| Forside | | Indhold | | Forrige |

Omsættelige kvoter for affald til forbrænding og deponering

10 Administrativ og miljømæssig vurdering

• 10.1 Administration og transaktionsomkostninger
• 10.2 Mulige miljøeffekter
  • 10.2.1 Positive miljøeffekter
  • 10.2.2 Risici for utilsigtede negative miljøeffekter
  • 10.2.3 Konklusioner om miljømæssige effekter

Der er gennemført en første indledende vurdering af forventelige administrative opgaver og risikoen for utilsigtede miljøeffekter ved en ordning for omsættelige kvoter for affald til forbrænding og deponering.

10.1 Administration og transaktionsomkostninger

De administrative effekter og transaktionsomkostningerne ved indførelse af et kvotesystem afhænger af udformningen af ordningen. Det konkrete omfang kendes ikke, men der må forventes øgede administrative byrder for de forskellige aktører. Nogle byrder kan henføres til selve kvotesystemet, andre er mere generelt knyttet til den ekstra indsats, der er kræves for at mindske affaldsmængderne til forbrænding og deponering og opfylde de politiske målsætninger.

Til illustration er nedenfor peget på forventelige administrative opgaver for centrale aktører.

De centrale miljømyndigheder

Administrative opgaver forbundet med etablering af et kvotesystem:

• Detaljeret udformning af systemet
• Udvikling af elektronisk kvoteregistreringssystem
• Udstedelse af deponerings og forbrændingskvoter
• Tilrettelæggelse af fordeling af kvoter
• Behandling af klager og håndtering af indkøringsvanskeligheder, justering af systemet
• Overvågning, sanktioner over for overtrædelser

Når systemet er etableret, vil driften af det indebære administrative opgaver:

• Regelmæssig fastsættelse af antal kvoter, udstedelse af kvoter
• Overvågning af systemet

Omfanget af miljømyndighedernes administrative byrder afhænger af den konkrete udformning. De største administrative byrder må forventes i etablering og startfasen af systemet, mens de vil være lavere i driftsfasen når systemet er blevet velkendt og procedurer udviklet.

De administrative omkostninger til udvikling og etablering af en ordning med omsættelige kvoter vil primært påhvile de centrale miljømyndigheder. Det faktiske omfang kan vanskeligt fastsættes, men vil bl.a. være afhængig af omkostningerne forbundet med etablering af et elektronisk kvotesystem. Erfaringer fra USA's svovlkvoter kan ikke direkte overføres til danske forhold på affaldsområdet, men giver dog indikation om forhold af betydning. Gennem de første 5 år var miljømyndighedernes omkostninger 38 mio. USD, hvoraf hovedparten gik til udvikling af programmet og etablering af datasystemer, mens ca. 30% medgik til driftsopgaver. En væsentlig del af de administrative byrder i de første års drift af programmet skyldes manglende enkelhed og klarhed i reglerne for allokeringen af kvoterne, altså bl.a. en konsekvens af at kvoterne blev foræret bort.

Tilsvarende må i Danmark forventes væsentlige administrative byrder hvis kvoterne foræres bort. Dette skyldes at der så er behov for stor viden om de enkelte aktørers affaldsproduktion, detaljerede regler for fordeling og kapacitet til behandling af efterfølgende klager. De administrative byrder reduceres hvis kvoterne sælges/auktioneres, og naturligvis især hvis denne opgave overdrages til f.eks. en børs. Der vil dog fortsat være mærkbare administrative opgaver der skal varetages omkring udvikling og drift af et så omfattende kvotesystem.

Der kan forventes at blive tale om væsentlige omkostninger ved etablering, herunder af det elektroniske system, da det elektroniske system vil danne grundlag for håndhævelsen af systemet og der derfor skal være en høj grad af pålidelighed og sikkerhed forbundet med systemet. Etableringsomkostninger i størrelsesordnen 50-100 mio. kr. er ikke usandsynlige.

Herudover vil der medgå administrative ressourcer til at udvikle kvotesystemet og tilrettelæggelse af fordeling og handel med kvoter.

Virksomheder

Der må forventes større administrative omkostninger og transaktionsomkostninger i affaldsproducerende virksomheder ved indførelse af et kvotesystem end ved det nuværende afgiftssystem.

