Sammenfatning

Evaluering af målopfyldelse og virkemidler i Pesticidplan 2004-09

Baggrund og formål
Undersøgelsen
Hovedkonklusioner
Projektresultater

Baggrund og formål

Pesticidplan 2004-2009 blev vedtaget i 2003. Den overordnede målsætning i planen, at minimere pesticidbelastningen af miljø og sundhed, bl.a. ved at nedsætte behandlingshyppigheden og udbrede pesticidfri dyrkning ligger i forlængelse af mål og midler i de to foregående pesticidhandlingsplaner. Planen indeholder også mål for udlægning af randzoner, mål for reduktion af restindhold af pesticider i fødevarer og foder, målsætning om beskyttelse af grundvandet og mål om at reducere pesticidanvendelsen i det offentlige og i private haver.

Den politiske opmærksomhed på landbrugets øgede anvendelse af pesticider og dermed den voksende divergens mellem den erklærede politiske målsætning og den faktiske udvikling, fik i forsommeren 2007 regeringen til at træffe beslutning om at fremskynde evalueringen af Pesticidplan 2004-2009 fra som planlagt første halvdel af 2010 til anden halvdel af 2008. Efter en udbudsrunde i april 2008 indgik Miljøstyrelsen kontrakt med Rambøll Management om udførelse af evalueringen.

Evalueringsrapporten skal danne grundlag for udarbejdelse af oplæg til justering af pesticidplanen, men skal ikke fremsætte konkrete forslag hertil.

Undersøgelsen

Evalueringen er foretaget ud fra en række delevalueringer, der er udarbejdet af de institutioner, der har været ansvarlige for forskellige målsætninger og virkemidler i pesticidplanen. Disse er afrapporteret i en række evalueringsnotater som er blevet udarbejdet efter retningslinier fra Rambøll Management. De opstillede mål og virkemidler har således udgjort hovedstrukturen i evalueringen. På grundlag af delevalueringerne og med inddragelse af andet relevant materiale har Rambøll Management udarbejdet den tværgående evalueringsrapport.

Der fokuseres i evalueringen på ni målsætninger.

1. Reduktion i pesticidforbruget - Behandlingshyppighed

2. Udlægning af sprøjtefri randzoner

3. Pesticidfri dyrkning – økologisk landbrug

4. Udvaskning af pesticider til grundvand

5. Reduktion i miljø- og sundhedsbelastningen i gartneri og frugtavl

6. Restkoncentrationer i fødevarer og dyrefoder

7. Reduktion i det offentliges anvendelse af pesticider

8. Reduktion i det privates anvendelse af pesticider

9. Opretholdelse af restriktiv godkendelsesordning

Tilsvarende er de tilhørende virkemidler grupperet i følgende ti hovedgrupper af virkemidler:

1. Rådgivning og udvikling af rådgivning, herunder:

o Bedriftsrådgivning - landbrug og randzoner

o Bedriftsrådgivning - gartneri og frugtavl

o Bedriftsrådgivning - punktkilder

o Udvikling af rådgivning

2. Pesticidforskning

3. Zoneringsprojektet

4. Varslingssystemet

5. Økologikontrol

6. Restkoncentrationer i fødevarer

7. Grønne afgifter

8. Nedsættelse af pesticid-anvendelsen på det offentlige område

9. Nedsættelse af pesticid-belastning i private haver

10. Restriktiv godkendelsesordning

En gennemgang af mål og virkemidler viser, at pesticidplanen er en bredt sammensat plan med meget forskelligartede mål og midler, og at dens område er stort og komplekst. De mange målsætninger og delmål understøttes af en lang række virkemidler og aktiviteter, der hver for sig indvirker på andre mål og påvirkes af andre virkemidler. En del af virkemidlerne finansieres kun delvist af pesticidplanens budget, og desuden er der en del virkemidler under pesticidplanen som har andre, parallelle formål. Samtidig er der mange institutioner, både private og offentlige, som er involveret i implementeringen som ansvarlig for udførelsen af enkeltopgaver eller for opfyldelsen for et af de mange delmål.

