Økologiske Scenarier for Danmark

9 Diskussion og perspektivering

9.1 Identifikation og diskussion af centrale parametre
9.1.1 Planteproduktionens størrelse
9.1.2 Import af foder
9.1.3 Forbrugernes præferencer
9.1.4 Diskussion
9.2 Forsigtighedsprincippet og økologisk jordbrug
9.2.1 Forsigtighed og forebyggelse
9.2.2 Naturopfattelsen
9.3 Økologisk jordbrugs muligheder for at bidrage til en bæredygtig fødevareproduktion
9.3.1 Bæredygtighed i jordbruget
9.3.2 Udfordringer til økologisk jordbrug
9.3.3 Udviklingsperspektiver
9.4 Sammendrag og konklusion

Antagelserne og forudsætningerne for scenarierne er parametre, der kan diskuteres.

I de foregående fire kapitler er 100% økologisk jordbrug beskrevet og analyseret med hensyn til jordbrugsdyrkning (kapitel 5), miljø og sundhed (kapitel 6), økonomi og beskæftigelse (kapitel 7) samt retlige aspekter (kapitel 8). Der har således været fokuseret på jordbrug, natur og økonomi, mens de lokale, sociale og institutionelle aspekter ikke har været inddraget i samme omfang. Analysen viser, at 100% økologisk jordbrug vil betyde en meget omfattende og gennemgribende ændring i forhold til dansk jordbrug i dag. En ændring, som vil få store konsekvenser for de afledte følgeindustrier og økonomien i hele det danske samfund. Ændringerne er så omfattende, at det er nødvendigt med et langt tidsperspektiv (30 år) og en række antagelser og forudsætninger for blot at kunne beskrive et sammenhængende 100% økologisk scenario. Disse antagelser kan betragtes som parametre, der kan diskuteres, og som vil være afgørende for, hvorvidt et økologisk scenario kan realiseres.

Formålet med nærværende kapitel er at sætte fokus på de mest centrale parametre og på den baggrund diskutere perspektiver i økologisk jordbrug for det danske samfund.

9.1 Identifikation og diskussion af centrale parametre

En helt afgørende parameter for såvel samfundsøkonomien som påvirkningen af miljøet er primærproduktionens størrelse og sammensætning. Analyserne viser, at mælke- og oksekødsproduktionen kan opretholdes stort set uændret ved overgang til 100% økologisk jordbrug. Svine- og fjerkræproduktionens størrelse vil afhænge af produktionen af korn og importen af foder. Planteproduktionen vil under alle omstændigheder blive væsentlig reduceret, hvilket er en naturlig konsekvens af den store nedgang i anvendelsen af plantenæringsstoffer og plantebeskyttelsesmidler. Planteproduktionens størrelse og importen af foder er derfor to meget centrale parametre.

9.1.1 Planteproduktionens størrelse

Planteproduktionen afhænger af husdyrgødning, kalium og forbedret udbytteniveau.

Planteproduktionens størrelse afhænger især af følgende:

• At der er tilstrækkelige mængder husdyrgødning til rådighed
• At husdyrgødningen kan fordeles jævnt over hele landet
• At der importeres kaliumgødning
• At der kan produceres tilstrækkeligt med såsæd i den nødvendige kvalitet
• Teknologi og produktivitet

Med den nuværende affaldshåndtering og rensningsteknologi i samfundet, vil husdyrgødning være den vigtigste kilde til plantenæringsstoffer. Denne ressource forudsættes derfor nogenlunde ligeligt fordelt over hele landet. Mængden af husdyrgødning har en positiv indflydelse på planteproduktionen, men tilførslen er relativ lav i scenarierne, selv ved det største husdyrhold (0,9 dyreenheder per ha). Udbyttet er derfor klart begrænset af kvælstoftildelingen (tabel 5.5). Til gengæld er miljøbelastningen som følge af kvælstofudledning lavere (tabel 6.1).

Beregningerne viser desuden, at kalium kan blive et udbyttebegrænsende næringsstof, specielt på den grovsandede jord og på længere sigt på andre jorder. Det er derfor forudsat, at der importeres en vis mængde kalium (se afsnit 5.7). Efter de gældende statslige regler kræver tilførsel af letopløselig mineralsk kaliumgødning en anerkendelse af behovet fra Plantedirektoratet, mens Landsforeningen for Økologisk Jordbrug's dyrkningsregler ikke tillader en sådan tilførsel. Tilførsel af tungtopløseligt kalium er tilladt. Det er desuden forudsat, at der kan produceres tilstrækkeligt med såsæd af den nødvendige kvalitet.

Betydningen af teknologi og produktivitet er illustreret gennem scenarier med et forbedret udbytteniveau. Virkningen er relativt stor og betyder f.eks., at svine- og fjerkræproduktion kan opretholdes næsten uændret blot ved 15/25%-import af foder (se tabel 5.3). Blandt argumenterne for at inkludere et forbedret udbytteniveau er, at der ved 100% økologisk jordbrug vil være betydeligt større fokus på og efterspørgsel af vegetabilier end det er tilfældet i det nuværende økologiske jordbrug, hvor hovedvægten er lagt på mælkeproduktionen (se desuden afsnit 5.2).

9.1.2 Import af foder

Import af foder er en central parameter til at opretholde den nuværende husdyrproduktion og dertil hørende husdyrgødning i de økologiske scenarier. Ifølge de nuværende regler for økologisk jordbrug er det tilladt at anvende en vis mængde konventionelt foder (15% ved kvæg og 25% ved svin og fjerkræ). Der er ligeledes allerede i dag en ret betydelig import af økologisk produceret korn.

Husdyrproduktionen afhænger af import af foder, og dermed af regler og marked.

De agronomiske vilkår (kapitel 5) og de samfundsøkonomiske beregninger (kapitel 7) taler samstemmende for at opretholde husdyrproduktionen gennem import af en passende mængde foder. De retlige aspekter (kapitel 8) peger i samme retning. Derimod peger nogle af de miljø- og sundhedsmæssige beregninger i modsat retning (kapitel 6). Det nuværende gennemsnitlige husdyrhold i Danmark (0,9 DE/ha) er tilsyneladende et godt udgangspunkt for at etablere en harmonisk og alsidig økologisk produktion.

Der er imidlertid grund til at forvente, at de nuværende regler for anvendelse af konventionelt foder vil bliver strammet væsentligt. Det danske behov for importeret foder ved opretholdt husdyrproduktion skal i givet fald fuldt ud dækkes af økologisk produceret foder fra udlandet. Det er uafklaret, hvordan de økologiske eksportører af foder i udlandet vil kunne opnå balance med hensyn til næringsstoffer således, at en større økologisk foderimport til Danmark kan opretholdes på længere sigt. Det er derfor usikkert, om det på langt sigt er muligt at opretholde mængden af eksporteret svinekød fra et 100% økologisk jordbrug i Danmark (se endvidere afsnit 9.3.1).

En væsentlig ændring i Danmarks husdyrbestand ved overgang til 100% økologisk produktion vil således især afhænge af:

• Lovgivning og regler for selvforsyning med foder og krav til andel økologisk foder

• Marked og økonomi for animalske og vegetabilske produkter

9.1.3 Forbrugernes præferencer

Samfundsøkonomien forringes afhængigt af præferencerne, ud fra andre værdinormer.

