Arbejdsrapport fra Miljøstyrelsen 33/2006 – Det Miljøteknologiske Innovationssystem

Det Miljøteknologiske Innovationssystem

Sammenfatning og konklusioner

I de senere år er der kommet større fokus på behovet for at integrere miljø- og innovationspolitikken. Med EU's nye miljøteknologiske handlingsplan er der for første gang sat politisk fokus på udviklingen af en egentlig teknologipolitik på miljøområdet. Imidlertid har miljø- og innovationspolitikken endnu været meget lidt integreret, og de to politikområder tager afsæt i vidt forskellige policy rationaler og traditioner. Der er derfor behov for at udvikle en begrebsramme, der kan indfange de særlige vilkår, som den miljøteknologiske innovation er underlagt. Rammen skal bidrage til, at der kan skabes størst mulig synergi mellem den miljø- og innovationspolitiske indsats.

Det nationale innovationssystem perspektiv (NIS) fremstår her som en mulig analyseramme. Perspektivet tager udgangspunkt i innovationsdynamikkerne på markedet men ser disse i en større institutionel kontekst, ikke mindst med vægt på policyrammerne. Sigtet er at fremme innovationskapaciteten for det samlede innovationssystem

Den her rapporten foreslåede begrebsrammer for et miljøteknologiske innovationssystem bygger videre på den eksisterende innovationsforskning, men integrerer de særlige forhold, der kendetegner miljøinnovation. Hensigten er at den skal være forståelig og anvendelig både i en innovationspolitisk og miljøpolitisk sammenhæng.

Et NIS perspektiv byder på mange måder på nytænkning i forhold til vanlige måder at tænke miljøproblemer og miljøpolitik på. Det fører for vidt her at komme med policy anbefalinger på basis heraf, men et par indledende betragtninger følger.

Den europæiske kommission indfanger rammende, at NIS perspektivet har betydet et skift i policy rationale i forsknings- og udviklingspolitikken fra ”simply addressing market failures that lead to underinvestment in R&D towards one which focuses on ensuring the agents and links in the innovation system work effectively as a whole, and removing blockages in the innovation system that hinder the effective networking of its components” (EC 2002).

Tilsvarende kan NIS med det stærke systemperspektiv og fokus på de komplekse samspil mellem aktører og rammebetingelser bidrage til nye impulser i miljøpolitikken. En NIS inspireret miljøpolitik skal således sætte ind overfor identificerede koordineringsbehov og flaskehalse i det givne innovationssystem i forhold til miljøinnovation og sigte mod, at de mange forskellige aktører og de forskellige rammebetingelser indbyrdes arbejder effektivt sammen. Udfordringen er at skabe et udviklings- og selektionsmiljø, der vedvarende sikrer en høj grøn innovationskraft.

Det særlige ved NIS tilgangen er derudover at den:

sætter fokus på viden og læring som en afgørende parameter. Innovationssystem tilgangen er på mange måder en indirekte tilgang til miljøproblemerne. Tilgangen er langsigtet og strategisk og går ’omvejen’ via viden og den tilhørende institutionelle udvikling. Det tager meget lang tid at bygge og ændre viden. Et videnfokus der sigter på at opbygge stærke miljøkompetencer på markedet og i de omgivende videninstitutioner mv. er et brud med det hidtidige miljøpolitiske rationale, som har fokuseret på at opnå umiddelbare miljøeffekter. Opbyggelsen af en høj grøn innovationskapacitet kan på sigt vise sig at være en mere effektiv måde at få mest miljø for pengene på.
skaber en kobling mellem miljøinnovation og konkurrenceevne. NIS tilgangen er i sit sigte baseret på at integrere erhvervsmæssige og miljømæssige perspektiver. NIS perspektivet kan ikke mindst bruges til mere strategiske overvejelser omkring langsigtede satsninger og prioriteringer, der kan styrke den nationale innovationskapacitet og konkurrenceevne på miljøområdet. En NIS politik vil fokusere på de erhvervsmæssige og markedsbetydende videnudviklinger, frem for f.eks. særskilt på akademisk og forskningsmæssig viden. (Ved et styrket miljøteknologisk innovationssystem vil de miljøteknologiske industri- og produktområder få den power og robusthed, der skal til for at sikre en vedvarende og avanceret udvikling. Det vil bidrage til en forbedret eksportposition og beskæftigelse på det miljøteknologiske område.) NIS perspektivet kan herunder belyse de ændrede konkurrencemæssige betingelser i videnøkonomien og de muligheder og udfordringer, det giver for miljøinnovation og for at positionere sig i den internationale konkurrence.
vægter den institutionelle side af innovationsprocessen. Fokuseringen på sammenhængen mellem policy og markedsudvikling er interessant ikke mindst vigtigt fordi (miljø)regulering spiller en så stor rolle for miljøinnovation. NIS tilgangen kan her gå ind og belyse mulige modsætninger mellem forskellige policy områder, der hæmmer miljøinnovation og styrke arbejdet med at integrere miljøpolitik i andre politikområder.
sætter fokus på innovationsdynamikker relateret til den miljøteknologiske udvikling. NIS er decideret orienteret mod vilkårene for den erhvervsmæssige innovation. NIS perspektivet kan sætte fokus på de specifikke innovationsdynamikker som de forskellige miljøteknologier er underlagt og identificere flaskehalsene på markedet eller det videre innovationssystem. Vægtningen af teknologispor og de systemiske aspekter ved innovation betyder, at perspektivet særligt kan bidrage til at bryde lock-in og fremme de vanskelige mere systemiske miljøinnovationer.