Hovedkonklusioner

Pesticidplanens mål er at minimere pesticidbelastningen af miljø og sundhed. Dette kan udmøntes i følgende fire overordnede målsætninger:

§ Beskyttelse af det terrestriske miljø

§ Mindst mulig pesticidindhold i dansk producerede eller forbrugte fødevarer

§ Ingen udvaskning til grundvand af godkendte pesticider over grænseværdien

§ Beskyttelse af overfladevand

De ni ovennævnte målsætninger og de tilhørende virkemidler sigter alle på opfyldelsen af et eller typisk flere af disse fire overordnede mål.

En gennemgang af delevalueringerne for de ni målsætninger viser, at der på en række områder er sket små forbedringer og fremskridt, mens udviklingen på andre områder er gået tilbage. Hovedparten af de ni målsætninger er formuleret meget generelt og derfor ikke særlig målbare. Bl.a. derfor kan det ikke konkluderes, at målet er nået. På to områder, hvor der er opstillet klare mål for udviklingen 2004 – 09, nemlig omfanget af sprøjtefri randzoner og behandlingshyppigheden, er der ikke registreret nogen fremgang. Tværtimod er behandlingshyppigheden steget betydeligt i perioden, hvor målet var en markant reduktion. På de øvrige områder er der ikke konstateret nogen klar fremgang.

Set i forhold til de fire overordnede målsætninger kan der heller ikke konstateres nogen klar fremgang i perioden siden 2004. Mht. pesticidforbruget i landbruget som i pesticidplanen er en indikator for beskyttelsen af det terrestriske miljø konkluderes det derimod, at udviklingen er gået tilbage. På de øvrige områder er der sket enkelte målbare forbedringer, men hovedindtrykket er at man har opretholdt status quo.

Hovedparten af virkemidlerne er gennemført som planlagt. Nogle enkelte er blevet forsinket i udførelsen og andre har ikke været tilstrækkeligt målrettede, men hovedindtrykket er, at virkemidlerne og de tilhørende aktiviteter stort set følger tidsplanen og bliver gennemført før udgangen af pesticidplanens udløb i 2009.

Når der alligevel ikke kan konstateres nogen klar fremgang, endsige en entydig og klar målopfyldelse, hænger det sammen med flere forhold. For det første sigter en stor del af de anvendte virkemidler på vidensudvikling og andre mere langsigtede tiltag, som ikke kan forventes at have nogen mærkbar effekt i pesticidplanens periode. For det andet er pesticidplanen præget af uklare formuleringer af målene og en tilsyneladende mangel på sammenhæng mellem mål og virkemidler. Endelig må der også peges på en manglende overordnet ledelse, en tæt opfølgning af udviklingen under pesticidplanen og dens mange delelementer samt mangel på data til en løbende opfølgning under pesticidplanen.

Projektresultater

Årsagen til den konstaterede stigning i landbrugets forbrug af pesticider er ikke kendt, og det er ikke givet, at det alene skyldes virkemidlernes manglende effekt. Det kan også skyldes ændringer i bl.a. sædskifte og i vejrforhold eller i priserne på pesticider og afgrøder, der alt sammen påvirker den økonomisk optimale anvendelse af pesticider.

Rådgivning, der er det centrale virkemiddel i forhold til nedbringelsen af pesticidforbruget i landbruget, har tidligere været brugt med succes. Det er således en almindelig antagelse, at dette virkemiddel har været stærkt medvirkende til det relativt lave pesticidforbrug i Danmark, set i forhold til andre sammenlignelige lande. Effekten af rådgivning som virkemiddel forudsætter imidlertid, at der på forhånd kan påvises muligheder for driftsøkonomisk attraktive forbrugsreduktioner, og der er en lang række eksogene faktorer, der kan påvirke dette på kort eller på langt sigt. Det gælder klimaforhold, sædskifte og prisforhold, men også teknologisk udvikling og udvikling af ny viden og af nye og bedre metoder.

