Greenhouse gas emissions from international aviation and allocation options

2 Sammenfatning

2.1 Baggrund
2.2 Projektets formål
2.3 Luftfartens bidrag til globale klimaforandringer
2.4 Luftfartens vækst
2.5 Muligheder for at reducere luftfartens drivhusgasemissioner
2.6 Muligheder for at regulere luftfartens drivhusgasemissioner
2.7 Kvaliteten af landenes rapportering af emissioner fra international luftfart til UNFCCC
2.8 Brugen af modeller til beregning af flytrafikkens emissioner
2.9 Luftfartsselskabernes rapportering af brændstofforbrug
2.10 Allokering af emissioner fra international luftfart

Dette kapitel indeholder en sammenfatning af indeværende rapport om emissionen af drivhusgasser fra den internationale luftfart og mulige allokeringsmodeller. Rapporten blev finansieret af Miljøstyrelsen. Projektets styregruppe bestod af Lars Olsen Hasselager og Thorbjørn Fangel fra Miljøstyrelsen og forfatteren til rapporten, Stefan Krüger Nielsen, ECOtransport (ekstern konsulent).

2.1 Baggrund

Formålet med dette projekt og den indeværende rapport er at opdatere Miljøstyrelsen om udviklingen i den internationale luftfarts udledning af drivhusgasser, og de igangværende diskussioner på internationalt niveau om hvordan disse emissioner kan reduceres i fremtiden. Emnet er relevant fordi den internationale luftfarts udledning af drivhusgasser forventes at vokse relativt hurtigt i de kommende årtier.

En anden årsag til at Miljøstyrelsen har ønsket at opstarte projektet er, at Miljøstyrelsen ønsker at få et overblik over de metodiske tvister der kan ligge til grund for at landene, der deltager i FNs internationale klimakonvention, endnu ikke har kunnet blive enige om en metode til at allokere udledningen af drivhusgasser fra den internationale luftfart mellem landene. Derfor er kun emissioner fra indenlands flytransport inkluderet i de nationale emissionsopgørelser som sendes til United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), mens emissionerne fra den internationale flytransport rapporteres separat. Således er emissionerne fra den internationale luftfart ikke inkluderet i Kyoto protokollens målsætninger om reduktion af deltagerlandenes udledning af drivhusgasser frem mod perioden 2008-2012.

Landene, der deltager i FNs internationale klimakonvention, har diskuteret en række mulige metoder til at allokere emissionerne fra den internationale luftfart mellem landene i UNFCCCs Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice (SBSTA). Indtil nu har landene dog ikke kunnet blive enige. Et af problemerne er, at lande med et relativt stort salg af jetbrændstof ikke finder det rimeligt, hvis emissionerne bliver allokeret til det land, hvor jetbrændstoffet sælges. Problemet er, at luftfartsselskaber der er indregistreret i et land, kan købe jetbrændstof i et andet land, flyve til et tredje land, og transportere passagerer og fragt som stammer fra en mængde andre lande. Det er således ikke indlysende, hvilket land der kan siges at være ansvarlig for emissionerne fra den internationale flytrafik.

Artikel 2.2 I Kyotoprotokollen indeholder en passus om at "the Parties included in Annex I shall pursue limitation or reduction of emissions of greenhouse gases not controlled by the Montreal Protocol from international aviation and marine bunker fuels, working through the International Civil Aviation Organisation (ICAO) and the International Maritime Organisation (IMO), respectively" [UNFCCC 1997]. Indtil nu har ICAOs Assembly ikke kunnet blive enige om at vedtage initiativer som specifikt er rettet mod at reducere luftfartens udledning af drivhusgasser. ICAOs Committee on Aviation Environmental Protection (CAEP) er dog i gang med at undersøge forskellige mulige reguleringsmuligheder. Nogle af de virkemidler som undersøges af CAEP kan have implikationer for fremtidige mulige allokeringsmodeller såvel som for luftfartsselskabernes mulige fremtidige forpligtigelser til at rapportere deres emissioner af drivhusgasser.