Dette skyldes dels at der skal foretages vurdering af behovet for køb af kvoter og gennemføres køb heraf, dels at der må forventes omkostninger forbundet med handler, f.eks. provision ved handler på auktion eller gennem mæglere. Interne administrative omkostninger og transaktionsomkostninger må forventes at være størst i startfasen af et kvotesystem, og at falde når markedet er etableret og kvotesystemet er velkendt og indarbejdet i virksomhederne.

Endelig kan forventes en større indsats i virksomhederne for at reducere affaldsmængderne til forbrænding og deponering. Denne indsats vil bl.a. afhænge af kvoteprisen og vil være en forudsætning for at virksomhederne reducerer affaldsmængderne til forbrænding og deponering.

Kommuner

De administrative byrder for kommunerne ved en kvoteordning følger byrderne for virksomhederne. Kommunerne skal ligeledes vurdere behovet for kvoter og gennemføre køb heraf, og eventuelle overskydende kvoter skal sælges. Kommunen har viden om de aktuelle affaldsmængder som kommunen indsamler til deponering og forbrænding og har dermed et grundlag for køb kvoter. Ligesom for virksomheder må forventes omkostninger forbundet med handel med kvoterne.

Afhængig af kvotepriserne må der forventes en større indsats med henblik på at udvikle og implementere virkemidler til reduktion af mængderne af affald til deponering og forbrænding fra husholdninger og andre affaldsleverandører. Dette vil ligesom for virksomhederne kunne bidrage til at kommunerne reducerer mængderne.

Affaldsbehandlingsanlæg

Affaldsdeponeringsanlæg og affaldsforbrændingsanlæg skal gennemføre kontrol med mængderne af affald de modtager og formodentlig sikre at de tilhørende tilladelser findes. Dette modsvarer til en vis grad de nuværende aktiviteter, som behandlingsanlæggene udfører i forbindelse med den nuværende affaldsafgift. Omfanget af de administrative byrder i forhold til den nuværende situation (når den første indkøringsfase er tilendebragt) vil bl.a. afhænge af den konkret udformning af registreringssystemet.

Transportører

Transportører kunne tænkes at få mulighed for at købe kvoter til brug for de affaldsproducenter, som transportørerne kører affald for. Dette vil være en ekstra opgave for transportørerne som ville medføre udgifter forbundet med handel med tilladelser samt interne omkostninger forbundet med at identificere behovet for tilladelser.

I det omfang transportører forsyner affaldsproducerende virksomheder og kommuner med de nødvendige tilladelser i stedet for at de selv skal købe dem vil virksomhedernes og kommunernes administrative byrder som beskrevet ovenfor naturligvis blive reduceret. Virksomhederne og kommunerne vil dog fortsat skulle betale de økonomiske og administrative omkostninger som transportøren har haft i forbindelse med at handle med kvoterne, men blot se det som en omkostning forbundet med indsamling og bortskaffelse af affald.

Overslag over administrative omkostninger og transaktionsomkostninger

I nedenstående tabel er givet et groft bud på de mulige administrationsomkostninger og transaktionsomkostninger i driftsfasen for et kvotesystem. Der er i sagen natur tage om et meget usikkert bud, og som derfor skal tages med alle forbehold.

Overslag over administrations- og transaktionsomkostninger ved drift af et kvotesystem for affald til forbrænding og deponering

Told og Skat administrerer nu affaldsafgiften og forudsættes at anvende uændrede eller reducerede ressourcer efter overgang til et kvotesystem. Det kan herudover tænkes at nogle opgaver som aktører pt. varetager i forbindelse med affaldsafgiften vil bortfalde ved etablering af en kvoteordning, f.eks. på behandlingsanlæg i forbindelse med registreringsopgaver. Omfanget vurderes at være begrænset, men fratrækkes et beløb fra det ovenstående grove overslag nås skønnede administrative omkostninger og transaktionsomkostninger for de involverede aktører på 30-40 millioner kr./år efter etablering af systemet.

10.2 Mulige miljøeffekter

Indførelse af kvoter på affald til deponering og forbrænding er en direkte regulering til begrænsning af affaldsmængderne. De tilhørende reduktioner af affaldsmængderne vil have positive miljømæssige effekter, men der kan også tænkes en risiko for at et øget pres for at reducere affaldsmængderne til forbrænding og deponering kan medføre ukontrolleret bortskaffelse og utilsigtede negative miljøeffekter.

