| Forside | | Indhold | | Forrige |

Metodemæssige problemstillinger i forbindelse med samfundsøkonomiske vurderinger af klimatilpasningstiltag

Bilag B - Diskontering

Velfærdsøkonomiske analyser indebærer, at tidsmæssigt forskelligt placerede konsekvenser skal opvejes mod hinanden for at få et samlet mål for konsekvensernes værdi. Denne afvejning, den såkaldte diskontering, sker ved hjælp af en diskonteringsrate (undertiden benævnt kalkulationsrente). Konsekvenserne diskonteres, idet samfundets vægtning af gevinster og tab er faldende over tid. Vi foretrækker således at få 100 kr. i dag frem for om et år. Dette skyldes bl.a. mulighederne for at investere og opnå et afkast, forventninger til fremtidig fortsat vækst og individers utålmodighed.

Traditionelt anvendes en konstant diskonteringsrate, hvilket bevirker at diskonteringsfaktoren aftager eksponentielt over tid^[24]. Mange klimatilpasningstiltag er kendetegnet ved at fordelene først ses langt ude i fremtiden, mens omkostningerne falder i dag. Traditionel diskontering bevirker, at disse fordele kun vægter meget lidt i forhold til omkostningerne. Denne ulige vægtning har bl.a. medført at brugen af aftagende diskonteringsrater er vundet frem i bl.a. England, som er et af de lande, som arbejder mest målrettet med klimatilpasning.

Som nævnt kan der gives flere grunde til at diskontere. I det følgende vil henholdsvis Miljøministeriets og Finansministeriets tilgang for valg af diskonteringsrate blive gennemgået. De to tilgange giver anledning til, at der kan argumenteres for to forskellige diskonteringsrater. I en optimal økonomi uden tilstedeværelse af forvridende skatter, eksternaliteter m.v., vil der teoretisk set ikke være denne uenighed om diskonteringsratens størrelse.  Efter en beskrivelse af de to tilgange, vil aftagende diskontering blive forklaret. Herefter gives en kort gennemgang af hvilke diskonteringsmetoder, der anbefales i udlandet, og endelig vil tidsfastsættelsesproblemstillingen blive berørt.

Miljøministeriets tilgang

Miljøministeriet anbefaler at bruge en  forbrugsdiskonteringsrate på 3 %^[25]. Denne rate skal  afspejle befolkningens tidspræferencer. Den er sammensat af summen af en nyttediskonteringsrate (den såkaldte rene tidspræferencerente) og en rate der afspejler den faldende nyttemæssige værdi af fremtidige forbrugsændringer som følge af en forventet vækst i forbruget (i det følgende benævnt godediskonteringsraten). Disse to begreber vil blive beskrevet nærmere nedenfor.

I det øjeblik der investeres i et projekt mistes alternative forbrugsafkastmuligheder. Miljøministeriet anbefaler, at dette tab afspejles i beregningen. Dette sker ved at opskrive projektets investeringsbeløb med en forrentningsfaktor, der angiver nutidsværdien af én krone investeret til den forventede alternative marginale velfærdsøkonomiske afkastrate. For at imødekomme Finansministeriet  - jf. nedenfor - anbefaler Miljøministeriet,  at  den alternative afkastrate sættes til 6 %. Nutidsværdien af det alternative forbrugsafkast beregnes ved brug af forbrugsdiskonteringsraten på 3 %.

Den rene tidspræferencerente, også kaldet nyttediskonteringsraten, er udtryk for at forbrugerne vægter nytten af dagens forbrug højere end morgendagens. Dette kan også tolkes som et udslag af forbrugernes utålmodighed. En anden forklaring er, at borgerne føler større empati for de medmennesker, der tidsmæssigt er tættere på end dem som først vil blive født engang i fremtiden.

Et meget debatteret emne er størrelsen af den rene tidspræference. I særdeleshed om den skal være nul eller positiv. Et etisk argument mod en positiv rate er, at blot fordi et individ endnu ikke er født, betyder det ikke at vedkommendes nytte skal vægtes lavere. Tiden anses hermed ikke for en etisk relevant faktor, idet det må anses for lige værdifuldt om en nulevende eller en fremtidig person opnår en nyttegevinst.

Denne lighedsbetragtning kan imidlertid komme i konflikt med efficienshensynet. Efficiensbegrebet hentyder til, at samfundets ressourcer skal anvendes således, at summen af nytte maksimeres (det såkaldte total princip). Dette kan imidlertid med det ovenstående etiske princip om at tillægge nulevende og fremtidige personers nytte samme værdi medføre, at de nulevende personer skal præstere en urimelig høj opsparing. Det er tilfældet, hvis der er mulighed for et forholdsvist stort positivt afkast på kapital. Hverken diskontering af nytte eller totalprincippet fører til en rimelig fordeling af nytte over tid, og der er derfor behov for et egentligt fordelingsprincip for fordeling af nytte mellem nulevende og fremtidige personer.

