Miljøskadelovens skadebegreb

2 Miljøansvarsreglerne

2.1 Miljøansvarsdirektivet

Miljøansvarsdirektivet blev vedtaget den 21. april 2004, og fristen for implementering af direktivet i EU’s medlemslande blev fastsat til den 30. april 2007.

Miljøansvarsdirektivets formål er forebyggelse og afhjælpning af fremtidige miljøskader. Miljøskader er betydelige skader på naturressourcerne jord, vand og beskyttede arter og naturtyper.

Miljøansvarsdirektivet er baseret på det kendte ”forureneren-betaler-princip”, og fastlægger en fælles ramme for, hvem der efter en offentligretlig regulering har ansvaret for at anmelde, forebygge, afværge og afhjælpe miljøskader.

Miljøansvarsdirektivet definerer, hvilke negative påvirkninger af natur og miljø der er miljøskader. Disse miljøskader er defineret som:

a)     miljøskade på beskyttede arter og naturtyper, der er en betydelig negativ påvirkning af opnåelse eller opretholdelse af en gunstig bevaringsstatus for arter eller naturtyper, der er beskyttet af habitat- og fuglebeskyttelsesdirektiverne,

b)     miljøskade på vand, der er en betydelig negativ påvirkning af den økologiske, kemiske eller kvantitative tilstand af eller det økologiske potentiale for vandforekomster, der er omfattet af vandrammedirektivet,

c)      miljøskade på jord, der er en jordforurening, der medfører en betydelig risiko for, at menneskers sundhed påvirkes negativt.

Miljøansvarsdirektivets regler skal kun finde anvendelse, når en miljøskade eller en overhængende fare for en miljøskade er forårsaget af en erhvervsmæssig aktivitet. Direktivet definerer erhvervsmæssig aktivitet meget bredt som ”enhver aktivitet, der udføres i forbindelse med en økonomisk aktivitet, en forretning eller en virksomhed, uanset om denne er privat eller offentlig eller udføres med eller uden økonomisk genvist for øje”.

Efter miljøansvarsdirektivet er der fastlagt 2 forskellige former for ansvar for de, der er ansvarlige for driften af erhvervsmæssige aktiviteter. Om det ene eller det andet ansvarsgrundlag skal anvendes, afhænger af, hvilken aktivitet der har forårsaget en miljøskade eller en overhængende fare for en miljøskade.

Ubetinget ansvar
Et ubetinget ansvar indebærer, at den der er ansvarlig for en aktivitet uden undtagelse bliver ansvarlig for skader på miljø eller natur, der følger af denne aktivitet.

Der er et ubetinget ansvar for miljøskade og overhængende fare for miljøskade på beskyttede arter og naturtyper, vand og jord, når de er forårsaget ved driften af erhvervsmæssige aktiviteter, som er omfattet af direktivets bilag III. Disse såkaldte bilag III-aktiviteter omfatter primært forurenende aktiviteter som drift af IPPC-virksomheder og virksomheder, der håndterer affald, udledning af stoffer til vandmiljøet og fremstilling, transport, håndtering og anvendelse af pesticider, biocider og farlige kemiske stoffer. Men også fremstilling, håndtering, transport og anvendelse af genetisk modificerede organismer samt indvinding og opstemning af vand er omfattet af bilag III.

Det ubetingede ansvar for miljøskade og overhængende fare herfor forårsaget af bilag III-aktiviteterne er suppleret af et ansvar for miljøskade og overhængende fare herfor på beskyttede arter og naturtyper, som er forårsaget af fejl og forsømmelser ved al anden erhvervsmæssig aktivitet.

Miljøansvarsdirektivet fastlægger særlige krav til, hvordan miljøskaderne skal forebygges og afhjælpes, og krav til, hvordan de kompetente myndigheder i medlemslandene skal behandle miljøskadesagerne.

Når der er en overhængende fare for en miljøskade, er der efter direktivet krav om, at den ansvarlige for faren skal træffe de nødvendige forebyggende foranstaltninger for at afværge skaden eller begrænse en uafværgelig skade mest muligt. Direktivet indeholder dog ikke nærmere krav til, hvad disse forebyggende foranstaltninger kan eller skal bestå i.

Når der er indtrådt en miljøskade, skal den ansvarlige iværksætte afhjælpende foranstaltninger. Der er i denne sammenhæng et krav om, at den ansvarlige skal udarbejde et forslag til og gennemføre undersøgelse og afhjælpning af en miljøskade. Direktivets bilag II indeholder kravene til de afhjælpende foranstaltninger. Bilaget indeholder et sæt regler for afhjælpning af skader på beskyttede arter og naturtyper og skader på vand og et andet sæt regler for afhjælpning af skader på jord.

