lade sig registrere som godkendte indsamlere, godkendes i national ordning hvorefter de vil blive registreret på en national liste. Der indføres en obligatorisk registrering af mæglere i overensstemmelse med kravet om registrering af mæglere i EUs direktiv 75/442 om affald (Ref. 10). Fordele Som nævnt i afsnit 2.4.2, er det en klar fordel for de godkendte indsamlere kun at skulle registreres og godkendes ét sted, frem for at skulle registreres i alle de kommuner hvor de ønsker at operere. Hertil kommer at forslaget sikrer at der gennemføres en registrering af godkendte indsamlere hvorved bemærkes at der ikke i den nuværende affaldsbekendtgørelses § 13 (Ref. 8) er krav herom selvom dette kræves efter direktiv 75/442 om affald, artikel 12 (Ref. 10). Kravet om godkendelse af indsamlere er tillige i overensstemmelse med EUs forordning 259/93 om overførsel af affald (Ref. 4)der dog ikke stiller udtrykkeligt krav om sådanne godkendelsesordninger. Registreringen af mæglere bringer lovgivningen i overensstemmelse med artikel 12 i direktiv 75/442 om affald (Ref. 10). Ulemper Der forventes krævet en begrænset mængde flere ressourcer til at oprette registreringsdatabasen og til det personale som skal sørge for registreringer og godkendelser. 2.4.4.3 Begrundelse for andre ændringer i pligter i dataindberetningI projektet “Model for affaldsdata” (Ref. 1) er man p.t. nået til følgende ændringer vedrørende affaldsproducenter (det skal bemærkes at projektet ikke er færdigt hvorfor oplysningerne skal tages med forbehold. De er dog medtaget her for at belyse sammenhængen til nærværende projekt. Der henvises til ”Model for affaldsdata” for opdaterede oplysninger): Der kræves ikke længere ført stamkort da dataindberetning fremover kommer til at foregå helt ned på P-nummer niveau. P-nummer er et entydigt og generelt anvendeligt identifikationsnummer for en produktionsenhed. Det vil således være muligt automatisk at generere stamkort. Det fastholdes at udvalgte affaldsproducenter (fx kapitel 5-godkendte virksomheder og listevirksomheder) skal godkende deres stamkort. Det forventes at dette har en positiv effekt på datakvaliteten i systemet. I projektet “Model for affaldsdata” er man p.t. nået til følgende ændringer for ordinære transportører: Der kræves ingen dataindberetning da de ikke finder anvendelse i den nye foreslåede affaldsdatamodel, jf. projektet “Model for affaldsdata” . Da de nuværende krav om registrering af affaldsdata fjernes fra ordinære transportører, opnås en lettelse for disse. I projektet “Model for affaldsdata” er man p.t. nået til følgende begrundelse for ændringer for indsamlere: Indberetninger fra en godkendt indsamler vil grundet indberetning af P-nummer give en væsentlig bedre opdeling på geografisk og erhvervsmæssig kilde. Præcisionen vil dog fortsat blive svækket af såkaldte “blandede læs”. Oplysninger om behandlingsform vil til gengæld ikke være særligt præcise da fx dele af et læs der vejes ind til genanvendelse, kan gå til forbrænding hhv. deponering. I projektet “Model for affaldsdata” er man p.t. nået til at der ikke kræves dataindberetning fra mæglere da mæglerne ikke omfattes i den nye foreslåede affaldsdatamodel, jf. projektet “Model for affaldsdata”. I projektet “Model for affaldsdata” er man p.t. nået til følgende ændringer for behandlingsanlæg: Den fremtidige dataindberetning, jf. den foreslåede affaldsdatamodel i projektet “Model for affaldsdata”, forenkler indberetningsomfanget. Indberetninger fra slutbehandlingsanlæg vil være meget præcise vedr. behandlingsformen, men til gengæld er oplysninger om geografisk og erhvervsmæssig kilde enten fraværende eller usikker. En kombination af indberetninger fra affaldsbehandlingsanlæg og godkendte indsamlere vil dog sammen give pålidelige oplysninger om både geografisk og erhvervsmæssig kilde samt behandling. 2.4.4.4 Begrundelse for forslag i afsnit 2.2.1.8I lovgivningen gives udtrykkelig hjemmel til at mæglere kan anmelde og indberette det affald som mæglere formidler eksport af, under forudsætning af fuldmagt fra affaldsproducent. Begrundelsen for dette er at mæglere for nogle affaldsfraktioner håndterer meget store affaldsmængder og derfor i nogle situationer vil være eneste mulighed for at opnå data om eksporteret grønt affald. 2.4.4.5 Andre forslag til pligterI interview har været fremført et synspunkt om at det burde være et krav at mæglere er miljøcertificerede. Det er af de interviewede parter blevet påpeget at der må tages stilling til hvordan behandlingsanlæg skal forholde sig til ikkeregistrerede transportører og ikkeregistrerede indsamlere. Projektet har ikke diskuteret dette i detaljer, men en af de muligheder som man efterfølgende kan vælge at overveje, er om det skal gøres til en pligt at behandlingsanlæg checker om transportører og indsamlere er registrerede, via opslag i databasen. Hvis det konstateres at enten indsamlere eller transportører ikke er registreret, bør der som følge af dette ske en eller anden form for sanktion over for den ikkeregistrerede, fx via afvisning af læs, indberetning af forseelser eller lignende. 2.4.5 Begrundelser for forslag til godkendelsesordning for indsamlereAf interviewundersøgelserne fremgår det at der er hård konkurrence inden for affaldstransportsektoren. Ved at indføre en godkendelsesordning for indsamlere sikres et mere ensartet grundlag for konkurrencen. Det er i den foreslåede godkendelsesordning valgt at tage udgangspunkt i en allerede eksisterende godkendelsesordning for transportører, nemlig vognmandstilladelsen. Baggrunden herfor er at elementerne i en vognmandstilladelse (faglig viden, økonomisk forsvarlighed, ingen gæld til det offentlige, ingen straffe for grove lovovertrædelser) er gode som basis for en godkendelse af indsamlere. Efter forslaget vil disse krav for indsamlere blive suppleret af krav om faglig indsigt i affaldshåndtering og lovgivning. Med hensyn til administrationen vurderer projektgruppen at man ved at anvende og udbygge et etableret system kan begrænse ressourceforbruget til både oprettelse og drift af godkendelsessystemet. Det påpeges at hverken Miljøstyrelsen eller Færdselsstyrelsen i forbindelse med projektet har haft mulighed for at vurdere hvilken central myndighed der eventuelt skal påtage sig opgaven, og hvilket ressourceforbrug det medfører. Det har været fremført (Dansk Transport og Logistik) at det skønnes at være både administrativt og økonomisk muligt for selv små erhvervsdrivende at opnå en godkendelse, ligesom det har været muligt for små erhvervsdrivende at få en vognmandstilladelse. Ved at placere tilsynet med de godkendte indsamlere i en statslig myndighed sikres at der kan føres et sammenhængende tilsyn med godkendte indsamlere, mens tilsynet efter de gældende regler lider under kommunernes begrænsede stedlige kompetence. Det skal her bemærkes at affald danmark påpeger at det er vigtigt at inddrage lokalkendskab til indsamlere i kommuner og affaldsselskaber hvis der skal opnås et effektivt tilsyn. Fordele Affaldsproducenterne vil endvidere vide og ”have krav på” at de modtager en kvalificeret ydelse når de benytter en godkendt indsamler. Ulemper 2.4.6 Vurdering af administrative byrder for aktørerFor at vurdere de administrative byrder for aktørerne blev Dansk Industri, KL (Kommunernes Landsforening), GenvindingsIndustrien, affald danmark samt Dansk Transport og Logistik bedt om at besvare nedenstående tre spørgsmål på vegne af deres respektive medlemmer:
Baggrunden for vurderingen har været den model for rollefordeling der fremgår af denne rapport. Modellen blev sendt til aktørerne den 27. april, og de er blevet bedt om at svare inden den 3. maj 2004. Inden den fastsatte tidsfrist var der kommet svar med vurderinger fra tre organisationer, nemlig affald danmark, KL og Dansk Industri. Dansk Transport og Logistik har den 3. maj meddelt at det ikke er muligt at give et kvalificeret skøn da der er for mange variable. GenvindingsIndustrien har ikke kommenteret. De modtagne svar er vedlagt i deres helhed i Bilag 7. Følgende kan sammenfattes: Generelt vurderer aktørerne at de administrative byrder for kommuner og affaldsselskaber i et vist omfang mindskes når der sker en central registrering af transportører og indsamlere. Det påpeges at denne opgave dog ikke hidtil har været specielt ressourcekrævende for kommunerne hhv. affaldsselskaberne (det vurderede tidsforbrug til registrering ligger i dag på ca. to minutter per transportør). Selvom der sker en central registrering, kan kommunerne stadig have et ressourceforbrug med hensyn til at forklare og vejlede affaldsproducenterne om det nye system, herunder redegøre for forskellen på en transportør og en godkendt indsamler. Hvis det som foreslået er en central myndighed der skal føre tilsyn med transportører og indsamlere, vurderes det at kommunernes ressourceforbrug mindskes. Det vurderes dog at der hidtil stort set ikke har været foretaget kommunale tilsyn af transportører under transporten. Tilsynene har således stort set været begrænset til de tilfælde hvor transportørerne afhenter affald i den kommune hvori de er registreret, samt de tilfælde hvor der er indgået et samarbejde med de kommuner hvori de anvendte behandlingsanlæg er placeret. En central dataregistrering og bortfald af transportørindberetninger til kommunen vurderes at give en ressourcebesparelse til datahåndtering. De kommunale aktører vurderer dog at der fortsat vil være behov for en lokal kvalitetssikring af data som er en stor opgave, uanset om den placeres lokalt eller centralt. For affaldsproducenter vurderes den ændrede rollefordeling at være administrativt neutral. Med hensyn til dataregistrering vurderes det at den nye model giver affaldsproducenten administrative lettelser. Det vurderes at de godkendte indsamlere vil få et øget ressourceforbrug i form af de omkostninger der er forbundet med at blive godkendt. Ressourceforbruget hertil afhænger dog af indsamlernes nuværende videnniveau og administrative kapacitet samt af den endelige udformning af kravene til godkendelse. Det påpeges at der ikke er en miljøfaglig begrundelse for at godkendte indsamlere skal have en vognmandstilladelse når de kun driver firmakørsel. Som det fremgår af ovenstående, har det på det foreliggende grundlag ikke været muligt at give et kvalificeret skøn over i hvilket omfang de administrative byrder bliver mindre ved den ændrede rollefordeling. Fodnoter[1] Ansvar for skader begrænses af et såkaldt adækvanssynspunkt, dvs. følgen skal ligge inden for det påregnelige, således at årsagssammenhæng ikke er nok hvilket er juraens ansvarsmæssige løsning af den uendelige årsagskæde [2] Betegnelsen totalleverandør refererer til de transportører eller behandlere med tilkoblede transportører som typisk via kontrakt påtager sig en række andre opgaver end ren transport fra A til B, og som i praksis overtager dispositionsretten til affaldet når det afhentes. 3 Begreber og definitionerDen juridiske begrebsafklaring er udarbejdet for at kunne identificere de relevante retlige kategorier, således at der i undersøgelsen gøres brug af en entydig begrebsanvendelse der efterfølgende bruges i de reformovervejelser som undersøgelsen har ledt frem til. 3.1 ProblemstillingProjektet angår formidling af affald fra affaldsproducent til behandlingsanlæg og retter sig således mod affaldets kredsløb i snæver forstand. Forenklet udtrykt består dette kredsløb af tre led: affaldet produceres affaldet overføres til affaldsbehandler affaldet behandles. Ligeledes forenklet kan de aktører der forestår de tre forskellige led, angives således: Affaldsproducent (AP) affaldsoverførsel (mellemmand, M) affaldsbehandler (AB). I praksis er der intet i vejen for at affaldsproducenten selv bringer affaldet frem til affaldsbehandleren, henholdsvis at affaldsbehandleren afhenter affaldet fra affaldsproducent hvormed der kun vil være to aktører og ikke optræde nogen mellemmand. Dette ændrer imidlertid ikke ved at affaldsoverførsel indtager en selvstændig rolle når det skal sikres at affaldet faktisk når frem til en affaldsbehandler der kan behandle affaldet miljømæssigt forsvarligt. I forhold til it-skrot opstår et selvstændigt problem da WEEE-direktivet (Ref. 6) kræver at producenterne af elektriske og elektroniske produkter(EEE) skal sikre indsamling og behandling ved enten selv at stå for organisering (take-back), eller ved at de oprindelige producenter entrerer med tredjemand som herefter på de oprindelige producenters vegne og for deres regning står for indsamling og behandling af WEEE. Direktivet åbner op for at denne opgave kan løses ved individuelle eller kollektive ordninger, idet der er en overgangsordning for det EEE der er solgt før de nye regler træder i kraft. 3.1.1 AfgrænsningHensigten med projektet er at belyse funktioner og retlige forpligtelser og ansvar for alle de privatretlige aktører der i affaldskredsløbet er placeret mellem affaldsproducenten (AP) og affaldsbehandleren (AB). Da det i praksis ikke er ualmindeligt at affaldsproducenten selv bringer affaldet frem til affaldsbehandler, henholdsvis at affaldsbehandler selv afhenter affaldet hos affaldsproducenten, må der tillige tages højde herfor. Projektet angår følgelig tre forskellige typer retlige problemstillinger, nemlig:
3.2 SammenfatningDe i afsnit 3.3 anførte overvejelser peger på at der i udredningen af de gældende forhold vedrørende affaldstransportører og mæglere er behov for at sondre mellem følgende funktioner med henblik på at opfange væsentlige legale nuancer mellem de funktioner som faktisk udføres:
3.3 Juridisk begrebsafklaring3.3.1 AffaldsoverførselForstået i denne kontekst omfatter overførsel af affald alle de funktioner der ligger efter frembringelse af affald og frem til affaldet når behandlingsanlæg. Dette omfatter ikke alene transport, men tillige logistiske funktioner som rådgivning, formidling af aftale mellem affaldsproducent og behandlingsanlæg samt organisering af indsamling. 3.3.2 Sortering og midlertidigt oplag hos affaldsproducentenSortering og midlertidigt oplag hos affaldsproducenten (fx i containere) ligger tidsmæssigt efter frembringelsen af affald og før affaldet overføres til affaldsbehandler. Selv om disse to selvstændige funktioner systematisk falder før affaldsoverførsel, er de tillige medtaget i analysen med henblik på at undersøge om det er hensigtsmæssigt at overlade sorteringsopgaven eller ansvaret for opstilling af containere til en tredjemand. 3.3.3 Aftaleretlige aspekter (mellemmænd)Mellemmænd er et velkendt begreb i formueretten og knytter sig til de personer der på forskellig måde indgår når et formuegode skifter ejer fra A til B. Den formueretlige lære om mellemmænd bygger på lovgivning og retspraksis og angår hvem der forpligtes i forhold til hvem i kæden: løfteafgiver (A) - mellemmand (M) - løftemodtager (B). Mellemmanden er vigtig for omsætningen, men indgår ikke direkte i den. Udvikling af handel og kredit har medført at der er udviklet en mangfoldighed af typer af mellemmænd, således at der for forskellige mellemmandsforhold knytter sig forskellige retsvirkninger. Der er i dette projekt ikke behov for at belyse alle varianter, men enkelte klassiske mellemmænd kan være nyttige at kende: 3.3.3.1 FuldmægtigFuldmægtigen er en person der handler på fuldmagtsgivers regning, i dennes navn og forpligter denne. Fuldmægtigen har således kun i kraft af fuldmagten rådighed over det formuegode som fuldmægtigen handler med. Et eksempel i affaldshåndteringen kan være en ansat hos affaldsproducenten der indgår aftale med behandlingsanlæg (stillingsfuldmagt). 3.3.3.2 KommissionærKommissionæren er en person der handler i eget navn, men på kommittentens regning og vegne. Denne konstruktion forudsætter at der er indgået en kommissionsaftale, og så vidt vides anvendes sådanne ikke i affaldshåndteringen, om end det står lidt uklart i hvilket omfang en enkelt mægler er inspireret af denne model. 3.3.3.3 MæglerMægleren er kendetegnet ved at fungere som mellemmand ved afslutning af handler uden selv at blive forpligtet af aftalen. Mægleren formidler således kontakt mellem to led i omsætningskæden uden selv at indgå i transaktionen. Som konsekvens heraf forpligtes mægleren ikke af aftalen mellem køber og sælger, men kan efter omstændighederne pådrage sig ansvar for de oplysninger der formidles. I forhold til affaldshåndteringen vil der være tale om en mægler (M) hvis M formidler en aftale mellem affaldsproducenten og behandlingsanlæg om at behandlingsanlægget vil aftage affaldsproducentens affald. Såfremt mægleren derimod tager affaldet i besiddelse, vil dette forudsætte at det sker på grundlag af enten en fuldmagt eller som kommission fra affaldsproducent eller behandlingsanlæg eller en tredjeperson som gyldigt råder over affaldet. 3.3.3.4 Uanmodet forretningsførerUanmodet forretningsfører (i lærebøger ofte betegnet negotiorum gestio) er en person der uanmodet varetager en anden persons interesse, hvilket forudsætter at hurtig indgriben er nødvendig for at undgå skade på den anden persons interesser. Er betingelserne herfor opfyldt, har den uanmodede forretningsfører krav på erstatning for sin udgift. I forhold til affaldshåndteringen er problemstillingen formentlig alene relevant hvor en myndighed opdager og fjerner ulovligt oplagt affald på fremmed ejendom. Kan affaldsproducenten identificeres, vil denne efter retspraksis kunne gøres ansvarlig for udgiften da det er affaldsproducentens ansvar at affaldet når frem til et godkendt behandlingsanlæg (jf. VL dom af 10/6 1993 i Horn Belysning). Heraf følger modsætningsvis at når affaldet først er nået frem til godkendt behandlingsanlæg, bortfalder affaldsproducentens ansvar. 3.3.4 Offentligretlige reglerI forhold til affaldshåndteringen må det understreges at de privatretlige regler alene regulerer de formueretlige ansvarsrelationer. Typisk er de privatretlige pligter fastsat ved aftale mellem parterne, men herudover har de privatretlige regler om ansvar uden for kontrakt selvstændig betydning i forhold til tredjepersoner som lider skade ved den ene eller begge parters dispositioner. Eksempelvis kan en affaldsproducent pådrage sig ansvar hvis dennes fejlagtige angivelse af affaldets indhold senere under behandling på behandlingsanlæg påfører tredjemand skade, og dette ansvar kan affaldsproducenten ikke undslippe ved aftale med behandlingsanlæg. Typisk medfører bevisproblemer dog at sådant ansvar vanskeligt kan gøres gældende hvorfor det typisk er affaldsbehandleren som bliver ansvarlig. I forhold til de offentligretlige pligter er udgangspunktet at alle forpligtes, forstået på den måde at de offentligretlige pligter indtræder i forbindelse med bestemte handlinger, medmindre de offentligretlige regler kun retter sig mod bestemte retssubjekter. Et eksempel på det sidste er fx pligten til at benytte kommunale affaldsordninger hvor benyttelsespligten alene er rettet mod affaldsproducenten, men ikke omfatter eventuelle efterfølgende led som transportører og behandlingsanlæg. Et andet eksempel er kommunale regulativbestemmelser om affaldstransportørens pligter. Idet der ses bort fra at hjemlen til reglen herom i affaldsbekendtgørelsens (Ref. 8) § 31 er tvivlsom, vil disse bestemmelser for transportører ikke forpligte affaldsproducenter eller behandlingsanlæg, men alene transportørerne. I forhold til de forskellige funktioner (sortering, midlertidigt oplag, indsamling og transport) er det derfor nødvendigt at undersøge hvilke pligter lovgivningen placerer på forskellige aktører. Dette belyses efter det oplyste i projekt om kommunale regulativer. Det i denne sammenhæng væsentlige er at hvis lovgivningen placerer ansvaret på ét led i kæden, kan dette ansvar ikke delegeres væk via formueretlige aftaler. Den forpligtede efter lovgivningen vil i alle tilfælde være forpligtet – hvorved i forhold til kommunale regler naturligvis forudsættes at pligten har fornøden lovhjemmel. 3.3.5 Sammenfatning af forholdet mellem affaldsregler og formueretlige mellemmændA - Affaldsproducent henholdsvis behandlingsanlæg kan ikke delegere deres ansvar ved en fuldmagt. Offentligretligt har fuldmagten derfor ingen selvstændig funktion. B - Mægleren er kendetegnet ved at formidle aftaler og har som sådan ikke affaldet i besiddelse. Mæglerfunktionen udløser derfor ikke selvstændige pligter efter den gældende affaldslovgivning (efter EUs affaldsdirektiv kræves dog at mægleren er registreret, men dette sker så vidt vides ikke i praksis, og et klart lovgrundlag savnes i dansk ret). Tager en person der ellers virker som mægler, affaldet i sin varetægt, ophører mæglerrollen, og forholdet vil i stedet have karakter af et fuldmagtsforhold, et kommissionsforhold, et transportørforhold eller lignende, men den pågældende kan ikke længere anses som mægler. 