Godediskonteringsraten er sammensat af produktet af væksten i forbruget pr. capita og elasticiteten for den marginale nytte af forbrug^[26]. Godediskonteringsraten afspejler således, at fremtidige personer  antages at være bedre stillet end de nulevende. Et umiddelbart spørgsmål, der opstår i forbindelse med godediskonteringsraten er hvilken vækstrate, der bør vælges. I og med at diskonteringen er et led i en velfærdsøkonomisk analyse, der også omfatter varer som ikke handles på et marked, kan den forventede vækst i nationaløkonomisk forstand ikke anvendes, idet denne eksempelvis ikke tager højde for en forringelse i den fremtidige miljøkvalitet.

Det er svært at estimere størrelsen af diskonteringsraten ud fra godediskonterings- og den rene tidspræferencerate. Derfor bruges undertiden den effektive reale obligationsrente efter skat eller bankernes gennemsnitlige reale udlånsrente efter skat som indikatorer herfor. Det er på denne baggrund at Miljøministeriet anbefaler 3 %.

Den alternative marginale velfærdsøkonomiske forbrugsafkastrate, der skal anvendes ved beregningen af forrentningsfaktoren er også vanskelig at estimere.  Den kan eventuelt fastsættes på baggrund af virksomhedernes reale afkastgrad på kapital, men denne rate er hverken en marginale afkastrate eller en velfærdsøkonomisk afkastrate, som omfatter de økonomiske aktiviteters eksterne effekter. Afkastraten er som nævnt for at imødekomme Finansministeriet sat til 6 %.

Finansministeriets tilgang

Finansministeriet har en anden indgangsvinkel til diskonteringsproblemstillingen, idet de anbefaler, at diskonteringsraten baseres på investeringens alternative afkastrate^[27]. Den bagvedliggende tankegang er, at samfundets samlede ressourcer er knappe, hvorfor der kun skal investeres i projekter, som kan give de højeste afkast. På baggrund af bl.a. oplysninger om danske børsnoterede virksomheders totale aktieafkast fastsættes diskonteringsraten til 6 %. I afkastet tages der ikke højde for at investeringerne kan medføre produktion af eksternaliteter som eksempelvis drivhusgasser. Det vil med andre ord sige, at afkastet ikke repræsenterer investeringens samlede omkostninger. Finansministeriet har overvejet også at basere diskonteringsraten på forbrugernes tidspræference. Tilgangen forkastes imidlertid pga. problemerne med at afsløre denne.

En underliggende antagelse i denne tilgang er, at menneskeskabte goder kan substitueres med miljøgoder^[28], samt at nulevende generationer kan kompensere fremtidige generationer for en forringelse i miljøkvaliteten. Den bagvedliggende tankegang er, at samfundet kan vælge mellem at investere i miljøprojekter, der giver et afkast på mindre end det alternative afkast eller investere et tilsvarende beløb i projekter, der giver et afkast svarende til det alternative afkast. Samfundet vil blive bedst stillet ved at gennemføre de alternative projekter. Disse projekters afkast kan nemlig bruges til at kompensere fremtidige generationer for den miljøforringelse, de får, ved at der ikke er investeret i miljøprojekter.

Der er imidlertid en række problemer forbundet hermed. Ét er at sikre, at den forudsatte kompensation faktisk finder sted - ellers er der risiko for en urimelig skæv fordeling af forbrug mellem nulevende og fremtidige personer. Et andet er, at befolkningens præferencer kan ændres over tid; men dette er selvsagt altid et problem, når nulevende og fremtidige personers forbrug ønskes sammenlignet. Det er derfor muligt, at fremtidige generationer vil værdisætte goder langt lavere end nødvendigt for at kunne kompensere dem for f.eks. følgerne af den globale opvarmning.

Et oplagt spørgsmål efter præsentationen af henholdsvis Miljøministeriet og Finansministeriets anbefalinger er, hvor stor en forskel de to metoder reelt giver anledning til. Svaret afhænger af typen af miljøtiltag, som bliver betragtet. I tabel B-1 er givet et eksempel med to forskellige typer af projekter. I de projekter, hvor fordele og omkostninger falder på omtrent samme tidspunkt, er forskellen ubetydelig. Analysen af organisk affald er et eksempel herpå. Falder fordelene derimod senere end omkostningerne, som oftest er tilfældet ved naturgenopretningsprojekter, bliver forskellen betydelig. Analysen af Lindenborg Å er et eksempel herpå. Fælles for mange tilpasningstiltag er, at fordelene først vil kunne registreres om 50 –100 år, mens omkostningerne vil falde i dag. Hermed kommer valget af diskonteringsmetode til at have en stor indflydelse på resultatet.

