|
Evaluering af Program for renere produkter Sammenfatning og konklusioner
I 2005-2006 har Oxford Research A/S – i samarbejde med The International Institute for Industrial Environmental Economics (IIIEE) ved Lunds Universitet og med Pluss Leadership A/S som underleverandør - gennemført en evaluering af ”Program for renere produkter” for Miljøstyrelsen. Programmet blev igangsat i 1999 og blev implementeret frem til udgangen af 2003 med det overordnede formål at nedsætte miljøbelastningen fra produkter i forbindelse med udvikling, produktion, markedsføring, afsætning og anvendelse – herunder affaldshåndtering i hele produktets livscyklus. Miljøstyrelsen administrerede programmet og fungerede som sekretariat for Miljørådet, der var sammensat af en række nøgleinteressenter og havde en strategisk rådgivende funktion i forbindelse med implementeringen af programmet. Formålet med evalueringen har været ”at vurdere om indsatsen under programmet direkte eller indirekte har bidraget til at opfylde programmets formål og delmål”, og i den sammenhæng har Miljøstyrelsen særligt ønsket at få afdækket direkte og indirekte effekter af programindsatsen. På den baggrund er evalueringen gennemført som en kombineret målopfyldelses- og effektevaluering, om end også andre miljømæssige, økonomiske, strategiske, organisatoriske og administrative forhold, som ikke direkte er indeholdt i programmets målsætninger, er afdækket. Oxford Research gennemførte i 2001 en midtvejsevaluering af Program for renere produkter. Evalueringen var overvejende positiv, men påpegede også en række mulige forbedringsområder. Nærværende slutevaluering dækker hele programmets løbetid, men der er løbende fulgt op på og sammenlignet med en række af resultaterne fra midtvejsevalueringen. Lidt mere om Program for renere produkterProgram for renere produkter har været et af de vigtigste instrumenter i den danske produktorienterede miljøstrategi, som har været det fremherskende tankesæt i dansk miljøpolitik siden midten af 1990’erne. Programmet for renere produkter blev, som nævnt ovenfor, igangsat i 1999 og blev implementeret frem til udgangen af 2003. Programmet byggede blandt andet videre på den tidligere indsats under ”Handlingsplan for renere teknologi”. Programmet skulle overordnet nedsætte miljøbelastningen fra produkter i forbindelse med udvikling, produktion, markedsføring, afsætning og anvendelse, herunder kvaliteten i affaldshåndteringen i hele produktets livscyklus. Programmet har skullet bidrage til at skabe betingelser for:
Programmet har samlet skullet bidrage til:
Programmet er primært implementeret med afsæt i to delordninger. En Udviklingsordning (del I og II), som havde til formål at forbedre grundlaget for udviklingen af renere produkter, og en Miljøkompetenceordning som havde til formål at forøge den miljømæssige kompetence hos de primære aktører til frembringelse og anvendelse af renere produkter. Derudover har programmet indeholdt to mindre delordninger for henholdsvis Miljømærkefremme og for særligt Perspektivrige projekter. Hvert år er der blevet udviklet prioriteringsplaner som grundlag for bevilling af støtte til projekter, og der er endvidere blevet udpeget en række særlige indsatsområder. I programperioden er der ydet 515 mio. kr. i tilskud til 1.440 projekter. Program for renere produkters helt overordnede struktur og opbygning er illustreret i figuren nedenfor. Figur: Programmets opbygning Overordnet konklusionHelt overordnet har de forskellige indsatser under Program for renere produkter i vid udstrækning bidraget til at skabe rammerne for nedsættelse af miljøbelastningen fra produkter i en samlet livscyklusbetragtning. Det helhedsorienterede design har haft en høj grad af indre strategisk sammenhæng byggende på et veldokumenteret og relevant grundlag. Der har ligeledes i vid udstrækning været en ekstern strategisk sammenhæng i forhold til øvrige miljøpolitiske initiativer men i mindre grad i forhold til erhvervspolitiske initiativer. Programmet har imidlertid i sin udmøntning i væsentlig grad involveret erhvervsaktører på både branche- og virksomhedsniveau. I et internationalt perspektiv fremstår programmets design helt unikt – både med sin helhedsorientering og med sin timing. Programmet har været forud for sin tid og har skabt en række synergier ved at åbne op for unikke kombinationsmuligheder i indsatser og projekter på et tidspunkt, hvor der internationalt set blev fulgt mere traditionelle veje med snævert fokuserede indsatser. Programmets helhedsorientering har imidlertid også været den væsentligste ”akilleshæl”, da eksempelvis målhierarkiet i Program for renere produkter i vid udstrækning ikke var entydigt. Det har i udmøntningen af programmet gjort det vanskeligt at skabe overblik og at forfølge målene og konkrete resultater. Programmet har bidraget til udvikling af produkter med forbedrede miljøegenskaber, men programmets styrke har først og fremmest ligget i dets rammeskabende karakter. De bevilgede projekter har i vid udstrækning været fokuseret på viden- og metodeudvikling og i mindre grad på produkt- og teknologiudvikling. Selv når projekterne i bevillingsmæssig forstand har fået støtte som teknologiudviklingsprojekter, har der i henhold til bevillingsmodtagerne selv været tale om viden- og metodeudvikling. Der findes kun ganske få eksempler på nyudviklede produkter og teknologier, som ligeledes er blevet kommercialiserede, men der findes en lang række eksempler på udviklede prototyper mv., der på sigt kan få et markedspotentiale. Programmets rammeskabende karakter har medført, at Programmets to centrale ordninger (Udviklingsordningen og Miljøkompetenceordningen) - trods en meget høj målopfyldelsesgrad - ikke i væsentlig udstrækning har medført direkte målbare miljøeffekter og i endnu mindre grad direkte målbare erhvervsøkonomiske effekter. Derimod har de to ordninger bidraget til væsentlige potentielle miljøeffekter. I den sammenhæng viser beregninger, at den fremtidige samfundsøkonomiske miljønytte for 5 udvalgte projekter potentielt kan andrage 200 mio. kr. Hvis denne miljønytte realiseres, vil resultatet være opnået ved en programinvestering på knap 10 mio. kr. I et programperspektiv vil dette - i bedste fald - kunne tolkes som, at miljønytten fra ca. 20 til 100 succesrige projekter, vil kunne tilbagebetale den samlede programinvestering på ca. 515 mio. kr., der blev bevilget til i alt 1.440 projekter. Det lange tidsperspektiv er i denne sammenhæng helt centralt – i forhold til at færdigudvikle produkter og teknologier, i forhold til, at produkter bliver omsat på markedet, og at et miljøpotentiale rent faktisk bliver realiseret. I forlængelse af dette må det konkluderes, at programmet ikke i væsentligt omfang har ført til, at produkters miljøegenskaber er blevet en del af markeds og konkurrencebetingelserne på lige fod med pris, kvalitet og funktion mv., hvilket var en eksplicit programmålsætning. En eventuel fremtidig realisering af miljønytten vil i den sammenhæng være afhængig af en lang række samfundsmæssige indflydelsesfaktorer, som ligger langt ud over, hvad der er muligt at adressere i en programsammenhæng. Særlig opmærksomhed skal henledes på programmets fokus på specifikke miljøproblemstillinger – eksempelvis substitution af bly og PVC som affaldsfraktion. Indsatsen har bidraget til, at danske virksomheder - især de små og mellemstore - har opnået potentielle internationale konkurrencefordele. På sigt vil denne position kunne bidrage til realisering af direkte miljø- og erhvervsøkonomiske effekter. Indsatsen rettet mod de særlige miljøproblemstillinger har også – sammen med programmets øvrige indsatsområder med produktpaneler og brancheindsatser – bidraget til en høj grad af aktørinvolvering i renere produkt arbejdet. I den sammenhæng skal produktpanelerne særligt fremhæves som et nytænkende virkemiddel, hvor aktører i specifikke produktgrupper, blev samlet på tværs af værdikæder til fælles dialog og handling. Også brancheindsatsen har udvist gode resultater – især med henblik på at forankre miljøarbejdet og i den sammenhæng også at bidrage til spredning af viden. Generelt har produktpanelerne, brancheindsatserne og de særlige miljøproblemstillinger været yderst hensigtsmæssige programvirkemidler – herunder også som redskab til at understøtte implementering og justering af eksisterende og kommende miljølovgivning. Spredning af programresultater og bidrag til resultaternes levedygtighed har været en central målsætning i programperioden. Der er spredt viden om gode resultater, og flere initiativer samt projekter lever fortsat videre. I den sammenhæng er der en række faktorer, som synes at have særlig betydning for, om - og hvordan - spredningen af resultater har fundet sted. Det drejer sig om egeninteresse i at sprede resultater; den almene interesse for projektets resultater; hvem der er ansvarlig for spredningen; hvor mange aktører der har været involveret i projektet; og hvilke aktører, der har været involveret i projektet. Programmets centrale ordninger har i vid udstrækning været drevet af konsulenter – enten som projektansvarlige eller projekttilknyttede. Konsulentinvolveringen har i mange tilfælde været vigtig for at få ny viden og nye metoder spredt. Afslutningsvis skal det imidlertid anføres, at der i nogen udstrækning er et ikke udnyttet spredningspotentiale for opnåede resultater. En højere grad af opfølgning på resultatsiden fra Miljøstyrelsens side - kombineret med en grundigere vurdering af spredningspotentialet for enkeltprojekter og klynger af projekter mv. - kunne have banet vejen for en større spredning af projektresultaterne. Det er vurderingen, at Miljøstyrelsen i højere grad har fokuseret på at igangsætte projekter snarere end at målstyre projekterne og dermed følge op på resultaterne og spredningen af disse. Endelig skal det anføres, at administrationen af Program for renere produkter er sket på tilfredsstillende vis. Denne vurdering bygger især på, at der på trods af en række særlige ledelsesudfordringer og en kompleks organisering er sket en effektiv programadministration, som brugerne vurderer meget positivt. Dertil kommer, at der på en række områder er sket en positiv udvikling siden midtvejsevalueringen. En kritik skal dog rettes mod de muligheder, som Miljørådet fik for at udfylde den strategiske rolle, som rådet var tiltænkt i udmøntningen af programmet. Der var en række indbyggede svagheder i rolledefinitionen – herunder især at rådet i princippet fik et strategisk ansvar, som i stedet for at være rent fagligt viste sig at være af politisk karakter. Med udgangspunkt i ovenstående, fremgår den samlede vurdering af programmet af nedenstående tabel.