Det hører med til billedet, at rådgivning stort set står alene som et kortsigtet virkemiddel, der sigter på at reducere pesticidforbruget her og nu. Tilsammen fylder de kortsigtede virkemidler meget lidt i pesticidplanens samlede budget. Kun ca. 20 % kan i udgangspunktet forventes at have en effekt på kort sigt. De langsigtede virkemidler sigter generelt på mere indirekte tiltag, der ikke kan forventes materialiseret inden for pesticidplanens periode.

De langsigtede virkemidler repræsenterer tilsammen godt 70% af pesticidplanens samlede budget på kr. 145 mio. Det drejer sig om forskningsprogrammet, metodeudvikling vedr. rådgivning, zoneringsprojektet og varslingssystemet. Hver for sig har disse virkemidler tilsyneladende fungeret efter hensigten og leveret den ønskede viden.

En stor del af denne langsigtede indsats har primært sigtet på opsamling af viden og dermed forberedelse af en forbedret fremtidig indsats. Det er dog ikke klart i hvilket omfang denne viden på forhånd er indtænkt i de øvrige virkemidler og i hvilket omfang den derfor er målrettet en konkret miljø- eller sundhedsmæssig effekt. Hvorvidt, mængden og værdien af den generede viden lever op til forventningerne og har en tilfredsstillende omkostningseffektivitet, kan derfor ikke siges med sikkerhed på det foreliggende datagrundlag, og der foreligger ikke konkrete planer om implementering af resultaterne af dette arbejde. Der er desuden kun i ringe grad opstillet operationelle mål for indsatserne med disse virkemidler. Det vurderes dog, at denne del af indsatsen vil kunne have en positiv effekt på længere sigt, forudsat, at der fremover gøres brug af resultaterne herfra.

Evalueringen peger på en række forhold ved pesticidplanen, som det anbefales at give mere fokus ved planlægningen af den fremtidige indsats. Det drejer sig om følgende:

En mere målrettet indsats

Det anbefales, at der sigtes på en mere målrettet indsats, og at der for såvel de overordnede målsætninger som på det mere operationelle niveau opstilles klart angivne, kort og langsigtede mål og tilhørende målrettede virkemidler. Det anbefales, at der gøres brug af kombinationer af virkemidler, der på forhånd må forventes at kunne sikre målopfyldelsen, og som vil muliggøre en løbende monitorering og opfølgning af såvel udførte virkemidler og opnåede resultater.

Det kan overvejes at opstille mere differentierede mål f.eks. for forskellige typer af aktivstoffer og bruge en yderligere differentiering af pesticidafgiften som middel til en mere målrettet indsats. En målrettet forsknings og udviklingsindsats vil ligesom en mere målrettet brug af pesticidafgiften kunne etablere et økonomisk incitament for yderligere besparelser på udvalgte, prioriterede områder. Derved vil man samtidigt øge potentialet i fortsat rådgivning.

Bedre datagrundlag og opfølgning

Der bør planlægges og gennemføres en regelmæssig dataopsamling, målrettet til de opstillede konkrete mål og udvalgte mål-indikatorer, således at monitoreringen indenfor hver af de overordnede målsætninger muliggøres med henblik på at foretage korrigerende tiltag, når udviklingen bevæger sig bort fra målet.

Målrettet implementering af den langsigtede indsats

Det må på baggrund af evalueringen anbefales, at der fremover sker en bedre integration af de kort- og langsigtede virkemidler, således at implementeringen af resultaterne fra de langsigtede tiltag på forhånd er gennemtænkt.

Bedre organisering af indsatsen

Det anbefales, at der sikres en mere målrettet og koordineret indsats gennem en øget fokusering på pesticidplanens overordnede mål, dvs. beskyttelse af det terrestriske miljø, grundvandet, overfladevandet og nedbringelsen af pesticid restindholdet i fødevarer. For hver af disse bør ansvaret for udviklingen klart placeres og indsatsen bør koordineres i en passende institutionel ramme på højt niveau.

Inddragelse af arbejdsmiljø som overordnet målsætning

Arbejdsmiljøforhold har på forskellig vis været inddraget i arbejdet med pesticidplanens virkemidler. Det anbefales, at dette område mere direkte inddrages i formulering af fremtidige målsætninger og i udvælgelsen af hensigtsmæssige virkemidler.