De positive effekter af at reducere mængderne er motivationen for at gennemføre en mængderegulering på affaldsområdet, og belysning heraf ligger uden for dette projekts opgave. Tilsvarende har projektet ikke til formål at gennemføre en nærmere vurdering af eventuelle utilsigtede miljøeffekter. I det følgende skitseres dog alligevel kort forventelige positive effekter, hvorefter risici for utilsigtede effekter diskuteres. Fremstillingen har udelukkende til formål at påpege at de miljømæssige effekter også bør overvejes i forbindelse med en evt. kvoteregulering.

10.2.1 Positive miljøeffekter

Stabilisering, eller reduktion, af affaldsmængderne til forbrænding og deponering vil indebære positive effekter på miljøet i forhold til udvikling med stigende affaldsmængder. Fordelene omfatter:

• reducerede emissioner fra forbrænding og deponier
• mindre anvendelse af areal til forbrænding og deponier på længere sigt
• færre gener ved færre forbrændingsanlæg og deponier
• Begrænsning af affaldsmængderne gennem en kvoteordning vil få effekter på de fysiske strømme fra ressourceindvinding til affald og for de dertil tilknyttede emissioner. Man kan således forvente positive effekter ved reduceret affaldsproduktion og øget genanvendelse i form af:
• større ressourceeffektivitet gennem forebyggelse af affaldsproduktion, hvilket reducerer emissioner og ressourceforbrug
• øget genanvendelse af affald, hvilket kan føre til mindsket emissioner og ressourceforbrug
• forlængelse af levetiden af produkter, hvilket kan medføre formindskede emissioner og ressourceforbrug
• mindsket brug af emballage, hvilket mindsker emissioner og ressourceforbrug.

Det bemærkes at en relativt lille strøm af forbrugsvarer trækker en meget stor strøm af ressourcer og emissioner i råstofekstraktion og produktion i Danmark og i udlandet. Såfremt råvareforbruget kan mindskes gennem affaldsforebyggelse og genanvendelse kan dette således indebære reduktion af emissioner.

10.2.2 Risici for utilsigtede negative miljøeffekter

De positive effekter af mængderegulering af affald til forbrænding og deponering er knyttet til at reguleringen medfører mindsket affaldsproduktion i produktions- og forbrugsleddet, øget genanvendelse, forlænget levetid af produkter og lignende. I det omfang at det ikke er hele reduktionen af mængden af affald til forbrænding og deponering der sker på den måde, men at noget af reduktionen sker ved at affaldet bortskaffes på anden vis, kan der være risiko for negative miljøeffekter.

Hvor stor risikoen er for ukontrolleret bortskaffelse, og omfanget heraf, kendes ikke. I det følgende diskuteres kort risikoen mht. de husholdninger og mindre producenter omfattet af kommunal indsamling og de større affaldsproducerende virksomheder.

Kommuner og husholdninger

Som udgangspunkt bliver husholdningerne og mindre affaldsproducenter omfattet af kommunal indsamling ikke konfronteret med kvotesystemet, idet det er kommunerne der omfattes. Om kvotesystemet medfører en øget risiko for ukontrolleret bortskaffelse afhænger af, om kommunen ændrer sine indsamlingsordninger og -vilkår som følge af kvoteordningen. Hvis kvoteordningen eksempelvis får kommuner til at indføre systemer der giver husholdninger og mindre affaldsproducerende virksomheder incitament til at reducere mængderne af affald til indsamling (f.eks. gennem indføring af vægtbaseret affaldsgebyr) kan dette påvirke risikoen for ukontrolleret bortskaffelse.

Som eksempel kan således nævnes at et vægtbaseret gebyrsystem giver et betydeligt incitament til husholdninger og andre til at reducerer den affaldsmængde der indsamles, men tilsyneladende også et incitament til ukontrolleret bortskaffelse. I en vurdering ^[20] af bl.a. vægtbaserede indsamlingssystemer, viste en spørgeskemaundersøgelse således, at stort set alle adspurgte amters vejvæsen havde større problemer med affald på rastepladser og veje i de kommuner, der havde vægtbaserede indsamlingssystemer, end i de kommuner, der ikke havde et sådant afregningssystem. I nogle kommuner er mængden af affald på rastepladser og veje efter en periode faldet igen, om end ikke til det tidligere niveau. Undersøgelsen viste endvidere en øget afbrænding af affald, primært i olietønder og fastbrændselsfyr.

Virksomheder

Ved indførelse af mængderegulering der øger presset for at reducere affaldsmængderne til forbrænding og deponering hos virksomhederne kan der også tænkes uhensigtsmæssig adfærd hos virksomheder med større affaldsproduktion. Der kunne være i form af ukontrolleret bortskaffelse i form ved afbrænding og oplagring, gennem eksport af affaldet eller gennem flytning af produktionen til udlandet.