Denne overordnede vurdering er uddybet nedenfor under følgende overskrifter:
Punkterne følgerne den samlede rapportstruktur, og den resterende del af sammenfatninger er en opsamling på konklusionerne af de enkelte kapitler. For yderligere uddybning skal der henvises til de efterfølgende kapitler i denne rapport. Programmet i et strategisk perspektivDer har i analysearbejdet været sat fokus på Program for renere produkter i et strategisk perspektiv ved på den ene side at fokusere på programmets indre sammenhæng fra programbeskrivelse til projektbevilling og på den anden side ved at fokusere på den eksterne sammenhæng og dermed programmets samspil med andre politiske virkemidler. Med henvisning til programmets indre sammenhæng vurderes det, at Program for renere produkter blev designet til at adressere behov for initiativer målrettet en række miljøproblemer og – til en vis grad – også behov for at adressere en række erhvervsmæssige problemstillinger. Program for renere produkter blev designet med eksplicit reference til og brug af erfaringer fra tidligere indsatser – eksempelvis tidligere tilskudsordninger og programmer. Dermed må forudsætningerne for et sammenhængende og velgennemtænkt programdesign karakteriseres som hensigtsmæssige. Program for renere produkter har ”på papiret” en klar indre sammenhæng og er udtryk for et ambitiøst forsøg på at leve op til principperne om at ”se problemerne på en langsigtet og helhedsorienteret måde”, som det fremgik af ”Oplæg til en styrket produktorienteret miljøindsats” fra 1996. Det vurderes, at rationalet bag og designet af Program for renere produkter var hensigtsmæssigt i og med, at baggrund og behov var grundigt belyst, målgrupperne var relevante og dækkende i en helhedsbetragtning. Programmets opbygning var ”på papiret” logisk sammenhængende i form af delordninger og søjler. Den væsentligste ”akilleshæl” i programmet var den høje grad af kompleksitet, der på den ene side var uundgåelig ved så ambitiøs og helhedsorienteret en programindsats, og på den anden side udgjorde en risiko for mindre grad af sammenhæng i udmøntningen af programmet. Målformuleringen på de forskellige programniveauer har været meget omfattende - herunder i sammenligning med andre tilskudsordninger på både miljøområdet og andre ressortområder. Det vurderes i den sammenhæng, at målformuleringen var meget bred og kompleks, og målformuleringen manglede til en vis grad strategisk skarphed. Eksempelvis var der mange overlappende mål i stedet for få afgrænsede mål, og systematikken i målformuleringen var ikke entydig fra ordning til ordning og heller ikke fra år til år. Det positive perspektiv på det ovenstående er, at Program for renere produkter havde tilstrækkelig rummelighed og breddetil at sikre, at interesser, hensyn og prioriteringer var afspejlet i programmets målhierarki. Denne rummelighed og bredde var netop en del af tankegodset bag det helhedsorienterede program. Det mere kritiske perspektiv, som også blev fremhævet i midtvejsevalueringen, er, at målhierarkiet i Program for renere produkter i vid udstrækning ikke var entydigt, hvilket har gjort det vanskeligt at skabe overblik og forfølge målene. Målene på programmets forskellige niveauer har ikke været kvantitative mål, hvilket er forståeligt, da Program for renere produkter i vid udstrækning har været et rammeskabende og udviklingsorienteret program. Helt overordnet har målet været at skubbe til en mere langsigtet udvikling, hvor kvantitative effekter på miljø, økonomi mv. af indsatsen først kan observeres længere ude i fremtiden. Fokus har i overvejende grad været på at få igangsat aktiviteter og i mindre grad at målstyre projekterne og dermed følge op på resultater. Det vurderes imidlertid, at målkvaliteten i Program for renere produkter har været tilfredsstillende set i lyset af de iboende problemstillinger, der er blevet fremhævet i form af programmets store bredde og kompleksitet. Alligevel ønsker evaluator at anføre, at formuleringen af mål kunne have været mere hensigtsmæssig – og dette særligt på de lavere niveauer i målhierarkiet – herunder i prioriteringsplanerne og i de projekter, der fik støtte. På indholdssiden er det vurderingen, at de udpegede indsatsområder og formulerede mål i de årlige prioriteringsplaner generelt har været sammenhængende med målene i enten Program for renere produkter eller i ”Oplæg til en styrket produktorienteret miljøindsats”. Igen er det programmets ”rummelighed”, der har bidraget til denne overensstemmelse, men det skal også her understreges, at det har været administrativ praksis at lægge vægt på at sikre en direkte sammenhæng mellem prioriteringsplaner og projekter. Sammenfattende vurderes det, at der generelt kan konstateres en god og hensigtsmæssig sammenhæng mellem de forskellige niveauer i Program for renere produkter – fra overordnet programbeskrivelse over prioriteringsplaner til bevilgede projekter. Der har været om høj grad af kontinuiteti udmøntningen af Program for renere produkter, hvilket kommer til udtryk både i relation til temaer og indsatsområder, der gik igen fra år til år. I programperioden skete der en række ændringer, hvor det særligt skal anføres, at de tilførte CO-midler gav mulighed for en større indsats, der samtidig muliggjorde en målrettet tilgang mod brancher, der var kilde til væsentlig miljøbelastning. Det skal her understreges, at indsatsen ikke blev igangsat på bekostning af øvrige vigtige dele af programmet - brancheindsatsen var et reelt supplement til programmet. En anden ændring var regeringsskiftet i 2001. Indholdsmæssigt er det ikke vurderingen, at regeringsskiftet medførte et ”brud” på udmøntningen af programmet på det korte sigt. Selv om prioriteringsplanen for 2002 indeholdt en række nye elementer – eksempelvis integration af energi- og miljøledelse. Det overordnede indtryk er, at programmets kontinuitet og sammenhæng bestod. Evaluator ønsker imidlertid at henlede opmærksomheden på, at det udgiftsstop, som regeringsskiftet i en periode medførte, afstedkom en række praktiske uhensigtsmæssigheder og i en vis udstrækning usikkerhed om bevillingssituationen blandt Miljøstyrelsens medarbejdere og tilskudsmodtagere. På det lidt længere sigt betød regeringsskiftet gennemførelsen af nedskæringer på miljøområdet – blandt andet lukning af en række tilskudsordninger og programmer. Også Program for renere produkter blev lukket ned efter den sidste ansøgningsrunde i 2003, og lukningen af programmet må alt andet lige tilskrives det ændrede fokus i miljøpolitikken, hvor tilskudsordninger og programmer fik tildelt mindre vægt end tidligere. Med henvisning til programmets eksterne sammenhæng vurderes det, at Program for renere produkter ”på papiret” indeholdt en række hensigter om at skabe strategisk sammenhæng med andre relevante initiativer. Mere specifikt viser gennemgangen af programdokumenter, at programmet primært lagde op til et samspil med deciderede miljøstrategier og –handlingsplaner, hvorimod sammenhængen med initiativer på andre ressortområder synes at være begrænset. Der var med andre ord ikke en høj grad af strategisk samspil med politiske initiativer, som ikke var direkte forankret i Miljøstyrelsen. Bredere erhvervspolitiske dagsordener blev kun rent perifert berørt i langt størstedelen af programperioden, hvilket findes overraskende, når programmet netop havde til formål at gøre miljøet til en afgørende konkurrence- og vækstmæssig drivkraft. I den sammenhæng var Miljø- og Energiministeriets og Erhvervsministeriets arbejde med at udvikle en grøn erhvervsstrategi i udgangspunktet et godt forsøg på at indplacere programmet i en erhvervspolitisk sammenhæng. Imidlertid viste en række barrierer at gøre sig gældende i praksis, hvor blandt andet forskellige tilgange - rammebetingelser versus tilskud – var den væsentligste. Det er blevet fremhævet overfor evaluator, at Program for renere produkter har bidraget til at styrke miljøbevidstheden i dansk erhvervsliv, og at programindsatsen satte fingeraftryk i den daværende erhvervspolitik. Imidlertid er det også blevet fremhævet, at det konkrete samarbejde mellem Miljø- og Energiministeriet og Erhvervsministeriet ikke var optimalt og dermed heller ikke udtryk for optimalt strategisk samspil. Det er vurdering, at der har været et hensigtsmæssigt samspil mellem mål og midler i