For eksempel undersøger CAEP for øjeblikket mulighederne for at indgå en frivillig aftale med luftfartsselskaberne om reduktion af deres energiintensitet, d.v.s. eksempelvis energiforbruget per tonkilometer, per passagerkilometer og per fagt-tonkilometer eller lignende. En sådan frivillig aftale vil sandsynligvis betyde, at luftfartsselskaberne fremover skal afrapportere deres energiforbrug. Ligeledes er CAEP for øjeblikket ved at undersøge mulighederne for at indføre et system for handel med CO2 emissionskvoter, hvor det er hensigten, at luftfartsselskaberne skal kunne få mulighed for at købe kvoter i andre sektorer, som er inkluderet under Kyoto protokollen. Et sådant system for handel med emissionskvoter vil nødvendiggøre, at der fastsættes et absolut loft for luftfartsselskabernes emissioner. Når dette loft overskrides, skal luftfartsselskaberne købe en tilsvarende mængde emissionskvoter i andre sektorer. Endvidere vil det blive nødvendigt at finde en metode til at allokere rettighederne til at udlede CO2 mellem de enkelte luftfartsselskaber, og sandsynligvis vil det også være nødvendigt at finde en metode til at allokere emissionerne fra international flytrafik mellem lande. Endelig er det nødvendigt at luftfartsselskaberne afrapporterer deres energiforbrug. Således er diskussionen om kvaliteten og tilgængeligheden af data for luftfartens energiforbrug og emissioner tæt forbundet med diskussionen om muligheder for at allokere emissionerne fra den internationale luftfart til lande samt diskussionen om muligheden for at implementere virkemidler til reduktion af luftfartens emissioner.

2.2 Projektets formål

Et formål med dette projekt er at beskrive status for kvaliteten af de data, der indrapporteres for emissioner fra den internationale luftfart i de emissionsopgørelser landene sender til UNFCCC. Dette emne er sat på dagsordenen til SBSTA 18. SBSTA har konstateret, at landenes afrapportering om emissioner fra den internationale luftfart er af svingende kvalitet, og ikke altid i overensstemmelse med de retningslinier for rapportering som er udstukket af FNs internationale klimapanel (IPCC) i rapporten "Good Practice Guidance and Uncertainty Management in National Greenhouse Gas Inventories". Et af hovedproblemerne er, at mange lande har problemer med at vurdere, hvor stor en andel af jetbrændstoffet der bruges til indenlands og international luftfart. Denne opdeling er nødvendig, fordi emissionerne fra indenlands luftfart skal inkluderes i opgørelsen af de nationale emissioner, mens emissionerne fra international luftfart ikke skal inkluderes, men skal rapporteres separat under kategorien "international bunkers".

Et andet formål med projektet er at beskrive, hvilke metoder til allokering af emissionerne fra den internationale luftfart der diskuteres i international regi i EU, UNFCCC, ICAO og andre steder. Herunder diskuterer rapporten, hvilke data der er nødvendige for disse allokeringsmodeller, og vurderer, hvorvidt disse data er tilgængelige på nuværende tidspunkt, eller om det vil være nødvendigt at begynde at indsamle nye typer data.

Et tredje formål med projektet er at beskrive status for diskussionen i UNFCCC, EU og ICAO om muligheder for at implementere virkemidler til reduktion af luftfartens emissioner.

2.3 Luftfartens bidrag til globale klimaforandringer

I 1990 udledte vejtransporten ca. 75% af CO2 udledningen fra transport på globalt plan, mens luftfarten stod for 12%, international skibsfart 7% og de resterende 6% kom fra banetransport og indenlands søfart [IPCC 1999]. I 1999 udledte luftfarten ca. 3% af de totale CO2 emissioner relateret til afbrændingen af fossile brændsler [IEA 2001]. Lidt over halvdelen af luftfartens brændstof bruges på internationale ruter.

Luftfartens bidrag til globale klimaforandringer er beskrevet af IPCC i rapporten "Aviation and the Global Atmosphere" [IPCC 1999]. Denne rapport blev bestilt af den internationale organisation for civil luftfart (ICAO) og landene som har underskrevet Montreal Protokollen (Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer). IPCC rapporten konkluderer, at emissioner fra flymotorer i store højder antages at bidrage til en ændring af atmosfærens sammensætningen gennem en ændring af "the concentration of atmospheric greenhouse gases, including carbon dioxide (CO2), oxone (O3) and methane (CH4); trigger formation of condensation trails (contrails); and may increase cirrus cloudiness - all of which contribute to climate change" [IPCC 1999, s. 3].

