Økologiske Scenarier for Danmark

7 Konsekvenser for produktion, økonomi og beskæftigelse

7.1 Markedsperspektiver
7.2 Samfundsøkonomiske konsekvenser
7.2.1 Principielle virkninger af en omlægning
7.2.2 Resultater
7.3 Bedriftsøkonomiske konsekvenser
7.4 Økonomisk værdisætning af miljøforbedringer
7.5 Diskussion
7.6 Sammendrag og konklusion

Primærproduktionen i landbruget er beskrevet i kapitel 5 for seks forskellige scenarier for 100% økologisk jordbrug i Danmark. I nærværende kapitel vil der blive redegjort for de økonomiske og beskæftigelsesmæssige konsekvenser af disse scenarier.

De samfundsøkonomiske konsekvenser er vanskelige at forudsige.

Indledningsvis bør det dog understreges, at de samfundsøkonomiske konsekvenser af 100% økologisk jordbrug er ekstremt vanskelige at forudsige, fordi der er tale om en meget stor forandring, hvor såvel primærproduktion som fødevareindustri, og en række tilknyttede sektorer vil blive berørt i større eller mindre grad.

Konsekvenserne afhænger af produktionens størrelse prisen på produkterne og miljøgevinster, mens strukturforandringerne ikke indgår.

De økonomiske og beskæftigelsesmæssige konsekvenser afhænger af såvel produktionens størrelse som prisen på produkterne, herunder både prisen ab gård og den værditilvækst, der sker i de sekundære erhverv. Endelig kan der være en miljømæssig gevinst, der kan værdisættes. I det følgende vil der blive redegjort for de markedsmæssige perspektiver (afsnit 7.1) og de samfundsøkonomiske konsekvenser under forskellige forudsætninger (afsnit 7.2). De bedriftsøkonomiske konsekvenser vil blive belyst gennem eksempler på omlægning af nogle forskellige brugstyper (afsnit 7.3). I afsnit 7.4 vil nogle forskellige miljøgoder blive værdisat.

Der er i de økologiske scenarier forudsat en "de-regionalisering" af den danske husdyrproduktion på 30 års sigt i og med, at husdyrgødningen forudsættes jævnt fordelt i forhold til sædskifterne (se kapitel 5). Også i fødevareindustrien og i de øvrige tilknyttede sektorer vil der være behov for væsentlige tilpasninger. I økonomiberegningerne er disse omlægningsomkostninger ikke indregnet. Det forudsættes altså, at disse strukturtilpasninger sker i takt med, at den eksisterende kapacitet afskrives og nedslides.

7.1 Markedsperspektiver

Markedet er stigende, og varerne sælges til merpriser, der varierer meget.

Det danske marked for økologiske fødevarer har udvist en markant udvikling i de senere år. I løbet af 1990'erne er det steget fra meget begrænsede mængder til de i tabel 7.1 viste markedsandele. Det ses, at der er stor forskel mellem de forskellige produkter – fra 0 til 22% af markedet. Det fremgår af tabellen, at for mælk, æg og en række vegetabilier er markedsandelen større end 10%. Derimod udgør økologisk kød, især svinekød, kun en marginal del af markedet (mindre end 2%). Økologiske produkter omfatter i dag ca. 3% af det totale fødevaresalg og 4% for de produktkategorier, hvor der udbydes økologiske varer. (Fødevareministeriet 1999)

Tabel 7.1 Markedsandel for udvalgte økologiske produkter
(Fødevareministeriet 1999).

Økologiske fødevarer sælges til en højere pris end tilsvarende konventionelle varer. Tabel 7.2 viser merpriserne til landmændene (ab gård) for nogle udvalgte produkter. Det ses, at merprisen varierer en del såvel mellem produkter som inden for produkter. Merprisen på mælk har været den mest stabile og har ligget på ca. 25% i de seneste år for langt den største mælkemængde.

Tabel 7.2Merpriser i procent ab gård fra 1994 til 1996 for økologiske produkter i forhold til konventionelle produkter (Borgen 1998).

Merprisen for forbrugerne (i detailleddet) er meget varierende og blandt andet præget af, at en del økologiske varer kun udgør en begrænset niche. I takt med økologiske varers stigende markedsandel må det antages, at mellemleddenes avancer på økologiske varer vil nærme sig de nugældende for konventionelle. Herved vil merprisen for forbrugerne gradvist falde.

Det fremtidige marked er vanskeligt at forudsige, men der er muligheder for eksport.

