Miljøprojekt Nr. 1180 2007 – Metoder til samfundsmæssig vurdering af miljøeffektiv teknologi

Den samfundsøkonomiske analysetilgang har fordele og ulemper, som principielt er de samme, hvad enten der er tale om vurdering af scenarier for miljøeffektiv teknologi eller andre områder, hvor tilgangen normalt har sin anvendelse.

Argumenterne for, at den traditionelle samfundsanalyse ikke er et tilstrækkelig grundlag til vurdering af de samfundsmæssige konsekvenser, er flere. Som beskrevet i de foregående kapitler, er der bl.a. en række metodemæssige og praktiske problemstillinger forbundet med udførelse af en ex ante CBA på så mangelfuldt et informationsgrundlag, hvilket resulterer i store usikkerheder og manglende kvantificering og værdisætning af en stor del af effekterne. Dertil kommer det nationale perspektiv, der gør, at de fordelingsmæssige konsekvenser ikke direkte fremgår af analysen. Endvidere er analyserammen partiel, hvorfor en række afledte effekter på andre dele af økonomien ikke indgår. Der kan eksempelvis være tale om, at øget produktion i en sektor fortrænger produktion i andre sektorer, der så igen får betydning for andre sektorer. Såfremt disse effekter er betydelige, bør der ikke anvendes en partiel tilgang, men derimod generel ligevægtsmodeller eller makroøkonomiske modeller.

Endelig kan der være tale om effekter af en mere subjektiv karakter. Af forskellige årsager vil der fra myndighedernes side ofte være interesse for effekter for andre elementer end dem, der indgår i den traditionelle samfundsøkonomiske analyseramme. Grunden til, at de ikke indgår, er, at de må siges at være af mere subjektiv karakter^[13], og dermed ikke entydigt kan vægtes med de samfundsøkonomiske effekter. Eksempler på sådanne effekter kunne være effekter for små og mellemstore virksomheder, bidrag til regional udvikling eller effekter i form af bidrag til understøttelse af andre politiske formål såsom økonomisk vækst i den 3. verden.

I tabellen nedenfor er de væsentligste problemstillinger ved den traditionelle samfundsøkonomiske analyseramme illustreret sammen med måden, hvorpå disse problemer anbefales løst. De skitserede problemstillinger og løsningsforslagene er ikke nødvendigvis alene relevante i den her givne sammenhæng. Det er dog en central pointe i dette studium, at netop i den her givne sammenhæng er de specielt relevante at have opmærksomhed på. Motivationen herfor har baggrund i det faktum, at analyseobjektet for disse analyser er en ny og endnu ikke modnet teknologi, hvilket behæfter den samfundsøkonomiske analyse i snævrere forstand med en række usikkerheder. Hvis man tilføjer de foreslåede bredere analyseemner øger man dermed analysens anvendelighed og relevans som beslutningsgrundlag.

Tabel 4: De væsentligste problemstillinger ved den samfundsøkonomiske analyse samt anbefalet løsningsmodel

De første to rækker omhandler problemstillinger, der principielt kan løses inden for den traditionelle samfundsøkonomiske analyseramme uden større problemer.

Problemstillingen omkring fordelingsmæssige konsekvenser kan løses ved at supplere den nationale samfundsøkonomiske analyse med budgetøkonomiske overvejelser omkring, hvordan disse effekter fordeler sig på samfundsgrupper. Dette kræver ekstra information, idet der i den nationale analyse ses bort fra effekter, der "netter ud" mellem samfundets borgere. Den fordelingsmæssige analyse vil normalt omhandle forholdsvis aggregerede samfundsgrupper som f.eks. forbrugere, producenter og stat, men kan i princippet laves på yderligere disaggregeret niveau, hvilket dog så igen vil kræve yderligere information.

Problemstillingen omkring afledte effekter bør som tidligere nævnt løses ved valg af alternativ analysetilgang, såfremt disse effekter vurderes at være væsentlige. Der kan inden for den partielle analyseramme dog medtages udvalgte afledte effekter af 2.orden, men dette giver naturligvis ikke det fulde billede af de totale afledte effekter, som en generel ligevægts- eller makroøkonomisk model vil give.

De bredere samfundsmæssige effekter bør ifølge vores vurdering behandles sideordnet med den samfundsøkonomiske analyse, uden at resultaterne fra de to analyser dog umiddelbart vil kunne sammenlignes. Et analysekoncept, der består af disse to komponenter, betegnes her "samfundsmæssig vurdering".

Dette kapitel fokuserer på sidstnævnte problemstilling: Opgørelsen af de bredere samfundsmæssige aspekter. Mens der for de andre problemstillinger i høj grad findes gængse tilgange til løsning af disse, er det imidlertid mere uklart, hvordan man tager hånd om sidstnævnte.

