Arbejdsrapport fra Miljøstyrelsen, 6/2006 – Erfaringer med rensning af drikkevandet i små vandforsyningsanlæg

Erfaringer med rensning af drikkevandet i små vandforsyningsanlæg

5 Administrative forhold

5.1 Introduktion
5.2 Muligheder som kræver regelændringer
5.3 Muligheder inden for de nuværende regler
5.4 Modeller for administration

5.1 Introduktion

Øget anvendelse af rensning ved enkeltvandforsyninger kan medføre administrative ændringer for kommunerne, som er både tilladelses- og tilsynsmyndighed på området.

Udgangspunktet for vurderingen af administrationen af anlæg til rensning for nitrat og pesticider på enkeltvandforsyninger er at det skal ske på baggrund af det eksisterende regelsæt, som er beskrevet i afsnit 2.1. Ændringen vil i praksis ske ved en central udmelding fra Miljøstyrelsen.

De administrative erfaringer fra især Tyskland og USA har imidlertid også inspireret til forslag til administration på området, men da reguleringen i de andre lande er anderledes end i Danmark, kan disse ordninger ikke gennemføres uden ændringer af love og/eller bekendtgørelser. De muligheder som ligger heri, er beskrevet i det følgende afsnit.

Herefter beskrives mulighederne inden for de eksisterende regler, og der opstilles to administrative modeller som vurderes nærmere. Disse modeller er valgt i samarbejde med følgegruppen.

5.2 Muligheder som kræver regelændringer

5.2.1 Godkendelsesordning

Som beskrevet i afsnit 3, findes der både i USA og i Tyskland godkendelsesordninger for vandbehandlingsanlæg til enkeltvandforsyninger. De amerikanske standarder stiller krav inden for fem centrale områder:

1. Rensningseffekten er som angivet.

2. Der er ingen afsmitning af skadelige stoffer.

3. Systemet er konstrueret hensigtsmæssigt.

4. Reklamer, litteratur og mærkning er ikke misvisende.

5. Materialer og fremstillingsproces er ikke ændret.

Den danske VA-godkendelse modsvarer kun punkt 2. En regulering svarende til den amerikanske vil således stille krav om ændringer af det danske regelgrundlag. Som beskrevet i afsnit 3, modsvarer de amerikanske standarder ikke helt de danske behov, og der findes ingen tysk standard for kulfiltre.

Obligatoriske ordninger for godkendelse af anlægstyper og ordninger som stiller krav til hvilke firmaer mv. der kan vedligeholde vandbehandlingsanlæg, kræver formentlig ændringer af den nuværende lovgivning eller andre regler. Kravet om VA-godkendelse af vandbehandlingsanlæg er indført som en ændring af bygningsreglementet. Det kræver en nærmere juridisk vurdering at afgøre om det er muligt at indføre krav om anden godkendelse af anlæggene ad denne vej.

Det bemærkes dog at der i EU pågår et omfattende arbejde for standardisering på vandforsyningsområdet. Hidtil er især stoffer til vandbehandling (bl.a. aktivt kul) omfattet af disse standarder (DS EN), men efterhånden må det forventes at der kommer fælles standarder for andre produkter, formentlig også for vandbehandlingsanlæg.

5.2.2 Administration af anlæg

Det er en mulighed at indføre en ordning hvor ejere af enkeltvandforsyninger hvor der er problemer med vandkvaliteten, kan begære sig overtaget af den kommunale vandforsyning. Der er i dag en tilsvarende ordning på kloakområdet. Det kan desuden overvejes om private, almene vandværker skal have mulighed for at indtræde i denne type ordninger hvis de ønsker det.

Det indebærer at kommunens forsyningsselskab skal forestå den fremtidige vandforsyning, hvad enten det indebærer tilslutning til vandværkets ledningsnet eller andre løsninger. Andre løsninger kan især være aktuelle, hvor afstanden mellem ejendommene er så stor, at det ikke kan betale sig at lægge forsyningsledninger fra vandværket.

Den kommunale vandforsyning kan så stå for etablering, drift og vedligeholdelse af anlægget mod at grundejeren betaler tilslutningsbidrag og afgift svarende til ejendomme der er tilsluttet den offentlige vandforsyning, evt. dog efter et særligt takstblad, så det sikres at ordningen er udgiftsneutral for andre forbrugere. Opgaven kan evt. udliciteres, men ansvaret for vandkvaliteten påhviler fortsat vandforsyningen.