Ifølge IPCC antyder den nuværende viden om luftfartens bidrag til globale klimaændringer, at luftfartens samlede klimaeffekt kan være 2-4 gange højere end klimabidraget fra flyenes CO2 emissioner. Der er dog stor usikkerhed omkring dette estimat, fordi den nuværende viden, om de atmosfæriske processer der følger af emissioner fra flymotorer i store højder, er relativt usikker. En af de største ubekendte faktorer er den mulige klimaeffekt af flyenes udledning af vanddamp, som antages at kunne bidrage til skabelsen af længerevarende skyformationer i store højder.

2.4 Luftfartens vækst

I perioden mellem 1960 og 1998 20-dobledes passagertransporten med fly, målt i passagerkilometer. Samtidig er der dog sket en gradvis reduktion af luftfartsselskabernes energiforbrug per passagerkilometer, primært som følge af teknologisk udvikling og forbedret passagerbelægning. Disse forbedringer har dog ikke kunnet opveje væksten i transportomfanget. Denne udvikling kan eksemplificeres ved nogle udviklingstræk for de amerikanske luftfartsselskaber i perioden 1973-1997. I denne periode reducerede de amerikanske luftfartsselskaber deres energiforbrug per tonkilometer med 55%, men antallet af tonkilometer voksede 280%, således at det samlede forbrug af jetbrændstof steg 70%. I de næste årtier forventer IPCC, at flytrafikken, målt i passagerkilometer, vil vokse med 5% per år, mens forbruget af jetbrændstof forventes at vokse med 3% om året [IPCC 1999, s. 5 og s. 329].

På globalt plan repræsenterer passagerer og deres bagage 70% af den samlede vægt, som transporteres af luftfartsselskaberne, mens flyfragt udgør de resterende 30%. Flyfragten vokser i øjeblikket hurtigere end passagertransporten. Hovedparten af den globale flytrafik foregår i og imellem

Nordamerika, Europa og Asien. Omkring 29% af det samlede antal passagerkilometer på globalt plan genereres på indenrigs ruter i Nordamerika. En gennemsnitlig europæer flyver ca. 1200 kilometer om året, mens en gennemsnitlig amerikaner flyver omkring 3400 kilometer per år. Til sammenligning flyver folk i de fleste udviklingslande gennemsnitligt mindre end 100 kilometer per år. Dette eksemplificerer ikke blot, at der er tale om en fordelingsmæssig problemstilling, men understreger også det kæmpemæssige potentiale for vækst i luftfarten i fremtiden, hvis folk i udviklingslandene efterhånden begynder at tilnærme deres livsstil til den vestlige.

2.5 Muligheder for at reducere luftfartens drivhusgasemissioner

Som illustreret i Figur 1 er der en række forskellige muligheder for at reducere flytrafikkens drivhusgasemissioner.

Figur 1:
Muligheder for at reducere luftfartens drivhusgasemissioner.

Først og fremmest vil en reduktion af transportarbejdet med fly (d.v.s. antallet af passagerkilometer, fragt-tonkilometer eller tonkilometer) reducere antallet af flyafgange, og dermed emissionen af drivhusgasser (under forudsætning af at belægningsfaktoren i flyene holdes konstant). Andre muligheder er at substituere brugen af fly med alternative, og mindre drivhusgasintensive transportformer, såsom tog, busser eller biler og at forøge flyenes belægningsfaktor eller at substituere fossilt jetbrændstof med mindre drivhusgasintensive brændstoffer, som eventuelt kan være baseret på vedvarende energikilder. Ligeledes kan man reducere energiintensiteten, eller drivhusgasintensiteten, per kapacitetsenhed, dvs. emissionen per sædekilometer og per tilgængelig fragtkapacitet. Eksempler på dette kan være at benytte mere energieffektive motortyper, at sætte flere sæder i flyene eller at benytte større fly. Ligeledes kan man reducere emissionerne fra hver enkelt flyvetur ved at optimere flyenes operationelle procedurer, eksempelvis ved at flyve mere direkte ruter og ved at undgå for meget ventetid i og over lufthavnene. Mere vidtgående eksempler på hvordan man kan optimere de operationelle procedurer, med henblik på at reducere flyenes drivhusgasbidrag, er valg af lavere flyvehastighed og højde samt eventuelt at undlade at flyve i de mest følsomme områder i atmosfæren. Det skal understreges, at de i Figur 1 illustrerede teoretiske muligheder for at reducere luftfartens emission af drivhusgasser i høj grad er afhængige af hinanden, og til en vis grad modsatrettede, d.v.s. at når man forbedrer en parameter, kan det forværre andre parametre.