De samfundsøkonomiske beregninger viser, at ved uændrede forbrugerpræferencer vil 100% økologisk jordbrug i takt med den lavere primærproduktion give en forringelse af samfundsøkonomien. Værdien af de miljømæssige gevinster i et 100% økologisk jordbrug er, så vidt som de har kunnet værdisættes i nærværende analyse, lavere end samfundets omkostninger ved en total omlægning, når der antages uændrede forbrugerpræferencer. Hvis der derimod forudsættes, at udenlandske forbrugere skifter præferencer til fordel for danske økologiske produkter, svarende til en merpris på eksportmarkederne på 10% på mælk og 20% på svinekød, vil virkningerne på samfundsøkonomien blive væsentlig mindre. Danske forbrugeres præferencer er derimod ikke værdisat i de samfundsøkonomiske beregninger (se afsnit 7.2).

Ændrede forbrugerpræferencer og en markedsudvikling hen imod mere økologisk jordbrug forudsætter imidlertid, at forbrugeren sammensætter sit forbrug under hensyntagen til andre værdinormer end de rent materielle, herunder præference for den økologiske produktionsform. Der er i undersøgelser fra 1998 fundet en betydelig præference for økologiske varer, idet 68% af danske familier er villige til at betale mere for økologiske varer. Heraf er 39% villige til at betale op til 10% mere, 18% er villige til at betale op til 30% mere og 5% er villige til at betale helt op til 50% mere (Fødevareministeriet 1999).

9.1.4 Diskussion

En samlet vurdering af analyserne viser, at de centrale parametre kan deles i to grupper, der vedrører henholdsvis:

Fortolkning og driftsform og præference for økologisk drift hænger sammen med samfundets økonomi og med principperne bag økologiske jordbrug.

1. Den økologiske driftsform, der igen afhænger af fortolkningen af det økologiske jordbrugs idégrundlag, herunder love og regler vedrørende import og selvforsyning med gødning og foder
2. Samfundets interesse i og forbrugernes præference for den økologiske driftsform

De retlige og samfundsøkonomiske analyser viser, at en tvungen omlægning gennemført ved lov og/eller et generelt forbud mod bestemte hjælpestoffer ikke er en realistisk mulighed. En eventuel omlægning til økologisk jordbrug skal altså bygge på samfundets interesse og forbrugernes præferencer for den økologiske driftsform og de økologisk producerede fødevarer. Samfundets interesse afhænger af, hvorvidt økologisk jordbrug kan producere fødevarer på en mere bæredygtig måde end konventionelt jordbrug, samt det konventionelle jordbrugs evne til at omstille produktionen i en mere bæredygtig retning.

De økonomiske beregninger i kapitel 7 viser, at samfundet vil få tab som følge af den lavere produktion og produktivitet. Tabet er imidlertid afhængigt af fortolkningen af økologisk jordbrug, idet fortolkningen har betydning for produktionens størrelse. På den anden side viser det sig, at værdisætningen og kvantificeringen af miljøgoderne er særdeles vanskelig. Cost-benefit analysen er derfor usikker.

Adskillige analyser har vist, at størstedelen af forbrugerne har præference for økologiske varer. Der er således flere forhold, der gør det relevant med en mere detaljeret gennemgang af, hvorledes ideer og principper fra det værdigrundlag, den økologiske bevægelse bygger på, kan anvendes til at bidrage til samfundets udvikling i en bæredygtig retning.

9.2 Forsigtighedsprincippet og økologisk jordbrug

Økologisk jordbrug udspringer af en anden naturopfattelse end det konventionelle landbrug. Opfattelsen af naturen og af forholdet mellem natur og samfund er afgørende for, hvordan samfundet træffer beslutninger, der har konsekvenser for natur og miljø. Dette gælder ikke mindst for beslutninger omkring jordbruget, idet jordbruget forvalter store dele af vores naturgrundlag. I denne sammenhæng spiller forsigtighedsprincippet en stadig mere central rolle.

9.2.1 Forsigtighed og forebyggelse

"Vorsorge" praktiseres ved forebyggelse af skader.

Begrebet "forsigtighedsprincip" har bl.a. rod i det tyske "Vorsorgeprinzip", der blev anvendt i lovgivningsmæssig sammenhæng for første gang i 1976. Ifølge dette princip byder ansvaret overfor fremtidige generationer, at det naturlige grundlag for liv bevares og, at irreversible skader undgås. Princippet udmøntes i praksis ved (oversat fra Boehmer-Christiansen 1994):

• tidlig påvisning af risici gennem omfattende forskning
• at handle før der haves videnskabeligt bevis, overfor mulige irreversible skader
• reduceret udslip af forurenende stoffer og fremme af renere teknologier

Vorsorgeprinzip blev oversat til det engelske "precautionary principle". Det er på denne baggrund anført, at princippet på dansk burde betegnes som et forebyggelsesprincip, idet fokus netop rettes mod at indtænke, hvorledes skader på naturmiljøet kan undgås, således at samfundet fritages for efterfølgende at skulle bekæmpe konsekvenser af uhensigtsmæssige handlinger set fra en miljømæssig, og måske også i forlængelse heraf en samfundsøkonomisk, synsvinkel. Det tyske Vorsorge kan oversættes direkte til det danske "omsorg", der rummer både forebyggelse og forsigtighed, og viser forbindelsen til bæredygtighedsbegrebet.

Risiko og usikkerhed.

Forsigtighedsprincippet kan anskues i forhold til den gængse økonomiske beslutningsteori, der skelner mellem beslutninger under risiko og under usikkerhed. Traditionelt skelner man mellem risiko og usikkerhed, hvor risiko bruges om udfald, der kan beskrives ved en statistisk sandsynlighedsfordeling, mens usikkerhed betegner udfald, hvor man ikke kender sandsynligheden – eller hvor udfaldsrummet ikke kan afgrænses. Usikkerhed er altså et udtryk for de usikre og ukendte konsekvenser, en given beslutning kan få, og som vi ikke kan sætte tal på (se uddybning i Miljøstyrelsen 1999c, Dubgaard & Christensen 1999 og Ingemann 1999a). Forsigtighedsprincippet kan anses som et forsøg på at operationalisere denne usikkerhed.

Risikovurdering af pesticider tager ikke højde for usikkerhed og uvidenhed, ikke alt kan undersøges.

Risikovurdering for pesticider er hovedsagelig baseret på eksperimentelle data, hvor giftighed og andre miljørelevante egenskaber måles under laboratorieforhold, markforsøg og lignende. Erfaringsbaseret viden fra overvågning af miljø og sundhed har dog fået stigende betydning i de senere år – specielt efter iværksættelsen af et omfattende moniteringsprogram for grundvandet. Godkendelse af nye pesticider kan dog kun i meget begrænset omfang hvile på erfaringsbaseret viden, da der som regel er et betydeligt tidsspand mellem anvendelse af et pesticid og målelige effekter i form af grundvandsforurening eller sygdom. (Se endvidere Miljøstyrelsen 1999b.)