affaldsstrategien ”Affald 21”. Der har løbende været koordinering mellem de daværende affaldskontorer i Miljøstyrelsen og Kontoret for Renere Produkter. Affaldskontorerne har spillet ind til udarbejdelsen af de årlige prioriteringsplaner i lyset af de prioriterede emner, som findes i ”Affald 21”. Men evaluator ønsker at forholde sig kritisk til, om der har været en synergiskabende sammenhæng mellem affaldsområdet og Program for renere produkter. Især interview med Miljøstyrelsens medarbejdere har peget på, at det ikke har været problemfrit at integrere affaldsområdet i en sammenhængende produktindsats. Kemikalieområdet kan fremhæves som et af de områder, hvor sammenhængen til Program for renere produkter, på det overordnede niveau og i den praktiske udmøntning, vurderes at have været yderst velfungerende. Hvad angår Bæredygtighedsstrategien, er det vurderingen, at Program for renere produkter har bidraget til formuleringen af strategien. Flere principper og tankesæt er sammenhængende, og Bæredygtighedsstrategien har kunnet drage nytte af de konkrete erfaringer, som er høstet via programmet. Gennemgangen af de årlige prioriteringsplaner har vist, at energiområdet fremhæves ad hoc, men der synes ikke at være en systematisk tilgang til, hvordan programmet kunne udnytte og indarbejde en energirelateret indsats. Der kan vanskeligt findes entydige forklaringer på, hvorfor sammenhængen mellem Program for renere produkter og energiområdet ikke har været optimal. En forklaring er imidlertid, at det ofte er vanskeligt at omsætte gode intentioner til handling, og så har interview peget på, at programimplementeringen i de første år handlede meget om at ”få sat ting i gang”og få skabt afløb for programmet. Overskuddet til at sikre sammenhæng på både det strategiske og det operationelle niveau har måske ikke været til stede. Programmets organisering og administrationEvaluator har i analysearbejdet sat fokus på, hvordan implementeringen af Program for renere produkter har været understøttet organisatorisk og administrativt. På den ene side er der sat fokus på den strategiske rolle, som Miljørådet var tiltænkt – herunder rådets samspil med Miljøstyrelsen – som i programperioden varetog sekretariatsfunktionen for Miljørådet. På den anden side er der sat fokus på Miljøstyrelsens organisering og tilrettelæggelse af det rent administrative arbejde med at implementere Program for renere produkter. Hvad angår Miljørådets strategiske rolle, er det samlet set vurderingen, at Miljørådets rolle i gennemførelsen af Programmet for renere produkter mv. ikke har stået mål med de ambitioner, som bekendtgørelsen om rådets virke fra 1998 var udtryk for. Det skyldes grundlæggende, at rådet med bekendtgørelsen fik til opgave at prioritere programmets indsatsområder ud fra faglige hensyn, men at prioriteringsopgaven i realiteten samtidig rummede et klart politisk element. Det har givet rådet et svært udgangspunkt: For det første har rådet skullet prioritere politisk på områder, som Miljøstyrelsen og i sidste ende Miljøministeren også havde en politisk interesse i, samtidig med at Miljøstyrelsen også har skullet varetage hensynet til lovgivning på områder - herunder EU's lovgivning om støtte til private virksomheder. For det andet har rådet som en kreds af interessenter skulle opnå konsensus om prioriteringerne, selvom de enkelte interessenter helt legitimt har skullet varetage deres egne interesser. Det svære udgangspunkt for rådets arbejde er blevet yderligere vanskeliggjort af:
Resultatet er blevet, at rådet, efter evaluators opfattelse, fik mindre strategisk indflydelse på programmets gennemførelse, dvs. på prioriteringen og indholdet i prioriteringsplanerne, end det var intentionen med bekendtgørelsen fra 1998. Rådets begrænsede strategiske rolle blev også påpeget i midtvejsevalueringen fra 2001, men det er ikke evaluators opfattelse, at dette på afgørende vis førte til en ændring i rådets rolle. Til trods herfor vil evaluator gerne fremhæve, at rådet blev mere velfungerede over perioden, og at rådet i perioden udgjorde et godt forum for drøftelser af den produktorienterede miljøstrategi, og at rådet gennem sit virke har bidraget til en udbredelse og forankring af den produktorienterede miljøstrategi blandt centrale interessenter. Med hensyn til sekretariatsfunktionen er det vurderingen, at betjeningen af rådet var velfungerende over perioden, og at Miljøstyrelsen også løbende arbejdede på at forbedre betjeningen – eksempelvis med mere rettidig udsendelse af mødemateriale. I analysearbejdet er det fremgået, at der fra Miljøstyrelsens side er brugt mange ressourcer på sekretariatsarbejdet, og eksempelvis udarbejdelse af årsrapporter har været meget tidskrævende. Men samtidig er det indtrykket, at rådsbetjeningen på nogle områder kunne have fungeret bedre – eksempelvis ved i mødeforberedelsen at udarbejde indstillinger og oplæg, der i udgangspunktet var mere ”åbne” i forhold til reel strategisk drøftelse. Det vurderes, at dette positivt ville have kunnet understøtte rådets strategiske rolle i gennemførelsen af programmet. Hvad angår Miljøstyrelsens organisering og tilrettelæggelse af det administrative arbejde, vurderes det overordnet, at implementeringen af Program for renere produkter er sket på tilfredsstillende vis. Denne vurdering bygger især på, at der på trods af en række særlige ledelsesudfordringer og en kompleks organisering er sket en effektiv programadministration, som brugerne vurderer meget positivt. Dertil kommer, at der på en række områder er sket en positiv udvikling siden midtvejsevalueringen. Det helhedsorienterede design med fokus på produkter og produkters livscyklus har i Program for renere produkter givet Miljøstyrelsen en række strategiske og ledelsesmæssige udfordringer, som har bidraget til at skabe en kompleks organisering og kompleks administration. Disse udfordringer lagde især beslag på ledelsesressourcer i Miljøstyrelsen. Det har været særligt udfordrende for ledelsen at prioritere forskellige temaer i relation til produkters livscyklus, og prioritering af affaldsområdet i en livscyklussammenhæng har udgjort den største ledelsesudfordring. Disse udfordringer har i perioder skabt egentlige ledelseskonflikter – særligt ved udarbejdelse af programmets årlige prioriteringsplaner. Dette kan bidrage til en forklaring af, hvorfor Miljørådets medlemmer i perioder har oplevet, at de ikke fik det strategiske spillerum, som medlemmerne var tiltænkt. Det vurderes i den sammenhæng, at ledelseskonflikterne om den strategiske prioritering kan have bevirket, at Miljørådets strategiske råderum blev mindre, fordi de strategiske oplæg til drøftelser i Miljørådet ikke var åbne nok. Det vurderes imidlertid også, at når først prioriteringsplanerne var på plads – herunder efter behandling i Miljørådet – så er Program for renere produkter blevet implementeret på tilfredsstillende vis. Denne vurdering understøttes af brugervurderinger af Miljøstyrelsens administrative praksis, hvor den helt overordnede brugertilfredshed med Miljøstyrelsens administration er meget høj. Således har 93 % af respondenterne svaret, at de samlet set har været fuldt ud tilfredse eller tilfredse med Miljøstyrelsens administration. Det gælder både respondenter, der har modtaget støtte under Udviklingsordningen og under Miljøkompetenceordningen. Når enkeltelementer i sagsbehandlingen sammenlignes med andre lignende ordninger understøttes den positive vurdering. I udmøntningen af programmet har Miljøstyrelsen anvendt en udbudsmodel, og evaluator vurderer, at udbudsmodellen har bidraget til at understøtte programmets strategiske sammenhæng i selve implementeringen, og det er i den sammenhæng positivt, at Miljøstyrelsen har været bevidst om det store projektudviklingsansvar, som udbudsmodellen medførte. Det vurderes imidlertid også, at det ved eventuel fremtidig programimplementering skal tilsikres, at der er de optimale rammer for at kunne løfte et sådant projektudviklingsansvar – herunder eventuelt muligheden for at inddrage supplerende kompetencer i selve projektudviklingen. Evaluator har i analysen sat fokus på Miljøstyrelsens administrative effektivitet i implementeringen af Program for renere produkter. Det er gjort ved at sammenligne en række effektivitetsnøgletal for programmet med tilsvarende nøgletal fra