3.3.6 TransportEn anden og selvstændig problemstilling er transport af gods. Transporten kan udføres af en uafhængig tredjemand (transport for fremmed regning) eller af henholdsvis afsender (affaldsproducenten) eller af modtager. Modtager kan være enten affaldsbehandler eller en indsamler som det uddybes nærmere efterfølgende. Udføres transporten af afsender eller modtager, har denne risikoen for godset - og dermed også ansvaret for godset. Ved siden af transportlovgivningens regler er affaldstransportøren undergivet et krav om at være registreret i de kommuner hvorfra vognmanden transporterer affald, og et krav om registrering af de transporterede mængder farligt affald, jf. affaldsbekendtgørelsens §§ 12-14 (Ref. 8) hvilket har hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 44 (Ref. 5). Herudover kan kommunerne efter affaldsbekendtgørelsens § 31 i regulativer fastsætte en række supplerende krav til affaldstransportører, men hjemlen til denne bemyndigelse er omtvistet. 3.3.6.1 AffaldstransportørAffaldstransportør anvendes i overensstemmelse med reglerne i lov om godskørsel om transport af gods for fremmed regning. Transportøren falder uden for den traditionelle mellemmandsfunktion da opgaven består i at levere en ydelse for enten afsender eller modtager i form af transport fra punkt A til B. Transportøren har ingen rådighed eller dispositionsbeføjelse over godset (medmindre der er indgået aftale herom) og har heller intet ansvar for om godset svarer til det mellem afsender og modtager aftalte. Transportøren skal alene sikre at godset bringes frem i samme stand som det blev modtaget, og at transporten sker i henhold til gældende lovgivning og ikke medfører skade på tredjemand. For at transportøren kan transportere affald kræves at transportøren har en tilladelse efter lov om godskørsel der på dette punkt gennemfører EUs harmonisering af regler om transport af gods på vej. 3.3.6.2 AffaldsindsamlerAffaldsindsamler adskiller sig fra affaldstransportør ved at indsamleren overtager ansvaret for godset fra dets afhentning. Et velkendt eksempel herpå er kommunal indsamling af husholdningsaffald: når kommunen har afhentet affaldet, er det kommunens ansvar at affaldet transporteres og behandles i henhold til den gældende lovgivning. Behovet for at sondre mellem affaldsindsamler og affaldstransportør tydeliggøres hvor kommunen har udliciteret selve opgaven med at indsamle og transportere affald til en privat vognmand. I disse tilfælde er kommunen affaldsindsamler, mens vognmanden er affaldstransportør. Selv om det mellem kommunen og vognmand privatretligt kan aftales at transportøren har pligt til at kontrollere om affaldet er sorteret korrekt, og at transportøren eventuelt skal sortere affaldet, fritager sådanne privatretlige aftaler ikke kommunens offentretlige ansvar for affaldets håndtering. 3.3.7 Sortering af affaldDen gældende affaldslovgivning stiller krav om at affaldet sorteres i forskellige fraktioner. Affaldsbekendtgørelsen stiller visse minimumskrav til sortering af affald, men kommunerne kan vedtage supplerende regler. Efter de gældende regler påhviler denne forpligtelse normalt affaldsproducenten, men supplerende stiller mange kommuner krav om at affaldstransportøren kontrollerer at affaldet er sorteret korrekt. Idet der ses bort fra at hjemlen til selvstændige kommunale krav til transportører er tvivlsom, er det i denne sammenhæng afgørende at transportørens opgaver med sortering må anses for en selvstændig tjenesteydelse ved siden af transporten. Forpligtelsen til at udføre denne selvstændige ydelse kan hvile på privatretlig aftale med opdragsgiver (typisk affaldsproducenten). Lovgivningsmæssigt er der intet i vejen for at affaldsproducenten indgår sådanne aftaler, men affaldsproducenten har i forhold til affaldslovgivningen fortsat ansvaret for at affaldet er korrekt sorteret. Det må dog tilføjes at krav om kildesortering formentlig betyder at affaldstransportøren skal sortere affaldet ved kilden (dvs. hos affaldsproducenten). Sker affaldssorteringen på en anden plads end hos affaldsproducenten, vil dette formentlig kræve miljøgodkendelse efter miljøbeskyttelseslovens § 33 (Ref. 5). Er det affaldstransportørens virksomhed der sorterer affaldet på egen plads, må denne sortering formentlig anses for en affaldsbehandling hvormed affaldstransportøren selvstændig har ansvar for affaldets håndtering. Efter EUs definition af affaldsproducent bliver affaldstransportøren herved selv affaldsproducent. Som konsekvens heraf er det nærliggende at antage at hvis affaldstransportøren sorterer affaldet på egen plads, er der ikke tale om transport for fremmed regning, men om indsamling af affald. I alle tilfælde medfører sorteringen at affaldstransportøren herefter i forhold til den videre behandling af affaldet bliver ansvarlig som affaldsproducent. 3.3.8 Midlertidigt oplag af affaldAf hensyn til afhentningsterminer vil affald normalt blive midlertidigt oplagt hos affaldsproducenten. Omfang af og betingelser for sådanne oplag fastsættes af tilsynsmyndigheden efter reglerne i miljøbeskyttelseslovens kapitel 5 (Ref. 5) (for listevirksomheder i godkendelsesvilkår). I visse tilfælde vil der dog kunne være behov for mellemdepoter. Sådanne midlertidige oplag af affald må anses for omfattet af krav om miljøgodkendelse efter miljøbeskyttelseslovens § 33 (Ref. 5). Affaldstransportøren kan derfor formentlig kun foretage sådanne midlertidige oplag på egen plads hvis transportøren tillige har en miljøgodkendelse. Det sidste indebærer at affaldstransportøren ved midlertidigt oplag på egen plads har et selvstændigt ansvar for affaldet. Det er derimod usikkert om dette ansvar også omfatter affaldets videre skæbne hvis der mellem affaldsproducent og transportør er indgået en aftale om at affaldet på et senere tidspunkt skal overføres til et bestemt behandlingsanlæg. Den omstændighed at transportøren ikke blot transporterer affaldet, men midlertidigt opbevarer affaldet, taler dog for at transportøren i så fald har et selvstændigt ansvar på linie med affaldsproducenten. 3.3.9 RådgivningVed siden af de faktiske ydelser med sortering, transport og midlertidigt oplag af affald vil der ofte blive ydet rådgivning til affaldsproducenten. Rådgivningen kan omfatte registrering, indberetning, sortering, midlertidige oplag samt hvilke behandlingsanlæg som kan modtage de forskellige fraktioner af affald. Uanset hvem der yder denne professionelle rådgivning, vil rådgiver være undergivet almindeligt rådgiveransvar. Erstatningsretligt hæfter rådgiver således for skader der må tilskrives fejlagtig rådgivning (streng uagtsomhedsnorm). I forhold til den offentligretlige lovgivning er rådgivers ansvar mere usikkert (der verserer en straffesag for landsretten om straffeansvar for fejlagtig rådgivning i forbindelse med dimensionering af rensningsanlæg - men udfaldet kendes ikke). Vedrørende transportøren bemærkes særskilt at efter almindelige obligationsretlige regler kan visse former for elementær rådgivning muligvis anses som accessoirer til transportaftalen, men hvad der falder herunder fremstår uklart. 3.3.10 Begreberne godkendelse, tilladelser, certificering mv.I lovgivningen knyttes der til forskellige dele af affaldshåndteringen forskellige begreber.
Uanset de forskellige betegnelser er der tale om regler med principielt samme indhold: For lovligt at udøve bestemte aktiviteter, kræves en offentlig godkendelse. Godkendelsen kan indeholde vilkår hvis nærmere indhold beror på den pågældende lovhjemmel. Almindeligvis er der således ikke behov for at sondre mellem begreberne tilladelse, godkendelse, autorisation, samtykke og certificering når dette er en betingelse for at udøve den pågældende aktivitet. Også begrebet “dispensation” må henregnes til denne gruppe da dispensationskrav indebærer at en aktivitet først lovligt kan gennemføres efter myndighedens beslutning. Udtrykket dispensation signalerer en undtagelse, men på linie med godkendelse skal dispensation meddeles når lovens betingelser er opfyldt. Dette gælder fx affaldsbekendtgørelsens § 56, stk. 1 (Ref, 8) vedrørende affald. Derimod er krav om registrering af transportører ikke udtryk for en godkendelse da kommunerne blot skal registrere de transportører der anmoder herom uden at kommunen i den anledning kan stille nogen krav. Derimod kan det i miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5 (Ref. 5) anførte krav på fritagelse for kommunale indsamlingsordninger næppe anses som en godkendelsesordning da bestemmelsen kræver at fritagelsesadgangen skal følge direkte af det kommunale regulativ. Tilsvarende gælder formentlig affaldsbekendtgørelsens § 32 om kommunale anvisningsordninger for genanvendeligt erhvervsaffald (Ref. 8). I begge tilfælde vil der dog formentlig ud fra kontrolhensyn kunne stilles krav om anmeldelse, men en stillingtagen fra kommunen forudsættes ikke. To yderligere reservationer er dog nødvendige vedrørende begrebet certificering. For det første bemærkes at begrebet certificering i relation til EUs EMAS- forordning (Ref. 9) anvendes om frivillige ordninger hvorfor begrebsanvendelsen i miljøbeskyttelseslovens § 44 (Ref. 5) er lidt uheldig. For det andet er miljøbeskyttelseslovens § 44, stk. 1 (Ref. 5) udformet på en sådan måde at reglen ikke retter sig mod affaldsmæglere, forhandlere, indsamlings- og oparbejdningsvirksomheder, men mod dem som benytter disse virksomheder. Konsekvensen er at de pågældende virksomheder ikke overtræder loven hvis de ikke har en godkendelse hvilket må siges at være en noget uheldig formulering. Da hjemlen ikke er udnyttet, er der dog ikke anledning til at fordybe sig heri. I forhold til kommunerne bemærkes særskilt at kommunerne ikke har godkendelsesbeføjelser i forhold til affaldstransportører og behandlingsanlæg - om end ikke alle kommuner er opmærksomme herpå. Hvor der i kommunale regulativer optræder betingelser om godkendte anlæg, kan der derfor være behov for at undersøge hvad kommunen forstår herved. Grundlæggende bør derfor sondres mellem to typer af myndighedskrav, nemlig: 1 - Godkendelsen (samtykke, tilladelse, dispensation mv.) Kun hvor lovreglen forudsætter en prøvelse af anmeldelsen, vil denne skulle henregnes til den første gruppe. 4 ReferencerRef. 1 Model for affaldsdata. Projekt under udarbejdelse for Miljøministerens arbejdsgruppe om organisering af affaldsområdet. Projektet afsluttes ved udgangen af maj 2004 Ref. 2 Bekendtgørelse nr. 367 af 10/05/1992 vedrørende anden virksomhed end listevirksomhed Ref. 3 Bekendtgørelse nr. 652 af 03/07/2003 om godkendelse af listevirksomhed Ref. 4 Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab Ref. 5 Bekendtgørelse af lov nr. 753 af 25/08/2001 om miljøbeskyttelse Ref. 6 Europaparlamentets og Rådets direktiv 2002/96/EF af 27. januar 2003 om affald af elektrisk og elektronisk udstyr (WEEE) Ref. 7 Bekendtgørelse nr. 108 af 19/02/2003 af lov om godskørsel Ref. 8 Bekendtgørelse nr. 619 af 27/06/2000 om affald Ref. 9 Europaparlamentets og Rådets forordning (EF) Nr. 761/2001 af 19. marts 2001 om organisationers frivillige deltagelse i en fællesskabsordning for miljøledelse og miljørevision (EMAS) Ref. 10 EU-direktiv 75/442 om affald Ref. 11 Bekendtgørelse nr. 971 af 19. november 1996 om import og eksport af affald Ref. 12 Dom ved EF-domstolen Daimler-Chrysler (324/99) Ref. 13 Miljøstyrelsens notat til Folketingets miljø- og planlægningsudvalg i marts 2002 Ref. 14 Affaldsregistrering, status, behov og forslag. Rapport fra affald danmark, Affaldsregistreringsgruppen, februar 2004 Ref. 15 Workshop den 05. marts 2004 om affaldsdataprojektet ved Rambøll (www.affaldsdata.dk) Bilag 1 1 Kortlægning af nuværende rollefordeling - forklaring og vurdering1.1 Kortlægning af nuværende rollefordelingSom udgangspunkt for det videre arbejde med at opstille forslag til en ny og mere klar rollefordeling mellem affaldsaktørerne blev der gennemført en række interview for at skabe klarhed over hvilke opgaver affaldstransportører og mæglere i dag løser. Der er ikke tale om en udtømmende kortlægning af området, men en afdækning af gennemgående træk ved rollefordelingen i dag, og de udvalgte interviewvirksomheder/myndigheder omfatter derfor et varieret udsnit af de forskellige aktører. Myndigheders og affaldsproducenters forskellige størrelse medfører forskelle i karakteren af de affaldshåndteringsproblemer der skal løses. Ligeledes har affaldstransportørernes størrelse betydning for hvilke opgaver de har kapacitet og kompetence til at påtage sig. De udvalgte affaldstransportører og mæglere har derfor forskellig størrelse og dækker forskellige affaldsfraktioner. Det har ikke været muligt detaljeret at repræsentere alle affaldsfraktioner, men det er forsøgt at dække forskellige hovedtyper. Hvilke opgaver der varetages af affaldstransportører og mæglere, er således søgt afdækket gennem interview med en række virksomheder. Der har dels været tale om gennemførelse af personlige, dybdegående interview med forskellige typer af aktører, dels validerende, telefoniske interview med de centrale aktører for nærværende projekts tema. I de følgende afsnit gennemgås dels udvælgelse af virksomheder til interviewene, dels resultaterne af de gennemførte interview i form af afdækning af de opgaver der varetages af affaldstransportører og mæglere for henholdsvis de gennemførte personlige interview og de gennemførte telefoninterview. 1.1.1 Personlige interviewDer er gennemført 20 personlige og dybdegående interview. Antallet af interview fordelt på aktørtyper fremgår af Tabel 1.1. Tabel 1.1 Aktører og antal gennemførte interview
Da det med det begrænsede antal interview ikke er muligt at opnå repræsentativitet i forhold til det samlede antal virksomheder inden for de nævnte aktørtyper, er det i stedet forsøgt med de udvalgte virksomheder at dække bredden i måder at arrangere sig på, ligesom såvel større som mindre virksomheder er repræsenteret. Affaldsproducenter, affaldstransportører og mæglere er blevet interviewet om den faktiske fordeling af opgaverne, og om hvordan denne fordeling fungerer, mens behandlere og kommuner er blevet interviewet om dels egen rolle og om deres vurdering af rolle- og ansvarsfordelingen mellem affaldsproducent og affaldstransportør, dels hvorvidt denne rollefordeling giver problemer for behandlere og kommuner, og om der er uklarheder i rolle- og ansvarsfordelingen. Der blev udarbejdet interviewguides for hver af de 5 aktørtyper og hovedpunkterne i de udarbejde interviewguides var:
1.1.2 TelefoninterviewEfter de 20 personlige interview blev der gennemført 35 validerende telefoninterview. Sidstnævnte interview omfattede kun centrale aktører i projektet, nemlig affaldstransportører og affaldsproducenter. Formålet med disse interview har været at bidrage til et bredere grundlag for at vurdere hvor udbredte de rollefordelinger der blev afdækket i de personlige interview, er. Endvidere har formålet med telefoninterviewene været at få afdækket hvorvidt de forklaringer og årsager der er afdækket, også kunne bekræftes i en bredere kreds af hovedaktørtyperne. Antallet af interview fordelt på aktørtyper fremgår af Tabel 1.2. Tabel 1.2 Aktører og antal gennemførte interview
Der blev udarbejdet interviewguides for henholdsvis affaldstransportører og affaldsproducenter. Affaldsproducenter, affaldstransportører og mæglere er blevet interviewet om den faktiske fordeling af opgaverne. Endvidere er de interviewede virksomheder bl.a. blevet spurgt om ansvarsfordelingen, og om virksomhederne har forslag til ændringer i regler for den fremtidige ansvars- og rollefordeling mellem affaldsproducenter og affaldstransportører. Hovedpunkterne i telefoninterviewene var imidlertid de samme som ved de personlige og betydeligt mere dybdegående interview - nemlig:
1.1.3 Sammenfatning af hovedresultater vedrørende den faktiske rollefordelingMed hensyn til den nuværende faktiske rollefordeling viser de gennemførte personlige interview og de validerende interview overordnet følgende: Blandt affaldstransportørerne forekommer det i stort omfang at disse tilbyder at løse en lang række opgaver ud over selve transporten. Resultaterne viser overordnet at en del
affaldstransportører udgør blandingsvirksomheder, som både transporterer og behandler affald samt tilbyder diverse øvrige service- og rådgivningsydelser. Interviewene blandt affaldsproducenter viser samlet at en bred vifte af opgaver ud over transporten overlades til affaldstransportørerne. Dog er der stor forskel på i hvilket omfang opgaver
overlades til affaldstransportørerne hvilket gør det vanskeligt at udlede én entydig, typisk rollefordeling. Det er generelt relativt udbredt at affaldsproducenterne overlader følgende opgaver til affaldstransportørerne:
Omvendt er der få eller ingen af de interviewede der overlader affaldstransportøren at udfylde stamkort (0 %), anmelde grønt affald til kommunen (0 %) eller at klassificere affaldet efter EAK-koder (14 %). Interviewene viser dog at hovedårsagen er at en række af disse opgaver er lavt prioriterede hos affaldsproducenterne og i mange tilfælde ikke udføres. En medvirkende årsag vurderes af de interviewede at være myndighedernes manglende opfølgning og kontrol angående disse opgaver. Et centralt resultat er at den opgave som en stor del af affaldsproducenterne overlader til affaldstransportørerne/mægler, er afgørelse af hvilket anlæg affaldet skal behandles på (71 %). Dette
resultat indikerer at det er affaldstransportøren som, når affaldet er afhentet, oftest tager beslutning om hvad der skal ske med affaldet, og at affaldstransportøren ofte også udfører diverse
administrative opgaver forbundet med affaldstransporten. Når virksomhederne overdrager sådanne beslutninger og administrative opgaver til affaldstransportører/mæglere, skyldes det at det
er affaldstransportøren/mægleren der har kompetencen/erfaringen til at løse disse opgaver. Tilsammen giver resultaterne et billede af at der typisk mellem affaldsproducent og affaldstransportør er meget stor forskel på viden om og interesse for affaldshåndteringen. Viden og
interesse er typisk begrænset hos affaldsproducenten, mens affaldstransportøren/mægleren besidder en viden som denne formidler og bruger forretningsmæssigt. Den nuværende rollefordeling mellem affaldsproducent og affaldstransportør opleves generelt ikke som uklar. Det er klart for parterne at det er affaldsproducenten som har ansvaret for affaldets korrekte klassificering og sortering, og i deres indbyrdes aftaler/kontrakter tager de udgangspunkt heri. Gennemgangen af udvalgte kontrakter viser at affaldstransportøren typisk tager forbehold for at kunden har sorteret korrekt. Kontrakterne giver typisk affaldstransportørerne mulighed for at tilbagelevere affald som er ukorrekt sorteret, og at videregive omkostningerne i forbindelse med evt. afvisning af affald ved et behandlingsanlæg. Blandt de interviewede kommuner vurderes det at der ikke er uklarheder i regulativerne, men at der fra affaldsproducenternes og affaldstransportørernes side er manglende kendskab til regulativernes indhold. De kommunale affaldsregulativer har begrænset anvendelse i forbindelse med affaldstransportørers og affaldsproducenters affaldshåndtering og indgåelse af aftaler, fordi kendskabet til dem
er begrænset. Der opleves ikke at være så mange uklarheder rent juridisk, men det opleves af parterne som et problem at der ikke er ensartede regler på tværs af kommunerne. Dog opleves der blandt parterne at være uklarhed om definitioner og fortolkning af en række af affaldslovgivningens begreber vedrørende registrering af affald og hvornår givne aktører
falder ind under givne definitioner. Et andet område hvor der opleves uklarhed, er affaldsregistreringen som p.t. foregår tre steder – dvs. hos affaldsproducent, affaldstransportør og affaldsbehandler. Det opleves blandt parterne som uklart hvorvidt det er det modtagne affald eller det slutbehandlede affald der skal indberettes til ISAG. En behandler giver følgende eksempler på hvordan der kan ske dobbeltregistreringer i ISAG: “hvis der kommer blandet affald med gips ind som sorteres (registres som indkommen gips) og sendes videre til andet behandlingsanlæg (registres igen som gips)” eller “brændbart indgår som brændbart på pladsen. Så er der måske ikke tilstrækkelig kapacitet hvorefter det går videre til andet forbrændingsanlæg der igen registrerer det som modtaget“. Derudover vurderes det generelt blandt parterne at affaldsregulativerne ikke tager højde for de nye dobbeltroller som “totalleverandørerne” påtager ved at de både transporterer og behandler affald og dermed selv bliver affaldsproducenter. 1.1.4 Oversigt over opgavefordelingTabel 1.3 viser andelen af affaldstransportører der ved telefoninterview svarede at de påtager sig de listede opgaver, og andelen af interviewede affaldsproducenter der svarer at affaldstransportøren udfører de nævnte opgaver for dem. Tabel 1.3 Opgaver affaldstransportørerne tilbyder at løse, og som affaldsproducenterne får løst