Det var overraskende for mange, at myndighederne fra midten af 90'erne kunne påvise, at en del pesticider forekom i grundvandet. Den risikovurdering, der lå til grund for godkendelsen af disse pesticider, forudså altså ikke muligheden for nedsivning til grundvandet. Dette er et eksempel på, at håndtering af risici ud fra den eksisterende viden ikke er tilstrækkelig til at undgå de uønskede konsekvenser, der skjuler sig i usikkerhed og uvidenhed. Det er fx senere blevet dokumenteret, at pesticider selv i lerjord relativt hurtigt kan sive ned til grundvandet gennem sprækker og revner fra istiden, og der er blevet igangsat en række forskningsaktiviteter, der skal afhjælpe den manglende viden på området. Det skal bemærkes, at det er vanskeligt at relatere fund af pesticider i grundvandet til bestemte arealanvendelser. (Miljøstyrelsen 1999b)

Selv om godkendelsesproceduren i dag kræver undersøgelse af et langt større antal risikofaktorer end tidligere, vil der altid eksistere en vis usikkerhed i forbindelse med pesticidanvendelse. Det skyldes til dels, at det af økonomiske og etiske grunde normalt ikke vil være muligt at undersøge alle fysiske og biologiske forhold, der kan tænkes at påvirke pesticiders opførsel i naturen og virkning på mennesker. Gennem dyreforsøg kan der udledes statistiske sandsynligheder for, at en rotte vil få kræft, når den udsættes for forskellige doseringer af et pesticid. Overførsel af sådanne resultater til risikovurdering for mennesker hviler imidlertid på antagelser, der ikke kan testes til bunds, da eksperimenter med mennesker er udelukket. Endvidere vil der principielt altid være en sandsynlighed for, at et pesticid kan have virkninger, som man i dag ikke gør sig nogen forestilling om – udfaldsrummet kan ikke afgrænses. En risikovurdering kan derfor aldrig være fuldstændig - den vil altid være forbundet med mere eller mindre usikkerhed og uvidenhed.

Nulværdigrænsesætning som forsigtighedsprincip.

Den hidtidige pesticidgodkendelsespolitik i Danmark er udført under inddragelse af et forsigtighedsprincip. Således er en række stoffer blevet forbudt, fordi der er konstateret et indhold over en grænseværdi i grundvandet, ud fra en såkaldt nulværdigrænsesætning (Miljøstyrelsen 1999b). Grænseværdien har været fastsat ud fra et princip om, at stoffet var uønsket i miljøet, mere end ud fra påviste miljø- eller sundhedsskader. Man kan imidlertid hævde, at selv ved anvendelse af nulværdigrænsesætningen er der usikkerhed forbundet med beslutningen, fordi der jo som nævnt ovenfor kan, og oftest vil, gå lang tid fra det tidspunkt, hvor pesticidet bliver anvendt, til det eventuelt bliver påvist i grundvandet. Nogle grupper vil således hævde, at det kun er et spørgsmål om tid og forbedret analyseteknik før, stort set alle pesticider kan påvises i grundvandet. Omvendt vil andre grupper hævde, at nulværdigrænsesætningen er arbitrært fastsat og uden sammenhæng og proportion i forhold til stoffets eventuelle, påviste skadevirkninger og eventuelle positive virkninger på fx udbytte og økonomi.

Når skaden er sket, indgår den ikke i værdien af et forbud.

Bl.a. på grund af tidsspandet mellem anvendelsen af et pesticid og de målelige effekter i form af fx grundvandsforurening er det typisk vanskeligt at vende tilbage til den oprindelige tilstand, når der træffes beslutninger ud fra en nulværdigrænsesætning. De lukninger af vandforsyningsanlæg, vi ser i dag, skyldes fortidens synder, som vi ikke kan gøre om. Kommende tab som følge af tidligere tiders pesticidanvendelse kan ikke forhindres ved at ophør af pesticidanvendelsen i dag. Det betyder også, at værdien af at forbyde pesticider i Danmark ikke omfatter de skader, der er undervejs, og at disse skader derfor ikke kan indgå i en økonomisk cost-benefit analyse af konsekvenserne af at lægge om til økologisk jordbrug (Dubgaard 1999a).

Risikable teknologier har uoverskuelige konsekvenser.

Et lignende eksempel er den hidtidige anvendelse af antibiotiske vækstfremmere i det konventionelle landbrug. Konsekvenserne af denne anvendelse kan ikke indgå som grundlag for en regulering af anvendelsen, før de er dokumenteret. Og når der foreligger dokumentation for, at der er sammenhæng mellem vækstfremmere og resistensudvikling i miljøet, så er resistensudviklingen sket. Ingemann (1999a) skelner i tilknytning hertil mellem risikable teknologier og fejlvenlige teknologier, hvor fejlvenlige teknologier og deres eksterne effekter er mere overskuelige og tillader tilbagetog. Et andet eksempel på en teknologi, der kan have uoverskuelige og måske irreversible effekter er anvendelsen af genetisk modificerede organismer. Og man ved, at tungmetaller kan give irreversible effekter i forbindelse med fx tilførsel af mineralsk gødning og recirkulation af næringsstoffer.

Videnskabelig viden opfattes som ufuldkommen information.

Valget af politik beror derfor på beslutningstagers vurdering af usikkert bestemte – og måske til dels irreversible – skadevirkninger. Som det fremgår af Dubgaard og Christensen (1999), viser empirisk forskning i risikoopfattelser og -adfærd, at folks vurderinger af risikofaktorer kan være vanskelige at forklare ud fra de rationalitetsantagelser, som konventionel økonomisk teori forudsætter. En af årsagerne kan være, at folk opfatter videnskabeligt begrundede skøn over sandsynligheden for skader som ufuldkommen information. Er det tilfældet, kan der eksistere en sikkerhedspræmie i form af betalingsvilje for at undgå denne usikkerhed. Sikkerhedspræmien kan give en afgørende forskel på udfaldet af en cost-benefit analyse baseret på ekspertskøn over risici og en tilsvarende analyse baseret på folks subjektive sandsynligheder. Eksisterer der en sikkerhedspræmie, betyder det, at en fuldstændig fjernelse af usikkerhed, ved fx helt at undgå anvendelsen af pesticider, kan være at foretrække frem for den reduktion i risikoen, der kan opnås gennem risikovurderinger. Dette kan være forklaringen på forbrugernes vilje til at betale merpriser for økologiske fødevarer, selvom videnskabelige vurderinger siger, at risikoen ved konventionelle fødevarer er minimal.

I den forbindelse er det som supplement til forsigtighedsprincippet relevant at nævne princippet om bæredygtighed, der netop foreskriver, at de nuværende generationers behovsopfyldelse skal ske uden at bringe de fremtidige generationers muligheder for behovsopfyldelse i fare. Forbrugernes præferencer kan således afspejle en holdning til usikkerhed og utryghed ved risikable teknologier, idet menneskelige præferencer kan være mangeartede og omfatte langt mere end brugsværdier i snæver forstand. En anden tilgang til en økonomisk vurdering af konsekvenserne af en større omlægning til økologisk jordbrug end de samfundsøkonomiske omkostninger er derfor en økonomisk værdisætning, der søger at måle folks præferencer (se fx Beckmann et al. 1999).

Præferencer omfatter mere end brugsværdi, manglende viden har betydning, når der skal sættes grænser.

Eksemplerne ovenfor viser, at når det drejer sig om naturgrundlaget, om naturens mulighed for at sikre menneskers sundhed og velfærd, og betydningen af menneskelige beslutninger i forhold hertil, er der behov for teorier, der kan håndtere usikkerhed og uvidenhed. Forsigtighedsprincippet giver også en begrundelse for gennem forskning at øge vores viden om konsekvenserne af de beslutninger samfundet tager, med særlig vægt på de irreversible og uoverskuelige ændringer. For en uddybning af forholdet mellem forsigtighed og bæredygtighed se Ingemann (1999a) og Alrøe (1999). Både forsigtighedsprincippet, vores manglende viden om naturen og konsekvenserne af vores handlinger i forhold til naturgrundlaget, og bæredygtighedsprincippet har betydning, når der skal sættes grænser for menneskets påvirkninger af naturen igennem jordbrugsdyrkning. I forlængelse heraf bliver naturopfattelsen afgørende for, hvorledes forskellige grupper af mennesker vil sætte grænserne.

9.2.2 Naturopfattelsen

Forskellige naturopfattelser og grænser for indgreb i naturen.