Efter miljøansvarsdirektivets bilag II skal miljøskade på beskyttede arter og naturtyper og miljøskade på vand afhjælpes ved primære, supplerende og kompenserende foranstaltninger:

-         De primære foranstaltninger skal bringe naturressourcen tilbage til sin hidtidige tilstand, og hvis dette ikke er muligt, skal supplerende foranstaltninger godtgøre det tab af naturressourcer, der ikke genoprettes som følge af den primære afhjælpning.

-         Derudover skal kompenserende foranstaltninger kompensere for den manglende rådighed over naturressourcerne, fra miljøskaden indtræder, til den er genoprettet.

-         De supplerende og kompenserende foranstaltninger skal bestå i yderligere forbedringer af naturressourcerne på den skadede lokalitet eller, hvis dette ikke er muligt, på en anden lokalitet.

Der er anvist en særlig metode - en såkaldt habitat-ækvivalens-metode - til at fastsætte omfanget og karakteren af de kompenserende og eventuelle supplerende foranstaltninger. Den anviste metode er inspireret af den amerikanske habitat-equivalency-analysis, HEA, som anvendes ved fastsættelse af krav til afhjælpende foranstaltninger på beskyttede naturressourcer i USA.

Miljøskade på jord skal efter direktivet afhjælpes ved at fjerne risikoen for menneskers sundhed i forbindelse med anvendelse af de forurenede arealer. Risikoen skal vurderes i forhold til den lovlige anvendelse af arealerne, dvs. såvel den eksisterende anvendelse som en fremtidig anvendelse, som er godkendt af myndighederne på det tidspunkt, hvor miljøskaden indtræder.

Endelig indeholder direktivets bilag II også regler om anvendelse af proportionalitetsprincippet og om, hvilke hensyn der skal varetages ved fastlæggelse af de afhjælpende foranstaltninger. Disse regler er fælles og skal anvendes ved fastsættelse af afhjælpende foranstaltninger ved alle miljøskader.

Miljøansvarsdirektivets regler om de kompetente myndigheders sagsbehandling ved miljøskade og overhængende fare for miljøskade omfatter krav om, at myndighederne skal sikre sig, at den ansvarlige for en miljøskade eller fare herfor stiller sikkerhed for alle omkostningerne ved forebyggelse eller afhjælpning herunder for omkostningerne ved myndighedernes sagsbehandling. Reglerne sikrer også berørte parters og miljø- og naturorganisationers ret til at rejse sager om miljøskade og til at klage over de kompetente myndigheders afgørelser.

Miljøansvarsdirektivet går på tværs af den hidtidige regulering af miljø og natur i EU med disse harmoniserede regler om ansvar for og pligt til forebyggelse og/eller afhjælpning af miljøskaderne.

2.2 Den danske implementering af miljøansvarsdirektivet

Miljøansvarsdirektivet skulle have været implementeret i medlemslandenes nationale lovgivning 3 år efter direktivets vedtagelse, dvs. senest den 30. april 2007. Implementering af direktivet har imidlertid været forsinket i størsteparten af medlemslandene, også i Danmark.

De danske miljøansvarsregler er trådt i kraft den 1. juli 2008 og gælder for miljøskader eller overhængende farer herfor, der forårsages denne dato eller senere.

De danske miljøansvarsregler omfatter nu:

  • Lov nr. 466 af 17. juni 2008 om undersøgelse, forebyggelse og afhjælpning af miljøskader (miljøskadeloven).
  • Ændringer af en række love på miljø- og naturområdet ved lov nr. 507 af 17. juni 2008 om ændring af lov om miljøbeskyttelse og forskellige andre love (implementering af miljøansvarsdirektivet).
  • Miljøministerens bekendtgørelse nr. 652 af 26. juni 2008 om visse kriterier for vurdering af, om der foreligger en miljøskade og om krav til afhjælpning af visse miljøskader.
  • Miljøministerens bekendtgørelse nr.657 af 26. juni 2008 om dækning af omkostninger i forbindelse med administration og tilsyn efter miljøskadeloven.
  • Miljøministerens bekendtgørelse nr. 658 af 26. juni 2008 om indhentelse af udtalelse om miljøskade m.v.
  • Miljøministerens bekendtgørelse nr. 573 af 18. juni 2008 om indberetning i henhold til lov om beskyttelse af havmiljøet.

Disse miljøansvarsregler vil i løbet af sommeren og det tidlige efterår 2008 blive suppleret af Miljøministerens bekendtgørelse om sikkerhedsstillelse efter miljøskadeloven og Fødevareministerens og Transportministerens bekendtgørelser om miljøskade og overhængende fare herfor efter fiskeriloven, lov om kystbeskyttelse og havneloven.

