| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Konsekvensanalyse af den foreslåede zoneinddeling i forbindelse med revision af direktiv 91/414/EØF om plantebeskyttelsesmidler

Sammenfatning

Baggrund og formål

EU-kommissionen har foreslået en omfattende revision af direktivet om plantebeskyttelsesmidler, som indebærer, at plantebeskyttelsesmidler godkendt i ét land i en godkendelseszone skal gensidigt godkendes af de øvrige lande i samme zone. Denne rapport indeholder resultaterne af en konsekvensanalyse af de miljø- og produktionsmæssige aspekter af Danmarks indplacering i enten Nord- eller Mellemzonen. Endvidere omfatter analysen en konsekvensvurdering for Danmark af kommissionens forslag om EU som én godkendelseszone for plantebeskyttelsesmidler til brug i væksthuse. Disse reguleringstiltag er vurderet i forhold til den nuværende godkendelsesordning, der giver Danmark mulighed for at nægte gensidig anerkendelse af en anden medlemsstats pesticidgodkendelse, hvis godkendelse ud fra danske vurderingskriterier ikke anses for grundvandsmæssig, miljømæssig eller sundhedsmæssig forsvarlig.

Afgrænsning

Konsekvensanalyserne omfatter perspektiverne for markedsføring af nye aktivstoffer i Danmark, indtjening og konkurrenceevne i dansk landbrug og gartneri samt de administrative aspekter. På miljøområdet er der foretaget konsekvensanalyser for grundvand, overfladevand, vandorganismer samt den terrestriske biodiversitet. På sundhedsområdet omfatter analyserne de mulige konsekvenser for arbejdere i væksthuse. Der er i størst muligt omfang gennemført økonomiske konsekvensberegninger for miljø- og sundhedseffekterne.

Af hensyn til opgavens omfang er analyserne begrænset til aktivstoffer, der anvendes i følgende (frilands)afgrøder: vinterhvede, raps, kartofler, majs, jordbær, æbler og gulerod. Udover at være vigtige afgrøder inden for henholdsvis landbrug og gartneri repræsenterer de ligeledes forskellige typer af afgrøder: flerårige vs. enårige, vinter- vs. sommerannuelle og forskellige anvendelsesmønstre af pesticider (herbicid- vs. fungicid-/insekticidintensiv). Da produktionen af frugt og grønt i væksthuse i vid udstrækning er baseret på biologisk bekæmpelse, er det valgt alene at fokusere på prydplanter, som er langt den vigtigste væksthusproduktion i Danmark. Endelig er dichlobenils anvendelse på udyrkede arealer behandlet, da det repræsenterer en særlig risiko for forurening af grundvandet.

Øget adgang til aktivstoffer

Nordzonen er langt mindre end Mellemzonen, både hvad dyrket areal og væksthusareal angår. Det samlede landbrugsareal i Mellemzonen udgør således godt 44 % af det totale EU-areal, mens Nordzonen tegner sig for 6,5 %. Opgjort for EU-15 stod landene i Nordzonen (inkl. Danmark) kun for et par procent af det samlede pesticidforbrug i unionen, mens Mellemzonen tegnede sig for godt en fjerdedel af det samlede forbrug.

For de udvalgte afgrøder er der opstillet bruttolister over det samlede antal aktivstoffer, som p.t. er tilgængelige i landene i hhv. Nord- og Mellemzonen – sammenlignet med det antal aktivstoffer, der er tilgængelige i Danmark til de samme formål. Så godt som alle stoffer, der er godkendt i Danmark, er også godkendt i de to zoner. Antallet af godkendte stoffer i Danmark udgør derimod kun 10-30 % af det antal stoffer, der er godkendt i Mellemzonen. For Nordzonen drejer det sig om 30-50 %. Uanset zoneindplacering vil der altså ske en forøgelse af adgangen til aktivstoffer i Danmark, men i væsentlig større omfang i Mellemzonen end i Nordzonen.