Ud over de opgaver der er angivet i tabellen, oplyser en del af de interviewede affaldstransportører at de også påtager sig at afholde kurser i affaldssortering for affaldsproducenter og oplæring af kunder i mærkning af affald (olie- og kemikalieaffald). Flere affaldstransportører nævner eksplicit at de ofte står for sortering og mærkning af affaldet (olie- og kemikalieaffald/farligt affald) da kunden ofte ikke har den nødvendige viden herom (men har pligt hertil). Det angives fx “at kunden ikke har en chance for at vide hvordan dette skal gøres”. 1.2 Forklaring og vurdering af rollefordelingPå baggrund af de gennemførte interview blandt affaldsproducenter, affaldstransportører, mæglere, behandlere og kommuner analyseres følgende problemstillinger:
De følgende afsnit sammenfatter analysens svar på de ovenfor nævnte problemstillinger, mens det efterfølgende afsnit gennemgår resultaterne for de enkelte delopgaver. 1.2.1 Forklaringer af rollefordelingenForklaringen på at affaldstransportører og mæglere i stigende grad udfører opgaver ud over selve transporten, udgør et sæt af samvirkende årsager. I det følgende sammenfattes de væsentligste. Voksende volumen i affaldshåndteringen – hos både affaldsproducenten og affaldstransportør/mægler. Affaldstransportører og mæglere spreder sig over flere og flere aktiviteter i “værdikæden”, og selve transporten bliver sekundær som indtjeningskilde. Der etableres “win-win” løsninger mellem affaldsproducenter og affaldstransportør/mægler. Den øgede kompleksitet i kravene til affaldsbehandlingen medfører øget viden- og rådgivningsbehov hos affaldsproducenterne. Viden og rådgivning bliver dermed et voksende
forretningsområde. Manglende kapacitet til vejledning og opfølgning fra myndighedernes side er med til at “drive dem i armene” på affaldstransportørernes/mæglernes rådgivningstilbud. For de opgaver som affaldstransportører i mindre grad får, er forklaringen i en del tilfælde at opgaverne er lavt prioriterede af affaldsproducenten – og ofte slet ikke bliver udført. Dels som
følge af manglende opmærksomhed fra affaldsproducenternes side, dels på grund af manglende opfølgning fra kommunernes side. 1.2.2 Vurdering af rollefordelingenDen nuværende rollefordeling som udvikler sig i retning af at affaldstransportører og mæglere udfører flere opgaver for affaldsproducenterne, vurderes blandt de involverede parter at have både fordele og ulemper. Fordelene ved den nuværende udvikling er bl.a. følgende: Affaldstransportørerne/mæglere kan over for den enkelte affaldsproducent tilbyde rådgivning og vejledning som kommunerne ikke selv har kapacitet til at tilbyde samtlige affaldsproducenter. En af de interviewede større kommuner anfører således at man ikke kan besøge samtlige affaldsproducenter og derfor gerne vil samarbejde mere med affaldstransportørerne som et formidlende led. Der skabes således et privat marked for service- og rådgivningsydelser som affaldsproducenterne kan købe sig til. Nogle kommuner er meget afhængige af affaldstransportørerne – bl.a. fordi de vejleder og stiller materiel op ude hos affaldsproducenterne. Affaldshåndteringens indviklethed betyder at det i dag ikke er realistisk for en stor kommune at sikre overholdelse af reglerne i dialog med fx 20.000 forskellige affaldsproducenter. Markedsfaktorerne bidrager i et vist omfang selv til bedre affaldshåndtering. Eksempelvis tilbyder affaldstransportører at der sorteres i flere fraktioner end regulativet kræver fordi det kan skabe værditilvækst for både transportøren og affaldsproducenten at skabe flere rene fraktioner. Ligeledes foretager affaldstransportører og mæglere øget pris- og markedsovervågning for at kunne konkurrere med andre. Affaldstransportører/mæglere kontakter selv affaldsproducenter med pristilbud som skal få dem til at skifte fra konkurrenten til dem. Der er flere af de interviewede personer der har gjort opmærksom på at konkurrencen på området er så hård at markedet regulerer sig selv. Det eneste problem (miljømæssigt) er, efter en af de interviewede affaldstransportørers mening at de fleste affaldstransportører forretningsmæssigt ikke kan tillade sig at være mere miljøbevidste end affaldsproducenten. Ulemperne ved den nuværende rollefordeling og reglerne for affaldshåndteringen er bl.a.: Der er stor forskel mellem de formelle reglers krav til affaldsproducenternes ansvar og indsigt i affaldshåndteringen, og hvordan opgaverne løses i praksis. Som et andet eksempel på at affaldsproducentens ansvar er langt fra hvad der i virkeligheden er praksis, nævner en affaldstransportør opstilling af en container til haveaffald på en privatadresse. Reglen foreskriver at papirer skal underskrives når affaldet afhentes, men som regel er kunden ikke hjemme hverken ved aflevering eller ved afhentning af containeren. Affaldstransportøren er gået videre til kommunen med problemet hvor man ifølge affaldstransportøren har svaret “at det finder han nok en løsning på” underforstået at affaldstransportøren selv kan skrive under. Affaldsproducenternes viden om og forudsætninger for at sikre korrekt affaldsbehandling og registrering er begrænset. Der kan være økonomisk modsætningsforhold mellem affaldstransportørens og affaldsproducentens interesser. Affaldstransportørers/mægleres rådgivning er ikke uvildig, idet de kan være interesserede i hvad der er nemmest/billigst for dem selv – eller affaldsproducenten. Pædagogisk ulempe Administrativ byrde for affaldstransportører og affaldsproducenter Også en del af affaldsproducenterne finder indberetningspligten omstændelig. Det nævnes fx at “indberetningerne burde foregå automatisk”, “er træt af stamkortindberetningen”, ”det burde være nok med en indberetning én gang og ét sted”, “de der har brug for oplysningerne, burde selv trække dem”. 1.2.3 Ønsker til fremtidig rollefordelingParternes forslag til en ændret rollefordeling som omfatter følgende hovedelementer:
1.2.3.1 Ændring af ansvarsplacering mellem affaldsproducent og affaldstransportørInterviewene viser overordnet at der blandt parterne er ønsker om at ændre ansvarsplaceringen mellem affaldsproducent og affaldstransportør, således at affaldstransportøren/mægleren får ansvaret for visse opgaver under særlige betingelser. Umiddelbart er der mange interviewudsagn der peger på at affaldstransportørerne og affaldsproducenterne hver især synes at den anden part bør have ansvaret for affaldets håndtering. En del affaldstransportører mener således at affaldsproducenten i alle tilfælde skal have det fulde ansvar, og at affaldstransportøren skal være fritaget for at foretage registreringer/indberetninger. Omvendt er der en del affaldsproducenter som mener at det er urimeligt at affaldsproducenten har ansvaret for affaldet “hele vejen igennem” og helt ud på behandlingsanlæggene. En affaldsproducent foreslår at det er modtagestedet (behandlingsanlægget) der har ansvaret for indberetningen da de alligevel registrerer det modtagne affald. Dog vurderer parterne at der er delopgaver hvor placeringen af ansvaret for affaldets håndtering kan ændres: Herunder eksempelvis med hensyn til følgende:
1.2.3.2 Ønsker om regelforenkling og landsdækkende løsningerDet fremhæves blandt parterne at der er behov for landsdækkende, ensartede regler om bl.a. følgende:
1.2.4 Vurderinger af rollefordelingen for de enkelte opgaverDette afsnit og Bilag 3 indeholder en gennemgang af de enkelte delopgaver med vurdering af årsager til rollefordeling samt hvilke fordele og ulemper der er ved rollefordelingen. Endelig behandles de forskellige ønsker der er fremsat til den fremtidige rollefordeling. I Bilag 2 er rollefordelingen behandlet som den forekommer i affaldsbekendtgørelsen og de kommunale regulativer. Fremstillingen er baseret på de spørgsmål og vurderinger der blev fremsat i forbindelse med interview af de forskellige interessenter i affaldshåndteringen. Som det vil fremgå, er der i flere tilfælde forskel på hvordan interessenterne opfatter de gældende regler, og hvordan retsstillingen er belyst. Som eksempel herpå kan nævnes at flere aktører opfatter det således at kommunerne i affaldsregulativer kan stille betingelser for at godkende affaldstransportører henholdsvis kan stille krav til behandlings/modtageanlæg hvilket der ikke er hjemmel til i de gældende regler som belyst ovenfor. Tilsvarende kan redegørelsen vedrørende eksport af affald ikke på alle punkter tages som udtryk for den gældende retsstilling, men refererer til reglerne, således som de har været opfattet af og drøftet med interessenterne. Når det er valgt at bringe redegørelsen i denne form, er det begrundet i to hensyn. Det ene er ønsket om at fremlægge interessenternes forskellige vurderinger i den kontekst hvor de er fremsat. Det andet er at interessenternes vurderinger dermed bidrager til at tydeliggøre de uklarheder der er om de gældende regler, og de løsninger som foretrækkes. Et tydeligt eksempel herpå er Bilag 3, afsnit 1.5 om ansvar for affaldet hvor det af beskrivelsen tydeligt fremgår at begrebet ansvar anvendes i forskellige betydninger hvorfor tilsyneladende forskellige vurderinger ikke i alle tilfælde dækker over forskellige synspunkter. De delopgaver som belyses, er følgende:
1.2.4.1 Stille opsamlingsmateriel til rådighedDet forekommer hyppigt blandt de interviewede affaldstransportører og mæglere at de stiller opsamlingsmateriel til rådighed for affaldsproducenten. Desto større affaldstransportører, desto mere differentierede indsamlingssystemer tilbyder de typisk, fx i form af separate containere til bestemte affaldsfraktioner. Blandt de interviewede affaldsproducenter forekommer det at både affaldstransportører og affaldsbehandlere stiller opsamlingsmateriel til rådighed. Forklaringerne på at affaldstransportører/mæglere ofte påtager sig denne opgave, er typisk:
Hvordan fungerer rollefordelingen?
Sammenfattende viser dette at den væsentligste ulempe er at affaldstransportøren kan være interesseret i at vælge den nemmeste/billigste løsning for sig selv og dermed have modsatrettede økonomiske interesser i forhold til affaldsproducenten. Hvordan burde den fremtidige rolle- og ansvarsfordeling være?
1.2.4.2 Rådgivning om opdeling/kildesortering af affaldForklaringerne på at affaldstransportørerne ofte påtager sig denne opgave, er typisk:
Hvordan fungerer rollefordelingen? Fordelen kan være at affaldstransportørerne kan yde en rådgivning over for den enkelte affaldsproducent som kommunerne ikke selv har kapacitet til. En af de interviewede større kommuner anfører at de ikke kan besøge samtlige affaldsproducenter og derfor gerne vil samarbejde mere med affaldstransportørerne som et formidlende led. Ulempen kan være at affaldstransportørers rådgivning ikke uvildig, idet de kan være interesseret i hvad der er nemmest/billigst for dem selv. Kommunale affaldskonsulenter kan i princippet også have manglende uvildighed fordi de kan være interesseret i at favorisere kommunens egne anlæg/selskaber. Forslag til fremtidig rollefordeling
1.2.4.3 Rådgivning om opsamlingsmaterielForklaringer på rollefordelingen
Hvordan fungerer rollefordelingen? Mindre affaldstransportører har typisk mindre kendskab til krav fra behandlingsanlæg end behandlere med tilkoblede/egne transportører. Dette kan lede til dårligere rådgivning om hvad det er mest optimalt for affaldsproducenten at sortere. Hvordan burde den fremtidige rolle- og ansvarsfordeling være? Blandt de interviewede foreslås derfor bl.a.:
1.2.4.4 Evt. forudgående behandling/neddeling af affaldDenne opgave vedrører fx forudgående behandling med henblik på forbrænding (maskiner til behandling/neddeling, shredning/presning/ballering, sortering og manuel behandling). Forklaring af rollefordelingen
Interviewene peger på at de forholdsvis store behandlingsudgifter til forbrænding og deponering som kan variere fra ca. 440 kr. pr. ton til over det dobbelte for forbrænding, medfører at det kan være økonomisk attraktivt for affaldstransportøren at udsortere genanvendelige materialer. Der er således en stigende del af det affald som afhentes hos affaldsproducenten som brændbart eller affald til deponering, der bliver eftersorteret af affaldstransportøren hvis denne har faciliteter til dette, og hvis det vurderes at indholdet af genanvendelige materialer kan dække udgiften hertil. Herefter køres den resterende mængde til forbrænding eller deponering. Hvordan fungerer rollefordelingen? Fordelen er at en del affald bliver sorteret i flere fraktioner end det ellers ville. (En af de interviewede kommune vurderer at slaggemængden på deres anlæg er faldet fordi der er mere sorteret fra – især jern). Ulempen kan være at det er “upædagogisk” at affaldstransportøren påtager sig disse opgaver da det formelt er affaldsproducentens ansvar at sørge for korrekt sortering og håndtering. Da affaldsproducenterne har ansvaret for affaldets håndtering, kan en stigende overtagelse af opgaver fra affaldstransportørernes side medføre en dårligere løsning hvor affaldsproducenten ikke får engageret medarbejderne og uddannet disse. Forslag til fremtidig rollefordeling Affaldstransportørerne vurderer det som besværligt at der er forskelle på de krav kommunerne stiller til sorteringen af affaldet. De finder at der er behov for ens regelsæt. 1.2.4.5 Oplagring og opsamling af affald internt hos affaldsproducentenDenne opgave er typisk nært forbundet med evt. forudgående behandling af affaldet, og det er gennemgående de samme årsager der forklarer rollefordelingen. Den interne oplagring og opsamling af affald hos affaldsproducenterne er i vækst fordi affaldsproducenterne kan optimere deres afleveringsøkonomi og spare penge hvis de samler, sorterer og presser affaldet bedre. Affaldstransportører medvirker i stigende omfang i den interne oplagring og opsamling, og denne udvikling i rollefordelingen vurderes generelt at fungere godt. Dog vurderer de interviewede kommuner at affaldstransportørernes stigende overtagelse af opsamlings- og behandlingsopgaver kan svække affaldsproducenternes kompetencer og forudsætninger for at varetage de opgaver som lovgivningen har givet dem ansvaret for. 1.2.4.6 Opdeling af affaldet på fraktionerDa affaldstransportører som beskrevet ofte rådgiver om kildesortering af affaldet, sker det også i stigende omfang at affaldstransportøren medvirker i opdelingen af affaldet på fraktioner. Årsagerne til denne udvikling i rollefordelingen er overordnet de samme som ved de ovenfor beskrevne opgaver. Herunder dels at affaldsproducenterne typisk har begrænset viden om lovgivningens krav til fraktionsopdeling og dermed behov for rådgivning. Dels at opdeling på fraktioner, evt. flere end det lokale regulativ kræver, kan skabe værditilvækst for både affaldstransportør og affaldsproducent. 1.2.4.7 Klassifikation af affaldetAffaldstransportører er ofte involveret i affaldsproducentens klassifikation af affaldet. Forklaringerne på denne udvikling i rollefordelingen er typisk:
Hvordan fungerer rollefordelingen? Forslag til fremtidig rollefordeling
1.2.4.8 Udfyldelse af stamkort for affaldsproducentens affaldsproduktionForklaringer af rollefordelingen Årsagerne vurderes at være:
Hvordan fungerer rollefordelingen? Forslag til fremtidig rollefordeling 1.2.4.9 Emballering og mærkning af affaldDette er en opgave som det typisk er affaldsproducenterne selv der gennemfører. De validerende interview bekræfter dette billede, idet samtlige interviewede affaldsproducenter selv emballerer og mærker affald. Ca. halvdelen af de interviewede affaldstransportører anfører at de typisk udfører eller tilbyder emballering og mærkning af affald hvis affaldsproducenten ønsker det. Nogle af de større affaldstransportører tilbyder også emballeringsmaterialer og løsninger som en del af deres totalkoncept. Årsagerne vurderes at være:
Vurderinger af rollefordelingen
1.2.4.10 Anmeldelse af farligt affald til relevante myndighederAffaldstransportørerne udfører kun i moderat omfang denne opgave for affaldsproducenterne som sjældent beder om hjælp til det. Nogle af affaldstransportørerne tilbyder at gøre det som en del af deres totalkoncept. Dog er det affaldsproducenten som skal underskrive anmeldelsen. Årsagerne til at affaldstransportørerne sjældent får denne opgave, er overordnet følgende:
Nogle af de interviewede affaldsproducenter mener at modtagestationen gør det i stedet. Udsagn fra de interviewede behandlere viser dog at behandlerne mener at det er affaldsproducenterne der skal gøre det. Vurdering af rollefordelingen Der er ikke blandt de interviewede konkrete forslag til en anden rollefordeling. 1.2.4.11 Pris- og markedsovervågningAffaldshåndteringen præges generelt af øget centralisering af indsamling hos affaldsproducenterne og øget volumen. Handel med affaldet sker derfor på et større og til dels internationalt behandler- og mæglermarked som kræver mere ekspertviden at overskue. Affaldsmæglerne og de større affaldstransportører gennemfører derfor i stigende omfang pris- og markedsovervågning for kunderne. Det er egentlig ikke en opgave som affaldsproducenterne beder affaldstransportørerne/mæglerne om at udføre. Pris- og markedsovervågning er nærmere noget som affaldstransportøren er nødt til at foretage for at kunne konkurrere. Affaldstransportører/mæglere kontakter selv affaldsproducenter med pristilbud som skal få dem til at skifte fra konkurrenten til dem. Årsagerne til denne udvikling i rollefordelingen er:
Interview blandt affaldsproducenterne viser at prisen er en vigtig faktor, men at det ikke altid er det billigste tilbud der vælges. Det vurderes også som vigtigt at affaldstransportøren påtager sig ansvaret for korrekt håndtering af affaldet. Vurdering af rollefordelingen Dog vurderes rollefordelingen at kunne rumme følgende ulemper:
Blandt kommunerne vurderes det at disse ulemper typisk gør sig gældende for (typisk mindre) affaldsproducenter som ikke er opmærksomme på prisforhold. De større affaldsproducenter har typisk mere fokus på det. 1.2.4.12 Vurdering/afgørelse af hvilken behandlingsform affaldet skal behandles vedDet er udbredt at affaldstransportører påtager sig at vurdere og afgøre hvilken behandlingsform affaldet skal behandles ved. Årsagerne til denne udvikling i rollefordelingen er meget de samme som ved øvrige opgaver såsom opdeling i affaldsfraktioner og evt. forbehandling af affald. Det er opgaver som affaldsproducenten pga. sin manglende viden og interesse gerne overlader til affaldstransportøren. Affaldstransportøren påtager sig ofte opgaverne som del af et totalkoncept. På spørgsmålet om hvilke typer af affald affaldstransportørerne typisk tager ansvaret for, angives der en bred vifte af fraktioner der både omfatter affald til forbrænding og genanvendelse. Herunder både metal, plast, returpapir, glas, forbrændingsjern, affald fra elektriske og elektroniske produkter mv. Vurdering af rollefordelingen Dog vurderer parterne at rollefordelingen principielt har følgende ulemper:
Blandt de interviewede er der følgende forslag til forbedring af den fremtidige rollefordeling:
1.2.4.13 Oplysning til kommunen om affaldets afleveringssted)Ifølge affaldsbekendtgørelsens § 31 (Ref. 1) kan kommunen i regulativ fastsætte at affaldstransportøren over for kommunalbestyrelsen skal afgive oplysninger om og dokumentation for transporterede mængder, affaldsfraktion og -type, affaldsproducenter og afleveringssted for så vidt angår det ikkefarlige affald. Samme pligt kan fastsættes for det farlige affald. De interviewede affaldsproducenter har begrænset viden om reglen og formoder at affaldstransportøren indberetter det han skal. Vurdering af rollefordelingen
Forslag til fremtidig rollefordeling