2.6 Muligheder for at regulere luftfartens drivhusgasemissioner

De teoretiske muligheder for at reducere luftfartens drivhusgasemissioner beskrevet i afsnit 2.5 kunne i princippet fremmes ved introduktion af forskellige virkemidler. Luftfarten er dog indtil videre ikke underlagt international miljøregulering, som er specifikt rettet mod at reducere drivhusgasemissionerne. ICAO har eksempelvis indtil nu primært fokuseret på at fastsætte standarder for flyenes støjprofil og sundhedsskadelige emissioner i lufthavnenes umiddelbare nærhed. Der har dog igennem de senere år været lagt øget pres på ICAOs generalforsamling, særligt fra de europæiske lande og EU Kommissionen, for at få indført nye typer regulering som kan bidrage til at reducere væksten i luftfartens emissioner. På den seneste generalforsamling i ICAO blev det således vedtaget at igangsætte undersøgelser af flere forskellige muligheder. ICAOs miljøkomite, CAEP, undersøger herunder muligheden for på kort sigt at indgå frivillige aftaler med flyselskaberne om forbedring af deres energieffektivitet, og udgiver snart en rapport om mulighederne for at forbedre energieffektiviteten bl.a. gennem forskellige forbedringer af flyselskabernes operationelle procedurer. Samtidig undersøger CAEP muligheden for, på længere sigt, at indføre markedsbaserede virkemidler såsom et system for handel med CO2 kvoter eller en afgift på jetbrændstof (jetbrændstof er i øjeblikket fritaget for afgifter og sælges derfor langt billigere end eksempelvis diesel til biler).

I en status rapport udgivet i 2001 konstaterer CAEP, at "…voluntary measures alone could not achieve an ambitious emission reduction target. They would have to be used in conjunction with other measures. In addition, these voluntary measures allow industry to enhance its ability to undertake activities related to "capacity building". They are primarily looked at as transitional measures. A key issue is the need to ensure that any such action would be to the advantage of the participants if market-based or other regulatory measures were imposed at a later date" [CAEP 2001n]. Flytrafikkens kraftige vækst er hovedårsagen til, at en frivillig aftale med flyindustrien ikke anses for værende tilstrækkelig, men som nævnt i citatet fra CAEP rapporten kan en frivillig aftale eventuelt bidrage til at strømline flyselskabernes rapportering af deres energiforbrug. En forbedring af datamaterialet for flyselskabernes energiforbrug vil sandsynligvis være nødvendig, hvis det på et senere tidspunkt besluttes at indføre markedsbaserede virkemidler såsom et system for handel med CO2 kvoter eller en afgift på jetbrændstof.

I en undersøgelse af den mulige virkning af en række markedsbaserede virkemidler har CAEP indtil videre vurderet, at et system for handel med CO2 kvoter, hvor luftfartsselskaberne gives mulighed for at købe udledningskvoter i andre sektorer, er en billigere løsning end for eksempel afgifter på brændstof eller emissioner [CAEP 2001n]. Denne vurdering bygger på antagelsen om, at det vil være dyrere at reducere luftfartens CO2 emissioner end at foretage tilsvarende reduktioner i andre sektorer. Handel med CO2 kvoter synes dog at være en relativt langsigtet løsning, fordi det vil tage tid at designe og vedtage et handelssystem for luftfarten. Nogle af hoveddiskussionspunkterne er her fastsættelsen af en grænse for, hvor meget CO2 luftfarten må udlede, fordeling af udledningsrettigheder mellem de enkelte luftfartsselskaber og fastsættelsen af en metode til at allokere emissionerne fra international luftfart mellem lande. Herudover er der det problem, at CAEP indtil videre kun ser på CO2. Eftersom luftfartens emissioner af NOx og vanddamp i store højder kan være en større bidragyder til de globale klimaforandringer end luftfartens CO2 udledninger, foreslår eksempelvis den engelske Royal Commission on Environmental Pollution, at et handelssystem for emissionskvoter også skal inkludere disse gasser [Royal Commission on Environmental Pollution 2002]. I så tilfælde skal luftfarten købe væsentligt flere CO2 udledningskvoter i andre sektorer end hidtil antaget i CAEPs vurderinger.

Endelig skal det nævnes, at EU Kommissionen igennem flere år har undersøgt muligheden for at introducere markedsbaserede virkemidler til reduktion af luftfartens udledning af drivhusgasser i Europa, men indtil videre har EU landene ikke implementeret sådanne virkemidler.