Miljøstøtteordningen for Østeuropa og Energiforskningsprogrammet. Om end der er usikkerheder forbundet med at sammenligne de tre programmer, er Program for renere produkter administreret med en høj grad af effektivitet, når antallet af tilsagn per årsværk bruges som effektivitetsindikator. Den høje grad af administrativ effektivitet skal ses i lyset af programmets relativt små projekter, herunder med Miljøkompetenceordningens vægt i programmet. Men netop i det lys, vurderes det, at programadministrationen har været tilrettelagt således, at det har været muligt på effektiv vis at administrere et program med mange relativt små projekter. Evaluator ønsker at pointere, at Miljøstyrelsens muligheder for proaktivt at have brugt midtvejsevalueringens konklusioner og anbefalinger - vedrørende programorganisering og -administration - vurderes at have været delvist begrænsede i lyset af det ændrede miljøpolitiske fokus, der kom som resultat af regeringsskiftet i 2001 – herunder fravalget af at videreføre programmet efter den første programperiode. I den sidste del af programperioden var der reelt tale om en udfasning. Målopfyldelse og resultater: ProgramniveauMed særligt henblik på at vurdere den overordnede målopfyldelse på programniveau har evaluator i analysearbejdet - både i bredden og i dybden - sat særligt fokus på programmets centrale delordninger – Udviklingsordningen og Miljøkompetenceordningen. De to ordningers overordnede målsætninger adskiller sig betydeligt fra hinanden, da Udviklingsordningen i høj grad har haft fokus på rammeskabende- og teknologiudviklende projekter, og Miljøkompetenceordningen mere snævert har været målrettet indførslen af miljøledelse og opnåelse af certificeringer. Målformuleringen i Udviklingsordningen har været meget bred og kvalitativ. Selvom der er formuleret mere specifikke succeskriterier for de enkelte søjler, er målene ikke kvantitative, og der er i vid udstrækning tale om aktivitetsmål i stedet for egentlige resultatmål. Endvidere varierer målenes karakter mellem Udviklingsordningens forskellige søjler. Derfor er det vanskeligt at foretage en entydig vurdering af målopfyldelsen, og det er i den sammenhæng vanskeligt at koble de opstillede mål direkte til resultaterne fra den gennemførte spørgeskemaundersøgelse blandt projekter, der har fået støtte under ordningen. Helt overordnet vurderes det imidlertid, at de støttede projekter er gennemført inden for rammerne af opstillede målsætninger. Spørgeskemaundersøgelsen viser dog, at respondenterne i meget høj grad selv opfatter de opstillede projektmålsætninger som opfyldte, idet 93 % har svaret, at projektet ”i høj grad” eller ”i nogen grad” lever op til de fra start opsatte mål. Spørgeskemundersøgelsens resultater tyder altså her på en høj grad af målopfyldelse, hvilket evaluator finder overraskende, idet en decideret udviklingsorienteret ordning i udgangspunktet må forventes at have en række mindre succesrige eller mislykkede projekter og dermed en lavere grad af målopfyldelse for ordningen som helhed. Forklaringen på dette kan være, at kun en mindre del af respondenterne anser de gennemførte projekter for at være konkrete produktudviklingsprojekter (12 %), og i langt højere grad mener, at deres projekter kan betegnes som viden- og metodeudviklingsprojekter (43 %). I den sammenhæng vurderes det at viden- og metodeudviklingsprojekter i udgangspunktet må forventes at føre til en højere grad af målopfyldelse i sammenligning med egentlige produktudviklingsaktiviteter. Der er tegn på, at Udviklingsordningen har haft en ”skævvridning” i retning af viden og metodeopbygning sammenlignet med konkrete produktudviklingsaktiviteter. Evaluator vurderer imidlertid også, at der i programperioden er sket en indsats for at styrke teknologi- og produktudviklingsvinklen i programmet og derved undgå ”skævvridningen”. Det er blandt andet sket gennem CO-midlerne, som specifikt var målrettet fremstillingsvirksomheder. Spørgeskemaundersøgelsens resultater tyder dog på, at dette ikke er slået helt igennem. Dette kan med forsigtighed tolkes ud af den forskel, der er mellem Miljøstyrelsens karakteristik af projekterne som teknologi- og produktudviklingsprojekter og tilskudsmodtagernes egen karakteristik. Tilskudsmodtagerne karakteriserer i mindre udstrækning deres projekter som teknologi- eller produktudviklingsprojekter sammenlignet med Miljøstyrelsen. En anden indikator for, at projekterne under Udviklingsordningen har haft en ”skævvridning” i retning af rammeskabende viden- og metodeopbygning er, at en lang række af de gennemførte projekter under ordningen har været konsulentdrevet. Således angiver hele 53 %. af tilskudsmodtagerne, at de betegner sig selv som ”rådgivende ingeniører eller anden form for privat konsulentvirksomhed”. Dette skal holdes op mod, at kun 14 % angiver, at de tilhører kategorien ”fremstillingsvirksomhed”, Evaluator ønsker imidlertid her at henlede opmærksomheden på, at 43 % af tilskudsmodtagerne har oplyst, at projektet i et eller andet omfang har haft deltagelse af fremstillingsvirksomheder. I relation til effekterne af de gennemførte projekter svarer 23 %, at projektet har medført direkte målbare miljømæssige effekter, mens 11 % svarer, at der har været målbare erhvervsøkonomiske effekter. Det er umiddelbart ikke muligt at koble disse procentsatser til de på forhånd opsatte succeskriterier, men det tyder dog på, at programmet som helhed har haft en miljømæssig effekt. Den erhvervsøkonomiske effekt må betegnes som noget mindre. I modsætning til Udviklingsordningen var der i programbeskrivelsen formuleret relativt konkrete mål for Miljøkompetenceordningen. Ordningens fokus har blandt andet været at reducere den konkrete miljøbelastning i de deltagende virksomheder/institutioner væsentligt, at skabe basis for løbende forbedringer, at udvikle, markedsføre og afsætte flere produkter med forbedrede miljømæssige egenskaber, og at der blev arbejdet systematisk med miljø- og energibevidst indkøbspolitik både i privat og offentligt regi. En væsentlig del af de gennemførte projekter under ordningen har handlet om indførelse af miljøledelse, hvilket i udgangspunktet har dannet et solidt grundlag for at forfølge målsætningerne. Evaluators sagsgennemgang – herunder af Miljøstyrelsens eget analysearbejde baseret på selvevalueringsskemaer - og den gennemførte spørgsskemaundersøgelse viser her en entydig positiv udvikling. Analyseresultaterne peger på, at Miljøkompetenceordningen direkte har medført, at mellem 300 og 350 virksomheder har indført certificerede miljøledelsessystemer. I den sammenhæng viser tal fra Dansk Standard, at antallet af virksomheder med formaliserede miljøledelsessystemer har været markant stigende igennem en årrække, og på den baggrund vurderes det, at ordningen i betydeligt omfang har bidraget til den samlede stigning i antallet af certificeringer. I forlængelse af denne meget positive vurdering er det imidlertid vanskeligt at vurdere omfanget af konkrete miljøforbedringer, kompetenceopbygning og erhvervsmæssige effekter. Tilskudsmodtagernes selvevalueringsskemaer viser imidlertid, at der er en høj grad af selvoplevet målopfyldelse, hvilket indikerer god opfyldelse af Miljøstyrelsens mål om, at 75 % af tilskudsmodtagerne skulle ”opleve et succesfuldt forløb”. Endvidere viser spørgskemaundersøgelsen, at 90 % af tilskudsmodtagerne ”i høj grad” eller ”i nogen grad” har oplevet, at miljøbevidstheden i virksomheden er steget, 78 % har oplevet, at de miljømæssige kompetencer er steget, og 70 % oplever, at de har fået en bedre miljøprofil/omdømme samt udviklet ny viden på miljøområdet. Endvidere, at det er meget positivt, at 53 % af projekterne under Miljøkompetenceordningen er gennemført i fremstillingsvirksomheder, hvilket tyder på, at ordningen i væsentligt omfang er nået ud til en helt central målgruppe. Evaluator har bemærket, at hele 65 % af tilskudsmodtagerne har angivet, at der har været tilknyttet en ”rådgivende ingeniør eller en anden privat konsulentvirksomhed” til projektet, hvilket viser, at også Miljøkompetenceordningen i høj grad har været konsulentdrevet. Endelig skal der henvises til, at projekterne under Miljøkompetenceordningen er karakteriseret ved et forholdsvist stort ”dødvægtstab”, hvilket konkret betyder, at 53 % af projekterne– i et eller andet omfang - ville være