Der er kun lavet få markedsundersøgelser, der beskriver de fremtidige muligheder for øget salg af økologiske fødevarer. Det er derfor overordentlig vanskeligt at forudsige udviklingen på langt sigt. Fødevareministeriet (1999) finder, at det danske marked er længst fremme såvel med produktionens størrelse som afsætning. Der er dog en række andre lande, hvor en tilsvarende udvikling er i gang. Dette gælder en række vesteuropæiske lande, hvor især markedet i Storbritannien , Tyskland og USA er af stor interesse for en eventuel eksport af danske økologiske varer (Fødevareministeriet 1999, Abrahamsen & Ingemann 1998).

Abrahamsen & Ingemann (1998) anslår, at den samlede omsætning af økologiske fødevarer i 1998 i en række vestlige lande beløber sig til 80 mia. kr., eller ca. 1% af det totale fødevaremarked, og at der er et importbehov i størrelsesordenen 15 mia. kr. På grundlag af undersøgelser af vigtige eksportmarkeder skønner forfatterne, at den relative merpris skal ned på mellem 10 og 25% i detailleddet for at muliggøre en fortsat markant vækst i de økologiske fødevarers markedsandel. Hvis efterspørgselsudviklingen i det kommende tiår forløber efter samme mønster som i de seneste år, er det muligt, at omsætningen på samme markeder vil blive tidoblet. Det må imidlertid understreges, at denne forudsigelse er forbundet med stor usikkerhed og bl.a. bygger på, at forbrugeren ikke blot sammensætter sit forbrug ud fra en materiel behovstilfredsstillelse ved forskellige varer, men også under en vis hensyntagen til sine værdinormer, herunder præferencer for den økologiske driftsform.

Værdierne er under forandring, og processen får betydning på linje med produktet.

Abrahamsen & Ingemann (1998) finder, at i de højtudviklede industrilande sker der grundlæggende ændringer i befolkningens værdier. Det betyder, at disse samfund gradvist bevæger sig i en ny udviklingsretning begrundet i en stadig højere prioritering af "bløde" værdier som livskvalitet, selvrealisering og miljøbeskyttelse. Dette gradvise værdiskifte er registreret på såvel det samfundsmæssige som det individuelle plan, og det har betydning for borgernes politiske stillingtagen såvel som for deres handlinger som forbrugere.

Derfor er kommunikation og tillid væsentligt, det kan opnås gennem nærhed eller certificering.

Som et led i dette værdiskifte har forståelsen af bæredygtighed fået en indflydelse på udviklingen af forbrugernes værdisæt og den heraf afledte efterspørgsel. Det implicerer, at produktionsprocessen får betydning på linje med produktet således, at forbrugerens opfattelse af produktets kvalitet omfatter både produkt og proces. Produktionsprocessen skal herefter forløbe i henhold til en given, værdibaseret standard samtidigt med, at der stilles krav til kvaliteten ved selve produktet, altså den mere traditionelle kvalitetsopfattelse. Produktionsprocessen bliver derfor ikke udelukkende et middel til at fremstille et givet produkt, men i lige så høj grad et mål i sig selv. Det følger heraf, at produktionsprocessens kvalitet må kommunikeres til forbrugeren, da denne kvalitet ikke umiddelbart kan aflæses af selve produktet. Derfor må forbrugeren have tillid til, at produktionsprocessen rent faktisk forløber som forventet, hvilket også må være gældende i det omfang, præferencen for økologiske fødevarer er begrundet i individuelle, sundhedsmæssige hensyn.

Forbrugernes tillid til, at produktionsprocessen i samtlige led forløber i henhold til de økologiske regler kan opnås gennem nærhed og/eller certificering. Med nærhed menes, at fødevarerne produceres og afsættes lokalt. Denne strategi er bedst egnet for mindre virksomheder. Større virksomheder må primært basere sig på certificering, hvorved forbrugernes tillid i høj grad vil afhænge af kontrolsystemets effektivitet. Mange undersøgelser viser, at der i dag er stor tillid til det statslige Ø-mærke i Danmark (Fødevareministeriet 1999). Det skal dog her erindres, at der også er udviklet andre miljø- og dyrevenlige systemer end det økologiske. Det økologiske jordbrug er imidlertid ene om at være baseret på et entydigt og internationalt anerkendt koncept, hvortil der er udviklet internationale produktions-, certificerings- og afsætningsstrukturer.

Europa er forud i udviklingen, Danmark er med, og har muligheder for eksport.

Det europæiske landbrug må generelt betragtes som værende markant forud i produktionsudviklingen, når dette måles ved totalt omlagt areal eller ved den andel af arealet, der er omlagt (Abrahamsen & Ingemann 1998). Der er imidlertid tale om store forskelle i såvel omsætningshastighed som i den andel af arealet, der er omlagt indtil nu. Østrig skiller sig markant ud, både hvad angår væksthastighed og andel omlagt areal. Herefter følger Sverige, Finland, Spanien samt Danmark og Tyskland i nævnte rækkefølge. Man må imidlertid være opmærksom på, at det omlagte areal ikke giver information om, hvorvidt de enkelte foregangslande vil kunne udgøre potentielle konkurrenter af afgørende betydning for dansk, økologisk landbrug.