Den danske implementering er i det væsentlige en minimumsimplementering.

Miljøansvarsdirektivets krav til forebyggelse og afhjælpning af miljøskader er ikke på alle, men på nogle områder væsentligt mere vidtgående end de krav til forebyggelse og afhjælpning af negative påvirkninger af miljø og natur, der i øvrigt følger af de danske love på miljø- og naturområdet. Det gælder særligt kravene til afhjælpning af miljøskade på beskyttede arter og naturtyper og miljøskade på vand og kravene til myndighedernes behandling af miljøskadesagerne, så som kravene om sikkerhedsstillelse og dækning af omkostningerne ved myndighedernes sagsbehandling.

I konsekvens heraf følger det af den danske implementering:

1) Miljøskaderne er defineret på samme måde i de danske miljøansvarsregler, som de er defineret i miljøansvarsdirektivet, definitionerne skal også skal fortolkes på samme måde. Miljøskaderne er defineret således i miljøskadelovens §§ 7-9, hvorefter

- Miljøskade på beskyttede arter eller internationale naturbeskyttelsesområder er en skade, som medfører en betydelig negativ påvirkning af opnåelse eller opretholdelse af en gunstig bevaringsstatus for sådanne arter og områder.

- Miljøskade på vandmiljøet er en skade, som medfører en betydelig negativ påvirkning af den økologiske, kemiske eller kvantitative tilstand eller det økologiske potentiale for vandforekomster, der er omfattet af miljømålsloven.

- Miljøskade på jord er en jordforurening, som er en følge af en direkte eller indirekte tilførsel af stoffer, organismer eller mikroorganismer til jord eller undergrund, og som medfører en betydelig risiko for, at menneskers sundhed påvirkes negativt.

2) Miljøansvarsreglerne finder alene anvendelse, når en miljøskade eller en overhængende herfor er forårsaget ved drift af en erhvervsmæssig aktivitet og,

3) Miljøskadelovens regler om forebyggelse og afhjælpning af miljøskader skal alene anvendes ved miljøskade eller overhængende fare herfor, og ikke ved andre negative påvirkninger af natur og miljø.

Det betyder, at det er et helt afgørende element i den danske implementering af miljøansvarsdirektivet at sikre, at miljøskader eller overhængende fare for miljøskade, som er forårsaget ved drift af erhvervsmæssige aktiviteter, bliver identificeret, og at disse og kun disse negative påvirkninger af miljø og natur bliver behandlet efter miljøskadelovens regler om forebyggelse og afhjælpning af miljøskader.

I Danmark reguleres erhvervsmæssige aktiviteters påvirkninger af miljø og natur af mange forskellige love, og de danske miljøansvarsregler går ligesom miljøansvarsdirektivet derfor på tværs af den hidtidige regulering af beskyttelsen af miljø og natur.

På den baggrund er de danske miljøansvarsregler udformet efter en 2-lovsmodel:

1. En ny miljøskadelov, som fastlægger miljøskadebegrebet og indeholder reglerne om miljøministerens behandling af sagen, når det er afgjort, at der er en miljøskade eller en overhængende fare for en miljøskade og hvem, der er den ansvarlige for skaden eller faren.

Miljøskadeloven suppleres af:

  • Miljøministerens bekendtgørelse nr. 652 af 26. juni 2008 om visse kriterier for vurdering af, om der foreligger en miljøskade og om krav til afhjælpning af visse miljøskader.
  • Miljøministerens bekendtgørelse nr.657 af 26. juni 2008 om dækning af omkostninger i forbindelse med administration og tilsyn efter miljøskadeloven.
  • Og den kommende bekendtgørelse om sikkerhedsstillelse for omkostningerne ved forebyggelse eller afhjælpning af miljøskader.

2. Loven om ændring af lov om miljøbeskyttelse og forskellige andre love har ændret de love på miljø- og naturområdet, som indeholder de hidtidige regler om genopretning m.v. af negative påvirkninger på miljø og natur. Loven indeholder reglerne om, hvordan og på hvilket grundlag tilsynsmyndigheden efter den enkelte lov på miljø og naturområdet skal træffe afgørelse om, at der er en miljøskade eller en overhængende fare herfor, og om, hvem der er ansvarlig for skaden eller faren. Her er altså reglerne for, hvordan miljøskaderne og de overhængende farer herfor ”sorteres fra” de andre negative påvirkninger af miljø- og natur.

Det skal fremhæves, at der forventes ”frasorteret ” relativt få tilfælde af miljøskader eller overhængende fare for miljøskade (5-15 sager årligt) – og dermed, at langt de fleste af de negative påvirkninger af natur og miljø også fremover skal behandles efter de hidtil gældende regler.