Ud fra bruttolisterne er der opstillet relevanslister over de nye aktivstoffer mht. deres forventede driftsmæssige og økonomiske betydning for landbrugsafgrøderne vinterhvede, raps, kartofler og majs. Det har ikke været muligt at foretage en tilsvarende relevansvurdering for de gartneriafgrøder og prydplanter, der indgår i undersøgelsen. Relevanslisterne viser, at der også vil være væsentlig flere relevante aktivstoffer til rådighed i Mellemzonen end i Nordzonen. Der er dog kun identificeret 14 nye aktivstoffer, som forventes anvendt i ”væsentligt” omfang i afgrøderne vinterhvede, raps, kartofler og majs, hvor væsentligt omfang er defineret som aktivstoffer med et substitutionspotentiale på 5 % eller derover. Af de 14 aktivstoffer vil 12 være tilgængelige i både Nord- og Mellemzonen, mens to kun vil være tilgængelige i Mellemzonen.

Økonomiske fordele for landbrug og gartneri

Som det fremgå af opgørelserne vil dansk landbrug og gartneri få flere aktivstoffer til rådighed uanset zoneplacering, men flest i Mellemzonen. Det har kun været muligt at beregne økonomiske fordele for de 14 nævnte aktivstoffer i afgrøderne vinterhvede, raps, kartofler og majs. Fordelene omfatter forventede udbytteforøgelser og lavere priser på de anvendte pesticider. Den samlede årlige gevinst er beregnet til 32 mio. kr. ved placering i Mellemzonen. For Nordzonen er den beregnede gevinst 25 mio. kr/år. Over en tidshorisont på 30 år er nutidsværdien af de årlige gevinster 0,4–0,6 mia. kr. i Mellemzonen og 0,3-0,5 mia. kr. i Nordzonen for diskonteringsrater på hhv. 6 og 3 %. (Fordele og ulemper ved alternative zoneplaceringer er opsummeret i tabel 0-1 nederst i sammenfatningen.)

Et større udbud af aktivstoffer indebærer andre økonomiske fordele, som det ikke har været muligt at kvantificere. En væsentlig fordel er bedre muligheder for at anvende bekæmpelsesstrategier, der forebygger resistensudvikling hos skadevoldere over for de anvendte aktivstoffer. Det gælder ikke mindst for arealmæssigt mindre afgrøder, hvor udbuddet af relevante aktivstoffer i dag er begrænset. Specielt for gartneri- og planteskoleproduktionen vurderes en indplacering i Mellemzonen at være en fordel, da der her vil være væsentligt flere relevante aktivstoffer til rådighed.

Prismæssigt vil indplacering i Mellemzonen formentlig også indebære fordele for brugerne, da antallet af udbudte midler må antages at skærpe konkurrencen mellem udbyderne. Det gælder specielt i de tilfælde, hvor ældre midler uden patentbeskyttelse kan genintroduceres.

Administrative konsekvenser

Umiddelbart kan det forvente, at en obligatorisk gensidig anerkendelse af aktivstoffer vil reducere sagsbehandlingstid og -omkostninger hos medlemsstaternes myndigheder. I modsat retning trækker en forventning om, at flere aktivstoffer vil blive søg gensidigt anerkendt. Endvidere vurderer de danske myndigheder, at behandling af godkendelsesansøgninger i første godkendelsesland vil være væsentligt mere omfattende under den ny forordning. Konsekvensen af en ny forordning, vil således afhænge af, i hvor høj grad Danmark vil blive benyttet som første godkendelsesland Rapporteur Member State(RMS).