På samme vis kan der naturligvis heller ikke ud fra omlægningshastighed udledes information om det teknologiske niveau og hermed konkurrencepositioner, hvad angår udvikling af procesteknologi og heraf afledte eksportmuligheder. Danmark er imidlertid det land, der må formodes bedst at kunne udnytte muligheder for at indtage en central position på vigtige eksportmarkeder i kraft af at være det eneste blandt foregangslandene, der har en produktionskapacitet og et institutionelt grundlag målrettet mod en omfattende eksport. Men det er samtidigt understreget, at der i andre lande foregår overvejelser om at fremme den økologiske omlægning blandt andet med henblik på at deltage i konkurrencen om disse markeder (Abrahamsen & Ingemann 1998).

Abrahamsen & Ingemann (1998) vurderer, at den nødvendige teknologi til primærproduktion, forarbejdning og distribution af økologiske fødevarer er til stede i Danmark. Herunder at der eksisterer kompetencer og et institutionelt netværk i tilknytning til den eksisterende landbrugsproduktion, som kan anvendes til videre udvikling af produktion og markedsføring. Det fordrer dog, at de eksisterende institutioner har vilje til at skifte teknologisk spor.

7.2 Samfundsøkonomiske konsekvenser

Beregninger med en generel ligevægtsmodel, der alene udtrykker retning og størrelsesorden.

De sektor- og samfundsøkonomiske konsekvenser er belyst gennem en række beregninger med den generelle ligevægtsmodel AAGE, der er udviklet på og anvendes af forskere på Statens Jordbrugs- og Fiskeriøkonomiske Institut (SJFI) til at belyse konsekvenserne af forskellige landbrugspolitiske tiltag på samfundsøkonomien i Danmark.

Beregningerne med AAGE-modellen belyser først og fremmest de samfundsøkonomiske omkostninger som faldet i primærproduktionen giver anledning til. Beregningerne tager udgangspunkt i en "tvungen" omlægning, fordi det er den eneste mulighed for med sikkerhed at opnå 100% omlægning. De danske forbrugeres eventuelle præferencer for økologisk jordbrug er således ikke værdisat. Derimod er der lavet en følsomhedsberegning, hvor der forudsættes, at udenlandske forbrugere skifter præferencer til fordel for danske økologiske produkter.

AAGE-modellen har også været anvendt til at belyse udfasningen af pesticider. En detaljeret beskrivelse af modellens forudsætninger og virkemåde fremgår således af rapporten fra Økonomiudvalget (Miljøstyrelsen 1999c, Jacobsen & Frandsen 1998).

På trods af det samme modelteoretiske udgangspunkt adskiller analysen af en omlægning til økologisk produktion sig dog markant fra analyserne af pesticidreguleringen. Det forklares af en mere begrænset viden om en række konkrete driftsøkonomiske sammenhænge i forbindelse med en total omlægning af dansk landbrug til økologisk produktion, ligesom en sådan omlægning også vil indebære væsentligt mere vidtgående strukturelle ændringer i dansk landbrug. Dermed er de beregnede samfundsøkonomiske konsekvenser også behæftet med en betydelig større usikkerhed sammenlignet med de beregnede sektor- og samfundsøkonomiske konsekvenser af en reduktion i anvendelsen af pesticider. Den usikkerhed, der knytter sig til de beregnede konsekvenser er naturligvis også et resultatet af de forudsætninger, der nødvendigvis må indgå i sådanne modelberegninger, og resultaterne er derfor alene udtryk for retningen og størrelsesordenen af de samfundsøkonomiske konsekvenser af en fuldstændig omlægning til økologisk landbrug.

Modellen er anvendt på 4 scenarier, og en følsomhedsanalyse med merpris på eksport.

AAGE-modellen er anvendt på 4 scenarier, 0-import og 15/25% import ved nuværende og forbedret udbytteniveau (se tabel 5.1 for nærmere specifikation af produktionen), og med følgende antagelser:

• primærproduktion svarende til de 4 scenarier (eksogen produktion)
• uændrede forbrugerpræferencer, dvs. der er ikke regnet med et specielt marked for økologiske produkter
• dansk enegang, dvs. der er konventionelle priser på eksport og import

Der er endvidere lavet en følsomhedsanalyse, hvor der på eksportmarkederne er antaget ændrede forbrugerpræferencer svarende til, at der kan opnås en merpris på 10% på mælk og oksekød og 20% på svine- og fjerkrækød. Denne beregning blev kun gennemført med 15/25% import og forbedret udbytteniveau.

