Miljøprojekt Nr. 1180 2007 – Metoder til samfundsmæssig vurdering af miljøeffektiv teknologi

Metoder til samfundsmæssig vurdering af miljøeffektiv teknologi

Sammenfatning

Formål og metode
Behovet for bredere vurderinger
Forbehold
Konklusioner og anbefalinger

Formål og metode

I de senere år er der i miljøindsatsen kommet yderligere fokus på mulighederne for at anvende potentialerne i markedskræfterne og den teknologiske udvikling i løsningen af miljøproblemerne. Dette åbner samtidig mulighed for, at den miljøeffektive teknologi kan bidrage til innovation, økonomisk vækst og beskæftigelse.

Miljøstyrelsen har ønsket en belysning af muligheder og begrænsninger i anvendelsen af den samfundsøkonomiske analysemetode til at vurdere effekterne af miljøeffektive teknologier, samt forslag til på hvilke områder der måtte være behov for at supplere med andre vurderingsmetoder, når der skal tilvejebringes et anvendeligt beslutningsgrundlag for så vidt angår miljøeffektiv teknologi.

Formålet med opgaven har således været at afsøge den samfundsøkonomiske metodes anvendelighed og eventuelle begrænsninger, når man ønsker at belyse de samfundsmæssige implikationer af innovation af miljøeffektiv teknologi. Tanken er, at studiets resultater vil kunne spille ind i Miljøstyrelsens videre overvejelser omkring udformningen af samfundsøkonomiske analyser på dette og beslægtede områder.

Metoden afprøves på fire cases, som udarbejdes sideløbende med metodeudviklingen. Formålet er, gennem en praktisk afprøvning, at identificere de væsentligste elementer, problemer og mulige løsninger, samt at vurdere hvordan man i praksis kan opgøre de enkelte elementer. Det skal understreges, at det ikke er emnet for denne rapport at foretage en samfundsmæssig vurdering af de pågældende cases, og at gennemgangen af casene ikke kan vurderes selvstændigt med hensyn til hverken datagrundlag, analyse eller konklusioner. Det skal endvidere bemærkes, at metoden belyser de samfundsmæssige effekter af miljøeffektiv teknologi som sådan og ikke tiltag, projekter eller virkemidler til at realisere en given udvikling.

De miljøeffektive teknologier vil i sagens natur ofte være teknologier som endnu er på idé stadiet, under udvikling eller kun lige netop kommet på markedet. Dette har blandt andet implikationer for datagrundlaget, som ofte på område er særligt usikre.

Opgaven er blevet løst i løbet af en relativ kort tidsperiode (godt en kalendermåned) og er derfor blevet løst gennem tre sideløbende processer, nemlig:

Afdækning af metodemæssige udfordringer og mulige løsningsmodeller
Udarbejdelse af række specifikke analyser på udvalgte cases:
- Gylleseparering
- Partikelfiltre
- Phthalaterstatning
- Biobrændsler
Ex-post erfaringsopsamling på den danske vindmølleindustri

De fire cases er valgt ud fra nogle screeningskriterier, hvori der har indgået både faglige kriterier såsom f.eks. at teknologierne repræsenterer forskellige grader af innovation, men også til hvilken grad der, i lyset af den korte tidshorisont, kunne tilvejebringes data til analysen.

Behovet for bredere vurderinger

Den samfundsøkonomiske analysetilgang har fordele og ulemper, som principielt er de samme, uanset analyseobjektet. Såvel forbehold som afgrænsning rejser en række vigtige spørgsmål og problemstillinger i relation til gennemførelsen af en samfundsøkonomisk analyse af miljøeffektiv teknologi. Det drejer primært om:

Fastlæggelse af omkostninger for ny teknologi
Scenarier, herunder tidshorisont og vurdering af potentiale
Fokus på proces og aktørinvolvering

Den samfundsøkonomiske analyse hviler på en række centrale antagelser, heriblandt forudsætningen om kendt teknologi. Med andre ord er det en grundlæggende antagelse, at teknologier og omkostninger er kendte, idet dette ligger til grund for udbudsfunktionen og anvendelsen af teorien om prisdannelse. Med miljøeffektiv teknologi er dette ofte ikke tilfældet, fordi der er tale om teknologi, som er under udvikling eller udbredelse, og hvor omkostningerne (og de specifikke produktkarakteristika) i den fuldt udviklede situation ikke kendes. Gennemgangen af casene har vist, at dette kan have afgørende betydning for beregningen af det samfundsøkonomiske resultat.

I forlængelse heraf er det, gennem casene, blevet illustreret, at opstilling af scenarier er en meget central og kritisk opgave ved vurdering af miljøeffektiv teknologi. Den normale procedure ved en samfundsøkonomisk vurdering er at opstille et basisscenario og et eller flere analysescenarier og derefter vurdere, hvilke effekter analysescenarierne medfører i forhold til basisscenariet, samt så vidt muligt kvantificere og værdisætte disse effekter.