Tabel b-1: Resultater ved henholdsvis Miljøministeriets og Finansministeriets anbefalinger til diskonteringsrater.

Kilde: Miljøstyrelsen (2004): Samfundsøkonomisk analyse - Forskellige drifts- og forvaltningsformer for Lindenborg Å og Gerå samt de vandløbsnære arealer;
Miljøstyrelsen (2003): Skal husholdningernes madaffald brændes eller genanvendes?

Aftagende diskontering

Traditionel diskontering med en konstant rate er ofte blevet opfattet som værende problematisk, idet vægtningen af de fremtidige omkostninger og fordele er meget afhængig af diskonteringsratens størrelse. Problemet er synliggjort i figur B-1. Det ses, at jo højere en diskonteringsrate des mindre vægter fremtidige konsekvenser. Dette afspejles i at diskonteringsfaktoren falder over tid.

Figur b-1: Diskonteringsfaktoren ved forskellige diskonteringsrater.

Problemerne med traditionel diskontering har medført, at der er opstået forslag om at benytte en diskonteringsrate, som falder over tid. Hermed tillægges fremtidige konsekvenser større vægt end ved traditionel diskontering jf. figur B-2. Der kan argumenteres for at anvende aftagende diskontering, hvis der er kendskab til at vækstraten eller det alternative afkast vil mindskes i fremtiden. Andre grunde er behovet for at vise større hensyn til fremtidige generationer, observeret adfærd og usikkerhed mht. den fremtidige vækstrate eller diskonteringsratens størrelse. Disse grunde vil blive uddybet nedenfor.

Figur b-2: Traditionel og aftagende diskontering. Logaritmisk, gamma og simpel hyperbolsk diskontering er alle eksempler på aftagende diskontering.

Traditionel diskontering med en konstant positiv rate medfører i det lange løb at fremtidige generationers velfærd ikke tillægges en betydning. Dette er gældende uanset hvor lille diskonteringsraten er. Denne diskriminering omtales også som  ”dictatorship of the present”. En diskonteringsrate på nul løser ikke problemet, idet den nulevende generation herved risikerer at blive undertrykt. Ved en diskonteringsrate på nul vil værdien af en kommende miljøskade eller gevinst ikke blive justeret over tid. Det vil derfor være muligt at finde eksempler på fremtidige skader, hvor den nuværende generation skal ofre mange knappe ressourcer  og således leve på et eksistensminimum for at forhindre at fremtidige generationer ikke udsættes for en skade.

Dette paradoks har medført, at økonomer har arbejdet med at opstille et bæredygtigt kriterium for fordeling af nytte mellem nulevende og fremtidige personer. Et krav til et sådant kriterium bør være, at hverken nulevende eller fremtidige generationers nytte undertrykkes. Indtil videre er det imidlertid ikke lykkedes at opstille et fuldt tilfredsstillende fordelingskriterium på tværs af tid.

Hyperbolsk diskontering kan derfor opfattes som et pragmatisk forsøg på at løse fordelingsproblemstillingen. Fremtidige personers forbrug eller nytte bliver herved på længere sigt tillagt lidt større værdi end ved traditionel diskontering; men værdien vil under alle omstændigheder gå mod nul.

Som argument for hyperbolsk diskontering er det blevet fremført, at der efterhånden eksisterer omfattende dokumentation for at individer såvel i praksis som i laboratorieforsøg udviser faldende diskonteringsrater. Dette skyldes, at individet er meget optaget af tidsperspektivet på kort sigt og mindre på lang sigt. Forsøgene er oftest opbygget således, at forsøgspersonerne skal vælge mellem ”præmier”, såsom f.eks. penge eller en lettelse i støjniveauet, ved forskellige tidspunkter. Resultaterne viser, at forsøgspersonerne er mere følsomme overfor en tidsforskydning, der tidsmæssigt er tættere på end længere ude i fremtiden. Dette er ensbetydende med en aftagende diskonteringsrate. Det er imidlertid tvivlsomt, om personers tidspræferencer over for egne forbrugsmuligheder er et relevant grundlag for fastsættelsen af forbrugsdiskonteringsraten i velfærdsøkonomiske analyser på samfundsniveau.

Usikkerhed mht. størrelsen af den fremtidige alternative afkastrate kan medføre, at der på langt sigt bør lægges en lav alternativ afkastrate til grund for diskonteringen. Argumentet herfor er illustreret i tabel B-2. I eksemplet antages det for at være lige sandsynligt at afkastraten i fremtiden bliver 2 eller 6 %. Den forventede afkastsrate findes vha. den gennemsnitlige diskonteringsfaktor fremfor blot at være et gennemsnit af de mulige afkastsrater. Herved vil høje afkastrater vægte relativt mindre end lave afkastrater, hvilket medfører at den forventede afkastrate over tid går mod den lavest sandsynlige.