De 2 scenarier med import svarende til uændret husdyrhold er udeladt, bl.a. som følge af problemer med at håndtere forskellige prissæt på de importerede foderstoffer. I den forbindelse bør det nævnes, at scenariet med 15/25% import og forbedret udbytteniveau produktionsmæssigt er meget tæt på scenariet med uændret husdyrhold (se tabel 5.1) og derfor vil give en god indikation af økonomien, også ved uændret husdyrhold. De forudsatte ændringer i de 4 scenarier i forhold til dansk landbrug i dag er vist i tabel 7.3. Det ses, at den samlede, vægtede nedgang i produktionsvolumen varierer fra 10 til 34%. Scenarieopstillingen er mere detaljeret beskrevet af Jacobsen & Frandsen (1999).

Tabel 7.3 Forudsatte ændringer (%) i landbrugets produktion (Jacobsen & Frandsen 1999).

7.2.1 Principielle virkninger af en omlægning

Betragtes de principielle virkninger af en 'tvungen' total omlægning til økologisk produktion i landbruget har det først og fremmest betydelige konsekvenser for den samlede produktion i det primære landbrug (se tabel 7.3). Der forventes således en markant reduktion i den vegetabilske produktion og der vil, afhængigt af produktivitetsudviklingen i den vegetabilske produktion og reglerne for import af foder til de animalske driftsgrene, også forekomme fald i produktionen af svine- og fjerkrækød. Specielt vil en betydelig lavere produktion af svin få markante konsekvenser for beskæftigelsen i den primære og forarbejdende produktion af svin, ligesom en række forsyningsindustrier vil opleve fald i efterspørgslen efter leverancer af varer og tjenester til det primære landbrug.

Omlægningen til økologisk produktion kan – på grundlag af givne præferencer og under anvendelse af nuværende teknologi - umiddelbart sidestilles med et produktivitetsfald i det primære landbrug med de traditionelle afledte konsekvenser til følge. I den forbindelse tænkes på en forøgelse af landbrugets enhedsomkostninger med stigende produktionsomkostninger til følge. Dette vil reducere erhvervets konkurrenceevne med stigende import, faldende eksport og en umiddelbar forværring af betalingsbalancen til følge. Graden hvormed nettoeksporten af landbrugsvarer vil falde vil i høj grad afhænge af intensiteten i konkurrence på de internationale fødevaremarkeder, herunder i hvilken udstrækning der er tale om 'bulkvarer' som korn eller mere differentierede produkter som svinekød og mejeriprodukter. Den samlede effekt på handelsbalancen vil afhænge af den samlede påvirkning af henholdsvis eksporten og importen, herunder også ændrede priser i eksporten og importen.

Den forudsatte nedgang i produktionen har afledte konsekvenser.

Konsekvenser for beskæftigelsen i det primære landbrug vil afhænge af forholdet mellem på den ene side den faldende mængdemæssige produktion og på den anden side en mere arbejdskrævende produktion pr. enhed ved en omlægning til økologisk produktion. Der er næppe tvivl om, at den førstnævnte effekt vil dominere ved en fuld omlægning, således at den samlede beskæftigelse i det primære landbrug vil falde. Hertil kommer en faldende beskæftigelse i de forarbejdende industrier (fx slagterier) i takt med den mindre produktion.

Det bevirker fald i realløn, BNP og privatforbrug, afhængigt af udbytteniveauer og præferencer.

Samfundsøkonomisk vil stigende priser på landbrugsvarerne og faldende nominel løn (som følge af en mindre beskæftigelse i de primære landbrugserhverv og de forarbejdende sektorer og forudsætningen om uændret beskæftigelse på lang sigt), bevirke at den reale løn vil falde i forbindelse med et sådant negativt produktivitetsstød. Tilsvarende vil det reale bruttonationalprodukt og det private forbrug falde som følge af mindre aflønning af de primære produktionsfaktorer, ligesom det vil føre til et mindre kapitalapparat på længere sigt for givet afkastkrav (renten er bestemt fra udlandet). I det omfang betalingsbalancen forværres som følge af en evt. samlet vækst i importen og faldende eksport kombineret med et ændret bytteforhold, er der behov for finanspolitiske stramninger, således at økonomien på lang sigt er karakteriseret af betalingsbalanceligevægt (økonomien befinder sig på budgetbegrænsningen).