blevet gennemført – uden tilskuddet fra ordningen. Det er rimeligt at antage, at dødvægtstabet kan forklares med, at en række af projektvirksomhederne i forvejen arbejdede med miljøforhold – blandt andet som resultat af myndighedskrav på miljøområdet. I forlængelse af dette vurderes det, at Miljøkompetenceordningen har været en katalysator for udviklingen, således, at virksomhederne er kommet længere med miljøarbejdet på et tidligere tidspunkt. Målopfyldelse og resultater: IndsatsområderFor at komme et spadestik dybere i vurderingen af målopfyldelsen af Program for renere produkter har evaluator i analysearbejdet sat fokus på de særlige indsatsområder, som der har været i programperioden. Det drejer sig om de særlige produktpaneler, brancheindsatser og særlige miljømæssige problemstillinger, hvor substitution af bly og håndtering af PVC-affald har været omdrejningspunkterne. Under programmet har der været arbejdet med produktpaneler inden for områderne elektronik, tekstil, landbrug, godstransport, bygge og anlæg, detailhandel og indkøb. Formålet med panelerne i den produktorienterede miljøindsats har været at mobilisere aktørerne inden for et givet produktområde omkring initiativer, der har kunnet fremme udvikling og afsætning af renere produkter inden for de konkrete produktområder. Der har været udstukket relativt løse rammer for panelernes arbejde netop for, at panelerne selv skulle udfylde rammerne og sætte ambitionsniveauet. Kravene til panelarbejdet har været udarbejdelse af handlingsplaner med angivelse af overordnet mål for indsatserne, forslag til konkrete aktiviteter, tids- og aktivitetsoversigt og forslag til projekter, som panelerne ikke selv kunne gennemføre. Dertil kom krav om udarbejdelse af årlige fremskridtsrapporter og anden formidling af panelernes resultater. Det vurderes, at selve panelmodellen er blevet positivt modtaget hos medlemmerne, og efter programperioden har flere paneler ønsket at fortsætte deres aktiviteter. Det, at forskellige aktører har sat sig sammen med det formål at sætte fokus på udvikling og afsætning af renere produkter, har bidraget til at skabe og udvikle nye netværksrelationer. Det gælder ikke kun imellem de deltagende organisationer, men også imellem disse og de offentlige myndigheder – herunder især Miljøstyrelsen. I forlængelse heraf har den brede sammensætning af panelerne også bidraget til at nuancere medlemmernes syn på forskellige problemstillinger. Det har været en fin målopfyldelse på outputniveau, men der er stor forskel på, hvordan panelerne har udfyldt rammerne og defineret opgaverne. Byggepanelet har eksempelvis set det som sin opgave at udarbejde en handlingsplan og komme med et oplæg til initiativer, men ikke set det som sin opgave at gennemføre eller igangsætte konkrete initiativer. Omvendt har eksempelvis elektronik- og tekstilpanelerne udarbejdet flere handlingsplaner og igangsat en række initiativer. Ses der samlet på panelernes handlingsplaner, indsatsområder og projekter, synes der generelt at være god målopfyldelse på outputniveau. Der er taget hul på handlingsplanerne, og prioriterede projekter er blevet igangsat og fuldført. Set i et overordnet perspektiv har der været gennemført mange udredningsprojekter, og fokus har i vid udstrækning ligget på udbudssiden sammenlignet med efterspørgselssiden. I den sammenhæng har panelerne gennemført flere værktøjs- og formidlingsorienterede projekter målrettet udbudssiden – eksempelvis eco-design guiden i Elektronikpanelet og benchmark-værktøjet under Godstransportpanelet. I forhold til efterspørgselssiden er der gennemført en række udredningsprojekter, hvor flere af disse har haft til formål at skabe viden om, hvordan man kan få fat i markedet og hvilke barrierer, der ligger i den forbindelse. Det er ikke muligt at vurdere konkrete miljømæssige eller erhvervsøkonomiske effekter – eksempelvis som konsekvens af anvendelsen af de udviklede værktøjer. I forlængelse af dette er det vanskeligt at vurdere spredningseffekterne – kendskabet til og anvendelse af – de udarbejdede udredningsprojekter og udviklede værktøjer. Det hænger delvist sammen med, at mange aktiviteter ligger år tilbage, og panelerne har ikke selv fulgt op på spredningen. Baseret på en række interview vurderes det imidlertid, at panelerne har haft en værdifuld netværksskabende effekt blandt deltagerne med et væsentligt element af videndeling. Under Program for renere produkter har der været gennemført en lang række brancheindsatser. Det har været et krav, at indsatserne skulle have nyhedsværdi, og at der skulle opnås konkrete dokumenterbare resultater. Der har været fokus på jern- og metalstøberier, rengøringsmidler, betonprodukter, plast, belysning, emballage, kølemøbler, lak-farve-trykfarve, overfladebehandling af stålkonstruktioner/skibe og plast. Evaluator har i den sammenhæng dybdeanalyseret tre indsatser: Plast, belysning og kølemøbler. De tre indsatser vurderes at have haft en høj grad af relevans i forhold til de miljøproblemer, som har ligget til grund for branchevalget og ligeledes relevans i forhold til de involverede branchers behov. Evaluator vurderer i den sammenhæng, at Miljøstyrelsens administrative praksis og samspillet med Miljørådet har medført, at brancheindsatserne er blevet skærpet i fokus og orienteret mod områder med stort miljøpotentiale. I indsatsen rettet mod plast har der været en overvægt af fokus på viden- og metodeopbygning frem for en egentlig produktorientering. Dette har ikke været tilfældet for kølemøbler og belysning – her har indsatsen haft en højere grad af produktorientering. Det er evaluators indtryk, at der har været en god og konstruktiv dialog mellem Miljøstyrelsen og de ansvarlige brancheorganisationer. Det vurderes, at brancheorganisationernes kompetencer og erfaringer med at gennemføre projekter over en bred kam har været en afgørende faktor for de opnåede resultater. Med hensyn til styringen af brancheindsatserne er det eneste væsentlige kritikpunkt, at det har været vanskeligt at skelne brancheindsatsen inden for kølemøbler fra, hvad der i øvrigt blev gennemført af projekter på området. Denne indsats har ikke været gennemført på samme fokuserede måde, som de øvrige brancheindsatser og dermed ikke med afsæt i det oprindelige grundlag for indsatserne. Kølemøbelindsatsen har ganske enkelt haft et bredere fokus end kølemøbelbranchen isoleret set. Det er derfor vanskeligt at give en samlet vurdering af denne indsats som brancheindsats. I forhold til målopfyldelse og resultater konstateres en vis varians i graden af målopfyldelse. Inden for kølemøbler vurderes brancheindsatsen entydigt som en succes i forhold til at bidrage til udfasningen af HFC-gasser – herunder også i lyset den ovennævnte kritik af indsatsens meget brede fokus. I den sammenhæng skal der henvises til, at udfasning af HFC bliver et lovkrav i Danmark ved indgangen til 2007. Målopfyldelsen i brancheindsatsen inden for plastindustrien varierer fra projekt til projekt. Der er gennemført gode projekter med gode resultater, men det er vanskeligt at foretage en vurdering af målopfyldelsen for brancheindsatsen som helhed. Endelig vurderes brancheindsatsen inden for belysning at have en meget lav målopfyldelse, primært fordi det ikke lykkedes at få sat nye miljøvenlige armaturer i produktion med henblik på efterfølgende salg. Endelig er de udvalgte brancheindsatsers spredning og levedygtighed vurderet. Det vurderes, at spredningen i relation til plastindsatsen er begrænset, om end der kan være potentiale for at få den producerede viden og de opnåede resultater ud til en bredere kreds på sigt. Derimod synes spredningseffekten inden for kølemøbler at være mere udtalt, hvilket dels skyldes, at der i branchen er et bredt kendskab til den kommende lovgivning, dels at brancheindsatsens formål er meget specifikt – nemlig at bidrage til udfasning af HFC-gasser. For belysning er det ikke relevant at tale om spredning, da indsatsen ikke blev gennemført til ende. I regi af programmets indsatsomåder har der også været fokus på særlige miljømæssige problemstillinger. Det drejer sig om substitution af bly og håndtering af PVC-affald. Vedrørende indsatsen rettet mod udfasning af bly er der under Udviklingsordningen bevilget midler til en række forskellige typer af projekter i forskellige brancher. Det drejer sig