Figur 9.1 illustrerer forskellige naturopfattelser. Ved opfattelsen af naturen som robust antages, at stort set alt kan substitueres med lave, langsigtede omkostninger til følge, ikke mindst som følge af en forventet, teknologisk udvikling. Med den tolerante opfattelse angives, i overensstemmelse med f.eks. betragtningsmåden "økologisk råderum", at der er visse grænser for, hvor meget naturen kan udnyttes, hvilke ressourcer der kan substitueres, og i hvilket omfang en negativ miljøpåvirkning (forurening) kan forløbe uden alvorlige konsekvenser. Opfattelsen af den skrøbelige natur baserer sig på, at næsten ingen menneskelig aktivitet kan udøves uden alvorlige konsekvenser, mens den sidste holdning, "Who Cares?", blot er udtryk for ligegyldighed over for naturgrundlaget.

Figur 9.1 Illustration af forskellige naturopfattelser (Arler 1998, efter Schwartz & Thompson).

I forlængelse af de forskellige naturopfattelser vist i figur 9.1 står det klart, at grupper, der har forskellige naturopfattelser vil sætte forskellige grænser for menneskets indgriben over for naturen. Samtidigt skal det bemærkes, at mens figuren viser principielt forskellige naturopfattelser, så er naturopfattelsen hos forskellige grupper i samfundet under stadig forandring.

Økonomerne har siden midten af 1970'erne søgt at udlede kriterier for, hvad der kan betegnes som en bæredygtig udvikling. Ifølge Dubgaard et al. (in prep.) kan positionerne i dag opdeles i varierende grader af "svage" og "stærke" bæredygtighedsopfattelser. Den svageste version svarer til den robuste naturopfattelse i figur 9.1. Det forudsættes, at det altid er muligt at kompensere for udtømning af naturressourcer og miljøforringelser med producerede kapitalgoder. Udviklingens bæredygtighed måles ved en enkelt økonomisk indikator: værdien af samfundets samlede kapitalbeholdning, der ikke må falde over tid. Prisen for denne enkelhed er en antagelse om, at alle naturressourcer og miljøgoder (let) kan erstattes af producerede goder.

Den robuste naturopfattelse er enkel, men den miljøøkonomiske "mainstream" har bevæget sig over mod tolerant natur.

Et moderne teknologisk samfund som det danske, og dermed også konventionelt jordbrug, har rod i den robuste naturopfattelse. Men i de senere år har den miljøøkonomiske "mainstream" slækket på den idealiserede antagelse om substituerbarhed ved at indføje bæredygtighedsrestriktioner, der kræver overholdelse af fysisk-biologisk bestemte minimumsstandarder.

Det økonomiske råd skelner således i den nye "vismandsrapport" mellem forskellige kapitaltyper, herunder naturkapital, og ser det som en væsentlig opgave at identificere kritiske nedre grænser for naturens livsunderstøttende funktioner, såkaldt "kritisk naturkapital" (Det økonomiske råd 1998). Kritisk naturkapital såsom økologiske nøgleprocesser og -arter skal bevares, for derigennem at sikre økosystemers stabilitet og evne til selvopretning. For denne type ressourcer må det økonomiske optimeringsprincip vige for et forsigtighedsprincip. De fleste (mainstream) økonomer vil dog fastholde, at der samtidig skal anlægges et proportionalitetsprincip, der sikrer, at de samfundsmæssige omkostninger ikke bliver "urimeligt" store. Den økonomiske mainstream har således bevæget sig fra "robust natur" over mod "tolerant natur" (figur 9.1).

Økologisk økonomi, og skrøbelig natur, gør det mindre enkelt.

Retningen økologisk økonomi stiller endnu stærkere bæredygtighedskrav. Økologisk økonomi antager, at økosystemer generelt udvikler sig ikke-lineært og i diskontinuerte spring. Det er endvidere opfattelsen, at menneskeheden allerede har øget den økonomiske aktivitet ud over det, der kan anses for bæredygtigt på længere sigt. Under økologisk økonomis stærke bæredygtighedskriterium underordnes den økonomiske analyse økologiske principper. Den økonomiske teoris rolle bliver da reduceret til "cost-effectiveness" analyser af alternative strategier til opnåelse af en på forhånd fastsat standard for miljø- og naturressourcer. Man kan sige, at denne opfattelse svarer til "skrøbelig natur" i figur 9.1, eller en "tolerant natur", der er presset ud, hvor den bliver skrøbelig.

Med indførelsen af stærkere bæredygtighedsforudsætninger har ikke alene økologisk økonomi, men også den økonomiske "mainstream" nærmet sig den økologiske videnskab. "Omkostningen" har været tabet af det svage bæredygtighedsbegrebs analytiske enkelhed og simple "policy-anbefalinger". Det betyder, at der forud for en økonomisk analyse af bæredygtighedsstrategier skal opstilles økologiske, teknologiske og etiske forudsætninger, som den økonomiske teori ikke har noget videnskabeligt begrundet bud på. Omvendt har de økologiske og teknologiske videnskaber ingen anvisninger på, hvordan overordnede samfundsmæssige prioriteringer skal finde sted. Her kan økonomien bidrage med nødvendige analytiske redskaber.

Ud fra den økologiske naturopfattelse er miljøfremmede stoffer ikke tilladte.

Økologisk jordbrug udspringer på sin side af den skrøbelige naturopfattelse, der gav grobund for den oprindelige økologiske bevægelse. Hovedparten af den økologiske bevægelse har imidlertid i dag bevæget sig over mod en opfattelse af naturen som tolerant i større eller mindre grad (figur 9.1). I det følgende vil økologisk jordbrugs naturopfattelse blive nærmere uddybet. Beskrivelsen er sket med udgangspunkt i Aktionsplan II (Fødevareministeriet 1999). De økologiske foreninger i Norden har tilsluttet sig følgende beskrivelse af økologisk jordbrug:

"Med økologisk jordbrug forstås et selvbærende og vedvarende agro-økosystem i god balance. Systemet baseres mest muligt på lokale og fornyelige ressourcer. Økologisk jordbrug bygger på et helhedssyn, som omfatter de økologiske, økonomiske og sociale sider i jordbrugsproduktionen både i lokalt og globalt perspektiv. I det økologiske jordbrug betragtes naturen således som en helhed med sin egen værdi, og mennesket har et moralsk ansvar for at drive jordbruget således, at kulturlandskabet udgør en positiv del af naturen".

Brugen af industrielt fremstillede pesticider og andre miljøfremmede stoffer, herunder genetisk modificerede organismer, er generelt ikke tilladt i økologisk jordbrug. Herved kan eksempelvis risikoen for forekomst af pesticider i fødevarer, drikkevand og miljø udelukkes. Denne udelukkelse kan betragtes som et andet og mere vidtgående forsigtighedsprincip end risikovurdering og nulværdigrænsesætning (se afsnit 9.2.1), som ligger til grund for anvendelsen af pesticider i konventionelt landbrug.

Naturen udgør en helhed med mennesket som en integreret del, og uoverskuelig teknologi fravælges.