Disse sektor- og samfundsmæssige konsekvenser afhænger naturligvis af størrelsen af det forudsatte produktivitetstab som følge af en omlægning til økologisk landbrug. I det omfang det forudsættes, at det nuværende udbytteniveau kan forbedres i forbindelse med at dansk landbrug under ét omlægges til økologisk landbrug vil en sådan udvikling naturligvis delvis imødegå de ovenfor nævnte økonomiske konsekvenser. Tilsvarende vil præferenceskift hos specielt udenlandske forbrugere af landbrugsvarer til fordel for danske økologiske produkter også reducere de samfundsøkonomiske omkostninger i forbindelse med en omlægning af dansk landbrug til økologisk produktion. Et sådant skift vil alt andet lige forøge værdien af nettoeksporten af danske varer og tjenester med afledte gunstige virkninger for dansk økonomi.

Tabel 7.4 Ændringer i priser og eksport (%) af primære og forarbejdede landbrugsvarer (Jacobsen & Frandsen 1999).

link til tabel

Tabel 7.5 Samfundsøkonomiske konsekvenser af økologisk jordbrug, nuværende udbytteniveau (Jacobsen & Frandsen 1999).

link til tabel

Tabel 7.6 Samfundsøkonomiske konsekvenser af økologisk jordbrug, forbedret udbytteniveau (Jacobsen & Frandsen 1999).

link til tabel

7.2.2 Resultater

Tabel 7.4, 7.5 og 7.6 viser de af produktionsændringen afledte priser og samfundsøkonomiske konsekvenser.

Der er store ændringer i priserne, og nedgang i BNP og privatforbrug.

Det ses i tabel 7.4, at der i alle scenarier er tale om relativt store ændringer i såvel priser som eksport, undtagen på oksekød og mælk, fordi kvægproduktionen, som vist i tabel 7.3, er uændret i alle scenarier. De største ændringer fremkommer ved korn og svinekød. Ved 0-import er udbuddet af korn meget begrænset, det vil bevirke en høj efterspørgsel og derfor en høj pris til landmanden (+91%). Dette slår igennem på såvel svine- som fjerkrækød, hvor den øgede efterspørgsel antages at resultere i en prisstigning på 25-27% fra slagteriet.

Det ses af tabel 7.5, at produktionsnedgangen ved nuværende udbytteniveau resulterer i en nedgang i BNP på 2,0-3,0% eller 17-26 mia. kr. (1992 niveau). Privatkonsum reduceres med 3,7-5,5% eller 16-24 mia. kr., svarende til 3.100-4.700 kr. per indbygger per år. Ved forbedret udbytteniveau (tabel 7.6) ses der tilsvarende virkninger, men som følge af den mindre produktionsnedgang er virkningerne betydeligt mindre.

I det scenario, hvor det forudsættes at udenlandske forbrugere skifter præferencer til fordel for dansk økologisk produktion (yderst til højre i tabel 7.6), reduceres BNP med 8,5 mia. kr. Med denne betalingsvillighed hos udenlandske forbrugere falder privatkonsum, der kan tages som udtryk for de velfærdsøkonomiske konsekvenser, imidlertid kun med 2.5 mia. kr., svarende til 500 kr. per indbygger per år. En detaljeret gennemgang af resultaterne fremgår af Jacobsen & Frandsen (1999).

7.3 Bedriftsøkonomiske konsekvenser

Bedriftsstrukturerne er væsentligt forandret, og derfor er tidshorisonten 30 år. Økonomiske konsekvenser for tre typer af bedrifter, viser at behovet for merpriser, er størst på plante- og svinebedrifter.

Bedriftsstrukturen i de økologiske scenarier forventes at blive væsentligt anderledes end i det nuværende danske landbrug. I dag er hovedparten af heltidsbedrifterne specialiserede med enten planteproduktion, svineproduktion eller mælkeproduktion. Ved 100% økologisk drift forudsættes et mere alsidigt sædskifte over hele landet, som beskrevet i kapitel 5, og endvidere, at husdyrgødningen fordeles jævnt i forhold til sædskiftet. Det betyder bl.a., at kvæget vil være spredt ud over hele landet for at kunne udnytte de store mængder kløvergræs, der indgår som en væsentlig del af omdriften. Samtidig antages der en række ændringer i staldsystemerne (se afsnit 5.3).

Den store ændring i bedriftsstrukturen vil, hvis den gennemføres over en kort årrække, give meget voldsomme, negative økonomiske konsekvenser for de fleste bedriftstyper, fordi de eksisterende staldbygninger skal ændres eller nedlægges. Dette er den væsentligste begrundelse for, at der som udgangspunkt er valgt en trediveårig tidshorisont, fordi det over en trediveårig periode er muligt at afskrive de eksisterende staldbygninger uden væsentlige meromkostninger.