Der er dog også en række forbehold og overvejelser, der knytter sig til anvendelsen af NIS perspektivet på miljøområdet. Der er med det stærke fokus på videnopbygning i den industrielle produktion i høj grad tale om en vægtning af den ’technology push’ drevne udvikling snarere end ’market pull’. Analyser af forholdene omkring markedsudvikling er ofte fraværende, hvilket er problematisk i forhold til at en opnå en forståelse af udviklingen af et ”grønt” marked, hvor miljøet indgår som en markedsparameter. I den her forslåede model er markedsudviklingen derfor fremhævet. Omvendt vil en NIS tilgang, der kun fokuserer ensidigt på markedsforhold kunne gå meget galt i byen, idet den vil overse en række væsentlige udviklingsdynamikker indenfor teknologisk innovation og vidensudvikling.

Det danske nationale innovationssystem er internationalt set af de mest effektive og velfungerende, men alligevel er miljøproblemerne ikke løst og miljøet er langtfra en integreret markedsparameter. I dag er der tale om, at enkeltelementer eller brudstykker i innovationssystemet arbejder med miljøinnovation, men en lang række virksomheder og videninstitutioner er hverken bevidste eller kompetente på miljøområdet og har ikke udviklet proaktive miljøstrategier. Mange rammebetingelser virker modsatrettede. Det er med andre ord et meget langt sejt træk at udvikle et velfungerende miljøteknologisk innovationssystem, som vil kræve en række strategiske overvejelser. Begreberne om miljøeffektivitet og forskellige klasser af miljøteknologier (kap. 5) kan bidrage til en vurdering af om en innovationssystem indsats også reelt sikrer en miljømæssig forbedring.

Politisk vil et styrket miljøteknologisk innovationssystem ikke mindst kræve en bedre samtænkning af miljø- og innovationspolitikken. Det vil være nyt for begge parter og kræver nye forståelser og kompetencer. Miljøpolitikken er uvant med at beskæftige sig med konkurrenceparametre, innovationspolitikken og -forskningen er uvant med at beskæftige sig med de negative sideeffekter af innovationsindsatsen, herunder miljøproblemerne. Det er således policymæssigt ikke nogen nem proces (Andersen, 2004). Men synergipotentialerne er store, og der burde derfor være mulighed for at begge parter ser en interesse i at arbejde med at overkomme disse vanskeligheder.

Samlet set udgør NIS perspektivet et bredere og stærkere system perspektiv end hidtil praktiseret på miljøområdet. Ulempen er ikke mindst, at der er tale om krævende analyser og komplekse overvejelser i forhold til strategi- og policy anbefalinger. Et NIS perspektiv som basis for strategi- og policy anbefalinger, giver mest mening, hvis der rent faktisk foreligger en empirisk analyse af innovationssystemet og dets flaskehalse. Den nuancerede og tilpassede indsats med benyttelse af flere forskellige virkemidler kræver nøjere indblik i de specifikke miljøteknologiske områder. Som det imidlertid er søgt illustreret her, kan NIS perspektivet anvendes på flere niveauer og måder.

Der er meget, vi stadig ikke ved om miljøteknologiske innovationssystemer. Vi mangler først og fremmest empirisk viden, der kan belyse nærmere, hvordan de nationale innovationssystemer fungerer. Vi har behov for at finde ud af, hvor ens og forskellige de er og få dem kategoriseret og afgrænset. Metodemæssigt er der mange problemer i at definere og måle miljøinnovation og miljøkompetencer, som i sig selv udgør et større udredningsbehov. En del af løsningen på dette er mere dybdegående innovationssystem analyser på brancheniveau.

Vi mangler særligt indsigt i betydningen af specifikke policy initiativer såvel som de samlede (miljø- og ikke miljø)policyregimer i innovationssystemet og deres effekt på miljøinnovation. En stærk miljøpolitisk indsats giver i sig selv ikke nødvendigvis grundlag for en høj innovationskapacitet og konkurrenceevne. Ikke mindst skal vi have belyst betydningen af et stærkt miljøteknologisk innovationssystem for konkurrenceevnen. Og betydningen af internationaliseringen af økonomien og policy regimerne for udviklingen af de miljøteknologiske innovationssystemer.

Dette projekt har søgt at vise, at NIS rationalet, som indfanget i den begrebsmæssige ramme, kan guide politikudviklingen i forhold til miljøinnovation på vigtige måder. NIS perspektivet kan danne en ramme for at integrere miljø- og innovationspolitikken. Herved kan der skabes et godt grundlag for at møde de nye udfordringer og muligheder, som videnøkonomien byder i forhold til miljøinnovation. Og som kan føre til betydelige konkurrencemæssige og miljømæssige gevinster for Danmark, hvis vi forstår at udnytte dem.