Når miljøeffektiv teknologi skal vurderes, er der imidlertid ikke alene mange mulige analysescenarier, men også mange mulige basisscenarier. Det vil nemlig ofte være vanskeligt at vurdere, hvilken situation der vil være gældende uden den miljøeffektive teknologi, herunder også om den pågældende teknologi er, eller vil være, under udvikling og eventuelt støttes på forskellig måde i udlandet, og dermed om den vil være tilgængelig under alle omstændigheder.

Fastsættelse af diskonteringsrenten har generelt ofte stor betydning ved vurderinger på miljøområdet, fordi miljøeffekterne ofte først optræder længere ude i fremtiden. Ved vurdering af miljøeffektiv teknologi er denne problemstilling yderligere accentueret, fordi effekterne og deres kronologiske forløb ikke er fuldt kendte, og der dermed føjes yderligere et usikkerhedselement til vurderingen. En stor del af effekterne kan falde langt ude i fremtiden, og der bør derfor fastlægges en tilstrækkelig lang tidshorisont til, at et rimeligt omfang af effekterne medregnes.

Gennemgangen af casene har endvidere vist, at vurderingen af potentialet for den miljøeffektive teknologi kan være kompleks. Da teknologien ikke kendes fuldt ud, vil der være stor usikkerhed om både det tekniske potentiale - dvs. det potentiale som er teknisk muligt - og det realiserbare potentiale, da både substitutionsmuligheder og efterspørgselsvilkår er vanskelige at etablere. Potentialets størrelse vil ofte være afgørende for den samlede økonomiske vurdering, som derfor er tilsvarende usikker og bør belyses ved brug af brede intervaller.

Dertil kommer, at udviklingen af ny teknologi i Danmark kan have betydning for miljøet i både Danmark og udlandet. En rettidig udvikling af dansk miljøteknologi kan udover miljøgevinster for Danmark medføre miljøgevinster i udlandet tillige med forbedrede eksportmuligheder for danske virksomheder. (Omvendt kan miljøteknologi, der udvikles i udlandet, have miljøimplikationer for Danmark, både direkte f.eks. i form af forbedret luftkvalitet, og indirekte ved import af produkter med fordelagtige miljøegenskaber). Det er ikke muligt umiddelbart at inddrage internationale miljøgevinster i den samfundsøkonomiske analyse, da der her forudsættes kongruens mellem omkostninger og benefits, dvs. at omkostninger og benefits skal vedrøre samme befolkningsgruppe.

Den samfundsøkonomiske analyseramme er partiel, hvorfor en række afledte effekter på andre dele af økonomien ikke indgår. Der kan eksempelvis være tale om beskæftigelseseffekter eller det, at en øget produktion i en sektor fortrænger produktion i andre sektorer, der så igen får betydning for atter andre sektorer. Såfremt disse effekter er betydelige, bør der ikke anvendes en partiel tilgang, men derimod generelle ligevægtsmodeller eller makroøkonomiske modeller.

Der er således en række metodemæssige og praktiske problemstillinger forbundet med udførelse af cost-benefit analyser på så mangelfuldt et informationsgrundlag, som ofte vil gælde ved vurdering af miljøeffektive teknologier, hvilket resulterer i store usikkerheder og manglende kvantificering og værdisætning af en stor del af effekterne.

Endelig kan der være tale om effekter af en mere subjektiv karakter. Der er således et stort antal mulige fordelingsmæssige effekter. Bestemmelsen af, hvilke af disse, der er væsentlige og som bør analyseres vil i høj grad være specifik for det enkelte tilfælde og basere sig på en subjektiv (politisk) vurdering. Denne observation gælder naturligvis for enhver samfundsmæssig vurdering, men kan siges at være af speciel relevans her, fordi analysen som følge af dens emne må foretages på så usikkert et datagrundlag, som tilfældet vil være. Den erhvervsøkonomiske analyseramme er et godt metodemæssigt udgangspunkt. I tilgift bør det altid overvejes, om der er andre forhold af væsentlig betydning for analysens anvendelse som indspil til et beslutningsgrundlag, som bør analyseres.