For at få en indikation af, hvorledes de eksisterende bedriftstyper vil blive påvirket økonomisk har Folkmann (1999a) foretaget en sammenligning af driftsøkonomien inden for de 3 dominerende bedriftstyper omlagt til økologisk drift. Ved denne sammenligning antages det, at specialiseringen opretholdes. Beregningerne er gennemført med konventionelle priser og uden økologitilskud. Derefter er behovet for merpriser i de økologiske bedrifter beregnet således, at der opnås samme totalresultat på bedriftsniveau ved konventionel og økologisk produktion. Fordelen ved denne sammenligning er, at det herved bliver muligt at se produkternes indbyrdes konkurrenceevne ved økologisk produktion i forhold til nusituationen, hvilket får betydning når økologisk jordbrug betragtes i et udviklingsperspektiv (se afsnit 9.3). Det bør imidlertid understreges, at de overordnede økonomiske rammer, som belyst i afsnit 7.2 er meget afgørende for samfundsøkonomien og derfor også for bedriftsøkonomien. Resultaterne vist i tabel 7.7 skal derfor kun læses som nogle udvalgte eksempler.

Det ses, at behovet for merpris varierer meget mellem de forskellige produkter. Behovet for merpris er mindst ved mælkeproduktion svarende til, at denne produktionsgren er lettest at tilpasse det økologiske regelsæt. Ved svineproduktion gælder beregningerne for en intensiv økologisk bedrift, der importerer 25 pct. økologisk foder, fx fra en planteavlsbedrift. Behovet for merpris på svinekød er under disse vilkår 46 pct., men vil være mere end dobbelt så stort ved en selvforsynende bedrift. Ved planteavlen varierer behovet for merpris lidt mellem ler- og sandjord, men niveauet er ca. 60 pct.

Det kan endvidere iagttages, at EU's hektarstøtte er størst til konventionelle jordbrug, fordi der i økologisk jordbrug er et forholdsvis mindre areal med afgrøder som korn og specialafgrøder, hvortil der gives hektarstøtte, og større areal med kløvergræs, hvortil der ikke gives hektarstøtte.

Tabel 7.7 Eksempler på bedriftsøkonomiske resultater ved omlægning af specialiserede bedrifter. 1.000 kr. per 100 ha (Folkmann 1999a).

7.4 Økonomisk værdisætning af miljøforbedringer

Den samfundsmæssige værdi af effekterne på sundhed og miljø har ikke kunnet kvantificeres, undtagen som alternativ- omkostninger, for pesticider, drivhusgasser og kvælstofforurening, i størrelsesordenen 1-1,5 mia. kr.

Formålet med værdisætningsundersøgelsen har været at lave tentative opgørelser over den samfundsmæssige værdi af de miljøforbedringer, som et stop for pesticider eller en fuldstændig omlægning af dansk landbrug til økologisk drift kan forventes at give. Det drejer sig om reduceret pesticid- og kvælstofforurening, mindre energiforbrug, større biodiversitet samt rekreative og æstetiske goder.

Værdisætningsundersøgelserne har ikke skabt grundlag for en egentlig cost-benefit vurdering af ophør med pesticidanvendelse eller overgang til økologisk jordbrug. Det skyldes til dels, at den naturvidenskabelige del af Pesticidudvalgets arbejdet ikke i almindelighed har ført frem til konklusioner, som værdisætningsberegninger kan baseres på. Det gælder f.eks. på sundhedsområdet, hvor det ikke har været muligt at opstille kvantificerede skøn over pesticiders sundhedseffekter. Hvad biodiversitet og andre "bløde" værdier angår, har det ikke været muligt at finde udenlandske værdisætningsundersøgelser, der minder tilstrækkeligt om nærværende scenarier til, at de fundne enhedsværdier har kunnet benyttes. Tilbage står tre beregninger af benefits baseret på alternativomkostningsmetoden. Det drejer sig om samfundsmæssige besparelser ved reduceret energiforbrug, besparelser inden for vandforsyningen ved stop for pesticider og et - meget løst - skøn over de mulige besparelser ved reduceret kvælstofudvaskning i økologiscenarierne.

En alternativomkostningsberegning omfatter alene de samfundsmæssige besparelser ved fremover at omlægge produktionen. Kommende tab som følge at "fortidens synder" i form af de foregående årtiers driftsform kan ikke forhindres ved at ændre driftsformen fremover. Der er ud fra en økonomisk betragtning tale om "sunk cost". (Dubgaard et al. 1999a)

De beregnede økonomiske størrelsesordener er 100 til 200 mio. kr. om året ved stop for den nuværende pesticidanvendelse, beregnet som sparede afværgeforanstaltninger. 300 til 500 mio. kr. om året ved reduktion af den nationale udledning af drivhusgasser, beregnet for de økologiske scenarier, hvor der importeres foder (se afsnit 6.2.2). Denne reduktion er værdisat som substitueret vindmølleenergi. Og endelig 3/4 mia. kr. om året som følge af reduceret kvælstofforurening. Kvælstofudvaskningen er værdisat som de sparede omkostninger ved Vandmiljøplan II. Alle beregningerne skal dog tages med store forbehold, fordi de er behæftet med en betydelig usikkerhed. Samlet giver disse beregninger benefits i størrelsesordenen 1-1,5 mia. på årsbasis ved omlægning til økologi. (Dubgaard et al. 1999a, 1999b, 1999c)

Betalingsviljen er ikke undersøgt.