Rationalet bag det økologiske jordbrug har udgangspunkt i økologiens tilgang til samspillet mellem natur og menneske, som er en vigtig del af økologisk jordbrugs idégrundlag. Som det fremgår af citatet, bygger økologisk jordbrug på en betragtning om, at naturen udgør en helhed, som mennesket har moralsk pligt til at tage hensyn til. Både fordi den har en egenværdi, og fordi man ved at bruge naturens reguleringsmekanismer kan skabe et mere selvbærende agro-økosystem. Jordbrug er principielt altid et indgreb i det naturlige økosystem, men dette indgreb kan være mere eller mindre i modstrid med naturen. Jordbearbejdning betragtes således som et mindre naturstridigt indgreb end brugen af miljøfremmede stoffer. Naturen opfattes som et meget komplekst, sammenhængende system, og mennesket har derfor ikke altid viden nok til at overskue konsekvenserne af forskellige konkrete handlinger. Skade på natur og miljø kan derfor også i sidste ende være til skade for mennesker.

Forskellen til det øvrige jordbrug er overvejende troen på, at man ud fra en forsigtighedsbetragtning skal stille sig konservativt overfor indgreb og forandringer i det oprindelige samspil mellem natur og menneske. Begrundelsen er, at vi selv – eller de kommende generationer – kunne blive ramt af negative følgevirkninger, som vi ikke kan gennemskue på forhånd. Dette er altså en menneskecentreret opfattelse af vores etiske hensyn i samspillet med naturen, der tager udgangspunkt i mennesket som en integreret del af naturen.

Forskellen mellem det konventionelle og det økologiske jordbrugs stilling til anvendelsen af fx pesticider, vækstfremmere og genetisk modificerede organismer kan illustreres ved to modsatte tilgange til ny teknologi. Den ene tilgang er, at vælge i første omgang at benytte en ny teknologi med de nye muligheder for øje, for derefter at begrænse brugen, hvis der viser sig uforudsete uacceptable konsekvenser. Den anden tilgang er, at fravælge ny teknologi i første omgang, med de uoverskuelige konsekvenser for øje, og kun acceptere brugen, hvis yderligere forskning og udvikling af teknologien formår at kaste lys over de mulige konsekvenser.

De senere års udvikling har imidlertid vist, at samfundet og det konventionelle jordbrug også i stigende omfang fravælger ny teknologi på forhånd. I Danmark og i EU har man således fravalgt væksthormoner som middel til at stimulere mælkeproduktionen.

9.3 Økologisk jordbrugs muligheder for at bidrage til en bæredygtig fødevareproduktion

Ændringerne i naturopfattelsen gør det nødvendigt med en uddybning af rationalet og de grundlæggende principper for økologisk og konventionel produktion. I forrige afsnit blev der redegjort for, hvorledes de to driftsformer udspringer af forskellige naturopfattelser. I forlængelse heraf kan der argumenteres for, at de to driftsformer tilsvarende har forskellige opfattelser af, hvorledes en bæredygtig jordbrugsproduktion skal tilrettelægges.

9.3.1 Bæredygtighed i jordbruget

Den amerikanske filosof Paul B. Thompson har skrevet adskillige bøger om en bæredygtig udvikling i jordbruget og om hvilke opfattelser, forskellige grupperinger har af en bæredygtig udvikling. Thompson (1997) argumenterer for, at der findes 2 grundlæggende forskellige opfattelser af en bæredygtig udvikling:

To grundlæggende opfattelser af bæredygtighed ressourceregnskab og funktionel integritet.

• Ressourceregnskab (resource sufficiency)
• Funktionel integritet (functional integrity)

Den basale ide bag "ressourceregnskab" er relativ enkel, idet der først og fremmest fokuseres på forholdet mellem input og output i de systemer, der betragtes. Herved forstås ikke kun udbytte i forhold til hjælpestoffer, men også fx kvælstofudvaskning og CO₂-udslip. Derimod er der ikke fokus på selve systemets interne egenskaber. De systemer, der er mest produktive, er således de mest bæredygtige. Denne opfattelse har været meget dominerende i moderne konventionelt jordbrug.

Ideen bag "funktionel integritet" er noget mere kompliceret, idet der her først og fremmest fokuseres på systemets interne egenskaber, f.eks. systemets evne til at reproducere sig selv og til at kunne overleve på langt sigt. Grundbetragtningen er, at systemet er sårbart, og at der er nogle fundamentale elementer i systemet, som reproduceres over tid på en måde eller med en hastighed, der afhænger af systemets tilstand på et tidligere tidspunkt. Fx er husdyrenes og afgrødernes genetiske egenskaber afgørende for næste generation af husdyr og afgrøder, og jordens frugtbarhed på et givet tidspunkt er afgørende for afgrødernes produktion på et senere tidspunkt. Generelt ser funktionel integritet naturgrundlaget som en uadskillelig del af samfundets bæredygtighed.

Funktionel integritet har med sit fokus på systemets sårbarhed og de interne egenskaber, og med erkendelsen af vores begrænsede viden, meget til fælles med opfattelsen af naturen som skrøbelig. Denne opfattelse ligger til grund for i hvert fald de mere oprindelige ideer i den økologiske bevægelse. En nærmere analyse af begrebet bæredygtighed i forbindelse med økologisk jordbrug kan findes i Alrøe & Kristensen (1999).

I ressourceregnskabet kan miljøpåvirkninger indregnes.

Ressourceregnskabstankegangen kan ses som en udvidelse af det produktions- og effektivitetssyn, der dominerede i landbruget indtil midten af firserne. Fokus er udvidet fra kun at omfatte selve produktet til også at omfatte miljøparametre. I henhold til den neoklassiske økonomiske teori kan de såkaldte eksternaliteter (= miljøpåvirkninger) internaliseres ved hjælp af grønne afgifter, således at produktionen nu kan optimeres, også under hensyntagen til eksternaliteterne. Driftsformen "integreret produktion" og lovgivningerne omkring kvælstofudledning er eksempler, som er baseret på en ressourceregnskabstilgang. Landbruget har også på eget initiativ gjort meget for at få udbredt ressourceregnskabstanken i landbruget, fx gennem oplægget "Godt landmandskab år 2000" (Landbrugets Rådgivningscenter 1996). Der er endvidere i de senere år iværksat en række rådgivnings-, forsøgs- og udviklingsprojekter, der vil bidrage til en bæredygtig udvikling i henhold til ressourceregnskabstankegangen. Der er næppe tvivl om, at alle disse initiativer vil sikre, at herved løses de erkendte miljøproblemer på en effektiv måde under samtidig hensyntagen til produktionen. Derimod kan der af gode grunde ikke forventes hensyntagen til de miljøproblemer, der endnu ikke er erkendt.

I økologisk jordbrug fokuseres på indre egenskaber, på bekostning af udbyttet.

I økologisk jordbrug og andre lav input jordbrugsformer fokuseres der mere på systemets indre egenskaber end på den ydre effektivitet. Systemerne er ofte mindre sårbare, fordi deres produktion i høj grad bygger på alsidighed og interne egenskaber. Den mindre afhængighed af eksterne ressourcer og større fokus på systemets egen reproducerbarhed øger systemets bæredygtighed i forståelsen funktionel integritet. Som følge af naturopfattelsen og øget fokus på systemets sårbarhed kan man antage, at systemet i sig selv vil forebygge miljø- og sundhedsproblemer. Den manglende fokus på systemets ydre effektivitet gør imidlertid, at disse driftsformer ikke nødvendigvis er effektive, set ud fra et ressourceregnskabs synspunkt, og produktionens størrelse er typisk lavere. Nærværende analyse af 100% økologisk jordbrug viser da også, at produktionens størrelse er betydeligt lavere end i det nuværende landbrug (se kapitel 5).

Omlægningsomkostninger tilpasses markedet begrænses og forbydes måske helt.