I den samfundsøkonomiske analyse vil der normalt altid være behov for at inddrage aktørsiden, blandt andet for at sikre en grundig belysning af data og forudsætninger. Ved analyse af miljøeffektiv teknologi er dette ekstra vigtigt på grund af særligt markante usikkerheder omkring blandt andet den tidsmæssige dimension, udviklingsomkostninger, prisdannelse, omkostningsudvikling, efterspørgsel, fremtidige konkurrenceforhold og markeder, og som følge af relevansen af at se på bredere effekter som beskrevet ovenfor. I EU er der udviklet en metode, den såkaldte Impact Assessment (IA), som kan danne inspiration med hensyn til at inddrage sådanne forhold. Udgangspunktet er en cost-benefit tankegang, men der lægges også vægt på de underliggende bruttoeffekter og andre politisk vigtige forhold såsom sociale hensyn, konkurrenceevne og effekter på andre lande, sammenfattet som økonomiske, miljømæssige og sociale forhold. Metoden integrerer den substantielle metode med den anvendte proces, hvor proceselementet skal tjene til at sikre transparens gennem processen.

I tabellen nedenfor er de væsentligste problemstillinger ved den traditionelle samfundsøkonomiske analyseramme illustreret sammen med måden, hvorpå disse problemer anbefales løst.

Tabel 1: De væsentligste problemstillinger ved den samfundsøkonomiske analyse samt anbefalet løsningsmodel

Problemstillinger	Løsningsmodel
Anvendelse af samfundsøkonomisk analyse på et område med store usikkerheder	Der laves "brede" scenarieberegninger suppleret med følsomhedsanalyse af centrale usikre parametre
Problemer med kvantificering og værdisætning af en række effekter	Cost-benefit analysens kvantitative resultat bør altid suppleres med kvalitativ beskrivelse af ikke-kvantificerede effekter. Der bør gives høj prioritet til dette.
Der tages ikke højde for fordelingen af effekterne	En cost-benefit analyse kan udvides med en budgetøkonomisk fordelingsanalyse, som er en del af den partielle samfundsøkonomiske analyseramme.
Afledte effekter på andre dele af økonomien udelades	Hvis disse er væsentlige, er den partielle samfundsøkonomiske analyseramme ikke tilstrækkelig. Her bør eksempelvis en generel ligevægtsmodel anvendes som analyseværktøj.
En række effekter af politisk interesse udelades grundet deres subjektive karakter	Disse effekter kan analyseres, men ikke direkte sammenlignes med resultatet fra den samfundsøkonomiske analyse. Tilgangen til denne vurdering kan eksempelvis tage udgangspunkt i EU's impact assessment tilgang

De første to rækker omhandler problemstillinger, der principielt kan løses inden for den traditionelle samfundsøkonomiske analyseramme uden større problemer.

Problemstillingen omkring fordelingsmæssige konsekvenser kan løses ved at supplere den nationale samfundsøkonomiske analyse med budgetøkonomiske overvejelser af, hvordan disse effekter fordeler sig på samfundsgrupper. Dette kræver ekstra information, idet der i den nationale analyse ses bort fra effekter, der "netter ud" mellem samfundets borgere. Den fordelingsmæssige analyse vil normalt omhandle forholdsvis aggregerede samfundsgrupper, som f.eks. forbrugere, producenter og stat, men kan i princippet laves på et yderligere disaggregeret niveau, hvilket dog så igen vil kræve yderligere information.

Problemstillingen omkring afledte effekter bør, som tidligere nævnt, løses ved valg af alternativ analysetilgang, såfremt disse effekter vurderes at være væsentlige. Der kan inden for den partielle analyseramme dog medtages udvalgte afledte effekter af 2. orden, men dette giver naturligvis ikke det fulde billede af de totale afledte effekter, som en generel ligevægts- eller makroøkonomisk model vil give. Dette er især relevant, når der er fokus på emner som økonomisk vækst, beskæftigelse og lignende.

De bredere samfundsmæssige effekter bør behandles sideordnet med den samfundsøkonomiske analyse, uden at resultaterne fra de to analyser dog umiddelbart vil kunne sammenlignes. Et analysekoncept, der består af disse to komponenter betegnes her "samfundsmæssig vurdering".

Gennemgangen af de fire cases har vist, at det er afgørende for analysen og den metode der skal anvendes, på hvilket stadie af den teknologiske udvikling det givne produkt befinder sig. Det har således betydning både for tilgængeligheden af informationer og for graden af sikkerhed, hvormed størrelsen af omkostninger og markedspotentiale kan vurderes.

De forskellige stadier i modningen af teknologisk innovation - fra idé til færdigt og markedsmodnet produkt - er således centrale for at forstå og vurdere miljøeffektiv teknologis samfundsmæssige betydning. Det kunne derfor overvejes at inddrage aspekter af innovationsteori til at vurdere de samfundsmæssige implikationer af teknologisk innovation inden for det miljøteknologiske område. Innovationsteorien omhandler rammebetingelser og drivere for teknologisk innovation. I innovationsprocessen sker udviklingen i et samspil mellem en række centrale faktorer og det kronologiske aspekt. Det betyder, at for at et produkt kan modnes til markedet, skal ikke alene en række faktorer som f.eks. innovationsgrad, omkostningsstruktur og markedsføring, indgå i rette dosering, men de skal også times på den rigtige måde.