Som nævnt er der betydelige benefit-komponenter, som det ikke har været muligt at værdisætte, først og fremmest menneskelige helbredseffekter og biodiversitet. Det ville heller ikke på det foreliggende grundlag være forsvarligt at udtale sig om størrelsesordenen af disse benefits set i relation til de beregnede tal. En dækkende cost-benefit analyse af de samfundsmæssige fordele og ulemper ved ophør med pesticidanvendelse/overgang til økologi forudsætter omfattende empiriske undersøgelser af folks betalingsvilje for de bløde værdier, der er knyttet til disse scenarier.

7.5 Diskussion

En 100% omlægning forudsætter planøkonomisk styring, mens markedet samordner efterspørgsel og pris.

Omlægningen behøver ikke alene at være baseret på markedet, fordi fællesgoder må baseres på offentlig regulering.

De samfundsøkonomiske beregninger har i høj grad haft karakter af en bunden opgave: at analysere en 100% omlægning til økologisk jordbrug under en implicit forudsætning om planøkonomisk styring. Under sådanne antagelser kan en total omlægning forudsættes at blive gennemført, men beregningerne viser, at omkostningerne bliver store. Lader man i stedet efterspørgslen og prismekanismen styre omlægningshastigheden via markedet er der ingen garantier for, hvor meget der bliver omlagt, men man kan gå ud fra, at den omlægning, der finder sted, vil forbedre samfundets velfærd. Det skyldes, at en markedsdrevet ændring – ifølge gængs økonomisk teori – er ensbetydende med dels en mere effektiv ressourceallokering i samfundet, og dels, at forbrugerne igennem deres præferenceskift individuelt tillægger de økologiske fødevarer den "rette" værdi, svarende til deres betalingsvilje. Det forudsætter dog, at ændringen ikke er forbundet med negative eksternaliteter i form af miljøforringelse og lignende. Når det drejer sig om omlægning til økologi, kan man regne med, at udviklingen vil have positive miljøeffekter. Det betyder, at omlægning – igen ifølge gængs økonomisk teori – ikke behøver at være baseret på markedskræfterne alene for at være velfærdsforbedrende for samfundet.

Hvad de sundhedsmæssige aspekter angår, kan man hævde, at der delvist er tale om private goder. Forbrugerne kan vælge økologiske fødevarer produceret uden pesticider m.m. – og betale den nødvendige merpris. Derimod er det vanskeligt at forestille sig en allokeringsmæssigt efficient regulering gennem markedet, når det drejer sig om samfundsmæssige fællesgoder som grundvand og biodiversitet. Forbrugerne kan ganske vist begrænse pesticid- og kvælstofanvendelsen ved at købe økologiske varer. Men når der er tale om offentlige goder, er det usandsynligt, at frivillig betalinger vil sikre et tilstrækkeligt udbud set fra en samfundsmæssig synsvinkel. Det svarer til at basere frembringelsen af "klassiske" offentlige goder som retshåndhævelse og militært forsvar på frivillig indbetalinger. Løsningen er finansiering gennem tvungne bidrag i form af skatter og afgifter. Den økonomiske begrundelse for nødvendigheden af miljøpolitiske indgreb i form af påbud, forbud, miljøafgifter m.m. er, at eksternaliteter også har karakter af offentlige goder.

Modstykket til afgifter på forurening er tilskud til frembringelse af positive eksternaliteter som øget biodiversitet. Så længe konventionel landbrugsproduktion må anses for mere miljøbelastende end økologisk, kan man derfor begrunde, at omlægningshastigheden ikke alene bør afhænge af forbrugernes vilje til at betale merpriser for økologiske varer. Et samfundsmæssigt optimalt udbud af økologisk jordbrugs samlede bundt af private og offentlige goder forudsætter derfor, at markedet merpriser suppleres med offentlige reguleringer. Værdisætningsanalyser har ikke givet udtømmende svar på, hvilken samfundsmæssig værdi de positive eksternaliteter fra økologisk jordbrug kan antages at have.

7.6 Sammendrag og konklusion

Der er i dag et etableret marked med merpriser

Der er i dag et etableret marked for økologiske fødevarer. Ca. 3% af det samlede danske fødevareforbrug er økologisk, og markedsandelen udgør fra 0-22% for forskellige produkter. Det er karakteristisk, at de højeste markedsandele er opnået for relativt billige fødevarer som mælk, kartofler og grøntsager. For forædlede produkter som kød, ost og smør er markedsandelene små.