Omkostningerne per produceret enhed vil derfor alt andet lige være højere ved den økologiske driftsform. Omkostningsforøgelsen vil forstærkes, såfremt omlægningshastigheden fremskyndes mere end markedspotentialet lægger op til. Det skyldes de store omlægningsomkostninger, der kan opstå på grund af tilpasninger af staldsystemer og spredning af husdyrproduktionen ved en forceret omlægning. Ved en markedstilpasset udvikling af omlægningen vil sådanne ekstraomkostninger kunne undgås. Økologiske fødevarer er derfor afhængige af merpriser eller samfundets støtte til produktionsformen. Der er imidlertid grænser for, hvor stor en meromkostning, der kan accepteres. I takt med at omlægningen til økologisk jordbrug øges, vil der derfor blive et stigende ønske om, at effektiviteten øges og at ressourceeffektivitet gradvist vinder større indpas, også i økologisk jordbrug. Hvis der samtidigt opbygges mere viden med udgangspunkt i de økologiske dyrkningsprincipper, kan det antages, at det herved bliver muligt at øge effektiviteten uden samtidig at give køb på systemets funktionelle integritet og forebyggelsestankegangen i forhold til miljø- og sundhedsproblemer.

Økologisk og konventionelt jordbrug arbejder således begge mod en bæredygtig udvikling, men ud fra forskellige opfattelser af begrebet bæredygtighed. Spørgsmålet er nu, hvorvidt de økologiske produktionsmetoder kan effektiviseres uden at opgive den opfattelse af bæredygtighed der ligger bag økologisk jordbrug.

9.3.2 Udfordringer til økologisk jordbrug

Anvendelsen af konventionelt foder

Som eksempel på et område, hvor der er et behov for udvikling, kan nævnes kravene til økologisk jordbrugs selvforsyningsgrad med foder og gødning. I dag er det tilladt at anvende 15% konventionelt produceret foder til kvæg og 25% til svin og fjerkræ. Det er endvidere tilladt at indkøbe maks. 25% af den afgrødespecifikke kvælstofnorm i form af konventionel husdyrgødning. Disse regler er imidlertid til diskussion, og der er allerede fra 1999 vedtaget en stramning på 5% på anvendelsen af konventionelt foder (til maks. henholdsvis 10 og 20% af foderbehovet). På EU-plan er der forslag fremme om helt at forbyde anvendelsen af konventionelt produceret foder. Rationalet bag disse stramninger er, at det i praksis er muligt at producere uden brug af konventionelt foder.

Disse stramninger har kun mindre betydning så længe økologisk jordbrug udgør en lille del, og der er overskydende husdyrgødning i området. Hvis økologisk jordbrug udgør en stor del, og der ikke er overskydende husdyrgødning i området, er der behov for andre næringsstofkilder for på langt sigt at modsvare eksport og tab af næringsstoffer og opretholde en bæredygtig planteproduktion. Analysen i kapitel 5 viser, at import af foder er en væsentlig næringsstofkilde. Der er i princippet ikke taget stilling til, om importen skal være økologisk eller konventionel. Det centrale er, at der skal være balance på langt sigt, og det ideelle ville være, at der skete en tilbageførsel af næringsstofferne fra byerne. På kort sigt er det imidlertid næppe realistisk, at byernes affaldshåndtering bliver ændret, og man kan således diskutere, hvad der er økologisk mest rigtigt:

Eksport og tab af næringsstoffer må opvejes på en af flere måder.

• at indkøbe næringsstofferne i form af konventionel husdyrgødning (som EU-lovgivningen lægger op til)
• at indkøbe konventionelt produceret foder
• at indkøbe økologisk produceret foder
• at indkøbe mineralsk gødning

Andre principielle spørgsmål

Ud over næringsstofproblemet (afsnit 9.1.2) har analyserne i nærværende rapport peget på andre principielle spørgsmål i et 100% økologisk jordbrug:

• skal de økologiske regler være strengere i Danmark end i udlandet, med den mulige konsekvens, at forbrugerne køber fx udenlandske økologiske æbler i stedet for danske
• hvilken rolle kan og skal konventionel drift spille i produktionen af såsæd og avlsmateriale til økologisk produktion
• hvordan vurderes det, om det er forsvarligt at anvende bestemte teknologier i økologisk jordbrug
• hvordan skal der prioriteres mellem indsatsen af arbejdskraft, forbrug af fossile brændstoffer og produktionen af biomasse til energiformål
• hvordan effektiviseres økologisk jordbrug uden, at det strider mod værdigrundlaget

Udvikling af økologisk jordbrug, grundprincipper og institutionelle netværk.

Forudsætningen for en fortsat omlægning er, at økologisk jordbrug kan udvikle sig til en mere konkurrencedygtig og samtidig bæredygtig driftsform, ved at håndtere de udfordringer det står over for. Dette forudsætter imidlertid, at de økologiske dyrkningsregler tages op til generel debat ud fra ønsket om større lokal og global bæredygtighed. Michelsen & Kølster (1998) har analyseret forskellige aspekter ved økologisk jordbrug. Analysen viste, at den økologiske bevægelse og de økologiske jordbrugere i Danmark er meget bredt favnende. Der er således gode muligheder for en positiv udvikling, men der er også en risiko for, at de økologiske grundprincipper udvandes. Ingemann (1999b) har analyseret dansk landbrugs institutionelle netværk og dets potentialer for økologisk omlægning. Analysen viser, at økologisk jordbrug er integreret i det institutionelle netværk. Der eksisterer et omfattende koordineringspotentiale, når det gælder primære og sekundære producenter samt hele teknologikæden. Derimod er det vanskeligere at få øje på et tilsvarende net, når det gælder distribution og forbrugere.

9.3.3 Udviklingsperspektiver

Markedsstyret omlægning og offentlig regulering

Det fremgår af afsnit 7.5, at en markedsstyret omlægning kan betragtes som relevant og hensigtsmæssig ud fra en umiddelbar samfundsøkonomisk vurdering. Men det er samtidigt understreget, at landbrugets påvirkning af det fælles miljø udgør et grundlag for offentlig regulering. Herunder kan en politisk tilskyndet forøgelse af omlægningshastigheden, blandt andet under anvendelse af afgifts- og tilskudsinstrumenter samt offentlig indkøbspolitik, begrundes under henvisning til det økologiske landbrugs positive effekter. Det følger heraf, at udviklingsperspektiverne vil afhænge såvel af markeds-økonomiske forhold som af politiske beslutninger.

Udviklingsretningen for dansk landbrug påvirkes af bæredygtighed og værdier, og det kan fremme økologisk produktion

Dette forhold understreges yderligere af, at den danske landbrugsproduktion i sin helhed gennem de seneste årtier har indgået i et omfattende regulerings- og støttesystem, hvorved det nuværende produktionsniveau og de nuværende produktionsmetoder langt fra alene kan tages som udtryk for et resultat af markedsøkonomiske udviklingstendenser. Tilsvarende vil også landbrugssektorens fremtidige udviklingsretning forventeligt blive et resultat af samspil mellem markedsøkonomiske forhold og landbrugspolitiske regimer. Udviklingsperspektiverne vil således dels afhænge af den markedsmæssige udvikling, dels af hvilke initiativer den danske landbrugs-sektors beslutningstagere vil fremme i tilknytning til sektorens fremtidige udviklingsstrategi, samt endelig af politiske beslutninger om fremtidens landbrugspolitik såvel nationalt som internationalt.