En affaldstransportør har et supplerende forslag om at affaldstransportører i stedet for indberetning pålægges at opbevare oplysninger i 5 år. Så kan kommunen få dage inden et evt. tilsynsbesøg rekvirere relevante oplysninger om affaldsproducentens affaldsproduktion. Argumentet for dette forslag er at det vil spare ressourcer til indberetning af oplysninger som efter affaldstransportørens opfattelse ikke bruges til noget. 1.2.4.14 Løbende sikring af at affaldsproducenten overholder regulativets fastsatte indsamlings- og anvisningsordningerAffaldstransportørerne svarer at de generelt sikrer at det transporterede affald håndteres og behandles, så det opfylder lovgivningens krav. Dog vurderer de gennemgående at det ikke er deres rolle og ansvar at sikre denne overholdelse, men myndighedernes, dvs. kommunens. “Vi kan informere og anbefale, men er ikke myndighed”, siger en affaldstransportør. Affaldstransportørerne fremhæver at der er meget begrænset kontrol med at det overholdes at bestemte affaldsmængder og -typer skal køres til bestemte affaldsbehandlingsanlæg. Udsagn fra både kommuner og affaldstransportører peger på at både affaldsproducenters og affaldstransportørers kendskab til det relevante affaldsregulativ og dets indhold er begrænset. Det typiske billede er at den enkelte affaldstransportør/mægler sammensætter sin affaldsordning ud fra generelle erfaringer og om nødvendigt tilpasser sin opgaveløsning hvis kommunen klager. Økonomiske, markedsmæssige faktorer er hovedårsagen til at anvisningsordningerne ofte ikke overholdes. Det blev i en del interview nævnt at affaldstransportører udnytter de store forskelle på gebyrer for behandling af brændbart affald (disse varierer op til 100 %) og evt. deponering. Normalt vil der i de enkelte kommuner være krav om at disse fraktioner skal afleveres på det i regulativet anførte anlæg, men de store prisforskelle medfører at affaldet har en tendens til at flyde mod de anlæg hvor bortskaffelsen er billigst. De affaldsbehandlingsanlæg der modtager affaldet, har ikke nogen umiddelbar interesse i at stoppe dette (hvis de har kapacitet nok), og hvis det skal tjekkes, kan det være svært at vurdere hvilken kommune affaldet stammer fra, specielt hvis det indsamles i mange små portioner af fx komprimatorvogne. Vurdering af rollefordelingen
De interviewede vurderer at kommunerne udviser uens konsekvens i regler og håndhævelse. Nogle kommuner har ikke en liste over godkendte affaldsbehandlingsanlæg og tolererer reelt at papir/pap sendes til forbrænding da der ikke er nogen kontrol. Andre kommuner stiller krav og favoriserer egne anlæg. Fremtidig rollefordeling
1.2.4.15 Orientering om “kan”-ordninger og “skal”-ordningerHer giver svarene fra affaldsproducenter og affaldstransportører det samme billede som med hensyn til sikring af den generelle overholdelse af reglerne. Forklaringerne er generelt følgende:
1.2.4.16 Meddelelse om eksport af grønt affald til kommunenAffaldsproducenter som eksporterer grønt affald, skal jf. affaldsbekendtgørelsen (Ref. 1) oplyse dette til kommunen. Interviewene giver samlet det indtryk at oplysninger om eksport af grønt affald til kommunen kun finder sted i meget begrænset omfang. Flere af de interviewede kommuner oplyser at man på et helt år slet ikke har modtaget nogen oplysninger om eksport af grønt affald. Rollefordelingen vurderes som klar nok – det er affaldsproducentens ansvar at det sker. Men problemet er bl.a. at eksporteret grønt affald typisk passerer gennem et speditionsfirma som ikke er registreret som affaldstransportør. 1.2.4.17 Anmeldelse af rødt, orange eller ulistet affald til Miljøstyrelsen og til myndigheder i modtagerlande og evt. transitlandeIfølge Miljøstyrelsens vejledning 2/2000 om EUs transportforordning 259/93 (Ref. 2) fastsætter de gældende regler procedurerne således:
Blandt de interviewede affaldstransportører/behandlere forekommer i moderat omfang – og mest hos de større affaldstransportører – at de gennemfører disse procedurer. Det betyder bl.a. at de varetager korrespondance med Miljøstyrelsen og myndigheder i modtagerlande og evt. transitlande. Affaldsproducenten medvirker i det omfang denne har viden og udenlandske kontakter. De større affaldstransportører tilbyder det som en del af deres totalkoncept. De er klar over at Miljøstyrelsen mener at det er affaldsproducentens ansvar, men de opfatter det således at hvis der er problemer med en transport, så er det dårlig reklame for dem selv som affaldstransportører. De vurderer at det reelt er vanskeligt for affaldstransportøren – og endnu sværere for affaldsproducenten – at sikre sig at affaldet havner det rigtige sted i udlandet. Vurdering af rollefordeling
Fremtidig rollefordeling
1.2.4.18 Formidling af kommunens affaldsregulativ og sorteringskrav til affaldsproducentenInterviewene blandt affaldsproducenter og affaldstransportører viser at affaldstransportører kun i begrænset omfang direkte “formidler” kommunens regulativ til affaldsproducenten. Der er nærmere tale om at det er affaldstransportøren der – om nødvendigt – sætter sig ind i regulativet og derefter vejleder affaldsproducenten om hvordan der skal sorteres mv. De større affaldstransportører tilbyder som en del af deres totalkoncept at deres affaldshåndtering for kunden løbende vil blive ajourført med evt. ændringer i regulativkravene. De kommunale affaldsregulativer karakteriseres af både affaldstransportører og affaldsproducenter som indviklede. Ligeledes vurderer de at kommuner typisk ikke gør tilstrækkeligt for at informere affaldsproducenterne på en overskuelig måde ved foldere eller besøg af affaldskonsulenter. Parterne vurderer dog at regulativerne kun i mindre grad giver fortolkningsproblemer. De vedrører typisk kun forskellige detaljer såsom definitioner og afgrænsninger af hvorvidt “dagrenovationslignende” restaffald er omfattet af en kommunal indsamlingsordning eller ej. Hovedkritikpunktet fra affaldstransportørernes side er at det er besværligt at regulativerne er forskellige på tværs af kommunerne. 2 ReferencerRef. 1 Bekendtgørelse nr. 619 af 27/06/2000 om affald Ref. 2 Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab Bilag 2 1 Rollefordeling i affaldsbekendtgørelsen og kommunale regulativerI Danmark findes der over 1.300 kommunale regulativer med over 8.000 regulativfastsatte ordninger for erhvervsaffald. Den største del af ordningerne er organiseret som anvisningsordninger. Det store antal regulativfastsatte ordninger og en forskellig organisering gør det svært for aktørerne at overskue og sammenligne de gældende regler. Reglerne for affaldshåndtering i Danmark er meget omfattende og komplekse. Uklarheder og uoverensstemmelser mellem affaldsbekendtgørelsen (Ref. 1) og miljøbeskyttelsesloven (Ref. 2) anses at have en afsmittende effekt på uklarheder i de kommunale affaldsregulativer. I de kommunale regulativer er der forskellig brug af terminologi og definitioner. Selvom der ikke altid er så stor forskel på indhold i selve teksten i regulativet, er der måske en meget stor forskel på fortolkning og den praktiske håndhævelse af regulativerne. Der er foretaget en kortlægning og analyse af affaldsbekendtgørelsen og 10 kommunale affaldsregulativer med fokus på de kommunale krav til affaldsproducenter, affaldstransportører og affaldsbehandlingsanlæg der stilles i regulativerne. Regulativerne repræsenterer både store og små kommuner samt flere affaldsselskaber og er spredt geografisk. Titlen på de analyserede regulativer fremgår af Bilag 6 til rapporten. Analysen viser at der er betydelige forskelle vedr. de kommunale krav til affaldsproducenter, affaldstransportører og affaldsbehandlingsanlæg. Der er især fundet forskelle vedr. indberetnings-, registrerings- og anmeldekrav, herunder de tidsfrister der sættes herfor. På områder som sortering, opbevaring og transport af affald er regulativerne mere ens. I de følgende afsnit redegøres kortfattet for analysens resultater. 1.1 Affaldsproducentens pligter med hensyn til sortering, opsamling og opbevaringJf. miljøbeskyttelseslovens § 44 (Ref. 2) kan miljø- og energiministeren fastsætte regler om sortering og opbevaring af affald. Affaldsbekendtgørelsen (Ref. 1) bemyndiger, jf. § 26 om anvisningsordninger, kommunalbestyrelsen til at stille krav om sortering af affald, emballering af affald, mærkning af containere med videre, oplagring af affald og deklarering af affald. I de kommunale regulativer er kravene vedr. affaldssortering ofte opført i et bilag. I bilaget findes ligeledes nærmere bestemmelser af hvilke fraktioner der skal sorteres i, samt hvilke mængdegrænser (fx kg per uge) der udløser krav om udsortering af en fraktion. Endvidere henvises der som regel til at også affaldsbehandlingsanlæggets regler vedr. sortering skal være overholdt. Kun i enkelte regulativer stilles krav om at affaldssorteringen foregår i umiddelbar forbindelse med de enkelte affaldsskabende processer. I de fleste regulativer henvises til at det er kommunalbestyrelsen der afgør hvilken affaldsfraktion der er tale om. Ikke alle regulativer opfører krav om mærkning af materiel. I enkelte regulativer stilles der dog meget specifikke krav om mærkning, fx i henhold til et bilag. I andre regulativer henvises til at der kan tildeles et containersymbol for opsamlingsmateriel på fast adresse eller indgående i en ruteindsamling. Alle undersøgte regulativer stiller krav om at opbevaring ikke må medføre forurening, gener eller uhygiejniske forhold eller forårsage tilhold af skadedyr. Endvidere stilles der i stort set alle regulativer krav om at materialer der kan fjernes med vinden, skal opbevares i lukkede beholdere eller inden døre, at pap og papir skal opbevares tørt, og at der ikke må ske en sammenblanding eller kvalitetsforringelse af affaldet under opbevaring. I de fleste regulativer henvises til at kommunen kan kræve oplagret affald fjernet inden for en tidsfrist. I nogle regulativer er oplagringstiden sat til maksimalt et år i andre til et halvt år. De fleste regulativer nøjes dog med at anføre at kommunen forbeholder sig ret til at sætte en tidsfrist. Kun i to regulativer henvises ikke til denne beføjelse der er fastsat i miljøbeskyttelsesloven (Ref. 2). 1.2 Affaldsproducentens pligter med hensyn til dokumentation, oplysning og anmeldelseI affaldsbekendtgørelsen stilles der en række krav til affaldsproducenten om fx registerføring, indberetning, oplysningspligt, anmeldelse og dokumentation. Som regel er de kommunale regulativers krav om oplysninger svarende til de krav der er opført i affaldsbekendtgørelsen: Affaldsproducenten skal på anmodning afgive alle oplysninger vedr. affaldshåndtering, affaldstransportør og affaldsbehandlere. Væsentlige ændringer i affaldets mængde, sammensætning eller egenskaber skal anmeldes til kommunen. I enkelte regulativer stilles dog også krav om at alt affald skal anmeldes hvert fjerde år og ikke kun ved væsentlige ændringer. Det er forskelligt hvorvidt der i de kommunale regulativer henvises til at affaldsproducenten skal føre register over sit affald (måske fordi stamkort først gælder fra 2001 og nogle regulativer er ældre). Affaldsproducenten skal indberette import og eksport af orange eller rødt affald til Miljøstyrelsen. I de kommunale regulativer stilles ofte anmeldelseskrav om specifikke fraktioner, fx af bygge og anlægsaffald eller affald der går til specialbehandling. Der er tvivl om hjemlen til sådanne bestemmelser. I de fleste regulativer findes der ret specifikke krav til anmeldelse og dokumentation af homogene biprodukter selvom de ifølge affaldsbekendtgørelsen ikke har hjemmel til andet end at kræve registrering. Tidsfristen for anmeldelse af homogene biprodukter varierer betydeligt: Fra inden afsætning af det homogene biprodukt til fem dage efter afsætning, eller også stilles der kun krav om en årlig indberetning. I nogle regulativer oplyses ikke hvilke fraktioner der er anmeldelsespligtige, men udelukkende at kommunen generelt kan stille krav om anmeldelse forud for bortskaffelse af visse affaldsfraktioner. 1.3 Affaldsproducentens frihed til at beslutte at de ikke ønsker at benytte en kommunal indsamlings- eller anvisningsordningAffaldsproducenten har for genanvendeligt affald krav på fritagelse for at benytte den kommunale anvisningsordning, jf. affaldsbekendtgørelsen § 32 (Ref. 1) og i bestemte tilfælde ligeledes krav på fritagelse for at benytte den kommunale indsamlingsordning, jf. miljøbeskyttelsesloven § 45, stk. 5 (Ref. 2). For farligt affald har affaldsproducenten krav på dispensation hvis det farlige affald kan bortskaffes eller nyttiggøres miljømæssigt forsvarlig til anden side. Generelt giver de analyserede affaldsregulativer mulighed for fritagelse for benyttelsespligt. Nogle henviser til muligheden under anvisningsordninger, andre gør ikke. I nogle regulativer er fritagelsen beskrevet som en dispensation selvom der for genanvendeligt affald er tale om en fritagelse. I de undersøgte regulativer stilles der krav om at genanvendeligt affald der behandles på andre anlæg end dem der anvises til, skal anmeldes til kommunen. Her strækker anmeldelseshyppigheden sig fra senest 14 dage efter transporten til en gang årligt eller til inden selve transporten. Det påpeges at kommunen har ikke hjemmel til at kræve en forudgående anmeldelse ved fritagelse for anvisningsordninger for genanvendeligt affald. I de undersøgte regulativer stilles der enten krav om at affaldsbehandlingsanlægget skal søge optagelse på anvisningsbilaget, eller også stilles der krav om at anmeldelsen indeholder stamoplysninger på anlægget. Med hensyn til “godkendelse” af eller krav til affaldsbehandlingsanlæg skal man være opmærksom på at kommunen ikke har nogen hjemmel hertil. 1.4 Affaldsproducenternes frihed til at eksportere affald til nyttiggørelse i et andet EU-landJf. bekendtgørelse nr. 971 af 19. november 1996 (Ref. 3) om import og eksport af affald skal virksomheder der eksporterer affald, forinden meddele tilsynsmyndigheden affaldsart, mængde samt nyttiggørelsesform. Hvis amtet er tilsynsmyndighed, skal kommunen ligeledes have en meddelelse. Det er tvivlsomt om disse underretningskrav er lovlige efter EF-domstolens dom i Daimler-Chrysler (C324/99) (Ref. 4). I de undersøgte regulativer henvises der generelt til de eksisterede regler for import og eksport af affald på nationalt/EU-niveau. Det er ikke alle regulativer der henviser til at man kan få fritagelse for benyttelsespligt ved eksport af affald til nyttiggørelse. I nogle regulativer stilles der krav om en forudgående ansøgning til kommunen om fritagelse. Kravet om kommunal fritagelseserklæring ved eksport er formelt hjemlet i affaldsbekendtgørelsens § 56, stk. 1 (Ref. 1), men kun for farligt affald. Efter EF-domstolens dom i Daimler-Chrysler (C 324/99) (Ref. 4) må kravet om kommunal fritagelseserklæring i alle tilfælde anses i strid med EU-reglerne, ligesom der ikke er hjemmel til at kommunerne fastsætter regler for eksport og import af affald, jf. Miljøstyrelsens notat til Folketingets miljø- og planlægningsudvalg i marts 2002 (Ref. 5). 1.5 Affaldstransportørens informationsforpligtigelse over for affaldsproducenten om affaldsreguleringI affaldsbekendtgørelsen (Ref. 1) stilles der ingen krav om at affaldstransportøren skal informere affaldsproducenten om gældende affaldsregulering. Bekendtgørelsen giver dog kommunerne hjemmel til at de jf. § 31 kan fastsætte forskrifter om at affaldstransportører kun må afhente affald der er sorteret, emballeret, mærket og deklareret i henhold til regulativet. Ingen af de undersøgte regulativer stiller direkte rådgivningskrav til affaldstransportører der kører i anvisningsordninger. Men der kan være tale om indirekte rådgivning da der i alle undersøgte regulativer på nær et stilles krav om at affaldstransportøren kun må transportere korrekt sorteret, emballeret, mærket og deklareret affald. Kommunens krav til affaldstransportører der transporterer affald i kommunale indsamlingsordninger er som regel ikke beskrevet i regulativerne. Kravene vil naturligt skulle fastsættes i en aftale da det er kommunen der ved en indsamlingsordning er den forpligtede i forhold til lovgivningen. I de få regulativer hvor kravene til affaldstransportøren er opført, indbefatter de krav om rådgivning af affaldsproducenten. I et enkelt regulativ anføres i afsnittet om affaldstransportørens pligter at affaldstransportøren oppebærer det økonomiske ansvar for eventuel fordyrende behandling såfremt affaldet ikke er sorteret korrekt. Der er tvivl om hjemlen til en sådan bestemmelse. I et andet regulativ anføres under afsnittet om affaldstransportørens pligter at affaldstransportøren skal stille materiel til rådighed. Der er tvivl om hjemlen til en sådan bestemmelse. 1.6 Affaldstransportørens pligter med hensyn til valg af affaldsbehandlingsanlægI affaldsbekendtgørelsen er der ikke opstillet nogen pligter med hensyn til valg af modtageanlæg for affaldstransportøren. Både benyttelsespligten og adgangen til fritagelse retter sig efter bekendtgørelsen alene mod affaldsproducenten. Der er derfor ikke hjemmel i de gældende regler til at affaldstransportør benytter bestemte affaldsbehandlingsanlæg. I de kommunale regulativer er der som regel en liste over godkendte affaldsbehandlingsanlæg der fremgår af fx et anvisningsbilag, og affaldstransportøren skal køre affaldet til et af disse anlæg. Selv om der ikke er hjemmel hertil, er det almindeligt at kommunale regulativer forpligter affaldstransportører til at benytte bestemte affaldsbehandlingsanlæg. I nogle regulativer henvises kun til affaldsproducenten. Kun i enkelte regulativer henvises udelukkende til en behandlingsform og til at anlægget skal være miljøgodkendt. Hvis affaldstransportøren/affaldsproducenten ønsker at benytte et andet affaldsbehandlingsanlæg end de opførte, skal anlægget enten søge om optagelse på listen, eller også skal det kunne leve op til nærmere definerede krav. Der er tvivl om hjemlen til sådan en bestemmelse, ligesom der er tvivl om hjemlen til at forpligte affaldstransportøren til at benytte bestemte affaldsbehandlingsanlæg da benyttelsespligten alene forpligter affaldsproducenten. I mange regulativer ses krav om at transporten skal ske direkte fra affaldsproducent til affaldsbehandlingsanlæg (altså med andre ord at der ikke foretages sortering på en mellemstation). 1.7 Affaldstransportørens registreringsforpligtigelse over for kommunenJf. affaldsbekendtgørelsens § 31 (Ref. 1) kan kommunalbestyrelsen stille krav om at affaldstransportøren skal give oplysninger til kommunalbestyrelsen. Endvidere er affaldsproducenter som anvender affaldstransportører, forpligtiget til at afgive oplysninger til affaldstransportøren. Det er meget forskelligt hvilke oplysningskrav der stilles til affaldstransportøren. I nogle regulativer kræves kun indberetning efter anmodning fra kommunen, andre beder om en årlig indberetning, indberetning hvert kvartal eller hver måned. Indberetning foretages som regel elektronisk og efter ISAG-standard. De oplysninger der skal registreres, er som minimum dem der er opført i affaldsbekendtgørelsen. I enkelte regulativer suppleres indberetningen med at affaldsproducentens og affaldsbehandlingsanlæggets oplysninger skal indeholde både CVR-nummer/SE-nummer, adresse, telefonnummer samt kontaktperson. Kun en kommune stiller i regulativet ikke krav om at affaldstransportøren skal registrere transporteret affald. 1.8 Affaldsbehandlingsanlæggenes oplysningspligtI henhold til affaldsbekendtgørelsen (Ref. 1) skal affaldsbehandlingsanlæg indberette til Miljøstyrelsen og jf. § 47 efter anmodning også til kommunalbestyrelsen (de har dog kun hjemmel til at kræve indberetning fra anlæg der er beliggende i kommunen). Det er ikke alle regulativer der nærmere beskriver affaldsbehandlingsanlæggenes forpligtigelser (og der er intet hjemmelsgrundlag for at kommuner i regulativer kan regulere affaldsbehandlingsanlæg). I enkelte regulativer findes et bilag der beskriver kriterier for indgåelse af anvisningsaftale. Ansøgning om optagelse følges op med en konkret aftale mellem affaldsbehandlingsanlæg og kommunen hvor der kan fastlægges nærmere krav. Som regel skal mængder indberettes en gang årligt, men enkelte regulativer henviser kun til indberetning efter anmodning. Affaldsbehandlingsanlægget skal som oftest (der hvor der stilles krav om en indberetning årligt) lave stikprøvekontrol og checke om regulativet bliver overholdt. 2 ReferencerRef. 1 Bekendtgørelse nr. 619 af 27/06/2000 om affald Ref. 2 Bekendtgørelse af lov nr. 753 af 25/08/2001 om miljøbeskyttelse Ref. 3 Bekendtgørelse nr. 971 af 19. november 1996 om import og eksport af affald Ref. 4 Dom ved EF-domstolen Daimler-Chrysler (324/99) Ref. 5 Miljøstyrelsens notat til Folketingets miljø- og planlægningsudvalg Bilag 3 1 vurdering af rollefordelingenEfter interviewundersøgelsen, Bilag 1, afsnit 1.1.1 og 1.1.2, er der gennemført en række vurderingsinterview med brancheforeninger/organisationer. Formålet med disse interview har været at få brancheforeningernes vurdering og kommentarer til de problemstillinger som interviewundersøgelsen har kortlagt. Der er inden interviewene udarbejdet en interviewguide hvor en række resultater af interviewundersøgelsen indgår (se Bilag 4). De interviewede organisationer omfatter:
Resultaterne som blev diskuteret i de udarbejdede interviewguides omfatter følgende hovedemner:
Resultaterne af den gennemførte interviewrunde fremgår af de følgende afsnit. Resultaterne er afsnitsmæssigt inddelt svarende til de ovenfor anførte hovedemner. 1.1 Behov for ændringer i definitionen af begreberne affaldstransportør og affaldsbehandlerMarkedet for transport af affald ændrer sig mod at stadig flere blandingsvirksomheder både affaldstransportører og affaldsbehandler affald samt evt. tilbyder en række serviceydelser. Dette har medført følgende spørgsmål vedrørende ændringer i definitionen. 1.1.1 Er der behov for at affaldslovgivningen sondrer mellem “rene affaldstransportører” som ikke påtager sig andre opgaver end at transportere affald, og “blandingsvirksomheder” i affaldslovgivningen?affald danmark mener at der er et sådant behov fordi det svarer til de faktiske forhold. Dette kan bl.a. ske gennem særskilte lovkrav for affaldstransportører og affaldsbehandlere som for blandingsvirksomheder skal opfyldes af begge. Dansk Industri mener der skal være en klar skelnen mellem rene affaldstransportører og blandingsvirksomheder som af Dansk Industri omtales som indsamlere. GenvindingsIndustrien er ligeledes enig i at der er behov for at skelne, og Dansk Transport og Logistik mener også at rene affaldstransportører skal adskilles fra såkaldte indsamlere. KL mener at den nuværende opdeling er god nok når blot affaldsproducenter, affaldstransportører og affaldsbehandlere er præcist definerede. 1.1.2 Er der behov for at lovgivningen ændres med henblik på at definere hvad der falder ind under begrebet “affaldstransportør” og “affaldsbehandler”affald danmark påpeger at der mangler en præcisering af hvad mellemhandlere og sorteringsanlæg hører under, idet rigtig meget affald passerer disse aktører inden slutbehandling. Dette påpeges ligeledes af Dansk Transport og Logistik. affald danmark påpeger endvidere i forbindelse med dette spørgsmål følgende to problemstillinger:
Dansk Industri mener at der er behov for ændringer i definitionerne da kun rene affaldstransportører er omfattet af affaldsbekendtgørelsen som det er nu, mens den stadigt stigende mængde blandingsvirksomheder (indsamlerne) ikke er omfattet. KL mener at der fremover bør ske følgende præciseringer:
1.1.3 Konklusion vedrørende definitionerSamlet er der enighed om at der bør ske præciseringer i definitionerne. Der er ret bred enighed om at det må beskrives hvor mellemled som mæglere og sorteringsanlæg hører hjemme i definitionerne, og at der bør skelnes mellem rene transportører som kun transporterer affald fra A til B, og de affaldstransportører der fungerer som indsamlere. 1.2 Udfordringer i forbindelse med at der i stigende grad tilbydes affaldsproducenterne totalkoncepter for affaldshåndteringenAffaldstransportører og til dels mæglere tilbyder i stigende omfang affaldsproducenterne et totalkoncept der omfatter mange opgaver ud over transporten, herunder både praktisk service vedrørende opsamlingsmateriel og sortering mv. samt administrativ hjælp/rådgivning vedrørende affaldsregistrering, udfyldelse af stamkort mv. 1.2.1 Hvilke udfordringer rummer denne udvikling?affald danmark påpeger at affaldsproducenten får en udfordring i at sikre sig juridisk over for leverandøren af ydelsen da affaldsproducenten fortsat er den ansvarlige over for myndighederne. Forholdet mellem affaldsproducent og affaldstransportør vil altid være et kundeforhold. De ekstra ydelser er en konkurrenceparameter. Dansk Industri nævner at udviklingen medfører en større kompleksitet med mulighed for fejlregistrering når flere underentreprenører håndterer affaldsfraktioner. En ny robust affaldsdatamodel vil kunne afhjælpe dette. Desuden kræves en effektiv aftalestyring mellem affaldsaktørerne. Det kan gøres til et krav for at blive certificeret at der benyttes aftalestyring. Generelt menes at lovgivningen ikke er fulgt med udviklingen. En løsning på registreringsproblemet kan være at affaldsbehandlingsanlæg oplyses om der er tale om affald direkte fra en affaldsproducent eller ej. Genvindingsindustrien påpeger at udviklingen i markedet med frit valg til at købe ydelser og indgå kontrakt er en god udvikling, men at det stadig er affaldsproducenten der troværdigt kan sige hvad der er sket med hans varer og derfor bør have ansvaret for affaldet. Dansk Transport og Logistik påpeger at der er behov for en form for autorisationsordning eller anden godkendelse når der sker andet end transport for fremmed regning. Fælles regler vil være det eneste rigtige for alle der tilbyder totalkoncepter. KL angiver at udviklingen medfører flere parter som kommunen skal kommunikere med hvilket har betydning for bl.a. oplysningskampagner. Endvidere medfører det at kommunerne vil blive mødt af mere professionelle modspillere som kender lovgivningen hvilket stiller krav til kommunerne hvis de skal matche denne professionalisme. 1.2.2 Er mindre affaldstransportører i branchen i stand til at klare denne udvikling?affald danmark mener at de mindre affaldstransportører i større grad presses af priser end af totalkonceptet som de sjældent tilbyder. Dansk Industri mener at mindre affaldstransportører hvis de ikke kan klare opgaver som hovedleverandør, vil kunne få opgaver som underleverandør. Genvindingsindustrien påpeger at der vil være forskellige behov og dermed også plads til mindre aktører, ligesom det også ses at totalleverandørers koncepter ikke holder, fx hvis en mindre aktør kan tilbyde en delydelse væsentligt billigere. I så fald vil affaldsproducenten typisk kræve ydelsen ud af totalleverancen. Dansk Transport og Logistik mener ligeledes at de mindre affaldstransportører nok skal finde nicher i specialopgaver. KL mener at det vil blive svært for de små affaldstransportører at agere professionelt på markedet, men at det ikke må gøres umuligt for dem. 1.2.3 Hvilke kapacitets- og kompetencekrav skal affaldstransportører opfylde for at kunne påtage sig sådanne opgaver?affald danmark mener at affaldstransportørerne skal have registreringskapacitet, viden om sorteringskrav og afsætningsmuligheder samt tilbyde de forskellige containerløsninger der er brug for. Dansk Industri og GenvindingsIndustrien mener at kravene bør være forskellige. Hvis der er tale om “rene affaldstransportører”, skal der blot være godskørselstilladelse og stort kørekort, mens de affaldstransportører der fungerer som indsamlere, skal have kendskab til regelsættet på området og godkendes eller på anden måde autoriseres. Dansk Transport og Logistik mener at der bør være kompetencekrav, fx kurser i affaldslovgivning som fx Dansk Transport og Logistik udbyder som 1-dages kurser med omfattende håndbog. KL mener at affaldstransportørerne skal kunne dokumentere at de kan håndtere det affald de kører med. Kapacitet har mindre betydning. Det er mere vigtigt med kompetence, især i forbindelse med transport af farligt affald. 1.2.4 Hvorledes skal affaldstransportørernes kvalitet kontrolleres/dokumenteres? Og af hvem?affald danmark mener at affaldstransportørerne grundlæggende må kunne dokumentere over for affaldsproducenterne hvor affaldet er kommet hen, så producenterne kan dokumentere dette over for myndighederne. I forbindelse med dokumentationen opstår imidlertid problemer omkring sorteringsanlæg, idet mængderne til disse anlæg ikke kan dokumenteres hvilket medfører at man må bruge erfaringstal og gennemsnitstal for delfraktioner. Dansk Industri mener at kontrollen af affaldstransportører bør opdeles i de tre følgende typer: 1: Hvis der er tale om “rene” affaldstransportører (altså affaldstransportører der kun udfører opgaven at køre mellem A og B), bør kontrollen håndhæves efter gældende regler for godskørsel 2: Er der tale om indsamlere med egen plads, kan kontrollen foregå efter gældende regler, idet denne plads vil være miljøgodkendt og under myndighedstilsyn 3: Er der tale om indsamlere uden egen plads, kan disse operere i mange kommuner hvorfor lokalt tilsyn vil kunne håndhæves forskelligt. Her bør kontrollen styres på nationalt plan af det organ der måtte blive oprettet til certificering/godkendelse af indsamlere. En fysisk kontrol kan evt. varetages af tilsynsmyndighederne hos de affaldsproducenter og anlæg som indsamleren har kontakt med GenvindingsIndustrien mener at kvaliteten bør dokumenteres via vognmandstilladelsen. Dansk Transport og Logistik mener at rene affaldstransportører blot skal have tilladelse til transport af gods og dermed kunne genfindes via databasen på Færdselsstyrelsens hjemmeside hvor alle godkendte affaldstransportører findes. For indsamlere bør det kunne dokumenteres at der er gennemført et kursus udbudt af Dansk Transport og Logistik, og at man er godkendt via en central myndighed, fx Færdselsstyrelsen. Herudover bør der evt. kunne findes oplysninger om miljøgodkendelse af affaldstransportørens affaldsbehandlingsanlæg fra beliggenhedskommunen hvis affaldstransportøren råder over affaldsbehandlingsanlæg. Ved udstedelse af miljøgodkendelser bør der være ens objektive saglige kriterier. Det foreslås at man udnytter at Færdselsstyrelsen allerede har et fungerende system med database over alle transportører. KL mener at der bør oprettes et centralt register og at der bør være krav til hvordan affaldstransportørerne håndterer affaldet. KL udelukker ikke en eller anden form for certificering. Vedr. dokumentation foreslår KL at det enten er Miljøstyrelsen eller kommunerne der står for dette. Miljøstyrelsen og kommunerne påser at kravene overholdes, og det vil være oplagt at kommunen fører det løbende tilsyn. 1.2.5 Hvad skal affaldsproducenten konkret gøre for at sikre sig at den valgte affaldstransportør opfylder kravene?affald danmark påpeger at affaldsproducenten må sikre sig kontraktmæssigt. En mulighed kan også være at der oprettes en central godkendelsesordning med generelle minimumskrav. Herefter kan producenten stille specifikke krav i den indgåede kontrakt. Dansk Industri mener at affaldsproducenten skal sikre sig at indsamleren er opført på den nationale positivliste for indsamlere, idet det her er forudsat at der oprettes en certificeringsordning. GenvindingsIndustrien mener at affaldsproducenten bør sikre sig vognmandstilladelsesnummeret. Dansk transport og logistik mener at det bør være tilstrækkeligt at affaldsproducenten ser i det centrale register og derefter anmoder om at se dokumentation hvor dokumentationen kunne være et certificeringsdokument. KL mener ligeledes at affaldsproducenten blot skal se om affaldstransportøren står i det centrale register da dette i sig selv er et kvalitetsstempel. 1.2.6 Hvilken informationspligt bør affaldstransportøren/mægleren have over for affaldsproducenten?Informationer kan fx være oplysning om nye regler, oplysning om samlede transporterede mængder fordelt på fraktioner pr. år, oplysning om hvordan affaldet behandles, etc. affald danmark mener at informationen enten kan ske når affaldsproducenten ønsker det, eller obligatorisk, fx en gang årligt. Det vil være en fordel at oplysningerne leveres rutinemæssigt for at gøre affaldsproducenten opmærksom på deres egen bortskaffelse af affald. Dansk Industri mener at rene affaldstransportører blot skal transportere affaldet til det affaldsbehandlingsanlæg som er aftalt med affaldsproducenten hvorefter affaldsbehandlingsanlægget overtager informationspligten. Certificerede indsamlere bør ikke have anden oplysningspligt end at indberette data til et centralt register såfremt affaldsproducentens klassificering af affaldet er korrekt. Genvindingsindustrien mener ikke at affaldstransportøren bør have informationspligt over for affaldsproducenten, men at mægler bør have miljøgodkendelse/tilladelse eller autorisation. Dansk Transport og Logistik mener at det må være tilstrækkeligt at affaldstransportøren udleverer certificeringsdokumenterne/tilladelsen. KL mener at kommunen som udgangspunkt oplyser om gældende regler, og at affaldstransportører ikke bør have pligt til dette da det kan give anledning til tvivl om gældende regler. 1.2.7 Ville en certificeringsordning for affaldstransportører/mæglere være en mulighed?affald danmark og Dansk Transport og Logistik mener at en certificeringsordning vil være en mulighed. Dansk Industri mener at en certificering og adgang til en positivliste er helt nødvendig hvis man vil skabe et grundlag for at komme “affaldspirater” til livs. Kravene skal som minimum fastsættes i en bekendtgørelse, og certificeringen skal ske via et selvstændigt organ. GenvindingsIndustrien mener at en certificeringsordning bør være frivillig. KL mener at en certificeringsordning vil være en mulighed, men at det vil kunne give problemer med overholdelse af kravene for mindre affaldstransportører. 1.2.8 Hvorledes skulle certificeringsorganet i givet fald sammensættes?affald danmark diskuterer dette p.t. Det kunne fx være et fast stående udvalg med KL, Miljøstyrelsen, Reno-Sam, affald danmark, Dansk Transport og Logistik m.fl. som udarbejder forslag til certificeringskrav. Dansk Industri mener at det er vigtigst at der bliver udarbejdet nationale objektive krav til opnåelse og bevarelse af en godkendelse som indsamler. Der er også særdeles vigtigt at retssikkerheden genindføres – der er i dag ikke nogen administrativ myndighed man kan klage til over en afgørelse. Dansk Industri forudsætter at der oprettes en national certificering af aktører, og endvidere forudsættes nationale standardregler og kriterier for certificering i en bekendtgørelse. Certificeringsorganet skal være af rent teknisk karakter, og certificeringsopgaven skal forestås af godkendte certificeringsvirksomheder. GenvindingsIndustrien mener at certificeringsorganet bør sammensættes i lighed med Dansk Standard, BVQI, Norsk Veritas mv. Dansk Transport og Logistik mener at certificeringsorganet kunne være et rådgivende organ for en administrativ myndighed bestående af en offentlig part, en repræsentant for indsamlere og en for affaldsproducenter. Det er meget vigtigt at der opbygges den nødvendige retssikkerhed, så der ikke kan opstå mulighed for at indsamleren kan miste sit erhvervsgrundlag uretmæssigt. KL mener at organet bør sammensættes af involverede parter som KL, Dansk Transport og Logistik, Dansk Industri, Miljøstyrelsen osv. 1.2.9 Konklusion vedr. udfordringerNogle af de udfordringer som er nævnt af de interviewede i forbindelse med at totalleverandører (også kaldet indsamlere) overtager flere opgaver som hidtil har været producentens ansvar, er:
Generelt er man enige om at de mindre affaldstransportører presses af udviklingen, men at der stadig vil være opgaver til dem. Der er fremkommet forslag om at dele affaldstransportører op i tre kategorier:
Der er generel enighed om at der må stilles en række krav til de transportører der indsamler affald, dvs. 2) og 3) ovenfor. Det kan være viden om regelsæt, sorteringskrav, afsætningsmuligheder, mulige containerløsninger og generel tilstrækkelig viden om de affaldsfraktioner de indsamler. En måde at sikre dette på er gennem fx en certificeringsordning. Alle de interviewede er enige om at dette kan være en mulighed, men ikke alle er enige om at ordningen bør være obligatorisk for alle transportører af affald. Man kan forestille sig at de godkendte indsamlere findes i et centralt register. Et forslag til placering er at lægge databasen på Færdselsstyrelsens, hjemmeside hvor der i forvejen ligger en database over alle transportører med godstilladelse. Hvis der oprettes en national certificeringsordning for indsamlere, vil affaldsproducenterne ved at slå op i listen kunne sikre sig at der leves op til minimumskravene. Herudover vil det formentlig som hidtil være nødvendigt for affaldsproducenten at sikre sig kontraktligt vedrørende de ydelser som ikke er omfattet af minimumskravene i certificeringsordningen når aftalen indgås med indsamleren. Med hensyn til opbygning af certificeringsorganet er der forskellige forslag til deltagere, fx:
1.3 Krav for at blive optaget på listen over godkendte affaldstransportørerSelv om indenrigsministeriet har fastslået at kommunerne ikke har hjemmel til at godkende affaldstransportører eller stille betingelser for at registrere disse, er der meget forskellige krav i kommunerne for at blive optaget på listen over godkendte affaldstransportører, og der stilles typisk flest krav i de store byer. Der er derfor ligeledes store forskelle i antallet af registrerede affaldstransportører i kommunerne – uden sammenhæng med kommunernes størrelse. 1.3.1 Bør der være ens, landsdækkende krav som affaldstransportører skal opfylde for at være registrerede?affald danmark, GenvindingsIndustrien og Dansk Transport og Logistik svarer ja til dette spørgsmål. Dansk Industri mener ikke at der er hjemmel i affaldsbekendtgørelsen til at kommunerne kan stille krav til dem der ønsker at lade sig registrere som affaldstransportør. Herudover mener Dansk Industri at rene affaldstransportører ikke bør være omfattet af regler for affald, idet disse kun bør gælde indsamlerne. KL støtter tanken om centralt register over affaldstransportører og dermed centralt fastsatte krav til disse. Der skal dog være mulighed for at lokale forhold kan afspejles i kravene. KL er endnu ikke afklaret om hvorvidt centralt fastsatte krav er tilstrækkelige. 1.3.2 Hvilke krav til affaldstransportørerne skal som minimum opfyldes/dokumenteres?Dette punkt er ikke helt afklaret i affald danmark. Dansk Industri mener ikke at “rene affaldstransportører bør være omfattet af regelsættet om affaldstransport, kun certificerede indsamlere skal være omfattet. Genvindingsindustrien mener at affaldstransportører blot skal opfylde nationale regler om vejtransport (ADR-regler). Dansk Transport og Logistik mener som tidligere nævnt at rene affaldstransportører blot bør have tilladelse til (gods)transport, mens indsamlere bør have kursusbevis. KL mener med udgangspunkt i ønsket om et centralt register over affaldstransportører at det bør fremgår af dette, hvilke affaldsfraktioner den enkelte affaldstransportør har godkendelse til at transportere/indsamle. 1.3.3 Skal godkendelsen af affaldstransportørerne fastholdes, så den stadig skal ske i hver enkelt kommune?Der er enighed mellem alle interviewede om at den nuværende godkendelse i hver enkelt kommune ikke skal fastholdes. 1.3.4 Hvis ikke (afsnit 1.3.3), hvem skal så foretage godkendelsen?affald danmark er uafklaret om dette. Man mener at det enten kan være et centralt organ eller beliggenhedskommunen. Dansk Industri mener som tidligere angivet at rene affaldstransportører slet ikke skal godkendes, mens indsamlere skal certificeres. En certificering og adgang til en positivliste er helt nødvendig. Kravene skal som minimum fastsættes i en bekendtgørelse, og certificeringen skal ske via et selvstændigt organ. GenvindingsIndustrien mener at der kun skal være en national godkendelse. Dansk Transport og Logistik mener at der hvis der er ens landsdækkende krav, kan godkendelse ske enten i beliggenhedskommunen hvorefter der er ret til at køre i alle andre kommuner, eller et centralt sted hvor alle affaldstransportører har pligt til at melde sig. KL overvejer p.t. dette. Man kunne enten forestille sig at hjemkommunen godkender affaldstransportør, at det herefter sendes i høring og godkendes endeligt hvorefter affaldstransportøren kan komme på den nationale liste. En anden mulighed er at Miljøstyrelsen godkender. 1.3.5 Hvilke fordele/ulemper ville der være ved at centralisere godkendelse og registrering af affaldstransportører i et landsdækkende register?affald danmark mener at fordelene vil være at det bliver administrativt enkelt, især for affaldstransportørerne, og at der opnås ensartede vilkår for alle. Ulempen er at det tager en kompetence fra kommunerne – men ikke mange vil savne den. Som tidligere nævnt mener Dansk Industri at den centrale certificering af indsamlere er en nødvendighed. GenvindingsIndustrien mener at der kun vil være fordele ved ens regler. Dansk Transport og Logistik mener at der kun vil være fordele ved at centralisere godkendelsen da det vil give ensartede konkurrencevilkår for affaldstransportører og lette de administrative byrder for affaldsproducenterne og kommunerne. KL mener at fordelene vil være mindre administration for kommunerne. Affaldsproducenterne vil vide at der modtages en kvalificeret ydelse, og affaldstransportører vil få ensartede krav i hele landet. Ulemperne vil for affaldsproducenter være at det indsnævrer deres muligheder for valg af indsamler. Kommunen vil ikke nødvendigvis have kendskab til affaldstransportørerne der kører i kommunen, og hvis det er en anden myndighed (Miljøstyrelsen) der sætter affaldstransportøren på listen, vil hjemkommunen have vanskeligere ved dialog og distribution af information. 