Hvilke effekter, der konkret bør indgå i den bredere vurdering, afhænger i høj grad af det konkrete emne for analysen og interessenterne. Der er således i høj grad brug for både en klar definition af analyseobjektet, og et tæt samspil med såvel interessenter som modtagere.

4.2 Tilgang inspireret af Impact Assessment

Den foreslåede overordnede tilgang til vurdering af disse bredere samfundsmæssige effekter er inspireret af EU Kommissionens "Impact Assessment" tilgang.

Denne tilgang anvendes i princippet til vurdering af alle former for forslag til projekter eller initiativer i EU Kommissionens regi. Princippet bag Impact Assessment er at integrere miljøhensyn, økonomiske hensyn og såkaldt sociale hensyn i en fælles beslutningsramme. Impact Assessment tilgangen er yderligere beskrevet under kapitlet Metodetilgang. Det skal dog understreges, at IA ikke er en stringent metode i samme forstand som for eksempel vejledningerne til samfundsøkonomisk metode fra Miljø- og Energiministeriet og Finansministeriet. IA er snarere en tilgang, der sikrer en fælles metodemæssig ramme for gennemførelsen af det, man kan kalde en samfundsmæssig vurdering, tillige med gennemførelsen af et sæt specifikke trin; og en transparent og ensartet proces for vurdering af politiske tiltag fra Kommissionens side.

4.3 Eksempler på effekter

Som beskrevet ovenfor, vil de relevante effekter afhænge helt af den konkrete kontekst, dvs. hvad er det for et specifikt emne, der er genstand for analysen, og hvem er modtagere og interessenter. Emnerne for de gennemførte cases har været specifikke cases og ikke tiltag, og modtagere/brugere/interessenter har været relativt diffust definerede. Baggrunden for sidstnævnte er, at casene har tjent som illustrative redskaber for metodeudviklingen. Det er dog klart, at så upræcis en kontekst ikke har muliggjort en klar definition af de relevante bredere samfundsmæssige aspekter, som analyserne burde forholde sig til.

Nedenfor er der dog givet en række eksempler på effekter, der kunne tænkes at være af bredere samfundsmæssig interesse, når der er tale om vurderinger af miljøteknologi.

4.3.1 Innovation/læring

En ny dansk teknologi kan muligvis påvirke beskræftigelsen gennem behov for et bestemt uddannelsesniveau for de beskæftigede. Teknologien kan dog også i sig selv medføre en grad af læring og opgradering af medarbejdere og brugere som et led i udvikling, udbredelse og anvendelse af den nye teknologi.

En opgradering af medarbejdere betyder i samfundsøkonomsk forstand, at denne ressource bliver mere effektiv. Således kan den samme mængde arbejdskraft generere mere indkomst og dermed øget velfærd i landet. Dette bør principielt indgå i den samfundsøkonomiske analyse. Et eksempel herpå ses i boksen nedenfor.

Værdien af erfaringsopbygning iflg. DØR's analyse af vindmølleindustrien

Med det udgangspunkt, at vindmøllebranchens indtjeningsevne er bedre end for brancher med lignende karakteristika, søges det at vurdere om den konkret førte miljø- og energipolitik har været medvirkende til at gøre vindmøllebranchen særligt konkurrencedygtig ved at understøtte et hjemmemarked for vindmøller og vindmølleproduceret elektricitet og dermed bidrage til udvikling og erfaringsopbygning hos danske vindmølleproducenter, ligesom det ikke mindst søges at vurdere værdien af den forbedring af branchens konkurrence- og indtjeningsevne, der kan tilskrives politikken.

For at kunne vurdere værdien af den erfaringsopbygning, som miljø- og energipolitikkens stimulering af vindmølleproduktionen har medført, gennemføres estimationer af erfaringsraten, der kan fortolkes som et udtryk for, hvor meget enhedsomkostningerne falder, når den kumulerede produktion fordobles. Erfaringsraten har dermed betydning for hvor stort produktionsomfang, der er påkrævet for at gøre en virksomhed eller branche konkurrencedygtig. Med udgangspunkt i estimation af erfaringskurven vurderes herefter konkret, hvad virkningen af tilskud til vedvarende energi på vindmølleindustriens produktionsomkostninger har været, idet det således antages, at elproduktionstilskuddet til vindmøller har medført stigende hjemmemarkedsefterspørgsel efter vindmøller og dermed har øget erfaringsmængden.

I beregningen af såvel forsknings- og udviklingstilskuddenes som produktionstilskuddenes betydning for produktionsomkostningerne estimeres først, hvad hjemmemarkedssalget ville have været, hvis der ikke havde været tilskud. Dette skøn indsættes i erfaringskurven, hvorved der opnås et skøn på, hvad produktionsomkostningerne ville have været, hvis der ikke var givet tilskud. Dette skøn sammenlignes med modelberegninger af, hvad omkostningerne ville have været ifølge erfaringskurven med de faktiske tilskud.