Grundvandsforurening

Uanset om Danmark indplaceres i Nord- eller Mellemzonen vil der ske en betydelig forøgelse af antallet af tilladte aktivstoffer i forhold til status quo. Der er foretaget beregninger af de mulige konsekvenser ved genindførelse af aktivstoffer, som i dag er udfaset i Danmark. Det potentielle forureningstryk er beregnet ud fra den grundvandsforurening, der i dag kan konstateres som følge af de aktivstoffer, der gennem tiden er blevet anvendt i Danmark. Denne tilgang vil formentlig tendere til overvurdering af forureningstrykket fra genindførte stoffer, da disse sandsynligvis ikke vil blive anvendt i samme omfang som tidligere. I modsat retning trækker, at det ikke er muligt at kvantificere forureningstrykket fra stoffer, som hidtil ikke er blevet anvendt i Danmark. Jo flere stoffer, der anvendes, desto større sandsynlighed er der for, at nogle af disse vil finde vej til grundvandet. En indplacering i Mellemzonen vil alene af den grund betyde en større risiko for grundvandsforurening.

Hvad genindførte aktivstoffer i jordbruget angår, vurderes det samlede forureningstryk på grundvandsressourcen at blive forøget med 19-20 %, mens EUs grænseværdier forventes at blive overskredet i 5-6 % af grundvandet. Den beregnede grundvandsforurening vil være marginalt højere i Mellemzonen end i Nordzonen.

I Mellemzonen er det imidlertid tilladt at anvende stoffet dichlobenil på udyrkede arealer og i æbleplantager. Stoffet, der primært anvendes til ukrudtsbekæmpelse på udyrkede arealer, har ingen nævneværdig jordbrugsmæssig betydning, men et stort forureningspotentiale. Hvis Danmark ikke kan forhindre genindførelse af dichlobenil ved en indplacering i Mellemzonen, indebærer det en risiko for forøgelse af det samlede forureningstryk med 35 % og overskridelse af grænseværdien for mindst 14 % af grundvandsressourcen.

De økonomiske konsekvenser af øget grundvandspåvirkning

Omkostningerne ved forskellige tiltag til afhjælpning eller forebyggelse af grundvandsforurening er beregnet som nutidsværdier. Der benyttes en tidshorisont på 50 år, som en beregningsmæssig antagelse om hvor lang tid, der vil gå, før forurenede grundvandsmagasiner igen vil være under grænseværdien for kemikalieindhold. Nutidsværdierne er beregnet for diskonteringsrater på hhv. 3 og 6 %. (Beregningsresultaterne kan ses i tabel 0-1 nederst i sammenfatningen.)

I det følgende refereres først omkostningsberegningerne for de reintroducerede jordbrugsrelevante aktivstoffer, der vil være til rådighed i de to zoner (dvs. uden dichlobenil). Omkostningerne er (kun) marginalt højere i Mellemzonen end i Nordzonen, så længe dichlobenil ikke indgår i beregningerne. For dichlobenil er der gennemført en beregning af renseomkostningerne, der nævnes til sidst.

Den billigste afværgeforanstaltning er at flytte kildepladser. Flytning af kildepladser er kun relevant ved forurening i mindre omfang. Hvis forureningen ikke overstiger 6 % af drikkevandsforsyningen vurderes flytning af kildepladser at være en realistisk afværgeforanstaltning. Nutidsværdien af omkostningerne til flytning af kildepladser i de to zoner vil være mellem 3,1 og 5,4 mia. kr. – alt efter valg af diskonteringsrate.

Dyrkningsaftaler om ophør med pesticidanvendelse medfører over en periode på 50 år omkostninger til en nutidsværdi på mellem 5 og 27 mia. kr. afhængig af diskonteringsrate og jordtype. Ud over beskyttelse af grundvandet mod pesticidforurening indebærer dyrkningsaftaler væsentlige fordele mht. plante- og dyreliv, hvor de øvrige alternativer alene sikrer rent drikkevand. Omkostningerne er marginalt højere i Mellemzonen end i Nordzonen.