I forhold til miljøeffektive teknologier kan det således have stor betydning at vurdere, på hvilket stadium i "kronologien", den pågældende teknologi befinder sig, og i hvilken "sfære" barriererne for markedsgennemtrængning måtte befinde sig. Gennemgangen af casene illustrerer netop, at graden af modenhed af teknologien spiller en meget stor rolle for mulighederne for at vurdere både omkostnings- og gevinstsiden. En systematisk vurdering af den miljøeffektive teknologis stade med hensyn til faktorer og kronologi kunne således synes at være nødvendig baggrundsviden, før en samfundsmæssig endsige samfundsøkonomisk vurdering kan foretages.

Forbehold

Med hensyn til de gennemførte cases samt erfaringsopsamlingen vedrørende vindmølleindustrien skal det understreges, at de alene har haft til formål at kaste lys over praktiske og operationelle aspekter af metoden, herunder også dens praktiske gennemførelse samt relevansen af de typer af resultater, som anvendelsen af metoden kan generere.

Det skal således understreges, at de gennemførte cases alene er illustrative i forhold til metodens relevans og gennemførlighed. De gennemførte beregninger, de foretagne antagelser og de etablerede scenarier er baseret på et relativt knapt datagrundlag og uden de substantielle interessentkonsultationer, der vil være en integreret del af en decideret samfundsmæssig analyse. Derfor kan casene ikke bruges til at konkludere omkring perspektiver og muligheder for de enkelte teknologier - da en mere gennemgribende analyse- og konsultationsproces ikke alene vil kunne tilvejebringe mere detaljerede og verificerede resultater, men også vil kunne resultere i data og viden, der vil kunne ændre substantielt i konklusionerne.

Konklusioner og anbefalinger

Inden for rammerne af det relativt snævre projekt, som her er gennemført, kan det konkluderes, at den samfundsøkonomiske vurdering med fordel kan danne i udgangspunkt for vurderinger af miljøeffektiv teknologi, da metoden repræsenterer en systematisk og teoretisk velfunderet tilgang til vurdering af samfundsmæssige udviklinger.

Fordi den miljøeffektive teknologi imidlertid er mindre velbeskrevet og kendt med hensyn til omkostningsstruktur, markedspotentiale, markedsforhold og rammebetingelser vil der imidlertid ofte være behov for at udvide vurderingerne med bredere analyser. Den centrale forudsætning for den samfundsøkonomiske analyse om kendt teknologi er således ikke opfyldt, hvilket gør pris- og omkostningsforudsætninger meget usikre. Der må derfor, ved en samfundsmæssig vurdering af miljøeffektiv teknologi, lægges særlig stor vægt på at belyse udviklingsalternativer med forskellige scenarier og at integrere følsomhedsanalyser fuldt ud i beslutningsgrundlaget.

Der kan desuden peges på mulighederne for at supplere metoden med f.eks. landvindinger inden for innovationsteori, som sætter fokus på de økonomiske, sociale og kulturelle faktorer af betydning for gennemslag af ny teknologi og på den kronologi, som disse faktorer må optræde i, for at der opnås succes. En systematisk vurdering af den miljøeffektive teknologis stade med hensyn til faktorer og kronologi kunne således indgå som nødvendig baggrundsviden ved en samfundsmæssig vurdering af miljøeffektiv teknologi.

På markeder, hvor der optræder eksterne omkostninger som ikke er internaliserede via afgifter, skal man endvidere være opmærksom på, at prisdannelsen på markedet kan fungere som en adgangsbarriere for miljøeffektiv teknologi. Hvis markedet reguleres, således at de miljøeffektive teknologier kan konkurrere på lige vilkår, vil der i nogle tilfælde være mulighed for at opnå stordriftsfordele, som reducerer omkostningerne. Dette vil således påvirke den samfundsøkonomiske fordelagtighed.

I det omfang mere "subjektive" eller politiske synsvinkler af miljøeffektiv teknologi ønskes belyst bliver det væsentligt at sikre en åben og participatorisk proces. Det er altid væsentligt at inddrage aktørsiden i en samfundsøkonomisk vurdering, men dette bliver yderligere vigtigt ved analyse af miljøeffektiv teknologi, dels på grund af de særligt markante usikkerheder, dels under hensyn til at belyse subjektive eller politiske forhold, hvor kravene til transparens gennem hele processen vil være større, hvis analyseresultaterne skal anvendes i en bredere kreds. EU's Impact Assessment metode, der integrerer substans og proces i en samlet analyse, kan her tjene til inspiration.