1.3.6 Konklusioner vedr. krav for at blive registreret affaldstransportørAlle støtter ideen om ens nationale minimumsregler for registrering af affaldstransportører. Der er forslag om at særlige krav i forbindelse med indsamling af affald kun skal gælde de såkaldte indsamlere og ikke rene affaldstransportører som blot skal have tilladelse til transport af gods. Fra KL er det ikke afklaret om der skal være mulighed for at kunne tilføje lokale særregler. Med hensyn til hvem der skal godkende, er der enighed om at godkendelsen af affaldstransportører i hver enkelt kommune bør ophøre, men forskellige forslag om alternativet, herunder fx en national godkendelse, fx Miljøstyrelsen eller beliggenhedskommunen hvorefter godkendelsen vil gælde alle andre steder. Fordele ved centraliseret godkendelse og registrering vil være administrativ forenkling og ensartede konkurrencevilkår for affaldstransportører samt større sikkerhed for en kvalificeret ydelse. Ulemperne kan være at det kan indsnævre valgmulighederne for affaldsproducent (hvis nogle sorteres fra). KL nævner også at de i givet fald i mindre grad vil have kendskab til de affaldstransportører der opererer i kommunen, og kan få vanskeligere ved at føre en dialog med disse. 1.4 Registrering og indberetning af affaldIfølge affaldsbekendtgørelsen (Ref. 1) skal affaldsproducenter (kun dem der er omfattet af bekendtgørelse nr. nr. 652, 2003 (Ref. 2)samt bekendtgørelse nr. 367, 1992 (Ref. 3 Bekendtgørelse nr. 367, 1992 vedrørende anden virksomhed end listevirksomhed) føre register over deres affaldsproduktion og efter anmodning indberette til kommunalbestyrelsen, amtsrådet og Miljøstyrelsen. Derudover skal affaldstransportøren registrere alt det transporterede affalds type/fraktion samt afhentningssted og afleveringssted og indberette disse oplysninger efter anmodning. Ligeledes skal affaldsbehandleren føre register over affaldstransportør, type, fraktion, geografisk kilde, erhvervsmæssig kilde og mængde af affald, herunder genanvendelige materialer. 1.4.1 Bør der indføres forenklinger i parternes registrering og indberetning af affaldetaffald danmark henviser her til rapporten “Affaldsregistrering, status, behov og forslag” (Ref. 4) hvor der er angivet en række forslag til forbedringer og forenklinger i indberetninger. Der er ikke behov for ændringer ved affaldsproducenten. Dansk Industri anbefaler den koncensusmodel som blev skitseret på workshoppen den 5. marts 2004 om affaldsdataprojektet (Ref. 5). Modellen bygger på at producenterne har ansvaret for affaldet, men at certificerede indsamlere indberetter data. GenvindingsIndustrien mener at det alene bør være affaldsproducenten der skal registrere. Affaldsbehandleren kan ikke gennemskue hvor affaldet kommer fra. Dansk Transport og Logistik mener at der bør indføres ens indberetningskrav da affaldstransportører/indsamlere godt vil indberette hvis indberetningerne er ensartede og anonymiserede. KL mener at det kan være hensigtsmæssigt at der er én der har ansvaret for dataindberetning, men at det må være affaldsproducenten der kvalitetssikrer. 1.4.2 Burde hovedansvaret for affaldets registrering og indberetning flyttes fra affaldsproducent til affaldstransportør?affald danmark mener ikke at hovedansvaret for registrering bør gives affaldstransportøren, men ansvaret for indberetningen kan godt gives affaldstransportøren. Dansk Industri mener at det juridiske ansvar for registrering og indberetning skal påhvile affaldsproducenten, men at det praktiske arbejde med registrering og indberetning bør foretages af en certificeret affaldsaktør. En af betingelserne for at kunne certificeres som affaldsaktør (indsamler/anlæg) skal være at aktøren forpligtiger sig til registrering og indberetning over for både producent og over for certificeringsorganet. Forudsat affaldsproducenten har afgivet korrekte oplysninger, skal affaldsaktør hæfte erstatningsretsligt over for affaldsproducenten for evt. manglende og fejlagtig registrering og indberetning. GenvindingsIndustrien, Dansk Transport og Logistik og KL mener at hovedansvaret for registrering og indberetning bør ligge ved affaldsproducenten. Dansk Transport og Logistik anfører som grund at det er affaldsproducenten der har viden om affaldets art – men det betyder ikke at man ikke kan aftale indberetning af data mellem producent og indsamler. 1.4.3 Hvilke fordele/ulemper ville der være ved en løsning hvor alle affaldstransportører skal indberette og ikke kun på opfordring?affald danmark mener at fordelen vil være at det vil give ensartede retningslinier for affaldstransportøren, og hvis man bruger tilstrækkelige ressourcer på kvalitetssikring, vil det på sigt give væsentligt bedre data. De lokale myndigheder har bedst muligheder for kvalitetssikring fordi det er dem der bruger data lokalt. Dansk Industri mener ligeledes at det vil være en fordel og især hvis der kun skal foretages en indberetning. GenvindingsIndustrien mener derimod at obligatorisk indberetning fra affaldstransportør vil lægge en kæmpe arbejdsbyrde på affaldstransportøren. Dansk Transport og Logistik mener at krav om indberetning vil medføre mere bureaukrati, og at indberetningen i givet fald må ske til centralt sted. KL mener at fordelen ved at alle affaldstransportører indberetter, er at alle affaldsdata så findes. Ulempen kan være at datakvaliteten bliver for ringe, idet kommuner så ikke fører tilsyn med om data er korrekte. Ved tidligere interview foreslår en affaldsproducent at det er modtagestedet (behandlingsanlægget) der har ansvaret for indberetningen da de alligevel registrerer det modtagne affald. Hvorvidt kunne dette være en mulig løsning? 1.4.4 Kunne det være en mulig løsning?affald danmark mener at indberetning er mulig, men dokumentation ikke. Herudover kan man ikke følge affaldet til affaldsproducenten, og det bliver sværere at følge affaldet på brancheniveau og kommuneniveau. Dansk Industri mener ikke at det er en god løsning, specielt ikke hvis der skal producentoplysninger med fordi det kræver at affaldstransportøren oplyser dette, hvilket vil lukke transporterhvervet. Men hvis man betragter godkendte affaldsaktører under ét som i den ny affaldsdatamodel, bør disse ved aftale med producenten kunne påtage sig dennes indberetningsbyrde. GenvindingsIndustrien mener ikke at dette er praktisk muligt, idet man kun registrerer det modtagne affald. Modtageren har ikke mulighed for at registrere mængder leveret til kommunal genbrugsplads i forhold til den oprindelige kilde. Det samme er tilfældet hvis en mellemhandler/mægler kommer med affaldet. Dansk Transport og Logistik mener at det er en dårlig løsning. Det vil give problemer i forhold til de affaldsbehandlingsanlæg der selv er indsamlere og affaldstransportører. Disse vil i givet fald få udleveret konkurrentens kunderegister. KL mener også det er en dårlig idé da man ikke kan identificere affaldsproducenten. Grønt affald der skal til eksport, skal først indberettes til kommunen (jf. bekendtgørelse nr. 971, 1996, § 9) (Ref. 6) som herefter skal indberette det til Miljøstyrelsen. Dette opleves som besværligt af kommuner, affaldsproducenter og transportører. 1.4.5 Hvordan burde organiseringen af indberetningen evt. ændres? Og hvem bør have ansvaret for indberetningen?affald danmark mener at eksport af grønt affald fremover skal indberettes til et centralt affaldsregistreringssystem, og at det er den affaldstransportør der kører ud af landet med det som skal indberette. Dansk Industri mener at fraktionerne i ny affaldsmodel skal udformes, således at OECD-kode kan afledes, og at der skal være central indberetning. Udgangspunktet er at affaldsproducenten har ansvaret, men udførelsen kan gennem aftale overdrages til godkendt affaldsaktør. Men hvis denne misligholder sin indberetningsforpligtigelse over for affaldsproducenten og i forhold til certificeringsgrundlaget, må ansvaret falde tilbage på affaldsproducenten. Genvindingsindustrien mener at det er uhensigtsmæssigt som det er nu, og at data bør fremsendes direkte til Miljøstyrelsen for et år ad gangen bagud. Da alle virksomheder der eksporterer for over 2,5 mio. kr. årligt, skal registrere via Intrastat, bør disse virksomheder friholdes for aflevering af data til Miljøstyrelsen. Affaldsproducenten bør have ansvaret. Dansk Transport og Logistik mener at indberetningen principielt kun bør ske til ét sted, og at producenten via sin viden om affaldets art bør være ansvarlig for indberetningsprocessen. Indsamleren kan dog godt foretage indberetningen efter aftale. KL mener at indberetningen af det eksporterede affald bør ske til den omtalte fælles database hvorfra kommunerne kan skaffe oplysningerne. Affaldsproducenten bør have ansvaret for indberetningen. I forbindelse med dette spørgsmål blev med Dansk Industri diskuteret Intrastat (indberetning til EU) vedrørende brugstariffen og toldpositionsnummer for varer med positiv værdi (eksport). Der findes et fælles register over EU – momsnummer, så modtager kan registreres på noget der ligner CVR-numre/SE-numre. Dette betyder at det principielt er muligt (inden for EU) i fremtidens affaldsmodel at affald/varer kan eksporteres til specifik modtager (CVR-nummer). 1.4.6 Konklusion vedr. registrering og indberetning af affaldForslag til forenklinger og forbedringer i indberetninger er nærmere behandlet i rapporten “Affaldsregistrering, status, behov og forslag” fra affald danmark (Ref. 4). I øjeblikket er det ikke et krav at affaldstransportører skal indberette de data de registrerer, men hvis der kan indføres ens anonymiserede indberetningskrav mener Dansk Transport og Logistik godt at det kan lade sig gøre for affaldstransportører og indsamlere at foretage indberetningen. I givet fald bør data samles et centralt sted hvor kommunerne kan trække de data ud de har behov for, til planlægning og vurdering af genanvendelsesmål. Alle er enige om at selve ansvaret for korrekt registrering stadig bør være affaldsproducentens. Når det kommer til indberetning, mener man godt at det kan aftales med affaldstransportøren at han indberetter, men der er uenighed om hvorvidt det skal kræves af affaldstransportøren at han obligatorisk indberetter data da det vil være en stor byrde for de mindre affaldstransportører. Fordelene ved at alle affaldstransportører indberetter, vil være at alle affaldsdata findes ét sted, ligesom alle affaldstransportører vil få ensartede retningslinier. Som ulemper påpeges at det vil øge arbejdsbyrden for affaldstransportørerne, og at der kan blive problemer med datakvaliteten da kommunerne ikke mere fører tilsyn med om data er korrekte. Der er generelt enighed om at affaldsbehandlingsanlægget ikke skal stå for indberetningen da det ikke vil have korrekte oplysninger om kilderne til affaldet. Derudover vil der opstå problemer i forhold til de affaldsbehandlingsanlæg der selv er indsamlere og transportører, idet disse vil få udleveret konkurrentens kunderegister. Der er bred enighed om at indberetning af grønt affald til eksport kun bør indberettes ét sted, hvilket passende kan ske til den omtalte fælles database for alle indberetninger af transporteret affald hvorfra de parter som har behov for det, kan trække på data. Ansvaret for data bør stadig være affaldsproducentens, mens indsamleren godt kan foretage selve indberetningen. 1.5 Ansvarsfordeling for affaldetEn del affaldsproducenter mener at det er urimeligt at affaldsproducenten har ansvaret for affaldet “hele vejen igennem” og helt ud på affaldsbehandlingsanlæggene. Disse affaldsproducenter mener at det bør være det enkelte led i behandlingen/håndteringen af affaldet der har ansvaret. 1.5.1 Hvilke opgaver kunne hhv. affaldstransportøren og affaldsbehandlingsanlægget få ansvaret for, og hvad er fordele og ulemperne ved dette?affald danmark mener at det fortsat skal være affaldsproducenten der har det juridiske ansvar for affaldet, men at affaldstransportør og affaldsbehandlingsanlæg skal have ansvaret for at tilvejebringe den dokumentation som affaldsproducenten har brug for. Fordelene ved at flytte ansvaret for disse opgaver er at affaldsproducenten slipper for en arbejdsopgave, og at der er færre virksomheder at hente oplysninger fra. Ulempen er at når en tilsynsperson står hos affaldsproducenten, skal man hente oplysninger andre steder fra. Det er desuden svært at dele ansvaret for affaldsbortskaffelsen på flere (også juridisk), og det giver skævheder i kundeforholdet mellem affaldsproducent og affaldstransportør. Dansk Industri mener at ansvaret for visse opgaver kan lægges ved certificerede indsamlere. Det vil være en fordel for affaldsproducenten da affaldet blandes sammen og ejerskabet er vanskeligt at fastslå. Ulempen er at affaldsaktørerne får et større ansvar og dermed en øget finansiel risiko. GenvindingsIndustrien mener at det kan diskuteres om det det er urimeligt at affaldsproducenten har ansvaret når der er kontrakter indbyrdes med indsamlere og modtagere, så man derved kan finde en eventuel synder. Man mener ikke at ansvaret kan flyttes da affaldsproducenten bestemmer hvor affaldet skal hen. Dansk Transport og Logistik mener ikke at rene affaldstransportører skal have noget ansvar for affaldet (kører fra A til B efter producentens anvisning). Indsamleren har ansvaret for den opgave han påtager sig via kontrakt (fx ansvaret for en bestemt håndtering af dette affald som han har fået specifikke oplysninger om). Affaldsproducenten bør have et objektivt ansvar for affaldets sammensætning som kun han kender. Fordele ved at flytte ansvar delvist til affaldstransportør er at han er ansvarlig for sin lille del af kæden. Ulemperne afhænger af om det slås fast at affaldsproducenten har et objektivt ansvar. Hvis der ikke placeres et objektivt ansvar hos affaldsproducenten, vil de efterfølgende aktører pådrage sig ansvar for noget de ikke har indflydelse på/ ikke kan gennemskue. Det er i alle tilfælde vigtigt at der er en klar ansvarsfordeling. KL mener at affaldet er affaldsproducentens ansvar. Der er ikke de store fordele ved at flytte ansvaret, især ikke fra et miljømæssigt synspunkt. Ulempen kan være at hvis man fjerner noget af ansvaret fra affaldsproducenten, er det svært at motivere affaldsproducenten til at være opmærksom på det der resterer af ansvar. Affaldstransportører og affaldsbehandlere finder generelt ikke at der er uklarhed (i lovgivning, regulativer mv.) om hvorvidt givne opgaver er affaldsproducentens eller affaldstransportørens ansvar. Der er klarhed om at det er affaldsproducentens ansvar at affald sorteres, registreres og gennemgår rette behandlingsform. I praksis aftales det i kontrakterne ofte mellem parterne at affaldstransportøren påtager sig at løse diverse opgave ud over transporten. Fx at vælge rette behandlingsform og -anlæg, anmelde transport mv. Men hvis noget går galt, fx at affald havner ved forkert anlæg, er det affaldsproducenten der er ansvarlig over for myndighederne (efterfølgende vil affaldsproducenten så kunne rette erstatningskrav mod affaldstransportøren for evt. misligholdelse). 1.5.2 Bør dette princip fastholdes? Hvilke andre løsninger kan der være?affald danmark mener princippet bør fastholdes, og at et delt ansvar med aktører er en dårlig løsning. Dansk Industri mener at princippet bør delvist fastholdes, men i de situationer hvor en certificeret affaldsaktør påtager sig opgaveløsning inden for sin godkendelse, bør ansvaret kunne følge affaldet. Der bør dog indføres en økonomisk øvre grænse eller andre tiltag der kan sikre at ansvaret for et stort miljøproblem ikke kan parkeres i et selskab uden værdier. Man ser ikke andre løsninger. GenvindingsIndustrien mener at princippet skal fastholdes. Man ser ikke andre løsninger. Dansk Transport og Logistik mener som tidligere anført at rene affaldstransportører ikke skal have noget ansvar for affaldet. For så vidt angår indsamlere med godkendelse har man samme synspunkt som Dansk Industri. KL mener at princippet som udgangspunkt bør fastholdes, og at aftaleforhold skal afklares privatretsligt. Det vil være en langt dårligere løsning at flytte ansvar. Affaldsproducenterne overlader i mange tilfælde til affaldstransportøren at foretage diverse administrative opgaver i forbindelse med affaldshåndteringen. Herunder at udfylde stamkort, registrere og indberette affald, anmelde affald til eksport, ansøgning om fritagelse mv. Affaldsproducenternes manglende viden om (og manglende interesse for) lovgivningens krav til affaldshåndtering er en væsentlig årsag hertil. 1.5.3 Ville det være en hensigtsmæssig løsning at affaldstransportøren ifølge lovgivningen tillægges ansvaret for visse opgavers løsning når først affaldet er i dennes (affaldstransportørens) varetægt? For hvilke opgavetyper vil det være en mulig løsning?affald danmark mener at affaldstransportører kan tillægges ansvaret for dokumentering over for kunden, for generel dataindberetning til centralt dataregister og for at anmelde og indberette affald til eksport. Andre administrative opgaver kan også udføres, men under ansvar over for affaldsproducenten i deres indbyrdes kontrakt. Og så kunne myndighederne jo lave et kontraktparadigma for at tydeliggøre hvilket ansvar en affaldstransportør skal leve op til over for affaldsproducenten, så affaldsproducenten kan leve op til kravene fra myndighederne. Dansk Industri mener at ansvar for visse opgaver godt kan tillægges en godkendt affaldsaktør (indsamler) under forudsætning af at affaldet er klassificeret korrekt. Opgaven skal være af en type der falder ind under affaldsaktørens godkendelsesområde. Her forudsættes det at godkendelsen omfatter bestemte affaldsgrupper eller kvalitetsgrupper. Det kan være en fagrelevant grovopdeling a la farligt, ufarligt, fast flydende affald. Dansk Industri mener ikke at man kan give ansvaret for administrative opgaver videre i forhold til myndighederne, men at man kan give fuldmagt til at en tredjepart udfører opgaven under ansvar over for affaldsproducenten. GenvindingsIndustrien mener ikke at affaldstransportøren skal tillægges ansvaret for opgaver i lovgivningen, men affaldstransportøren kan påtage sig visse opgaver for affaldsproducenten på almindelige kontraktvilkår. Dansk Transport og Logistik mener at affaldstransportører kan påtage sig opgaver i forbindelse med registrering, indberetning, rådgivning, vejledning mv., men på almindelige kontraktvilkår efter aftale med producenten. Man mener ikke at affaldstransportøren bør gives ansvaret for at affaldets sammensætning er som oplyst af affaldsproducenten. KL mener at man kunne tillægge affaldstransportøren ansvar for visse opgaver som kontraktlig håndteringspligt, men også centrale krav som at affaldstransportøren ikke må sammenblande kildesorteret affald, og specifikke registrerings- og indberetningsforpligtelser. Dette må fastsættes i en bekendtgørelse. Andre opgaver kunne være af kontraktmæssig art. 1.5.4 Konklusioner omkring ansvarsfordelingAlle de interviewede er enige om at affaldsproducentens ansvar for affaldet bør fastholdes. Man er endvidere enig om at de af affaldsproducentens opgaver som overlades til andre, skal beskrives præcist i indgåede kontrakter. Dansk Industri mener dog at ansvaret godt kan følge affaldet hvis det er en certificeret affaldsaktør der påtager sig opgaven. Dette kræver i givet fald at der indføres en økonomisk sikring hvis der skulle opstå miljøproblemer i forbindelse med affaldets håndtering. Hvis man overfører noget af ansvaret for den efterfølgende håndtering, er det en forudsætning at affaldsproducenten har klassificeret affaldet korrekt og har ansvaret for dette. Dette forudsættes normalt også i standardbetingelser i indgåede kontrakter. Ulemperne ved at flytte noget af ansvaret fra affaldsproducenten kan være:
Rene affaldstransportører (som kører affald mellem A og B efter affaldsproducentens ordre) bør ifølge Dansk Transport og Logistik ikke tillægges noget ansvar. Dansk Industri mener at ansvaret for visse opgaver kan tillægges en godkendt affaldsaktør, mens GenvindingsIndustrien ikke mener at man kan tillægge affaldstransportøren ansvaret undtagen gennem privatretslige kontakter. Dansk Industri, Dansk Transport og Logistik, Genvindingsindustrien og KL mener ikke at affaldstransportører skal kunne gives ansvaret for opgaver af administrativ karakter, men at disse ydelser godt kan leveres via kontrakter indgået med affaldsproducenten. Dansk Transport og Logistik påpeger at affaldstransportøren ikke kan have ansvaret for at affaldets sammensætning er korrekt, heller ikke over for næste led i kæden, idet det ikke er muligt for en affaldstransportør at vurdere affaldets sammensætning ved inspektion. 1.6 Muligheder for mere ensartede regulativer samt håndhævelse af disseAffaldstransportører oplever det generelt som besværligt at kommunernes affaldsregulativer ofte er forskellige (fx med hensyn til hvorvidt affald er omfattet af en kommunal indsamlingsordning eller ej, mængdegrænser for papir/pap/plast mv.) Endvidere oplever affaldstransportører/behandlere i endnu højere grad at de kommunale regulativer håndhæves meget forskelligt hvilket kan give konkurrenceforvridende effekter (fx at man ser igennem fingre med at nogle bryder reglerne). 1.6.1 Hvilke fordele/ulemper ville der kunne være ved ens, landsdækkende regler i affaldsregulativerne?affald danmark mener at fordelene vil være at det bliver nemmere for affaldstransportører samt affaldsproducenter med afdelinger i flere kommuner at der bliver mindre administrativt arbejde til kommunerne, og at man er forpligtet til at give ensartede konkurrencevilkår. Ulemperne er at kommunerne fratages kompetence, og at det bliver umuligt at tilpasse regler til lokale forhold. Dansk Industri mener at det vil gøre det lettere for affaldstransportører/affaldsindsamlere at arbejde i flere kommuner. Reglerne bør være ensartede og entydige for hele landet. Endvidere bør formuleringer for ordninger være ens, så kommunerne kan til- eller fravælge ordninger. GenvindingsIndustrien mener at det vil være en stor fordel at der kun skal være én godkendelsesmyndighed. Dansk Transport og Logistik mener at en fordel vil være mindre bureaukrati. KL mener at fordelen vil være at der med et sæt af regler opnås ens vilkår for alle. Ulemperne er at kommunen begrænses i at stille lokale krav. Dette må overvejes nærmere. 1.6.2 Hvordan sikrer man en bedre håndhævelse af regulativerne?affald danmark mener at dette fremmes af enklere lovkrav og regulativer. Dansk Industri mener at dette gøres via systemet med opdeling i tre klasser af affaldstransportører:
Der vil være et problem med tilsyn hvor indsamlere har flere egne pladser/anlæg i forhold til den ovenfor beskrevne opdeling. Princippet må være størst mulig forenkling og så vidt muligt et nationalt regelsæt i bekendtgørelse. GenvindingsIndustrien mener at en bedre håndhævelse opnås med et fælles regulativ hvorudfra man kan lave fælles vejledning og uddannelse. Dansk Transport og Logistik mener at der må være ensartede fornuftige regler som alle kan se er hensigtsmæssige. Såfremt regler ikke følges, vil det være en trussel at godstransporttilladelsen kan fjernes. KL mener regler skal håndhæves ens, men der skal være nogle frihedsgrader. Det er der indbygget i regelsættet i dag. Der kan være konkrete forhold der begrunder forskellig håndhævelse. 1.6.3 Konklusioner omkring muligheder for mere ensartede regulativer samt håndhævelse af disseDer er generel enighed om at der er en række fordele ved ensartede regler for alle. Fordele ved ens landsdækkende regler i regulativerne vil være:
Ulemperne er at kommunerne fratages kompetence og får vanskeligt ved at tage hensyn til lokale forhold. Flere mener at der vil kunne opnås en mere ensartet håndhævelse af reglerne ved at lave så ens regler som muligt. KL mener dog at der kan være lokale forhold der begrunder at der håndhæves forskelligt. 1.7 Opsamling1.7.1 På hvilke områder ser I (den interviewede organisation/interessent) det største behov for at ændre reguleringen af affaldstransportørers og mægleres rolle?affald danmark er ikke færdig med diskussionen, men udgangspunktet må være:
Dansk Industri mener at de største mål må være at:
Der kan ligge et problem i den politiske vilje til at håndhæve reglerne lokalt, for eksempel kan virksomhedslukning og tab af arbejdspladser være et følsomt område. GenvindingsIndustrien mener at:
Dansk Transport og Logistik mener at der bør være:
KL mener at ændringer bør omfatte:
1.7.2 Hvilke instrumenter skal sikre en sådan ændring?affald danmark mener at det afhænger af “den fremtidige organisering af affaldssektoren” og arbejdsudvalgets konklusioner. Hvis for eksempel anvisningsordninger forsvinder, vil instrumenterne være anderledes end hvis man forsat har kommunale anvisninger. Dansk Industri mener instrumenter kan være:
GenvindingsIndustrien mener at en optimal miljømæssig model vil være at tilsynsmyndigheden rådgiver og fører kontrol med affaldsproducenterne. Affaldstransportørerne skal bare have en vognmandstilladelse efter gældende regler. Mæglere er aktører jf. deres autorisation. Affaldsbehandlerne/indsamlere er aktører jf. deres miljøgodkendelse. Lige så snart affaldsproducenten har skilt sig af med affaldet, forsvinder muligheden for at angive hvor det kommer fra. Derfor er det affaldsproducenten der har ansvaret for og overblikket over mængde og indhold. KL mener at instrumenterne omfatter ændringer i bekendtgørelse og regulativer. 2 ReferencerRef. 1 Bekendtgørelse nr. 619 af 27/06/2000 om affald Ref. 2 Bekendtgørelse nr. 652, 2003 om godkendelse af listevirksomhed Ref. 3 Bekendtgørelse nr. 367, 1992 vedrørende anden virksomhed end listevirksomhed Ref. 4 Affaldsregistrering, status, behov og forslag. Rapport fra affald danmark, Affaldsregistreringsgruppen, februar 2004 Ref. 5 Workshop den 05. marts 2004 om affaldsdataprojektet ved Rambøll (www.affaldsdata.dk) Ref. 6 Bekendtgørelse nr. 971 af 19. november 1996 om import og eksport af affald Bilag 4 1 Interviewguide1.1 IntroduktionTeknologisk Institut og Videnscenter for Affald gennemfører for Miljøstyrelsen en analyse, som skal gøre affaldstransportørers og affaldsmægleres rolle mere klar. Affaldstransportører og –mæglere påtager sig i stigende grad opgaver og beslutninger udover transportopgaven. Dette er f.eks. rådgivning, klassificering, valg af behandlingsform og anlæg m.v. En tilsvarende tendens gør sig gældende for mæglere. Da sådanne opgaver udover konkret transport kun i mindre er reguleret i lovgivningen er der behov for at klargøre affaldstransportørers –og mægleres rolle i forhold til affaldsproducenter, behandlingsanlæg og myndigheder. Der er nu gennemført en række interview blandt transportører/mæglere, affaldsproducenter, kommuner og behandlere. Målet med dette interview er at drøfte en række udvalgte resultater og hvilke ændringer i områdets regulering og organisering de evt. bør medføre. NB! –Generelt spørgsmål, som skal huskes under interviewet: Hvis den interviewede har forslag fremtidige løsninger/ændringer, så skal den interviewede vurdere mulige fordele og ulemper ved løsningen. Med andre ord: Vi vil gerne kende de argumenter, der evt. kan bære et forslag.
Er der behov for at affaldslovgivningen sondrer imellem ”rene transportører” og sådanne ”blandingsvirksomheder” (totalleverandører)? Er der behov for at lovgivningen ændres med hensyn til at definere, hvad der falder ind under begrebet ”transportør” og ”behandler”?
Hvilke udfordringer rummer denne udvikling ? Hvorvidt er hhv. mindre transportører i branchen i stand til at klare denne udvikling? Hvilke kapacitets- og kompetencekrav skal affaldstransportører opfylde for at kunne påtage sig sådanne opgaver? Hvorledes skal transportørernes kvalitet kontrolleres/dokumenteres? –Og af hvem? Hvad skal affaldsproducenten konkret gøre for at sikre sig at den valgte transportør opfylder kravene? Hvilken informationspligt bør affaldstransportøren/mægleren have overfor affaldsproducenten? Ville en certificeringsordning for transportører/mæglere være en mulighed? Hvorledes skulle certificeringsorganet da sammensættes?
Bør der være ens, landsdækkende krav til hvilke krav transportører skal opfylde for at være registrerede? Hvilke krav til transportørerne skal som minimum opfyldes/dokumenteres? Skal godkendelsen af transportørerne fastholdes så den stadig skal ske i hver enkelt kommune? Hvis ikke –hvem skal så foretage godkendelsen? Hvilke fordele/ulemper ville der være ved at centralisere godkendelse og registrering af affaldstransportører i et landsdækkende register? NB! Hvis den interviewede har forslag fremtidige løsninger/ændringer, så skal den interviewede vurdere mulige fordele og ulemper ved løsningen.
Bør der indføres forenklinger i parternes registrering og indberetning af affaldet? Burde hovedansvaret for affaldets registrering og indberetning flyttes fra producent til affaldstransportør? Hvilke fordele/ulemper ville der være ved en løsning, hvor alle transportører skal indberette og ikke kun på opfordring?
Hvorvidt kunne dette være en mulig løsning?
Hvordan burde organiseringen af indberetningen evt. ændres? Hvem bør have ansvaret for indberetningen? - Affaldsproducenten? Transportøren?
Hvilke opgaver kunne hhv. transportøren og behandlingsanlægget få ansvaret for? Hvilke fordele/ulemper ville det kunne have at noget af affaldsproducentens ansvar flyttes til affaldstransportør eller behandler?
Hvorvidt bør dette princip fastholdes? Hvilke andre løsninger kunne der være? Ville det være en hensigtsmæssig løsning, at affaldstransportøren ifølge lovgivningen tillægges ansvaret for visse opgavers løsning, når først affaldet er i dennes (transportørens) varetægt? For hvilke typer opgaver ville dette evt. kunne være en mulig løsning? For hvilke ikke?
Da transportører typisk har større viden om affaldslovgivningens regler end affaldsproducenterne –skulle lovgivningen dermed give mulighed for at transportørerne kan gives ansvaret for visse administrative opgaver i forbindelse med transporten? Evt. hvilke opgaver især?
Hvilke fordele/ulemper ville der kunne være ved ens, landsdækkende regler?
Hvordan sikrer man en bedre håndhævelse af regulativerne? 11. OpsamlingPå hvilke områder ser I (den interviewede organisation/interessent) det største behov for at ændre reguleringen af affaldstransportørers og mægleres rolle? Hvilke instrumenter skal sikre en sådan ændring? Bilag 5
Næste møde
Som angivet i dagsordenen bød Kathe Tønning, TI velkommen til projektets testseminar og præsenterede formålet med projektet affaldstransportørers og mæglers rolle samt dagens program. Derefter skitserede Peter Pagh, Københavns Universitet kort problemstillingen i forbindelse med aktørernes forskellige roller. Det blev understreget, at modellerne primært sigtede på en udvidelse af transportørens funktioner, dispositionsbeføjelser og ansvar, mens der var fokuseret mindre på mæglere, da disse kun kan disponere over affaldet på grundlag af fuldmagt fra parterne. Under punkt 3 gennemgik Martin Eggert Hansen, TI baggrunden for de udsendte forslag til ændringer i rollefordeling og inddrog her de projektresultater, som var fremkommet tidligere i projektet ved interview med en række aktører på området. Martin Eggert Hansen igangsatte herefter gruppediskussionen, idet seminardeltagerne blev bedt om at fokusere på besvarelse af de fremlagte spørgsmål (jf. ”Fremsendt materiale” sidst i dette bilag). Birgit Holmboe, Videncenter for Affald bad efter gruppediskussionen de tre grupper om at præsentere resultatet af diskussionen i gruppen. I alle tre grupper blev der i præsentationen taget udgangspunkt i Model 4, som var den mest vidtgående ændring af eksisterende rollefordeling. Det skal dog fremhæves at dette ikke er udtryk for at samtlige deltagere foretrak model 4. I hver gruppe blev der det ved afstemning afgjort hvilken model, flest foretrak. I hver af de tre grupper var model 4, den model, som flest foretrak. Herefter gik man i hver gruppe i gang med at drøfte fordele og ulemper ved modellen samt på hvilke områder modellen ønskes nærmere præciseret. Model 4 så ud som følger: Præsentationer: Gruppe A I denne gruppe blev Model 3 el. 4 foretrukket. Følgende kommentarer blev knyttet til valget:
Gruppen fremlagde endvidere følgende fordele og ulemper ved Model 3/4: Fordele:
Ulemper:
Mht. hvordan modellen forventes at påvirke aktørernes adfærd, blev det fremlagt, at modellen vil resultere i, at det samlede niveau i branchen højnes. Gruppen nåede ikke at finde frem til om godkendelsen af indsamlere skal ske via et certificeringsorgan, eller om det skal være en myndighedsopgave. Der var dog enighed om, at godkendelse af indsamlere skal ske på grundlag af objektive kriterier, og at det skal være muligt at fratage indsamlere deres godkendelse, hvilket begrunder, at både godkendelse af og fratagelse af godkendelse er en myndighedsopgave og ikke bør overlades til organisationsrepræsentanter. Gruppe B: Gruppen nåede at få oplistet en række fordele og ulemper ved model 4. Der blev fundet følgende fordele ved modellen:
Af ulemper ved modellen havde gruppen fundet frem til følgende mulige problemer:
Gruppen nåede også at diskutere hvorledes model 4 forventes at påvirke aktørernes adfærd. Her var konklusionen, at modellen forventes at presse udviklingen i den nuværende retning og at den vil øge affaldsproducentens incitament til at overlade opgaver til transportører /indsamlere/mæglere. Under fremlæggelse af resultatet fra diskussionen af spørgsmål 4 (Hvilke nye kompetencer vil modellen kræve hos transportører/indsamlere/mæglere) udspandt der sig en diskussion blandt alle deltagerne i plenum. Udgangspunktet var at minimumskompetencen må være at kende gældende lovgivning. Diskussionen opridsede flere spørgsmål end svar: Hvordan sikres uvildig godkendelsesmyndighed? Hvordan skal man føre tilsyn med de godkendte indsamlere og hvem skal gøre det? Og hvordan skal man kunne fratage dem godkendelsen? Der skal være en forpligtigelse til at kende de lokale regler, men hvem kan overskue alle 271 kommunale affaldsregulativer og deres krav? Indsamlere kan måske styres via deres egen miljøgodkendelse – de indsamler i henhold til den. Måske er det nok bare at kende de overordnede principper i lovgivningen? Eller også skal indsamlergodkendelsen være fraktions (gruppe af fraktioner)- afhængig. Så bliver det nemmere at overskue reglerne. Dvs. godkendelsen bliver afhængig af, hvilke fraktioner man ønsker at indsamle. Men hvordan kan indsamleren så rådgive affaldsproducenten, som jo har alle mulige fraktioner? Og hvad skal der til for at man tager 'levebrøddet' fra en affaldstransportør eller indsamler ved at man fjerner vedkommendes virksomhed fra listen over godkendte indsamlere/registrerede transportører? Der skal nogen proportionsbetragtninger ind disse overvejelser. Diskussionen blev afsluttet her og gruppe B sluttede af med at stille følgende ønsker til præcisering af modellen: I modellen skal det præciseres mere hvem der skal føre tilsyn og hvem der skal være godkendelsesorgan. Mht. godkendelse/uddannelse skal indholdet fastlægges klarere. Gruppe C: I gruppe C fastlagde man sig ikke på en foretrukken model, men valgte at diskutere Model 4, da den var tættest på de fleste gruppedeltageres ønske. Hvis model 4 skal være den fremtidige model, må der stilles følgende betingelser til den:
I gruppe C blev der fundet følgende fordele og ulemper ved modellen: Fordele:
Ulemper:
Sammenfatning: Der var blandt deltagerne et udbredt ønske om at nærme sig en rollefordeling som ligner den, der var skitseret i Model 4. I denne model skelnes mellem en ren transportør og en godkendt indsamler. Der indføres en national godkendelsesordning for indsamlere. Når affaldet afhentes af en ”godkendt indsamler”, overtager indsamleren det fulde ansvar for affaldet. Derimod har affaldsproducenten fortsat ansvaret, hvis denne benytter en ”ren transportør”. Debatten viste ligeledes, at der endnu er en række problemstillinger, som skal løses, inden man kan tale om et egentlig forslag til fremtidig rollefordeling. For at fokusere diskussionen lagde Birgit Holmboe op til at man i plenum diskuterede følgende punkter:
I den efterfølgende plenumdebat fremkom følgende kommentarer og spørgsmål: Skal affaldsproducenten også fremover kunne bestemme til hvilket anlæg affaldet skal leveres? Vil der fra kommunens side fremover kun blive anvist til en behandlingsform, og ikke til et konkret anlæg? Hvis affaldsproducenten fortsat vil bestemme, hvor affaldet bliver afleveret skal han vælge en ”ren transportør” og ikke en indsamler. Dispositionsbeføjelsen overgår fra affaldsproducenten til indsamleren, når der anvendes en indsamler frem for transportør. Vil der så fremover overhovedet være en forskel på en godkendt indsamler og en kommunal indsamlingsordning? Ja – netop, da indsamleren får dispositionsbeføjelsen. Som konsekvens heraf pegede både Miljøstyrelsen og Peter Pagh på, at indsamleren i så fald ikke vil være omfattet af reglerne om godkendelse af vognmænd i lov om godskørsel, da indsamleren så ikke kører for fremmed regninger. Der må derfor tages højde herfor i kriterierne for godkendelse af indsamlere, således at disse også omfatter de krav, som stilles efter lov om godskørsel. Hvorfor skal ansvaret overdrages? Baggrunden for ansvarsoverdragelsen blev af en deltager eksemplificeret på følgende måde: Affaldsproducenten sorterer måske elektronik helt korrekt i fraktion 1. Indsamleren opdeler denne fraktion i måske 2 fraktioner. En af disse fraktioner opdeles hos den første behandler i 5 fraktioner. Og en efterfølgende behandler i yderligere 15 fraktioner. Alle disse processer kan affaldsproducenten umuligt overskue. Med model 4 skal modtageanlægget kun henvende sig et sted hvis sorteringsfejl – og det er til indsamleren. Peter Pagh konstaterede, at de fleste af deltagerne åbenbart plæderede for, at det ikke var tilstrækkeligt at sanktionere affaldsproducentens sorteringspligt civilretligt, men at sorteringspligten tillige skulle være undergivet strafansvar, om end det ikke var helt klart, om deltagerne var opmærksomme på dette forhold. Afslutningsvist nævnte flere deltagere, at det var svært at tage stilling til modellerne, når man ikke klart kender alle forudsætninger. Hvad sker der for eksempel i de andre igangsatte projekter? Hvordan kommer hele affaldsverdenen til at se ud? Det må være vigtigt at vide for at kunne tage stilling til om man kan tilslutte sig en specifik model. Birgit Holmboe afrundede diskussionen og meddelte at projektgruppen i de kommende uger vil arbejde videre med en præcisering af rollerne. Projektgruppen skal den 27 april aflevere rapport til arbejdsgruppen. Deltagerne blev opfordret til at sende yderligere bemærkninger til projektet senest mandag den 19. april til Bjørn Malmgren-Hansen på e-mail: Bjorn.Malmgren-Hansen@teknologisk.dk Fremsendt materiale Det fremsendte materiale bestod af 4 modeller, hvoraf model nummer 1 var en beskrivelse af den eksisterende rollefordeling. Til modellerne var knyttet en række bemærkninger for derigennem at kunne skelne den enkelte model fra hinanden. Deltagerne blev bedt om at besvare følgende spørgsmål:
Bilag 6 Undersøgte regulativer: Helsingør Kommune: Regulativ for erhvervsaffald i Helsingør Kommune, ikrafttrædelse 1. januar 2004 Middelfart Kommune: Regulativ for bortskaffelse af erhvervsaffald, ikrafttrædelse 1. januar 1997, opdateret december 2000. Årslev Kommune: Erhvervsaffaldsregulativ for Årslev Kommune, ikrafttrædelsesdato 1. marts 2002 Sundeved Kommune: Regulativ for erhvervsaffald i Sundeved kommune 2001, ikrafttrædelse 1. august 2001 Skagen Kommune: Regulativ for erhvervsaffald, december 1999, ikrafttrædelse1. december 1999 Helsinge Kommune: Regulativ for erhvervsaffald i Helsinge Kommune, ikrafttrædelsesdato 1. september 2001 Gentofte Kommune: Regulativ for erhvervsaffald, ikrafttrædelse 26. juni 2000 + Rettelsesblad til ”Regulativ for erhvervsaffald” April 2001, revideret januar 2004 træder i kraft 26. januar 2004. Renordvest I/S: Regulativ for bortskaffelse af erhvervsaffald i Lemvig, Thyborøn-Harboøre og Ulfborg-Vemb Kommuner, ikrafttrædelsesdato 1. januar 1998 BOFA I/S (Bornholms Regionskommune): Regulativ for erhvervsaffald, ikrafttrædelsesdato 1. januar 2004 I/S RENO SYD (Brædstrup, Gedved, Hørning, Odder, Ry, Skanderborg, Them): Regulativ for erhvervsaffald – hoveddel, ikrafttrædelse 15. maj 2001 Fokuspunkt 1: Hvilke pligter/ansvar pålægges affaldsproducenter med hensyn til bl.a. sorterings-, opsamlings- og bevaringspligt samt dokumentation og oplysning?