Merprisen er ligeledes meget varierende fra 5 til 90% merpris til landmanden i forhold til tilsvarende konventionelle produkter. På langt sigt skønnes det, at en merpris for forbrugeren skal ned på 10-25% for at muliggøre en fortsat vækst i de økologiske fødevarers markedsandel. Et stigende marked for økologiske fødevarer forudsætter dog, at forbrugeren ikke blot sammensætter sit forbrug ud fra en materiel behovstilfredsstillelse, men også under hensyntagen til egne værdinormer, herunder interesse for produktionsprocessen ved fødevareproduktion.

Konsekvenserne er vanskelige at forudsige.

De samfundsøkonomiske konsekvenser af 100% økologisk jordbrug er ekstremt vanskelige at forudsige, fordi der er tale om en meget stor forandring, hvor såvel primærproduktion som en række tilknyttede sektorer vil blive berørt i større eller mindre grad.

Der er gennemført en række beregninger med en samfundsøkonomisk model, der først og fremmest belyser de samfundsøkonomiske omkostninger konsekvenser som faldet i primærproduktionen giver anledning til. Beregningerne tager udgangspunkt i en "tvungen" omlægning, fordi det er den eneste mulighed for med sikkerhed at opnå 100% omlægning. De danske forbrugeres eventuelle præferencer for økologisk jordbrug er således ikke værdisat. Derimod er der lavet en følsomhedsberegning, hvor der forudsættes, at udenlandske forbrugere skifter præferencer til fordel for danske økologiske produkter.

Det samfundsøkonomiske tab afhænger af forbrugerpræferencerne.

De samfundsøkonomiske beregninger viser, at 100% økologisk jordbrug i Danmark og uændrede forbrugerpræferencer (det vil sige uden merpriser) vil give samfundsøkonomiske tab. Bruttonationalproduktet (BNP) vil blive reduceret med 1-3% svarende til en reduktion på 11-26 mia. kr. per år. Privatforbruget vil blive reduceret med 2-5%, svarende til 1.900 til 4.700 kr. per indbygger per år.

Reduktionen er størst i scenarier uden import af foder, og forbedret udbytteniveau mindsker reduktionen. De forskellige landbrugssektorer vil blive påvirket meget forskelligt. Således vil kvægsektoren være stort set uændret, hvorimod svine- og plantesektoren vil blive stærkt negativt påvirket.

Der er endvidere gennemført en følsomhedsanalyse, hvor der på eksportmarkederne er antaget ændrede forbrugerpræferencer svarende til en merpris på 10% på mælk og 20% på svinekød. Denne beregning er kun gennemført ved 15/25% import af foder og forbedret udbytteniveau. Beregningen viser, at herved forringes privatforbruget med ca. 500 kr. per indbygger per år, mens BNP forringes med 8,5 mia. kr. per år.

Der er gennemført beregninger af konsekvenserne af omlægning for bedriftsøkonomien, og de viser, at omkostningerne for de nuværende plante- og svinebedrifter er relativt større end på malkekvægbedrifter.

Endvidere er der gennemført en værdisætningsanalyse af de kvantificerbare miljøgevinster ved udeladelse af pesticider, reduktion af kvælstofudvaskningen og reduktion i udledningen af drivhusgasser. Der er stor forskel på forskellige gruppers betalingsvilje for miljøgevinster, og værdisætningen er her alene baseret på alternativomkostninger i form af samfundets besparelser ved omlægningen. Analysen viser, at miljøværdiernes alternativomkostninger kan sættes til 1-1,5 mia. kr. per år, men det bør iagttages, at værdisættelsen er meget usikker.

Markedet samordner efterspørgsel og pris, men velfærdsforbedringer kan også baseres på offentlig regulering.

De samfundsøkonomiske beregninger viser, at ved tvungen 100% omlægning er omkostningerne store. Lader man i stedet efterspørgslen og prismekanismen styre er der ingen garantier for, hvor meget der bliver omlagt, men man kan gå ud fra, at den omlægning, der finder sted, vil forbedre samfundets velfærd. Det skyldes, at en markedsdrevet ændring – ifølge gængs økonomisk teori – er ensbetydende med dels en mere effektiv ressourceallokering i samfundet, og dels, at forbrugerne igennem deres præferenceskift individuelt tillægger de økologiske fødevarer den "rette" værdi, svarende til deres betalingsvilje. Da omlægning til økologisk jordbrug er forbundet med positive miljøeffekter behøver den ikke at være baseret på markedskræfterne alene, for at være velfærdsforbedrende for samfundet, men kan også baseres på en offentlig regulering.