Det bemærkes dog, at det ikke er alle kommuner, som har en kommunal vandforsyning. I kommuner, hvor alle vandforsyninger er private, kan en sådan løsning volde problemer.

Det kan overvejes om en sådan ordning kan rummes under vandforsyningslovens § 45, stk. 1 eller § 46, stk. 1 (se boks). Hvis den kan rummes her, kræver det blot at løsningen indarbejdes i vandforsyningsplanen. Herved vil det dog ikke kun gælde kommunale, men også private almene vandforsyninger. Foreningen af Vandværker i Danmark, FVD, har givet udtryk for, at deres medlemmer ikke er interesserede i at indgå i sådanne ordninger.

§ 45. Almene vandforsyningsanlæg er forpligtet til på rimelige vilkår at overtage forsyningen af samtlige ejendomme inden for anlæggets naturlige forsyningsområde. Amtsrådet kan

Vurderingen af disse muligheder indebærer nogle politiske valg og en nærmere juridisk vurdering, og de behandles derfor ikke yderligere i denne rapport. Det vurderes dog at en sådan ordning kan medføre en betydelig administrativ lettelse for kommunerne.

5.2.3 Tilladelseskravet

Gennemgangen af reguleringen i seks andre lande har vist at ingen af disse kræver tilladelse når der etableres vandbehandlingsanlæg ved enkeltvandforsyninger. Der kræves i øvrigt heller ikke tilladelse til etablering af indvindingsanlæg mv.

Kvaliteten af vand fra enkeltvandforsyninger er først og fremmest afhængig af anlæggets udførelse og tilstand, og af at eventuelle kvalitetsproblemer opdages ved en regelmæssig kontrol, samt naturligvis af om der reageres hensigtsmæssigt på disse. Det er derfor en overvejelse værd om resurserne til at behandle sager om tilladelse til etablering af anlæg ville være bedre anvendt til tilsyn og kontrol. Dette vil dog indebære at myndighederne ikke kan sikre sig at valget af løsning følger myndighedernes principper for valg af løsning.

En eventuel ophævelse af kravet om tilladelse forudsætter en ændring af vandforsyningsloven.

5.3 Muligheder inden for de nuværende regler

5.3.1 Generelt

Mulighederne for at ændre administrationen af området inden for de nuværende regler er ret begrænset. Men da der ikke foreligger standarder, vejledninger, retningslinier, paradigmer eller lignende, er det p.t. op til den enkelte kommune at fastsætte kravene til anlæggets etablering og drift. Der er mange muligheder for at hjælpe kommunerne med disse opgaver, og der er ingen tvivl om at den administrative byrde kan lettes betydeligt ved at stille værktøjer til rådighed.

Udover at hjælpe kommunerne i sagsbehandlingen vil mange af de beskrevne værktøjer sikre at sagsbehandlingen bliver mere ensartet fra den ene kommune til den anden, hvilket vil give borgerne en bedre oplevelse af retssikkerhed.

Helt generelt er de mest oplagte muligheder for at aflaste kommunerne inden for rammerne af den eksisterende regulering enten vejledningsmateriale til kommunerne eller informationsmaterialer til anlægsejerne.

Informationsmateriale til anlægsejere som har problemer med vandkvaliteten om deres muligheder vil give borgerne bedre muligheder for at træffe de rigtige valg og kan desuden tænkes at lette dialogen med kommunen. Materialet kan f.eks. bestå af foldere og skriftligt informationsmateriale, støttet af en hjemmeside med information. Inspiration til sidstnævnte kan f.eks. findes på NSF's hjemmeside: http://www.nsf.org/consumer/drinking_water/index.asp?program=WaterTree.

Der er desuden mulighed for at lette kommunernes behandling af tilladelsessager og tilsyn som beskrevet i de følgende afsnit.

5.3.2 Tilladelser

Det største problem for den kommunale sagsbehandler vil formentlig være at vurdere om rensning er en relevant løsning, og hvilket anlæg der er sikkert og egnet til at løse et aktuelt vandkvalitetsproblem under de givne naturbetingelser. Dette kan afhjælpes enten ved en egentlig godkendelsesordning, ved at tilbyde vejledning eller begge dele. Både en godkendelsesordning og en vejledning vil også være en hjælp til ejere af enkeltvandforsyninger med kvalitetsproblemer. Hvis kommunernes behandling af tilladelsessagerne skal styrkes, kan følgende tiltag anvendes:

Vejledning i håndtering af enkeltvandforsyninger.
Valget af løsning for den enkelte vandforsyning afhænger som beskrevet af en række forskellige forhold, som anlægsejeren og kommunen skal overveje. Disse kan beskrives i en vejledning sammen med vejledning om valg af anlægstype og dimensionering, afhængigt af forureningens karakter og vandtypen mv. En vejledning kan også indgå som supplement til en godkendelsesordning, jf. nedenfor.
Standardskema til ansøgning.
Ved at anvende et standardskema til ansøgning om etablering af vandbehandlingsanlæg forbedres sandsynligheden for at kommunen har de nødvendige oplysninger til sagsbehandlingen allerede fra start.
Frivillig generel godkendelse af anlægstyper.
Godkendelsen skal supplere VA-godkendelsen, som kun beskæftiger sig med om behandlingsanlægget er direkte skadeligt. Godkendelsen skal beskæftige sig med vandbehandlingens effekt, dvs. hvilke vandbehandlingsanlæg der fungerer tilfredsstillende i forhold til forureningstyperne. Der kan desuden opstilles krav til vandtype eller supplerende behandling.
Paradigmer for tilladelser.
En samling af paradigmer med standardvilkår for tilladelser til forskellige typer af anlæg, afhængigt af vandtype mv. vil lette sagsbehandlingen meget. Paradigmerne skal bl.a. indeholde kontrolprogram for den pågældende anlægstype.

5.3.3 Tilsyn

Tilsynet med enkeltvandforsyninger omfatter i dag i mange tilfælde blot indsendelse af den obligatoriske analyse hvert femte år. I almindelighed er det dog hensigtsmæssigt at kommunen besigtiger anlæg hvor der er fundet overskridelser, da det er en vigtig del af grundlaget for at beslutte hvordan problemet skal løses. For vandbehandlingsanlæg kan der desuden udarbejdes materiale til støtte for kommunens tilsyn:

Vejledning / tjekliste for tilsyn, afhængigt af anlægstype.
Det kommunale tilsyn sker allerede som en kombination af kontrol med vandkvaliteten (dvs. krav om analyser) og tilsyn med anlæggets fysiske tilstand. Det kan overvejes at udarbejde en vejledning med angivelse af hvilke kontrolparametre der bør kontrolleres hvor hyppigt ved hvilke anlæg. Tilsvarende kan der udarbejdes tjeklister til brug ved den fysiske borings / anlægskontrol, hvilket også vil lette kommunernes nuværende arbejdsopgaver.
Krav om vedligeholdelseskontrakt.
Et krav om vedligeholdelseskontrakt kan indføjes som vilkår i tilladelsen og forudsætter derfor ikke regelændringer. Det er dog en forudsætning at kommunerne faktisk indføjer sådan et krav.

En vedligeholdelseskontrakt vil i vid udstrækning sikre at anlægget løbende kan levere vand af en acceptabel kvalitet til brugerne. Det er dog ikke ligegyldigt hvem der står for vedligeholdelsen, og det kan være vanskeligt for en kommune at vurdere hvilke firmaer mv. der er kvalificerede til dette. Det vurderes ikke at være realistisk at oprette en egentlig godkendelsesordning for firmaer der kan stå for vedligeholdelse af vandbehandlingsanlæg.

Det er en mulighed at lade den kommunale vandforsyning - eller andre interesserede vandforsyninger - stå for vedligeholdelsen, evt. gennem en entreprenør. Denne ordning kan dog ikke indføres som obligatorisk uden regelændringer.
Standarder for vedligeholdelseskontrakter.
Ved at opstille standarder for vedligeholdelseskontrakter for forskellige typer af anlæg kan det sikres at vedligeholdelsen omfatter det nødvendige.

5.4 Modeller for administration

5.4.1 Opstilling af modeller

På baggrund af gennemgangen ovenfor er der opstillet to administrative modeller, som er så forskellige som muligt inden for rammerne af det eksisterende regelsæt.

Inden for hver af de to beskrevne modeller er der desuden mulighed for den enkelte kommune for at administrere området forskelligt. For eksempel kan kommunen lægge mindst muligt vægt på selve godkendelsen og større vægt på den forebyggende og efterfølgende kontrol. Den enkelte kommune kan desuden selv beslutte hvor aktivt den går ind i vejledning og dialog med anlægsejerne.

Gennemførelsen sker ved at anbefalingen fra Miljøstyrelsen ændres, så etablering af videregående rensning i højere grad anses for at være en mulighed når der er problemer med nitrat og /eller pesticider i enkeltvandforsyninger. Bakterieproblemer løses fortsat ikke ved rensning, da de stort set altid skyldes påvirkning fra overfladevand eller kloak.