Tabel b-2:  Udviklingen i den forventede diskonteringsrate over tid i tilfælde af usikkerhed om diskonteringsratens størrelse.

Problemer med aftagende diskontering

Et problem som ofte nævnes i samme åndedrag som aftagende diskontering er problemet med tidsinkonsistens. Tidsinkonsistens hentyder til at en plan, der laves på et tidspunkt, ikke vil blive fulgt på et senere tidspunkt. Det vil med andre ord sige, at projektets nutidsværdi afhænger af det valgte starttidspunkt. Et projekt udviser tidskonsistens, når den relative vægtning af et beløb er ens i forskellige perioder, mens det er tidinkonsistent, når den relative vægtning falder over tid. Et eksempel er vist i tabel B-3. Her fremskrives et beløb med henholdsvis en konstant diskonteringsrate på 10 % og en faldende diskonteringsrate over 5 år. Den relative forskel mellem år 0 og 1 og mellem år 4 og 5 er i begge tilfælde 10% når en konstant diskonteringsrate anvendes. Ved aftagende diskontering falder den relative vægtning over tid.

Tabel b-3: Eksempel med tidskonsistens.

Traditionelt har tidskonsistens været en ønsket egenskab i forbindelse med velfærdsøkonomiske analyser, men der har på det seneste været stillet spørgsmål hertil. Dette skyldes ikke mindst, at det ikke er svært at finde eksempler på at såvel individer som samfundet udviser tidsinkonsistent adfærd. Tilstedeværelsen af interesseorganisationer og regeringsskift medfører, at der også på et højere niveau kan gives eksempler på denne type adfærd. Det konkluderes derfor ofte, at tidsinkonsistens ikke er mere problematisk end en usammenhængende politik eller ændringer i politikken, der skyldes regeringsskift og eksterne choks.

Der kan dog argumenteres for at på trods af at befolkningen udviser aftagende diskontering betyder dette ikke at regeringen bør handle herefter. Faldende diskonteringsrater kan bruges til at forklare ellers irrationel adfærd som alkoholisme, narkotika afhængighed m.v. Det kan begrundes, at regeringen ikke blot skal korrigere for eksternaliteter, men også skal korrigere adfærd, som er skadelig for den enkelte agent.

Tidsinkonsistens er imidlertid ikke det eneste problem med aftagende diskontering. Et ofte overset problem er, at brugen af aftagende diskonteringsrater ikke løser problemet med en retfærdig fordeling af nytte mellem generationer. Dette problem kan kun, som ved konstant diskontering, løses ved at der opstilles et retfærdighedsprincip.

Et sidste problem er hvilket mønster diskonteringsraten skal falde med over tid. Denne vanskelighed er at sammenligne med spørgsmålet om den rette konstante diskonteringsrate. Problemet er dog af mindre betydning end ved traditionel diskontering, idet nutidsværdien er mindre følsom overfor diskonteringsraten i første periode.

Udenlandske anbefalinger

Modsætningen mellem Finansministeriet og Miljøministeriet om diskonteringsmetode og om diskonteringsratens rette værdi er ikke enestående. På verdensplan findes ej heller konsensus om diskonteringsratens størrelse. Tabel B-4 oplister en række landes anbefalinger til brug af diskonteringsrate. Det ses, at Finansministeriets anbefaling ligger i den høje ende i forhold til den diskonteringsrate som anvendes i udladet. Miljøministeriets tilgang er derimod i den lave ende, hvis der ses bort fra forrentningsfaktoren. England anbefaler som det eneste land at bruge en faldende diskonteringsrate over tid ved langvarige projekter. Mange klimatilpasningstiltag vil være af langvarig karakter.

Tabel b-4: Kalkulationsrenter i udvalgte lande.

Fodnoter

^[24] Formlen DF = 1/(1+i)^t beskriver sammenhængen mellem diskonteringsfaktoren (DF), kalkulationsrenten (i) og tiden (t).

^[25] Møller, F., Andersen, S.P., Grau, P., Huusom, H., Madsen, T., Nielsen, J., Strandmark, L.(2000): ”Samfundsøkonomisk vurdering af miljøprojekter”

^[26] Elasticiteten af den marginale nytte angiver hvor mange pct. den marginale nytte per forbrugsenhed falder, når forbruget stiger med én procent .

^[27] Finansministeriet(1999):Vejledning i udarbejdelse af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger.

^[28] Substitution antages også mulig, når der tages udgangspunkt i forbrugsdiskonteringsraten igennem den positive vækstrate.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Top |

Version 1.0 Oktober 2006, © Miljøstyrelsen.