Skal 5-6 % af drikkevandsforsyningen renses over de næste 50 år, vil det medføre omkostninger til en nutidsværdi på mellem 7 og 20 mia. kr. Hvor i intervallet, man befinder sig, afhænger – ud over diskonteringsraten – primært af størrelsen af de vandværker, hvor rensningen skal foretages.

Inddrages anvendelse af dichlobenil på udyrkede arealer ved placering i Mellemzonen, så peger grundvandsmodellerne på en risiko for, at grundvandsforureningen vil overstige grænseværdierne i 14 % af drikkevandsforsyningen. Nutidsværdien af renseomkostningerne vil i dette tilfælde kunne komme op på 17-49 mia. kr.

Konsekvenser for plante- og dyreliv

Det har ikke været muligt at kvantificere konsekvenserne for plante- og dyreliv, men det forventes at de vil være negative i både Nord- og Mellemzonen i forhold til den nuværende situation. En Mellemzoneplacering forventes at have væsentlig større negative effekter på plante- og dyreliv end en Nordzoneplacering.

Sundhedsmæssige konsekvenser

De sundhedsmæssige konsekvenser ved overgang til en zonegodkendelsesordning vurderes overordnet som ret begrænsede. Der er dog en forøget risiko for især tilfælde af Parkinsonisme. I væksthussektoren vil introduktionen af nye aktivstoffer medføre ændret arbejdspraksis, hvor gravide i større omfang vil skulle sendes på orlov. De samlede konsekvenser for brugere af pesticider og arbejdere i væksthuse er opgjort til omkostninger, der i nutidsværdi (for en tidshorisont på 50 år) ligger på mellem 38 og 55 mio. kr. afhængig af diskonteringsraten.

Konsekvenser for producenter/importører af pesticider

Principielt skulle zoneordningen føre til forenklinger og besparelser for udbyderne af pesticider i forbindelse med ansøgning om godkendelse. Branchen forventer dog tilsyneladende ikke, at der i realiteten vil blive tale om forenklinger eller økonomiske besparelser. Det vurderes, at det sandsynligvis vil give nogle markedsføringsfordele, hvis Danmark indplaceres i den største zone, Mellemzonen. Hvorvidt producenterne vil undlade at markedsføre aktivstoffer på grund af et begrænset marked i Nordzonen, kan der ikke siges noget konkret om.

Betydning af nationale særordninger

Den nuværende godkendelsesordning for pesticider giver Danmark mulighed for – af miljø- eller sundhedsmæssige grunde – at nægte gensidig anerkendelse af en anden EU-medlemsstats pesticidgodkendelse. Det er ikke mindst hensynet til grundvandsbeskyttelse, der giver anledning til afvisning af pesticider, som er godkendt i andre lande. Konsekvensanalyserne af alternative zoneplaceringer viser, at der både i Nord- og Mellemzonen kan være tale om betydelige samfundsmæssige omkostninger, hvis der ikke kan opnås danske særordninger, som giver mulighed for at afvise pesticider, der udgør en trussel mod grundvandet. Det gælder især i Mellemzonen, hvor der vil være adgang til dichlobenil, som tidligere har forårsaget omfattende forurening af det danske grundvand med nedbrydningsproduktet BAM.

Konsekvenserne af den foreslåede zoneinddeling i forbindelse med revision af direktiv 91/414/EØF om plantebeskyttelsesmidler er illustreret i nedenstående tabel.

Tabel 0-1 Tværgående sammenligning af omkostninger og gevinster ved fremtidig zonegodkendelse i forhold til den nuværende godkendelsesordning. Omkostningerne er for alternative foranstaltninger.

+ angiver ikke-kvantificerede fordele ved adgang til et større antal aktivstoffer i de to zoner i forhold til nu-situationen, bl.a. bedre muligheder for resistensforebyggelse. Ved () angives, at det er usikkert, om der er en effekt.
Anvendte diskonteringsrater og tidshorisonter fremgår af teksten.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 Maj 2007, © Miljøstyrelsen.