Endelig beregnes så værdien af støtte til vindmøllebranchen med udgangspunkt i forskellen mellem omkostningerne og afsætningen i scenarierne "med" henholdsvis "uden" tilskud.

Det er imidlertid vigtigt at understrege, at denne tilgang reelt kun giver mening og kan anvendes, fordi der netop er tale om en ex-post analyse af en kendt teknologi i kombination med et kendt virkemiddel.

Som det ses af boksen vurderes den anvendte tilgang kun at give mening, når der er tale om ex-post analyse.

Grundet problemer med at opgøre denne effekt inden for den samfundsøkonomiske analyseramme kan man overveje at medtage denne under de bredere samfundsmæssige aspekter.

4.3.2 Beskæftigelse

Der argumenteres ofte positivt for, at udvikling skaber nye arbejdspladser. Som beskrevet i det foregående kapitel skal ganske bestemte betingelser dog være opfyldt, for at man i den samfundsøkonomiske analyse kan tale om en egentlig gevinst ved beskæftigelse.

Selv når de betingelser er opfyldt (at arbejdskraften er en uudnyttet ressource), og den øgede beskæftigelse indgår i den samfundsøkonomiske analyse, er der i princippet alene tale om, at man tillægger anvendelsen af arbejdskraft en omkostning, som er lavere end arbejdslønnen.

Fra et bredere samfundsmæssigt perspektiv kan der imidlertid være interesse i belyse forskellige aspekter af beskæftigelseseffekten, også selvom denne ikke giver nettogevinster i den samfundsøkonomiske analyse. Således kan der argumenteres for, at det at bringe arbejdsløse i beskæftigelse ikke blot har værdi i form af den produktion, som tilvejebringes. Formålet med øget beskæftigelse kan også være mere socialt begrundet, eksempelvis at få alle med i "fællesskabet" eller at skabe sideeffekter i form af udvikling af "svage" regioner eller integration af minoriteter.

Ud fra dette lidt bredere synspunkt kan der altså være argumenter for at vurdere de beskæftigelsesmæssige bruttoeffekter. En sådan vurdering bør indeholde analyse af følgende spørgsmål:

4.3.3 Handelsbalance

I den samfundsøkonomiske vurdering tillægges øget eksport ikke større værdi end øget produktion til national anvendelse. Hvis der er tale om en øget produktion, der ikke mindsker andre af landets produktionsmuligheder, giver den øgede produktion øgede forbrugsmuligheder og dermed øget velfærd for den danske befolkning, hvad enten der er tale om direkte forbrug eller indirekte gennem forøgede forbrugsmuligheder som følge af eksport.

Fra politisk side kan der imidlertid være mere interesse omkring handelsbalancen. For 15 - 20 år siden var den væsentligste restriktion i den økonomiske politik betalingsbalancen (se figuren nedenfor). Det er imidlertid ikke længere tilfældet. På den baggrund kan det således diskuteres, om der overhovedet er grund til at tage specielle hensyn til handelsbalanceeffekterne.

Såfremt der ønskes en vurdering af en teknologis betydning for handelsbalancen, må man imidlertid være varsom med udelukkende at vurdere bruttoeffekten, dvs. den direkte effekt fra den nye teknologi. Ligesom ved beskæftigelsen er det vigtigt at vurdere, om den nye teknologi trækker ressourcer fra andre eksporterende erhverv. Et godt redskab til sådanne analyser er makroøkonomiske modeller eller generelle ligevægtsmodeller.

Der kan også være interesse i at se på effekten på den internationale samhandel generelt. Dette kan være begrundet i en betragtning om, at en forøgelse heri er en styrkelse i relation til den øgede globalisering.

4.3.4 Regionale effekter

Der kan fra brugeres og interessenternes side være interesse for at se på de mulige bidrag til udvikling af særlige regioner, altså hvorvidt en given teknologiudvikling vil kunne påvirke netop disse regioner. En af måderne, hvorpå en sådan udvikling kan påvirke bestemte regioner, er som beskrevet ovenfor gennem beskæftigelse.

Også på andre måder kan en regional udvikling påvirkes. I forbindelse med infrastrukturprojekter kan der eksempelvis være tale om betydelige påvirkninger på bestemte regioners udvikling.

4.3.5 Globale effekter

I den samfundsøkonomiske analyseramme anlægges normalt et nationalt synspunkt. Det betyder, at effekter, der ikke berører de danske borgeres velfærd, ikke medtages i analysen.

Fra en mere politisk synsvinkel kan der dog være væsentlig interesse i en vurdering af, hvilke effekter en dansk udvikling medfører for andre lande.