5.4.2 Model 1- minimumsløsningen

Udmeldingen fra Miljøstyrelsen til kommunerne kan ske ved en ændring af tilsynsvejledningen eller ved en cirkulæreskrivelse. Da en tilsynsvejledning endnu ikke er udgivet, er det muligt at indarbejde ændringen her.

Fordelene ved denne model er

For kommunerne, at der er et meget begrænset materiale at sætte sig ind i,
For borgerne - næppe nogen.
For Miljøstyrelsen at den er så enkel som muligt og kan gennemføres hurtigt.

Ulemperne ved modellen er

For kommunerne, at udgangspunktet for at behandle sager om rensning af drikkevandet i enkeltvandforsyninger ikke ændres væsentligt i forhold til i dag. De vil fortsat være afhængige af den viden som foreligger hos leverandører af rensningsanlæg, og der kan opstå usikkerhed om hvilke anlæg der er acceptable under hvilke betingelser. Desuden skal kommunerne selv fastsætte kontrolprogrammer til kontrol af at kvaliteten af det behandlede vand overholder kravene.
For anlægsejerne, at det kan være vanskeligt at gennemskue om de tilbudte løsninger er relevante og acceptable i forhold til deres anlæg og de kvalitetsproblemer de oplever, og hvilken løsning der er den bedste og mest økonomiske for dem. Desuden kan sagsbehandlingen i de enkelte kommuner falde forskelligt ud; nogle kommuner kan være unødigt restriktive, mens andre kan stille utilstrækkelige krav.
For Miljøstyrelsen en risiko for at det vil medføre et øget omfang af klager fra anlægsejere i de mest restriktive kommuner.

5.4.3 Model 2 - hjælp til ejere og kommuner

Udmeldingen fra Miljøstyrelsen til kommunerne som i model 1 ledsages eller efterfølges af et materiale, som skal hjælpe kommunerne med at håndtere problemerne:

Håndbog for kommuner i håndtering af enkeltvandforsyninger. Indeholder bl.a. paradigmer for tilladelser og vedligeholdelseskontrakter og vejledning om kontrolprogrammer og tilsyn.
Etablering af en generel godkendelsesordning af anlægstyper til at behandle specifikke kvalitetsproblemer, suppleret med krav til vandtype eller supplerende behandling. Der kan f.eks. tages udgangspunkt i de NSF- eller DIN-standarder, hvilket vil betyde at anlæg godkendt i USA eller Tyskland uden videre kan anvendes. Omkostningerne i forbindelse med godkendelse i Danmark betales af producenten.
Vejledning i håndtering af forurening i små vandforsyninger, henvendt til såvel kommuner som til anlægsejere og leverandører. Vejledningen skal indeholde vejledning i at finde årsagen til forureningen, og i hvilke løsninger der foretrækkes, afhængigt af omstændighederne. Den kan desuden indeholde paradigmer for ansøgningsskemaer og standarder for vedligeholdelseskontrakter.

Hele materialet skal være tilgængeligt på Internet, svarende til Miljøstyrelsens sædvanlige praksis.

Fordelene ved denne model er

For kommunerne, som skal behandle ansøgningerne om tilladelse og føre tilsyn med anlæggene, er der et bedre grundlag for sagsbehandlingen. Det vil dels gøre sagsbehandlingen mindre tidskrævende, dels give kommunen bedre sikkerhed for at træffe den rigtige afgørelse.
For anlægsejerne vil det blive lettere at vurdere hvilken løsning de skal vælge. På grund af en mere ensartet sagsbehandling i de enkelte kommuner og retningslinier for tilladelser og vilkår er der en bedre sandsynlighed for at borgerne vil være tilfredse med kommunens afgørelser.
For Miljøstyrelsen er der en sandsynlighed for færre klager.

Ulemperne ved modellen er

For kommunerne vil der være et skriftligt materiale, som de skal orientere sig i.
For anlægsejerne - næppe nogen.
For Miljøstyrelsen vil der være en udgift til udarbejdelse af vejledningsmateriale samt tidsforbrug til styring af dette og til udarbejdelse af en godkendelsesordning. Disse aktiviteter kan sinke gennemførelsen af ændringen, hvis man vælger at afvente at materialet ligger klar.

Projektets følgegruppe har udtrykt at denne løsning foretrækkes.