En perspektivering af det økologiske landbrugs fremtidige udviklingsretning bringer bæredygtighedsbegrebet og tilsvarende "bløde" værdier i fokus (Abrahamsen & Ingemann 1998 og Ingemann 1999a). Disse værdier har betydning for den individuelle efterspørgsel efter økologiske fødevarer og for politiske beslutninger om at fremme miljø- og dyrevenlige produktionssystemer gennem landbrugspolitiske tiltag. En fortsat høj prioritering af dette fokus vil indebære, at produktionsmetoders miljømæssige og dyre-etiske effekter vil få tiltagende indflydelse på såvel markedsbaseret efterspørgsel som politiske beslutninger. Dette vil indebære stærke incitamenter til videre udvikling og applicering af sådanne produktionssystemer.

Det skal dog her erindres, at der også er udviklet andre miljø- og dyrevenlige systemer end det økologiske. Det økologiske jordbrug er imidlertid ene om at være baseret på et entydigt og internationalt anerkendt koncept, hvortil der er udviklet internationale produktions-, certificerings- og afsætningsstrukturer. På denne baggrund må det formodes, at en fortsat positiv trend under overskriften "bæredygtighed" i væsentligt omfang vil muliggøre en fortsat ekspansion af økologisk fødevareproduktion. Dette forudsætter dog, at den økologiske driftsform forsat udvikler sig som et alternativ til det øvrige jordbrug således, at der er basis for forbrugernes præferencer for økologiske varer.

Ifølge Aktionsplan II skal økologisk drift udvikles i takt med samfundets ønsker.

Fødevareministeriet har primo februar 1999 fremlagt en plan for fremme af økologisk jordbrug i Danmark, den såkaldte Aktionsplan II. Titlen er "Økologi i udvikling". Der lægges således op til, at den økologiske driftsform skal udvikles i takt med samfundets ønsker og behov. Forbrugernes efterspørgsel betragtes i den sammenhæng som en vigtig trækkraft. Der er derfor klare indikationer på, at udviklingen allerede er i gang i Danmark.

Prognose for omlægning 2002, fremskrevet til 2008, og barrierer for omlægning.

I Aktionsplan II gives en prognose for omlægningen af økologisk jordbrug frem til år 2002. Ud fra denne prognose vil der i 2002 være omlagt 300.000 ha med en stigningstakt på ca. 50.000 ha per år. Fremskrives denne udvikling med samme stigningstakt vil der i år 2008 være 600.000 ha omlagt til økologisk jordbrug. I aktionsplanen præsenteres endvidere en undersøgelse af potentialer for omlægning indenfor forskellige typer af bedrifter. Analysen viser, at de potentielle omlæggere dækker i alt 1.236.000 ha, hvoraf en tredjedel forudsætter et øget samarbejde mellem forskellige bedriftstyper (tabel 9.1). Folkmann (1999b) har undersøgt mulighederne for omlægning til økologisk produktion frem til år 2008, og finder et tilsvarende potentiale.

Der kan dog være andre barrierer for omlægning til økologisk jordbrug end de strukturelle, såsom personlige og uddannelsesmæssige barrierer (Folkmann 1999b). Personlige barrierer kan bl.a. bero på forskelle i naturopfattelsen (jvf. afsnit 9.2.2). Den stigende omlægning i de seneste år har imidlertid vist, at sådanne barrierer ikke er statiske, og udviklingen kan derfor antages efterhånden at overskride disse barrierer.

Tabel 9.1 Areal på nuværende bedrifter, der er potentielle omlæggere til økologisk jordbrug, fordelt på to jordtyper (1000ha) (efter Fødevareministeriet 1999)

link til tabel

Fordelingen af mulige omlæggere.

Med baggrund i aktionsplanens prognoser opstilles to scenarier for mulige fordelinger af omlagte bedrifter 1998 – 2008 uden, at der forudsættes strukturelle ændringer. I det første scenario omlægges fortrinsvis kvægbrug, idet der antages en ligelig fordeling mellem de to belægningsgrader og, at der for hver ha omlagt på kvægbedrifter med 1-1,6 DE/ha inddrages ½ ha fra planteavlsbedrifterne gennem bedriftssamarbejde (tabel 9.2). I det andet scenario antages omlægningen af potentielle omlæggere ligeligt fordelt mellem de tre forskellige typer af bedrifter (tabel 9.3).

Tabel 9.2 Omlagt 1998 – 2008, fortrinsvis kvægbrug (1000 ha)

Tabel 9.3 Omlagt 1998 – 2008, ligeligt fordelt omlægning (1000 ha)

Yderligere fremskrivning af prognosen til 2018.

Endvidere opstilles et scenario, hvor aktionsplanens prognoser fremskrives yderligere 10 år frem, til 2018, med samme stigningstakt i omlægningen og en ligelig fordeling mellem potentielle omlæggere. På 20 års sigt er der således i alt 1.100.000 ha omlagt til økologisk jordbrug. Dette forudsætter en udnyttelse af hovedparten af det areal som de nuværende potentielle omlæggere dækker (tabel 9.1) Det forudsætter endvidere strukturelle ændringer i forbindelse med etablering af samarbejde mellem husdyr- og planteavlsbedrifter, men derimod forudsættes ikke ændringer i produktion af specialafgrøder mv. I tabel 9.4 vises fordelingen af de omlagte bedrifter 1998 – 2018.

Tabel 9.4 Omlagt 1998 – 2018, ligeligt fordelt omlægning (1000 ha)

Udviklingens betydning for forbruget af pesticider.

Fortsat omlægning til økologisk drift vil medføre en reduktion i det gennemsnitlige forbrug af pesticider I rapport fra Underudvalget for Jordbrugsdyrkning om afvikling af pesticidanvendelse angives behandlingshyppigheden i nuværende drift. Her er i tabel 9.5 angivet den gennemsnitlige behandlingshyppighed i forskellige bedriftstyper efter den udvikling i omlægningen til økologisk jordbrug, der er beskrevet ovenfor. Det ses, at en omlægning på 500.000 ha frem til år 2008 vil resultere i en nedgang i behandlingshyppigheden på 14-18%.

Tabel 9.5 Gennemsnitlige behandlingshyppigheder (BI) efter en fremskrevet omlægning til økologisk drift 10 og 20 år frem i tiden (efter Miljøstyrelsen 1999a).

link til tabel

Udviklingen påvirkes ikke kun af landmænd og forbrugere, men også af netværk.

Udviklingsperspektiverne for økologisk jordbrug kan imidlertid ikke blot betragtes som et spørgsmål om landmændenes vilje til omlægning og forbrugernes vilje til efterspørgsel. Det er ovenfor påpeget, at også politiske beslutninger vil spille en central rolle. Herudover må det dog også erindres, at fødevareproduktionen indgår i et omfattende netværk fra jord til bord og vice versa (Ingemann 1999b). Dette netværk omfatter produkternes vej fra landmandens jord over forarbejdningsvirksomheder, en gros og detailhandel frem til forbrugerens bord. Det omfatter ligeledes en lang række forsknings- og udviklingsinstitutioner, der tilvejebringer den nødvendige teknologi, ligesom det omfatter rådgivningsinstitutioner, der sikrer, at landmændene bliver informeret om de teknologiske og økonomiske muligheder og perspektiver.

Kommunikation og tillid er centralt, det kan opnås gennem nærhed eller certificering.