Der er 2 sæt regler for denne ”frasortering” af miljøskaderne, da der også i de danske miljøansvarsregler er fastlagt 2 forskellige ansvarsgrundlag for de, der er ansvarlige for driften af erhvervsmæssige aktiviteter. Om det ene eller det andet ansvarsgrundlag skal anvendes, afhænger af, hvilken aktivitet der har forårsaget en miljøskade eller en overhængende fare for en miljøskade. Der vil derfor være forskellige regler om ansvarsgrundlag og dermed ”frasortering” i de forskellige love på miljø- og naturområdet.

Der er fastsat et ubetinget ansvar for miljøskader og overhængende fare for miljøskade på natur (beskyttede arter og internationale naturbeskyttelsesområder), vand (vandforekomster omfattet af miljømålsloven) og jord som følge af:

  • forureninger fra landbaserede aktiviteter,
  • de fleste forureninger fra skibe, boreplatforme og luftfartøjer, der overflyver havet,
  • håndtering af genetisk modificerede organismer,
  • håndtering af indvindingsaffald fra råstofindvinding og
  • vandindvinding og vandopstemning.

Det betyder, at der er regler om ubetinget ansvar for miljøskader eller overhængende fare for miljøskade på natur, vand og jord forårsaget ved drift af erhvervsmæssige aktiviteter i

  • miljøbeskyttelsesloven,
  • jordforureningsloven,
  • husdyrgodkendelsesloven,
  • havmiljøloven,
  • lov om miljø og genteknologi,           
  • råstofloven,
  • vandforsyningsloven og
  •  vandløbsloven.

I miljøbeskyttelsesloven, jordforureningsloven, husdyrgodkendelsesloven og lov om miljø og genteknologi er der endvidere regler om fordeling af det ubetingede ansvar mellem bruger og producent eller importør for miljøskader og overhængende farer herfor, som er forårsaget ved anvendelsen af visse produkter i forbindelse med drift af erhvervsmæssige aktiviteter.

For alle andre påvirkninger fra erhvervsmæssige aktiviteter er der alene et ansvar for miljøskader eller overhængende farer herfor på natur, og kun hvis skaden eller faren er forårsaget ved fejl eller forsømmelse.

Det betyder, at der er regler om dette mere begrænsede ansvar for miljøskader og overhængende fare for miljøskade som følge af uforsvarlig adfærd ved drift af erhvervsmæssige aktiviteter i følgende love:

  • naturbeskyttelsesloven
  • skovloven,
  • jagt- og vildtforvaltningsloven
  • Tøndermarskloven
  • havmiljøloven,
  • råstofloven
  • vandforsyningsloven og
  • vandløbsloven

og

  • i den kommende bekendtgørelse efter fiskeriloven

Som det fremgår, indeholder havmiljøloven, vandforsyningsloven, vandløbsloven og råstofloven både regler om ubetinget ansvar for miljøskader eller overhængende fare for miljøskade på natur, vand og jord og regler om det mere begrænsede ansvar for miljøskader og overhængende fare for miljøskade som følge af uforsvarlig adfærd. Om det ene eller det andet regelsæt skal anvendes, afhænger igen af hvilken påvirkning, der har udløst en miljøskade eller en overhængende fare for en miljøskade.

I havmiljøloven gælder det ubetingede ansvar for miljøskade og overhængende fare herfor ved forureninger, der er en følge af udledning af stoffer, transport af farligt eller forurenende gods, håndtering af farlige stoffer eller affaldshåndtering fra eller på skibe, boreplatforme m.v. eller luftfartøjer, jf. havmiljølovens § 47 c, stk. 1-3, f.eks. ved kemikalieforureninger eller spildevandsudledninger fra skibe eller platforme eller forurening som følge af klapning. Det ubetingede ansvar gælder i vandforsyningsloven for vandindvinding, bortledning af grundvand eller anden sænkning af grundvandsstanden, i vandløbsloven for vandopstemning og i råstofloven for håndtering af indvindingsaffald.

Disse lovændringer vil blive suppleret af fødevareministerens og transportministerens bekendtgørelser efter fiskeriloven, lov om kystbeskyttelse og havneloven.

Det bemærkes, at jordforureningslovens hidtidige regler om ubetinget ansvar for og pligt til genopretning efter jordforureninger går videre end miljøansvarsdirektivet for så vidt angår bl.a. kravene til genopretning af skaden, men at miljøskade på jord er medtaget i den danske implementering af miljøansvarsdirektivet, fordi der ved behandling af en miljøskade gælder særlige krav til sagsbehandlingen.

 



Version 1.0 Juli 2008, © Miljøstyrelsen.