2.7 Kvaliteten af landenes rapportering af emissioner fra international luftfart til UNFCCC

Der er gennemført nogle få studier, som sammenligner de metoder landene anvender til at indsamle data om luftfartens energiforbrug, såvel som de metoder der benyttes til at estimere de relaterede emissioner1. Disse studier viser, at der er en del problemer forbundet med at estimere emissionerne fra international luftfart. Et af de primære problemer er forbundet med at opdele luftfartens energiforbrug på national og international transport [IEA 2001] [Velzen 1999] [UNFCCC 1999b og 1999f]. Desuden er der for øjeblikket kun 12 af de 32 Annex I lande, som rapporterer deres CO2 emissioner fra indenlands luftfart for hele perioden 1990-1999 til UNFCCC, mens 16 lande rapporterer CO2 emissioner fra international luftfart i perioden. Færre lande rapporterer de øvrige emissioner (N2O, CH4, NMVOC, SO2, CO og NOx) fra luftfart for hele perioden 1990-1999 [UNFCCC 2002c].

UNFCCCs sekretariat har bedt CAEP om at undersøge muligheden for at forbedre kvaliteten og sammenligneligheden af de data for luftfartens energiforbrug og emissioner, som landene rapporterer til UNFCCC [UNFCCC 2002a]. CAEPs Styregruppe besluttede på et møde i september 2002 at bede ICAOs sekretariat om at arrangere et "scoping meeting", i et samarbejde med UNFCCCs sekretariat og rapportørerne fra nogle af CAEPs arbejdsgrupper, såvel som eksperter som arbejder med emissionsopgørelser [CAEP 2002a]. Dette initiativ kan desværre ikke beskrives nærmere her, da mødet først kommer til at foregå efter deadline for denne rapport.

Ligeledes er Eurostat og det internationale energi agentur (IEA) ved at forberede fælles retningslinier for deres årlige energistatistikker, med henblik på at hjælpe medlemslandenes statistikbureauer med vejledning i hvorledes rapporteringen bør foregå. Eurostat organiserer også workshops for medarbejdere fra landenes statistikbureauer med henblik på at diskutere problemer med dataindsamling og rapportering.

Et nyligt initiativ fra European Civil Aviation Conference (ECAC) kan også tænkes at komme til at bidrage til at forbedre kvaliteten og sammenligneligheden af rapporteringen fra de lande, som deltager I ECAC. ECAC udgav i marts måned 2002 nogle retningslinier for, hvorledes landene bør estimere og rapportere luftfartens emissioner [ECAC 2002 a og 2002b]. I denne publikation opfordrer ECAC medlemslandene til at benytte den detaljerede Corinair metode til at estimere luftfartens emissioner. Brug af denne metode kan blandt andet forbedre landenes mulighed for at adskille energiforbruget til indenlands og udenrigs luftfart.

Et andet europæisk initiativ, rettet mod at forbedre kvaliteten og sammenligneligheden af de data der rapporteres for luftfartens energiforbrug af de europæiske lande, er blevet startet op i et samarbejde mellem EU's Miljøagentur, Eurocontrol og Eurostat [Eurostat 2002] [Lock 2002]. I denne sammenhæng er der blevet udviklet en database til beregning af energiforbruget fra alle flyvninger fra europæiske lande, med brug af flyrutedata fra Eurocontrol kombineret med data for flyenes energiforbrug og emissioner fra den detaljerede Corinair model. Dette initiativ åbner mulighed for at sammenligne disse database beregninger med de data der rapporteres af landene til UNFCCC. Dette initiativ kan desværre ikke beskrives nærmere her, da rapporten først publiceres efter deadline for denne rapport.

Eurostat financierer også specifikke projekter rettet mod at ensrette de data for energiforbrug som EUs medlemsstater rapporterer til Eurostat med de data som indrapporteres for CO2 emissioner til UNFCCC. Dette arbejde vil også inkludere brændstofforbrug til international luftfart. Projekterne vil tage udgangspunkt i landenes rapporteringer for årene 1990, 1995 og 2000, med henblik på at identificere og forklare forskelle.