Bilag 7 1 Svar vedrørende administrative byrder1.1 Svar fra Dansk IndustriVurdering af effekt af ændret rollefordeling. AffaldsproducenterFor primære affaldsproducenter skønnes den ændrede rollefordeling i sig selv at være administrativt neutral. For affaldsproducenter, der vil benytte godkendte indsamlere, vil den nye datamodel betyder reduceret administration til indberetning, stamkort, grønne regnskaber m.v. Effekten vil være forskellig fra affaldsproducent til affaldsproducent, og fra kommune til kommune. Indsamlere For indsamlere vil kravet om at skulle kunne opnå godkendelse som indsamlere øge omkostningerne. Med hvor meget, afhænger af den enkelte indsamlers nuværende videnniveau og administrative kapacitet, samt den endelige udformning af kravene til godkendelse. Der foreligger ingen miljøfaglig begrundelse for at indsamlere, der alene driver firmakørsel, skal have færdigheder ud over de i punkt 1.4.1 nævnte. Forslaget om, at indsamlere skulle kunne opfylde samme uddannelsesmæssige betingelserne som for at kunne opnå en vognmandstilladelse, savner begrundelse og vil være en unødig ekstraomkostning for indsamlere, der ikke vil køre med fremmed gods. Meromkostningens størrelse må bedst kunne vurderes af DTL. 1.2 Svar fra KLVidenscenter for affald Den 3. maj 2004 Jnr Ref cef Weidekampsgade 10 Tlf 3370 3370 Administrative konsekvenser af ny rollefordeling mellem Videnscenter for Affald har i mail af 27. april 2004 stillet følgende spørgsmål:
Sekretariatet for KL skal indledningsvist bemærke, at den nye model for rollefordeling ikke er politisk behandlet i KL, og der tages derfor forbehold for en senere politisk behandling. Bemærkningerne skal derfor ikke tages som indtægt for, at KL kan tiltræde den foreslåede model. Det forudsættes, at den foreslåede model alene vedrører anvist affald, og at der ikke herved er ændret på de nuværende muligheder og pligter for kommunerne til at etablere indsamlingsordninger, herunder den nuværende ansvarsfordeling for indsamlingsordninger. Det fremgår af rapporten om Ny rollefordeling, at der er 3 ændringer, som vil få betydning for kommunernes arbejdsopgaver.
Ad A) Såfremt den nye rollefordeling for transportører vil medføre, det er en central myndighed, der skal foretage registreringen af transportører, er dette en opgave, som bortfalder fra kommunerne, og den vil dermed medføre et reduceret ressourceforbrug. Som registreringen følger af affaldsbekendtgørelsen i dag, er registreringsopgaven ikke en administrativ tung opgave, og det vurderes, at hver kommune alene på registreringen bruger ca. 2 minutter pr. transportør i dag. Såfremt den nye rollefordeling for indsamlere vil medføre, det er kommunerne, som helt eller delvist skal forestå noget af det administrative arbejde med at godkende indsamlerne, er dette en opgave, som vil medføre et øget ressourceforbrug. Forbruget vil naturligvis afhænge af, hvor mange krav og arten af disse krav, der stilles til indsamlerne. Såfremt der indføres en samlet liste for både transportører og indsamlere, er det sekretariatets vurdering, at der fra kommunernes side i opstartsfasen skal bruges tid på at vejlede og informere om dette system overfor kommunens affaldsproducenter, herunder hvad forskellen er på transportører og indsamlere. Ad B) Såfremt den nye rollefordeling for transportører og indsamlere vil medføre, det er en central myndighed, der skal foretage tilsyn med transportører og indsamlere, herunder at de forsat opfylder kravene til registrering/godkendelse på den nationale liste, og at de overholder de gældende regler i kommunerne til f.eks. brug og mærkning af indsamlingsmateriel, vil det medføre et reduceret ressourceforbrug i kommunerne. Der har stort set ikke været foretaget kommunale tilsyn af transportører under selve transporten. Tilsynene har således stort set været begrænset til de tilfælde, hvor transportørerne afhenter affald i den kommune, hvori de er registreret, samt de tilfælde hvor der er indgået et samarbejde med de kommuner, hvori de anvendte behandlingsanlæg er placeret. Såfremt den nye rollefordeling for transportører og indsamlere vil medføre, det er kommunerne, der skal foretage tilsyn med, at indsamlere forsat opfylder kravene til godkendelse, er dette en opgave, som vil medføre et øget ressourceforbrug. Ressourceforbruget vil udmønte sig i et administrativt og fysisk tilsyn samt en eventuel efterfølgende håndhævelse, såfremt kravene ikke overholdes. Et øget ressourceforbrug vil naturligvis afhænge af hvor mange krav, indsamlerne skal opfylde for at komme på listen. Ad C) I forhold til affaldsplanlægningen anvender kommunerne bl.a. data om mængder af forskellige affaldsfraktioner. Disse data er i dag indhentet fra både transportører og virksomheder. I fremtiden skal disse data som udgangspunkt ikke indhentes via producenterne eller transportørerne men via en fælles affaldsdatabase. Det er sekretariatets vurdering, at det vil medføre et reduceret ressourceforbrug i kommunerne. Afslutning Det skal afslutningsvist bemærkes, at der ved ovennævnte bemærkninger ikke er taget stilling til eventuelle øgede eller formindskede ressourcer til kommunalt tilsyn af dataindberetninger fra affaldsproducenter og affaldsindsamlere i en national affaldsdatabase. Ressourceforbruget i denne forbindelse afhænger således af, hvilken myndighed, der skal påse, at dataene bliver indberettet til databasen og at de indberettes korrekt. Med venlig hilsen Christina Føns 1.3 Svar fra affald danmark
affald danmark Tlf.: + 45 32 96 04 30
Dato: 29. apr 2004 NOTAT Til: Fra: Ressourcevurdering ved ny model for transportører På baggrund af fremsendt forslag til ny rollefordeling for transportører og mæglere har Videnscenter for affald stillet følgende spørgsmål:
Forudsætninger Indledningsvist skal det nævnes at affald danmarks parter primært er driftsselskaber, der varetager affaldsbehandling, genbrugsaktiviteter og i mindre omfang indsamling af husholdningsaffald for kommunerne Desuden varetager de fleste parter en række administrative opgaver for kommunerne, herunder affaldsplanlægning, regulativparadigmaer og affaldsindberetning. Det forudsættes samtidig at den foreslåede model kun vedrører anvist affald, og af den gældende ansvarsfordeling ved kommunale indsamlingsordninger med benyttelsespligt fastholdes. Dvs. at i det omfang affald danmarks parter varetager indsamlingsordninger for kommunerne, er ansvaret for den videre håndtering og affaldsbehandling fortsat kommunalt. Opdelingen mellem ”transportører” og ”indsamlere” er ikke helt entydigt beskrevet, men hvis komprimatorbil-indsamling hører til under ”indsamling” vil langt størsteparten af affaldstransporten blive varetaget af ”indsamlere”. Transportører vil i praksis kun findes hos de vognmænd, der alene afhenter affald i industricontainere. Vurdering af administrative forpligtigelser Efter vores bedste vurdering medfører den foreslåede rollefordeling følgende nye administrative opgaver.
Registrering og godkendelse Da både registrering og godkendelse skal varetages af en central myndighed, vil det fjerne den lovpålagte kommunale opgave at registrere affaldstransportører. Det vil give en administrative besparelse for enten kommunerne eller deres affaldsselskaber i det omfang, det er selskaberne der varetager opgaven. For de fleste kommuner/selskaber er det dog ikke nogen stor opgave, idet der i dag normalt hverken foretages godkendelse eller føres tilsyn med transportørerne. Tilsyn I modellen lægges op til et centralt placeret tilsyn med, at indsamlere lever op til godkendelsesordningens krav og et lokalt placeret tilsyn med, at affaldsproducenten overholder sine forpligtelser. Der vil ikke ske ændringer i tilsynet med, at affaldsproducenterne sorterer efter reglerne dog afhængig af eventuelle regelændringer for central sortering. Men tilsynet med, om affaldet leveres til korrekt behandlingsform/anlæg, vil ændres betydeligt, ansvaret herfor med modellen placeres hos indsamlerne og ikke affaldsproducenterne. Hvis anvisningspligten fastholdes, skal kommunerne fastsætte regler for, hvor affaldet må leveres – uden at have mulighed for at føre et aktivt tilsyn med egne regler. Det centrale registreringssystem kan (alt efter datakvalitet) fortælle om mulige ”ulovligheder”, men det vil kun være den centrale tilsynsinstans, der kan følge op og håndhæve de enkelte kommuners regler. Hvis den kommunale anvisningspligt ændres til en landsdækkende godkendelsesordning for behandlingsanlæg, vil der være større sammenhæng mellem regler og tilsyn. Det vil flytte den administrative opgave fra kommunerne til en central instans, der herefter vil få til opgave at styre og håndhæve affaldsstrømmene på landsplan. En vurdering af denne løsning ligger uden for projektets rammer og kommenteres derfor ikke yderligere. For affaldsselskaberne vil modellen under alle omstændigheder ikke få væsentlige administrative konsekvenser, da tilsynsopgaven er en kommunal myndighedsopgave, der normalt ikke varetages af affaldsselskaber. Indberetning og affaldsregistrering I det omfang kommunerne har indført indberetningspligt fra transportører vil registreringsopgaven også forsvinde fra kommunerne eller deres affaldsselskaber. Der henvises her til affald danmarks kommentarer vedr. projektet om datamodel, idet affald danmark vurderer at der fortsat er behov for en lokal kvalitetssikring af data ved en sådan indberetning – og den opgave er stor – uanset om den placeres centralt eller lokalt. Behandlingsanlæg I modellen forudsættes, at behandlingsanlæg fortsat – som i dag – overtager ansvaret for affaldet, når det er modtaget. Der henvises også til forslag til indberetningskrav. affald danmark har kommenteret herpå i forbindelse med datamodel-projektet. Specielt med henblik på definition af ”transportører” og ”indsamlere”, kan behandlingsanlæggene få en rolle, idet en skillelinie kunne være, at indsamlere er registreret som særskilte kunder på anlæggene, mens der for transportørernes vedkommende vil blive afregnet direkte mellem modtageanlæg og affaldsproducent. Samtidig skal der tages stilling til, hvordan modtageanlæg skal forholde sig til ikke-registrerede transportører og ikke-godkendte indsamlere. Samlet vurdering Alt i alt vurderes det, at ændringer i ressourceforbrug primært vil kunne ses hos kommunerne og en fremtidig central instans. For affald danmarks parter vil det betyde forholdsvis få ændringer, der i praksis ikke vil kunne estimeres kvantitativt. Væsentligste ændringer vil være følgevirkninger i forbindelse med affaldsregistrering, anvisningsregulativer og affaldsplanlægning, som parterne ofte varetager for kommunerne. Bilag 8 1 Bemærkninger til rapportudkastet “Affaldstransportører og mægleres rolle”fra Michael Skou Andersen 6/5-2004 Som helhed synes jeg der er blevet tale om et udmærket rapportudkast, og at de opstillede modeller giver et rimeligt grundlag for efterfølgende overvejelser og beslutninger om hvordan affaldssektoren kan moderniseres. Jeg har indenfor det afmålte timetal været involveret i drøftelser og sparring omkring de opstillede modeller, men har ikke bidraget direkte med den endelige tekst til rapporten, og står derfor ikke som medforfatter. Nedenstående bemærkninger kan anvendes ved færdiggørelsen af rapporten efter følgegruppemødet medio maj. Den anvendte metode i projektet har været “bottom-up”, dvs. at interview med centrale aktører i affaldssektoren har været anvendt til at identificere forslag til ændringer og løsningsmodeller. Svagheden ved denne metode er imidlertid, at aktørerne i mange tilfælde ikke selv har analyseret problemstillingen og derfor kun fremsætter diffuse forslag til ændringer, selvom i de mange tilfælde kan påpege procedurer eller myndighedskrav som forekommer tunge eller unødvendige. Udfordringen for projektet er derfor at videreudvikle på interessenternes bemærkninger og forslag. Den anbefalede model retter sig i hovedsagen mod at få adskilt transportører og indsamlere, sidstnævnte i en certificeringsordning. Denne model er mest klart formuleret som et ønske fra Dansk Industri. Jeg finder imidlertid at der kan være en grundlæggende terminologisk svaghed ved at anvende benævnelsen “indsamlere”. På affaldsområdet sondres mellem indsamlet og anvist affald – anvendelsen af transportører er traditionelt sket ved bortskaffelse af anvist affald. Indsamlet affald bortskaffes af renholdningsvirksomheder, der ofte er organiseret i kommunalt regi, evt. gennem udlicitering. Det er en smule meningsforstyrrende at få en kategori benævnt indsamlere – som ikke skal tage sig af indsamlingspligtigt, men anvist affald. Thomas H. Christensen skriver i bogen “Affaldsteknologi”;
Som det fremgår af dette uddrag kunne alternativet være, at man i affaldsbekendtgørelsen m.v. måtte drage konsekvenser af den foreslåede opdeling mellem indsamlere og transportører, således at man fremover der må sondre mellem henholdsvis anvist affald og affald omfattet af en renholdningsordning. Hvor ordet renholdning altså erstatter bekendtgørelsens formulering om indsamling. 1) En anden mulighed, som ikke så vidt jeg kan vurdere vil kræve ændringer i affaldsbekendtgørelsen, vil være at benævne de nye certificerede indsamlere som “affaldshåndteringsvirksomheder”. Dette vil ligge i forlængelse af affaldsbekendtgørelsens definitioner i par 3 nr. 8. Her er håndtering defineret netop som kombinationen af indsamling og transport. Den selvstændige betydning af begrebet indsamling er defineret i nr. 9. 2) Et sidste alternativ kan være at indføre et nyt begreb på området, fx. affaldsservicevirksomhed – eller lidt kortere “affaldstjeneste”. 3) Ud over dette nomotetiske problem vil jeg gerne påpege at nogle spørgsmål som har været inde i drøftelserne om de opstillede modeller ikke er medtaget i den endelige opstilling af disse – og jeg synes rapporten burde forklare hvorfor disse elementer er valgt fra. Spørgsmålet om en forsikringsordning for indsamlingsvirksomheder har været rejst og drøftet. De nye indsamlere overdrages ifølge modellen producentansvaret. Hvis der ikke stilles krav til virksomhedens kapitalgrundlag mener jeg det set fra samfundets side kan være betænkeligt at overdrage dette ansvar. Der har været sager hvor store mængder affald af en vognmand er blevet bragt til steder der ikke var egnet til oplagring, og hvor fornyet og lovmæssig korrekt bortskaffelse kun kan udføres til meget store omkostninger – som reelt vil medføre at virksomheden går konkurs. Det er relativt nemt at starte ny virksomhed, hvorfor man kan frygte at samfundet kan stå tilbage med store udgifter, hvis der ikke er en forsikringsordning i branchen. En modydelse for at få mulighed for at overtage producentansvaret og opnå frihedsgrader til at dirigere affaldsstrømmene i de mest omkostningseffektive retninger. 4) Spørgsmålet om de kommunale affaldsregulativer har endvidere også været oppe. Rapporten analyserer ikke forslaget om at indføre en national standard for et affaldsregulativ, som de kommunale skal følge – for at opnå større ensartethed i udformningen. Større ensartethed med klart begrundede afvigelser vil gøre det lettere for alle aktører i branchen at opnå overblik, hvilket er efterlyst i adskillige interview. Spørgsmålet må analyseres i sammenhæng med ændringer i driftsherre- og myndighedsrollen for kommunerne, jf. andet delprojekt. 5) Samlet finder jeg derfor at rapporten er blevet en smule “snæver” i sine løsningsforslag, og at en rapport af dette omfang godt kunne behandle en lidt bredere vifte at løsningsmuligheder 6) med venlig hilsen, Mikael Skou Andersen. Projektgruppens kommentarer til bemærkningerne
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