om projekter med fokus på taginddækning, blystabilisatorer i PVC, fiskeredskaber og elektronik. Det vurderes, at de gennemførte projekter har bidraget til en mindsket blyanvendelse i Danmark. Denne vurdering bygger primært på resultaterne fra projekter knyttet til elektronik og taginddækning. Endvidere er der skabt gode forudsætninger for yderligere reduktioner fremover indenfor området for taginddækning - både i Danmark og internationalt. Forudsætningerne for videre blyreduktioner er desuden skabt på alle de andre områder i kraft af den tekniske kapacitet, som er opbygget. Formålet med indsatserne på blyområdet inden for Program for renere produkter har været at finde veje til – herunder via udvikling – at opfylde nuværende og kommende lovkrav. Dette har været vellykket for blyfri taginddækning, blyfri elektronik og blyfri plast, men mindre vellykket for blyfri fiskeredskaber. Samlet set er det vurderingén, at programindsatsen rettet mod udfasning af bly har været vellykket. Den største succes har været udviklingen af blyfri taginddækning, som uden programmets støtte næppe var kommet i stand. Der blev her udviklet en ny teknologi, hvilket skete med hjælp fra flere aktører. Endvidere fremstår det brede samarbejdsprojekt indenfor elektronikindustrien som veltimet og med fine spredningseffekter indenfor branchen. Timingen i forhold til indsatsen rettet mod blyfri fiskeredskaber har været mindre vellykket, hvilket primært skyldes, at der først blev udfærdiget et forbud mod bly i fiskeredskaber og siden givet dispensation for forbudet. Med et sådant fuldstændigt omsving i spillereglerne, har det ikke været let at drive projekter. Med facit i hånden er det tydeligt, at der skulle have været valgt en anden strategi for dette område. Indsatsen er dog ikke nødvendigvis spildt, da en del af arbejdet vil kunne udnyttes ved et fremtidigt blyforbud indenfor branchen. Levedygtigheden af indsatsen som helhed bedømmer til at være god i og med, at det - undtagen i tilfældet fiskeredskaber - har drejet sig om indsatser som har været vel forankret i de respektive brancher. Det kan dog indvendes, at en del af resultaterne sandsynligvis ville være blevet gennemført uden programstøtte. Det er imidlertid evaluators opfattelse, at indsatserne har skabt såvel miljø- som konkurrencemæssige fordele for dansk industri. Vedrørende indsatsen rettet mod PVC-affaldsområdet har de bevilgede projekter har været relevante, og delmålene er stort set opnået. Evaluator kan også se, at der findes en rimelig balance mellem procesudviklingsprojekter og forebyggende projekter. Indsatserne med henblik på at substituere og udfase uønskede stoffer eller anvendelsen af blød PVC i produkter, som med tiden vil nå affaldshåndteringssystemet - eller som ikke kan sorteres ud - er balanceret af udviklingen af sorterings- og behandlingsmetoder rettet mod eksisterende PVC-affald. Det er evaluators opfattelse, at disse udviklingsprojekter ikke ville være gennemført uden økonomisk støtte fra Program for renere produkter. Baggrunden for denne vurdering er, at der i udgangspunktet var stor usikkerhed forbundet med, om processerne ville fungere, eller om man ville kunne genindvinde med rimelige omkostninger. Ingen af de udviklede processer anvendes i øjeblikket i storskaladrift for PVC-genanvendelse. Evalueringstidspunktet er ganske enkelt for tidligt i forhold til at foretage en retvisende miljømæssig vurdering af reelle resultater og miljøgevinster. Uanset den endelige implementering har projekterne medført, at viden om tekniske processer vedrørende håndtering og genanvendelse af PVC-affald er væsentligt forøget, hvilket netop blev efterspurgt i programtekst og prioriteringsplaner. Dette bør i sig selv medføre et forbedret grundlag for miljøpolitiske og samfundsøkonomiske beslutninger på området. I den sammenhæng er der indikationer på, at kemisk genanvendelse af PVC-affald er i størrelsesordenen dobbelt så dyrt for affaldsproducenterne som traditionel deponering. Det vurderes endvidere, at den viden, som er samlet gennem indsatserne, bør ses som en international spidskompetence indenfor et kompliceret område og kan påvirke miljøpolitiske beslutninger udenfor Danmarks grænser. Fungerende genanvendelsesprocesser kan i den sammenhæng understøtte beslutninger om hævede ambitionsniveauer for PVC-genanvendelsen i flere lande. Den internationale dimension kan også illustreres med de projekter, som har bidraget til udviklingen af en sensor til on-line detektion af forskellige grundstoffer. Arbejdet blev indledt med den motivation, at resultatet skulle kunne anvendes til en anden prioriteret affaldsfraktion i Danmark - nemlig imprægneret træ. Efter en miljøpolitisk omprioritering blev udviklingsarbejdet rettet mod PVC-affald, hvilket også lykkedes teknisk. Sensoren viste sig desuden at fungere udmærket til separation af nikkel-cadmium-batterier fra andre batterier, hvilket er en anvendelse som nu kommercialiseres på det europæiske marked. Effekter på projektniveau – fokus på succesprojekterFor at supplere og uddybe analysearbejdet rettet mod at vurdere målopfyldelsen på programniveau og de forskellige indsatsomåder har evaluator også dybdeanalyseret en række projekter for at identificere resultater og effekter. Der er gennemført en dybdeanalyse af 42 ”good practice” projekter, hvoraf hovedparten har haft fokus rettet mod teknologi- og produktudvikling, mens en mindre gruppe har hørt under Miljøkompetenceordningen. Det vurderes her, at såvel teknologiudviklingsprojekterne som miljømærkeprojekterne under Miljøkompetenceordningen kan siges at være de mest konkrete ”manifestationer” af programmets formål – udvikling af renere produkter. På tværs af indsatstemaer – eksempelvis udfasning af HFC og bly - har teknologiudviklingsprojekterne været kendetegnet ved, at forestående lovændringer har været en væsentlig drivkraft bag projekterne. Lovkrav har gjort det nødvendigt for virksomhederne at finde alternative løsninger og i den forbindelse er det evaluators klare indtryk, at Programmet har bidraget til at sætte et nødvendigt udviklingsarbejde i gang. Projekterne under Miljøkompetenceordningen har været drevet af andre hensyn end lovmæssige ændringer. På projektniveau var det ønsket om et større miljømæssigt fokus kombineret med forventningen om kommercielle effekter, der har stået centralt. Caseanalyserne viser, at målopfyldelsen på projektniveau har været høj, men målene har i høj grad været output- og aktivitetsbaserede, hvilket ikke siger noget om konkrete miljømæssige og økonomiske effekter. Eksempelvis er der udviklet prototyper og opnået svanemærker. Evaluator ønsker her at understrege, at det ikke ensbetydende med, at projekterne ikke har givet anledning til effekter, men alene en konstatering af, at dokumentation for effekterne ofte har været mangelfuld eller ikke eksisterende. I den forbindelse skal nævnes, at der kun i begrænset omfang har været stillet krav om dokumentation fra Miljøstyrelsens side såvel i ansøgningsfasen som i forbindelse med opfølgning på resultaterne. I forlængelse af dette vurderes det, at det i mange tilfælde kan være vanskeligt at forudsige eller angive potentielle effekter. Det gælder særligt i forbindelse med de teknologiudviklingsprojekter, hvor man er ”på vej” mod et renere produkt, og hvor effekterne knytter sig til et ikke færdigudviklet produkt. På baggrund af analyseresultaterne er det imidlertid det klare indtryk, at programmet har skabt et effektpotentiale, men at realiseringen af dette potentiale - og dermed omfanget af de miljømæssige og økonomiske effekter - først vil vise sig på længere sigt. Det vurderes endvidere, at levedygtigheden i de analyserede projekter er høj. Det gælder særligt for de teknologiudviklingsprojekter, der endnu er under udvikling, og hvor projekterne repræsenterer et skridt på vejen. Det gælder også for de kompetenceudviklingsprojekter, hvor der er indført miljøledelsessystemer, som er blevet en integreret del af virksomhedens miljøbevidsthed og - arbejde. Derimod peger nogle cases på, at hvor der er udviklet kommercielle produkter, er markedstrækket begrænset. Hvis levedygtigheden anskues i forhold til markedspotentialet for disse produkter, er det evaluators indtryk, at realiseringen af det miljømæssige og økonomiske potentiale – og dermed den reelle levedygtighed - i nogle tilfælde er tvivlsom. Spredning og nyttiggørelse af programmets resultaterEvaluator har i analysen af de 42 ”Good practice” projekter haft særligt fokus på spredning og nyttiggørelse af programmets opnåede resultater. I programmet er der ikke opstillet specifikke mål og succeskriterier for spredningen af projektresultater, men det har været et krav fra Miljøstyrelsen, at der skulle indgå spredningsaktiviteter i projektaktiviteterne. Der tegner sig ikke et entydigt billede af en enten høj eller lav grad af spredning. Det kan imidlertid konstateres, at en række projekter ikke er spredt ud over obligatorisk afrapportering, hvilket kunne tyde på, at der ligger et uudnyttet spredningspotentiale i nogle af projekterne. Men der er også eksempler på meget positive spredningseffekter blandt de 42 projekter. I flere tilfælde er der særdeles gode eksempler på spredningsaktiviteter. Således har der været spredning af ny viden og metoder, teknologi og produkter i et omfang, som har haft stor betydning langt ud over projekternes grænser. Der er er stor forskel på kvaliteten af de obligatoriske spredningsprodukter (rapport og projektartikel). Nogle projekter har afrapporteret på et par sider, mens andre rapporteringer har været langt mere omfangsrige. Den samme forskel i omfanget gør sig gældende for de udarbejdede projektartikler. Kvaliteten og omfanget af afrapporteringen behøver ikke nødvendigvis at være koblet til spredningsaktiviteterne, men der er en tendens til, at de mindre gode afrapporteringer er blevet spredt i et mindre omfang. Således er det vurderingen, at hvis der fra centralt hold i højere grad havde været stillet krav til afrapporteringen, ville det have haft en positiv effekt på spredningen. Som nævnt er der flere projekter, hvor spredningskravene er opfyldt, men hvor spredningspotentialet ikke er fuldt realiseret. Det kan skyldes flere ting - herunder at små virksomheder ikke har haft ressourcer til at foretage en omfattende spredning, eller at enkelte virksomheder har ønsket at holde resultaterne for sig selv. I forlængelse af dette er det vurderingen, at en højere grad af opfølgning på resultatsiden fra Miljøstyrelsens side kombineret med en grundigere vurdering af spredningspotentialet for enkeltprojekter og klynger af projekter mv. kunne have banet vejen for en større spredning af en lang række af projektresultaterne. Hvis spredning som et mål i sig selv skal lykkes, vil det være væsentligt at have fokus rettet mod denne del igennem alle projektfaser - fra krav til ansøgning, indhold i ansøgning, krav til rapportering og opfølgning. Endelig vil evaluator i denne sammenhæng henvise til, at der på baggrund af analysearbejdet kan identificeres en række faktorer, som synes at have særlig betydning for, om - og hvordan - spredningen af resultater har fundet sted. Det drejer sig om egeninteresse i at sprede resultater; den almene interesse for projektets resultater; hvem der er ansvarlig for spredningen; hvor mange aktører der har været involveret i projektet; og hvilke aktører, der har været involveret i projektet. Disse faktorer kunne indgå i en projektforanalyse af spredningspotentialet i forbindelse med eventuel fremtidig programimplementering. Programmets resultater i et omkostningsperspektivI analysearbejdet er der også sat særligt fokus på sammenhængen mellem omkostninger for Program for renere produkter og de reelle reduktioner af miljøbelastningen, som er genereret som følge af programrelaterede aktiviteter. Beregningerne har vist sig meget vanskelige at foretage. For at lave sådanne beregninger er det en forudsætning, at der kan identificeres kvantificerede reelle og potentielle miljøeffekter. Derfor fremstår indsatser inden for opbygning af kompetence, udvikling af arbejdsmetoder, miljøledelsessystemer mv. sjældent som særligt værdifulde i økonomiske termer, eftersom det ofte viser sig svært at henlede direkte miljønytte til disse indsatser. Omvendt medfører denne type af satsninger i almindelighed øget miljøbevidsthed hos berørt personale og bedre forudsætninger for at forankre og kommunikere miljøspørgsmål samt forandringer, der påvirker andre miljøspørgsmål end de direkte adresserede. En stor del af de gennemførte projekter under programmet har været rettet mod den ovennævnte type. Projektbeskrivelserne nævner ofte mulige miljøgevinster eller refererer til miljøpolitiske mål uden at sætte specifikke miljømål på skrift, og uden at pege på hvilket potentiale det aktuelle projekt skulle have. Dokumentation af kvantificerede forandringer i anvendelsen af ressourcer eller emissionsreduktioner mv. har ikke været i fokus, når projekterne er blevet designet, og når de er blevet godkendt. Den miljømæssige ”nytte” har dermed vist sig svær at kvantificere ex-post og kan derfor heller ikke indgå i den miljøøkonomiske analyse. I modsætning til det ovenstående konstateres det her, at rene teknologiudviklingsprojekter, som kun adresserer et eller et par relativt lavt værdisatte miljøparametre - og sjældent medfører kommercialiserede produkter - alligevel viser potentiel samfundsøkonomisk nytte. En yderligere forudsætning for at lave beregningerne er, at man kan bedømme samfundsnytten af reduceret anvendelse af visse stoffer eller reducerede emissioner. Der er i dag få sådanne stoffer og emissioner, som er værdisat i samfundsøkonomiske termer eller i LCA-systemer. En konklusion er dermed, at de i denne analyse identificerede miljøøkonomiske værdi, er beregnet i underkanten. I det konkrete analysearbejde har evaluator identificeret 12 projekter ud af de 42 cases blandt programmets i alt 1.440 projekter, som har opnået dokumenterede og kvantificerede miljøeffekter. Ud af de 12 projekter er det imidlertid kun 5 projekter, hvor det har været muligt at lave beregninger, fordi ikke alle kvantificerede miljøeffekter kan værdisættes i økonomiske termer. Beregningerne af den samfundsøkonomiske miljønytte giver her et meget splittet billede. Af de fem projekter, som udviser reel og vurderbar miljønytte, giver ét af dem 8 mio. kr. som bidrag, mens de øvrige fire giver i størrelsesordenen 0,5 mio. kr. tilsammen. Imidlertid er den samlede nytte betydeligt højere, hvis der tages hensyn til projekternes potentielle fremtidige nytte, hvilket samlet beløber sig til over 200 mio. kr. Hvis den potentielle miljønytte på 200 mio. kr. realiseres, vil resultatet blive opnået ved en programinvestering på knap 10 mio. kr. I bedste fald vil dette – med forsigtighed - kunne tolkes som, at hvis blot et lille antal projekter – omkring 20 til ca. 100 – udviser samme succes, som det ene af de fem projekter, vil det betyde, at den samfundsøkonomiske miljønytte i princippet vil kunne tilbagebetale den samlede programinvestering, som var på ca. 600 mio. kr. I forlængelse af det ovenstående vil evaluator understrege, at der er et udviklingsbehov for at kunne fastsætte i hvilket omfang, samfundsøkonomisk analyse kan anvendes til at identificere og prioritere mellem forskellige indsatsområder. Det gennemførte analysearbejde indikerer, at en samfundsøkonomisk analyse kan motivere regulering eller andre styringsinstrumenter indenfor områderne – eksempelvis affald, hvor forandringer har været lønsomme både for de deltagende virksomheder og for samfundet, men ikke har været tilstrækkeligt lønsomme for én væsentlig nøgleaktør. Den potentielle miljønytte kan tolkes som en faktor, der skal tages hensyn til i miljøpolitikken – eksempelvis i miljølovgivning eller gennem økonomiske styringsmidler. Endelig ønsker evaluator i denne sammenhæng at anføre, at den samlede miljøbelastning kan henledes til samfundets produktions- og forbrugsmønstre. Forandringer i miljøbelastningen er dermed en funktion af forandringer i disse mønstre. Det konstateres, at disse mønstre er under stadig forandring. Der er her tale om en række forskellige indflydelsesfaktorer, som på forskellig vis bidrager til både nye udviklingsretninger og hastigheden i disse forandringer. Imidlertid kendes heller ikke til alle de faktorer, som påvirker disse forandringer. Det kan dog konstateres, at man ikke ”instrumentelt”, dvs. med tydelige styringsmidler, kan influere alle de faktorer, som det vides, påvirker vores produktions- og forbrugsmønstre i mere miljøvenlig retning. Andre faktorer kan være konserverende eller modsatrettede for