Ud over behovet for at forbedre metodegrundlaget til at estimere hvor stor en andel af energiforbruget og emissionerne der kan tilskrives henholdsvis indenrigs og udenrigs luftfart, er der for EU et andet særligt problem: Siden EU har ratificeret Kyoto protokollen opstår spørgsmålet om EU i sin samlede opgørelse af EU's emissioner skal indregne international luftfart indenfor EU som indenrigs eller udenrigs luftfart. Hidtil har EU lagt totalerne fra landenes udenrigsluftfart sammen. Hvis EU fremover skal til at regne international flytrafik indenfor EU med under EU's nationale energiforbrug, er der brug for nye data. Det ovenfor beskrevne initiativ fra EU's Miljøagentur, Eurocontrol og Eurostat, til opbygning af en database, kan i givet fald bruges til at generere sådanne data.

Et yderligere problem for EUs emissionsopgørelse er, hvorvidt de lande som har oversøiske territorier, inkluderer emissioner fra flytrafik til disse destinationer i deres nationale emissionsopgørelser, eller om disse emissioner rapporteres under udenrigs flytrafik. Ifølge IPCC/UNFCCCs retningslinier bør sådanne oversøiske territorier sandsynligvis inkluderes i landenes nationale emissionsopgørelser, hvilket mange lande ikke gør for øjeblikket.

2.8 Brugen af modeller til beregning af flytrafikkens emissioner

Blandt de lande som rapporterer emissioner til UNFCCC, bruges forskellige metoder med varierende detaljeringsgrad til at beregne flytrafikkens emissioner. Det i afsnit 2.7 beskrevne initiativ fra European Civil Aviation Conference (ECAC) er rettet mod at opmuntre europæiske lande som deltager i ECAC til fremover at benytte den detaljerede corinair metode eller lignende detaljerede metoder. Efterhånden som landene begynder at følge disse retningslinier burde sammenligneligheden og kvaliteten af de data landene rapporterer øges.

Det i afsnit 2.7 beskrevne initiativ fra EU's Miljøagentur, Eurocontrol og Eurostat til opbygning af en database kan, udover at beregne emissioner fra international flytrafik indenfor EU, også benyttes til sammenligning med landenes rapporteringer til UNFCCC.

I øjeblikket er det kun Annex I lande, som rapporterer emissioner fra luftfart til UNFCCC, men omkring en tredjedel af CO2 emissionerne fra international flytrafik stammer fra flybrændstof solgt i andre lande. En stor andel af det flybrændstof som sælges udenfor Annex I landene, bruges sandsynligvis af luftfartsselskaber fra Annex I lande, eller bruges af luftfartsselskaber som transporterer passagerer og gods, som kommer fra Annex I lande. I tilfælde af at ICAOs generalforsamling skulle beslutte sig for eksempelvis at etablere et system, hvor luftfartsselskaberne kan handle med CO2 kvoter, vil det være nødvendigt at opbygge en præcis rapportering af flyselskabernes brændstofforbrug og emissioner. For øjeblikket rapporterer flyselskaberne ikke disse data. Herunder kunne det være nyttigt at få opbygget en model til beregning af de globale emissioner fra flytrafik. Der findes et par modeller til beregning af de globale emissioner, men kun for året 1992. Disse modeller er desuden mindre detaljerede end eksempelvis den detaljerede corinair metode i deres opdeling af flyflåden og i deres brug af index for emissioner. Desuden er modellernes databaser over flyafgange ikke så detaljerede som eksempelvis Eurocontrols data.

CAEP har nedsat en arbejdsgruppe "Alternative Emissions Methodology Task group" som har til formål at bidrage til en bedre forståelse for emissioner i flyenes cruise højde. EU Kommissionen finansierer også et lignende projekt, kaldet NEPAIR. Indtil nu er begge projekter rettet mod at etablere metoder til certificering af emissioner fra flymotorer ved cruise. Baggrunden er, at ICAOs "Emissions Databank" kun indeholder certificerede data for emissioner fra flymotorer i LTO (landing and take off) fasen [NEPAIR 2002].

2.9 Luftfartsselskabernes rapportering af brændstofforbrug

CAEP synes for øjeblikket at hælde mod, som første step, at lave en frivillig aftale med luftfartsselskaberne om reduktion af CO2-udledningen per passagerkilometer eller per tonkilometer, og som andet step, at lave et system for handel med CO2 kvoter, hvor flyselskaberne kan købe udledningsrettigheder i andre sektorer. Begge disse initiativer vil kræve bedre afrapportering af data fra flyselskaberne. Desuden kræver to af de i næste afsnit beskrevne allokeringsmodeller bedre rapportering af data fra flyselskaberne.