Med hensyn til miljøeffektiv teknologi vil det først og fremmest dreje sig om internationale miljøeffekter. Såfremt en given udvikling har et væsentligt miljømæssigt potentiale ikke blot i Danmark men også i udlandet, bør dette vurderes. Der kunne også være tale om en udvikling, der resulterer i fjernelse af et dansk miljøproblem, delvist på bekostning af miljøet i andre lande.

Andre former for internationale effekter kan også være af interesse. I og med der på andre måder gives støtte til vækst, økonomiske og politisk udvikling i andre lande, vil sådanne typer effekter også kunne være af bredere samfundsmæssig interesse. Det kan eksempelvis dreje sig om effekter i form af højnelse af uddannelsesniveau i 3. verdenslande, øget beskæftigelse i lavtudviklede regioner eller påvirkning af børnearbejde.

Den phthalatfri blødgører, Soft-N-Safe, er primært baseret på Castor olie, der produceres i Indien, Brasilien og Kina. Såfremt dette produkt for alvor slår igennem som alternativ til phthalater, er der et væsentligt potentiale for udvikling af Castor olie industrien, grundet de store volumener af phthalatforbrug. Dette kan få betydning for landbruget såvel som forarbejdningsindustrien i disse lande. Dette bliver på bekostning af producenter af phthalater, som primært er den tyske kemiske industri.

En vurdering konsekvenserne for Indien, Brasilien og Kina vil kræve, at man afdækker castor olie produktionen - f.eks. i hvilke områder vil den blive produceret, hvilken indtjening for dyrkning og udvinding, krav til uddannelsesniveau, maskiner og andre installationer etc.

4.4 Teknologisk innovation

Gennemgangen af de fire cases har vist, at det er afgørende for analysen og den metode der skal anvendes, på hvilket stadie af den teknologiske udvikling det givne produkt befinder sig. Det har således betydning både for tilgængeligheden af informationer og for graden af sikkerhed, hvormed størrelsen af omkostninger og markedspotentiale kan vurderes.

Figuren nedenfor viser en simplificeret illustration af de forskellige stadier i modningen af teknologisk innovation - fra idé til færdigt og markedsmodnet produkt.

Figuren illustrerer, at virkemidler (således som det også er beskrevet i bilag 3) kan rette sig mod alle niveauer i processen., men det skal dog understreges, at nærværende metodevurdering ikke er rettet mod virkemiddelanalyser.

Endelig illustrerer figuren, at der på alle stadier i processen kan ske det, at processen stopper. De mulige årsager hertil er mangfoldige og inkluderer eksempelvis tekniske forhindringer, omkostningsforhold, hensigtsmæssigheden af virkemidlerne, konkurrenceforhold og internationale udviklinger samt holdninger og præferencer hos brugere.

På grund af vigtigheden af stadiet for den teknologiske udvikling kunne det overvejes at inddrage aspekter af innovationsteori til at vurdere de samfundsmæssige implikationer af teknologisk innovation inden for det miljøteknologiske område. I forbindelse med projektet "Grønt teknologisk fremsyn", som COWI gennemførte for Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling i 2002-2003, blev dette emne indgående behandlet. Innovationsteorien omhandler rammebetingelser og drivere for teknologisk innovation. I innovationsprocessen sker udviklingen i et samspil mellem en række centrale faktorer og det kronologiske aspekt. Det betyder, at for at et produkt kan modnes til markedet, skal ikke alene en række faktorer som f.eks. innovationsgrad, omkostningsstruktur, markedsføring, etc. indgå i rette dosering, men de skal også times på den rigtige måde.

Desuden sker de teknologiske forandringer på flere planer i de tre sfærer: Økonomisk, socialt og kulturelt. Politologen Andrew Jamison, som er forskningsprofessor på Lunds Universitet, har belyst dette i en af de artikler, der lå til grund for Grønt teknologisk fremsyn: "What is technological change", og illustrerer med følgende figur de centrale elementer i teknologisk forandring:

I forhold til miljøeffektive teknologier kan det således have stor betydning at vurdere, på hvilket stadie i "kronologien" den pågældende teknologi befinder sig, og i hvilken "sfære" barriererne for markedsgennemtrængning måtte befinde sig. Gennemgangen af casene illustrerer netop, at graden af modenhed af teknologien spiller en stor rolle for mulighederne for at vurdere både omkostnings- og benefitsiden. En systematisk vurdering af den miljøeffektive teknologis stade med hensyn til faktorer og kronologi kunne således synes at være nødvendig baggrundsviden, før en samfundsmæssig endsige samfundsøkonomisk vurdering kan foretages.

Fodnoter

^[13] Når der her anvendes betegnelsen "subjektive effekter" betyder det indforstået, at den samfundsøkonomiske analyseramme indeholder de mere "objektive" effekter, jf. note 2

4 Bredere samfundsmæssige aspekter

4.1 Hvorfor er den samfundsøkonomiske analyse ikke tilstrækkelig?