Det må understreges, at kommunikationen imellem alle disse led er central. Når det gælder økologiske fødevarer er denne kommunikation særlig afgørende, fordi økologiske fødevarer må afsættes på grundlag af forbrugernes tillid til, at produktionsprocessen i samtlige led forløber i henhold til de økologiske krav. Det er anført, at denne tillid kan opnås gennem nærhed eller certificering. Med nærhed menes, at producenterne fysisk er lokaliseret tæt på forbrugerne, og denne strategi antages derfor bedst egnet for mindre virksomheder. Disse kan samtidigt fungere som en dynamisk, udviklingsorienteret underskov, der tiltrækker de mest motiverede og kreative producenter. Omvendt kan de større virksomheder virke som murbrækkere på eksportmarkederne og danne grundlag for fremstilling af økologiske produkter som direkte kan substituere konventionelle. Sådanne virksomheder må primært basere sig på certificering, hvorved forbrugernes tillid i høj grad vil afhænge af kontrolsystemets effektivitet. Alle undersøgelser viser, at der i dag er stor tillid til det statslige Ø-mærke i Danmark (Fødevareministeriet 1999).

En massiv omlægning, og herunder også udnyttelse af mulighederne for at høste frugterne af tidlig etablering på centrale eksportmarkeder, forudsætter en omfattende indsats af de ovenfor skitserede netværk og, at aktørerne er enige om og motiverede for at forfølge en sådan strategi.

Udviklingen påvirkes også af den internationale udvikling og af støtteordninger.

Afslutningsvis må det bemærkes, at udviklingsperspektiverne for økologisk jordbrug ligeledes vil påvirkes af den internationale landbrugs- og handelspolitiske udvikling. Således bør det bemærkes, at der i WTO er taget skridt frem mod en afkobling mellem offentlig støtte og produktionsmængde. I EU's landbrugspolitiske debat udtrykkes endvidere ønske om at afvikle overskudsproduktion, mens der samtidigt advokeres for at koble støtteelementer til landdistriktsudvikling og fremme af miljøvenlige produktionssystemer. Analyserne i nærværende rapport viser, at den økologiske driftsform medfører et fald i primærproduktionen (se kapitel 5).

Udviklingstendensen i de internationale støtteordninger kan indebære, at økologiske produktionssystemer bliver både samfunds- og driftsøkonomisk mere attraktive - i særdeleshed, hvis den økologiske driftsform i højere grad end hidtil formår at udnytte sit potentiale for at bidrage til landdistrikternes udvikling (jvf. Michelsen & Kølster 1998). Ud fra en samfundsøkonomisk og statsfinansiel betragtning vil fremme af økologisk landbrug gennem tilskud ikke nødvendigvis indebære en omkostningsforøgelse, hvis det sker ved omkontering af eksisterende landbrugspolitiske subsidier, og hvis den heraf resulterende produktion kan medføre et samfundsøkonomisk udbytte på niveau med den hidtil subsidierede.

9.4 Sammendrag og konklusion

I udarbejdelsen af de økologiske scenarier i nærværende rapport er der lagt en række antagelser til grund, der kan diskuteres i sammenhæng med perspektiverne for økologisk jordbrug i Danmark. De centrale antagelser kan deles i to grupper, der vedrører henholdsvis:

Fortolkning og driftsform og præference for økologisk drift hænger sammen med forsigtighedsprincippet, bæredygtighed og naturopfattelse.

1. Den økologiske driftsform, der igen afhænger af fortolkningen af det økologiske jordbrugs idégrundlag, herunder love og regler vedrørende import og selvforsyning med gødning og foder
2. Samfundets interesse i og forbrugernes præference for den økologiske driftsform

Udviklingen i den økologiske produktion har hidtil i høj grad været baseret på ændringer i forbrugernes præferencer til fordel for økologiske produkter. Denne ændring i forbrugernes præferencer kan bl.a. forbindes med en bevidst eller ubevidst anvendelse af et forebyggelses- eller forsigtigheds-princip, ud fra de erfaringer forbrugerne har gjort med anvendelsen af nye teknologier i jordbruget.

Inddragelsen af forsigtighedsprincippet hænger sammen med en opfattelse af naturen som skrøbelig i større eller mindre grad, og en erkendelse af mennesket som en integreret del af naturen. Denne indsigt har med begrebet "bæredygtighed" vundet stor indpas i samfundsdebatten.

Økologisk jordbrug bygger på en anden naturopfattelse end den, der hidtil har domineret i det konventionelle jordbrug. Denne forskel i naturopfattelse leder frem til en forskellig tilgang til fødevareproduktion og forebyggelse af miljøproblemer. Set med disse øjne vil økologisk jordbrug forebygge miljøproblemer i højere grad end konventionelt jordbrug. Produktionsniveauet og produktiviteten er imidlertid lavere. Økologisk fødevareproduktion vil derfor være forbundet med flere produktionsomkostninger. Det vurderes imidlertid, at det er muligt at forbedre effektiviteten i økologisk jordbrug på langt sigt. Forudsætningen er dog, at de økologiske jordbrugere ønsker en udvikling, hvor regelsættet generelt er til debat, men naturligvis i respekt for det økologiske jordbrugs værdigrundlag.

Tvungen omlægning er sikker, men dyr en markedsdrevet ændring er billig, men usikker.

De samfundsøkonomiske beregninger i kapitel 7 viste, at ved tvungen 100% omlægning er omkostningerne store. Lader man i stedet efterspørgslen og prismekanismen styre omlægningshastigheden er der ingen garantier for, hvor meget der bliver omlagt, men man kan gå ud fra, at den omlægning, der finder sted, vil forbedre samfundets velfærd. Det skyldes, at en markedsdrevet ændring – ifølge gængs økonomisk teori – er ensbetydende med dels en mere effektiv ressourceallokering i samfundet og dels, at forbrugerne igennem deres præferenceskift individuelt tillægger de økologiske fødevarer den "rette" værdi, svarende til deres betalingsvilje. Da ændringen er forbundet med positive miljøeffekter, behøver den ikke at være baseret på markedskræfterne alene for at være velfærdsforbedrende for samfundet.

Offentlig regulering og ændrede støtteordninger kan øge omlægningen, hvis aktørerne er enige, og sænke forbruget af pesticider.

Det følger af ovenstående, at landbrugets påvirkning af det fælles miljø udgør et grundlag for offentlig regulering. Herunder er det anført, at en politisk tilskyndet forøgelse af omlægningshastigheden kan begrundes. I forlængelse heraf vil også de internationale landbrugs- og handelspolitiske udviklingstendenser få betydning. Det er herunder anført, at de nuværende tendenser peger frem mod en afkobling mellem støtte og produktionsmængde, og frem mod en højere prioritering af miljømål. Disse perspektiver kan vise sig at indebære incitamenter til en fortsat væsentlig ekspansion af økologisk fødevareproduktion.

Hvad angår de markedsmæssige perspektiver er det anført, at en fortsat høj prioritering af miljø og dyrevelfærd formodes at medføre en fortsat vækst i efterspørgslen efter økologiske fødevarer. Når denne prioritering antages primært at rette sig mod økologiske fødevarer, så skyldes det, at det økologiske jordbrug er alene om at basere sig på et entydigt og internationalt anerkendt koncept.

Det følger sammenlagt, at udviklingsperspektiverne vil afhænge af markedsmæssige forhold og politiske beslutninger. Men herudover må det igen understreges, at udviklingsperspektiverne også afhænger af, hvorvidt de relevante aktører er enige om og motiverede for en omlægning af det omfattende netværk af virksomheder og institutioner, som landbruget indgår i.

Med hensyn til samfundets aktuelle ønske om reduktion i anvendelsen af pesticider er økologisk jordbrug en oplagt mulighed. Hvis udviklingen fortsætter som hidtil forventes det, at ca. 20% er omlagt i år 2008, hvilket vil resultere i, at den gennemsnitlige behandlingshyppighed sænkes med 14-18% i forhold til det nuværende landbrug. Så længe der er et marked, hvor der betales en merpris for økologiske varer, vil det være den samfundsøkonomisk billigste løsning.