I det omfang affald lovligt kan eksporteres til andre lande til omkostninger der er lavere end i Danmark (inkl. omkostninger til køb af kvoter til forbrænding eller deponering) vil dette være et økonomisk attraktivt alternativ til bortskaffelse ved forbrænding eller deponering i Danmark. Dette er ikke nødvendigvis et miljøproblem set med danske øjne, men er ikke i overensstemmelse med Danmarks hidtidige politik på området.

Hvis omkostningerne til bortskaffelse (inkl. omkostninger til køb af kvoter til forbrænding eller deponering) når et så højt niveau at rentabiliteten af visse produktioner bliver væsentlig lavere end i andre lande kan der tænkes en risiko for at produktionen flyttes til andre lande. Dette er ikke nødvendigvis et miljøproblem for Danmark, men udgør næppe en tilsigtet effekt. Herudover kan der være risiko for at flytning af produktion sker til lande med lavere miljøkrav, hvilket kan indebære større miljøbelastning og større affaldsproblemer end tilfældet havde været hvis produktionen havde været opretholdt i Danmark.

10.2.3 Konklusioner om miljømæssige effekter

Reduktion af affaldsmængderne til forbrænding og deponering vil indebære miljømæssige fordele i form af reducerede emissioner til miljøet, reduceret arealanvendelse til deponering, reduceret ressourceforbrug mv. Disse effekter udgør bevæggrunden til at overveje nye virkemidler til reduktion af affaldsmængderne til forbrænding og deponering.

Indførelse af kvoteregulering til at opnå reduktionen af mængderne vil give incitament til øget genanvendelse og reduceret affaldsproduktion hos kommuner og affaldsproducenter. Et øget incitament til de enkelte affaldsproducenter om at reducere den mængde affald der indsamles til forbrænding og deponering giver imidlertid samtidig et vist incitament til ukontrolleret bortskaffelse for at den enkelte affaldsproducent kan spare penge.

Erfaringer fra forsøg i kommuner viser at betaling pr. kilo for affald der indsamles fra husholdninger omfattet af kommunale indsamlingsordninger giver anledning til at affaldsmængden der indsamles bliver reduceret, f.eks. fordi husholdningerne øger komposteringen af organisk affald i egen have og øger sortering af papir og glas til genanvendelse. Vægtbaseret betaling giver imidlertid også et incitament til ukontrolleret bortskaffelse. Dette afspejler sig i øget udsmid ved rastepladser, på veje, marker og i naturområder samt ved øget afbrænding af affald i bål, fastbrændselsfyr og brændeovne.

Nogle større affaldsproducenter kan endvidere tænkes at reagere på stærkere regulering af affaldsmængderne gennem eksport af affald eller udflytning af affaldsgenererende produktion.

Disse forhold tyder på at indførelse af kvoter på affald til forbrænding og deponering stiller krav til implementeringen for at undgå utilsigtede miljøeffekter:

1. Kvoter skal følges af hensigtsmæssige tiltag især hos kommunerne, således at de enkelte husstande og andre mindre affaldsproducenter omfattet af kommunal indsamling dels får incitament og muligheder for at reducere affaldsmængderne, dels får så begrænset incitamentet til ukontrolleret bortskaffelse som muligt.
2. Øget tilsyn og kontrolindsats for at begrænse ukontrolleret bortskaffelse og ulovlig eksport af affald.

Der må forventes at være en ganske tæt sammenhæng mellem risikoen for ukontrolleret bortskaffelse mv. og størrelsen af de begrænsninger af mængderne der skal opnås gennem kvoteordningen. Dette taler for at en kvoteordning først indføres med henblik på at stabilisere eller evt. indføre beskedne reduktioner i mængden af affald til forbrænding og deponering. Dette giver mulighed for at der kan indsamles erfaringer med positive og negative miljøeffekter inden, eller i takt med, en eventuel skærpelse af mængereguleringen.

Fodnoter

[18] Det har ikke været muligt at få en angivelse af det nuværende ressourceforbrug til administration af affaldsafgiften fra Told og Skat.

[19] DEFRA: Partial Regulatory Impact Assessment on Implementing the Landfill Provisions of the Waste and Emissions Trading Bill, p.13.

[20] Miljøprojekt Nr. 576, 2000

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Top |

Version 1.0 Januar 2005, © Miljøstyrelsen.