denne udvikling. Evaluator er af den opfattelse, at viden, erfaringer, bevidsthed, attituder m.m. er vigtige for forandringsprocesser. Program for renere produkter blev oprindeligt først og fremmest designet med henblik på at uddybe og påvirke disse faktorer, men det er på det nærmeste umuligt at kvantificere eller præcist sige på hvilken måde, dette har mindsket miljøpåvirkningen fra de enkelte forbrugere, virksomheder, myndigheder og brancher m.fl. Programmet i et internationalt perspektivSom en sidste analyseaktivitet i evalueringen af Program for renere produkter er programmet og resultaterne blevet anskuet i et internationalt perspektiv. Det bør understreges, at generelle miljøindsatser med offentlig støtte - og ligeledes indsatser rettet mod renere produkter - designes og implementeres i andre lande på mange forskellige måder og med involvering af mange forskellige aktører, når der sammenlignes med Danmark – herunder når der er tale om indsatser, der knytter sig til private virksomheders miljøarbejde. Eksempelvis i Japan er frivillige brancheaftaler almindelige, og miljøindsatser udmøntes af flere ministerier udover miljøministeriet – herunder industriministeriet, ministeriet for land og infrastruktur, undervisningsministeriet, landbrugsministeriet m.fl. I større lande som USA og Tyskland, spiller også det lokale og regionale miljøarbejde i delstaterne en central rolle. Program for renere produkter har med sin helhedsorientering været unikt, og det er derfor ikke muligt at foretage en direkte sammenligning, hvor programmet i sin helhed kan vurderes i et internationalt perspektiv. Evaluator har ganske enkelt ikke kunnet identificere andre programmer i internationalt regi med en så udpræget helhedsorientering. Programmet adskiller sig blandt andet ved at have rettet sig mod en bred vifte af erhvervsområder og ligeledes at have rettet sig mod såvel strategisk kompetenceopbygning, målrettede uddannelsesindsatser, erhvervsudvikling, teknologiudvikling og innovation. Evaluator har derfor udvalgt en række indsatsområder og konkrete projekter fra programmet og sammenlignet med lignende tiltag, der er implementeret i en række lande, som i analytisk øjemed er relevante i en sammenligning med programimplementering i Danmark. Når der fokuseres isoleret på indsatsområder og virkemidler, adskiller Program for renere produkter sig ikke nævneværdigt i en international sammenligning. De forskellige indsatser under programmet er i overvejende grad på niveau med det miljøarbejde, som udføres internationalt. Det skyldes blandt andet, at de overordnede miljøpolitiske målsætninger i Europa er ensartede, og der er heller ikke markante forskelle, når der sammenlignes med Japan. Imidlertid adskiller USA sig fra de andre lande, selvom der i dag findes en række fælles indsatser på tværs af landene – eksempelvis i forbindelse med udfasning af bly. Analysearbejdet i dette kapitel har i flere tilfælde vist, at miljøindsatsen i USA er mere forsigtig og tilbageholdende sammenlignet med de andre analyserede lande. Det vurderes imidlertid, at programmets meget brede satsning på udfasning af bly har været helt unik, og i den sammenhæng vurderes dansk elektronikindustri – især mindre og mellemstore virksomheder – at have en umiddelbar konkurrencefordel, når EU’s RoHS-direktiv implementeres. Omfanget af indsatsen rettet mod PVC-affald er ligeledes unik i en international sammenligning. Det bør fremhæves, at der i lyset af programmets bredde og helhedsorientering, er opstået en række synergier og særlige kombinationsmuligheder. Her skal der blandt andet henvises til kombinationen af indførelse af miljøledelsessystemer og opnåelse af miljømærker for konkrete produkter. Et andet eksempel, der kan fremhæves er det dobbelte fokus på både renere vaskemidler og rensningsteknologi i det programprojekt, der fokuserede på at reducere vandforbrug i bilvaskehaller. Som nævnt ovenfor er det ikke muligt samlet set at vurdere programmets resultater i et internationalt perspektiv. Igen henvises der dog til resultaterne fra programindsatsen rettet mod bly, som umiddelbart fremstår som meget stærk jf. de førnævnte konkurrencefordele for dansk elektronikindustri. Endelig skal der også henvises til programmets gode resultater med indførelse af miljøledelsessystemer i mindre danske virksomheder, hvilket eksempelvis i Sverige har været problemfyldt – særligt i de indledende faser. PerspektiveringEvalueringen af Program for renere produkter har vist, at Programmet har igangsat en række initiativer og projektaktiviteter, der medfører både målbare effekter og potentielle effekter. Dette leder frem til to nøglespørgsmål:
Hvad ville der være sket uden Program for renere produkter? Der kan naturligvis ikke gives noget entydigt svar på, hvilke resultater og effekter, der ville være opnået, hvis der ikke havde været et program. I analysearbejdet er der imidlertid blevet spurgt ind til, om projekter ville være blevet gennemført uden støtte, hvilket er taget til udtryk for programmets ”dødvægt”. Med andre ord, den portefølje af projekter, som virksomheder og andre aktører ville have gennemført under alle omstændigheder. Der har været en dødvægt i programimplementeringen; dødvægten har været størst med Miljøkompetenceordningen med 53%, mens det for Udviklingsordningen har været 19%. Derfor må svaret være, at det ville have været muligt at opnå en række resultater og effekter uden at bruge programmidler. Men som argumenteret i evalueringen, har programmidlerne ”sat turbo på” den udvikling, der ellers ville være sket. Der er imidlertid heller ingen tvivl om, at programmet har bidraget til at igangsætte en lang række initiativer og projekter, som ellers ikke ville være blevet gennemført, og i den sammenhæng må det vurderes, at Programmet har opnået en lang række resultater og effekter. Evalueringen har også vist, at det er svært at dokumentere miljømæssige og erhvervsøkonomiske resultater og effekter, svært at vurdere mængden af resultater og effekter, og ikke mindst svært at vurdere målopfyldelse, når kvaliteten af de opstillede mål ikke giver mulighed for dette. Evalueringen har i den sammenhæng vist, at der ofte har været tale om aktivitetsmål frem for resultatsmål. Om dette er et tilfredsstillende, er i høj grad et politisk administrativt spørgsmål. Det er med andre ord et politisk administrativt spørgsmål, om der ønskes et rammeskabende program, der bidrager til en høj grad af potentielle resultater og effekter, og lade det være kimen til en fortsat udvikling. Læresætninger om programmer som politisk og administrativt virkemiddel Program for renere produkter havde et rammeskabende design. At der i selve evalueringsopdraget sættes fokus på at indkredse reelle resultater - samtidig med potentielle resultater og effekter - er i høj grad også et politisk administrativt ønske. Pointen er, at hvis der fra politisk administrativ side havde været et ønske om en højere grad af reelle resultater og effekter, så kunne Program for renere produkter have været designet til det at nå dette mål. Erfaringer med tidligere evalueringer af programmer, puljer og andre støtteordninger samt evalueringen af Program for renere produkter viser således, at initiativerne blandt andet kan:
Endvidere er både programdesign og -implementering omgærdet af en høj grad af beslutningskompleksitet. Beslutninger skal typisk tages i krydsfeltet mellem vurderinger af:
I den sammenhæng viser tidligere evalueringserfaringer og evalueringen af Program for renere produkter, at programmer har, hvad der kan karakteriseres som en programlivscyklus med følgende faser:
Pointen er, at de elementer, der udgør beslutningskompleksiteten, vil have forskellige vægt alt efter, hvilken livscyklusfase et program befinder sig i. I forbindelse med Program for renere produkter er det så yderligere en pointe, at programlivscyklusen spiller sammen med en livscyklus – herunder miljøpolitisklivscyklus –, hvor skiftende politiske ønsker og beslutninger yderligere forstærker beslutningskompleksiteten og påvirker rammerne for optimalt samspil og samklang mellem programlivscyklus og den politiske livscyklus. På baggrund af det ovenstående og evalueringens generelle resultater kan følgende læresætninger udledes:
Fodnoter[1] Kilde: Program for renere produkter m.v. 1999-2002
|
||||||||||||||||||