Mange luftfartsselskaber udgiver miljøregnskaber, eller rapporterer på anden vis deres brændstofforbrug og emissioner, men selskaberne benytter forskellige metoder til afrapporteringen. Eksempelvis benytter flyselskaberne forskellige metoder til at rapportere deres energiintensitet, d.v.s. eksempelvis deres energiforbrug per passagerkilometer, per fragt-tonkilometer og per tonkilometer. Et eksempel på forskellene er, at nogle selskaber tillægger hele brændstofforbruget til passagertransporten, mens andre fordeler brændstofforbruget ligeligt mellem passagerer og fragt i forhold til deres vægt. Endnu andre selskaber benytter mere sofistikerede metoder til at fordele brændstoffet mellem passagerer og fragt, eksempelvis ud fra en betragtning om at et ton passagerer og bagage fylder mere i flyene end et ton fragt, fordi passagererne skal have sæder, mellemgange, frit rum omkring sig samt mad, toiletter og anden forplejning, o.s.v. Fordelingen af brændstofforbrug og emissioner mellem passagerer og fragt er således ikke standardiseret flyselskaberne imellem.

I USA er alle luftfartsselskaber af en vis størrelse ved lov forpligtiget til at rapportere en lang række operationelle og finansielle data til Trafikministeriet (den såkaldte "Form 41 arrangement"). Derfor har myndighederne i USA rådighed over en meget omfattende database med detaljerede oplysninger om blandt andet luftfartsselskabernes brændstofforbrug. Oplysningerne i denne database kunne eksempelvis bruges til at lave et indeks for de enkelte flyselskabers energiintensitet. Sådanne data bliver ikke rapporteret og indsamlet systematisk fra eksempelvis europæiske og asiatiske luftfartsselskaber, men de fleste luftafartsselskaber må formodes at have sådanne data til rådighed, eksempelvis til brug for diverse interne økonomiske analyser.

Et interessant spørgsmål i denne sammenhæng er, hvorvidt det eventuelt kunne være muligt at etablere en eller anden form for global rapporteringsforpligtigelse for alle luftfartsselskaber i stil med den amerikanske "Form 41" ordning. ICAOs miljøkomite, CAEP, er for øjeblikket i gang med at undersøge mulighederne for at etablere en frivillig aftale med luftfartsselskaberne om reduktion af deres specifikke energiforbrug. En sådan aftale kunne måske komme til at involvere en global afrapportering af de enkelte luftfartsselskabers energiforbrug. Endvidere undersøger CAEP muligheden for, på længere sigt, at etablere et globalt system, hvor luftfartsselskaberne kan handle CO2 kvoter med andre sektorer. Under et sådant system er det sandsynligt, at det vil være nødvendigt at fastsætte en grænse for, hvor meget CO2 luftfarten maksimalt må udlede, samt at finde en model til fordeling af rettighederne til at udlede CO2 mellem de enkelte selskaber, og endelig vil det være nødvendigt at luftfartsselskaberne begynder at rapportere deres energiforbrug. Både frivillige aftaler og handel med CO2 kvoter ser således ud til at kræve en eller anden form for rapportering af luftfartsselskabernes energiforbrug og emissioner.

Selvom luftfartsselskabernes energiforbrug kan beregnes ved brug af "bottomup" modellering, eksempelvis ved brug af den detaljerede corinair metode, vil det sandsynligvis være nødvendigt at indsamle faktiske energiforbrugsdata fra selskaberne, da modellerne ikke kan beregne luftfartsselskabernes energiforbrug helt præcist. Som beskrevet i afsnit 2.8 findes der heller ikke for øjeblikket en model til beregning af luftfartsselskab erne globale energiforbrug. Desuden indeholder modellerne ikke oplysninger om flyenes passager- og fragtbelægning. Belægningen bliver relevant hvis luftfartsselskaberne eksempelvis indgår frivillige aftaler om at reducere deres energiforbrug per transporteret passager- og fragt enhed. Som beskrevet i næste afsnit er belægningen ydermere relevant for nogle af de mere sofistikerede metoder til allokering af emissioner fra den internationale luftfart til lande. Det er dog, netop på grund af det relativt store databehov, ikke umiddelbart så sandsynligt at landene bestemmer sig for at benytte nogle af disse mere sofistikerede modeller til allokering.

2.10 Allokering af emissioner fra international luftfart

Landene som indgår i FNs klimakonvention har endnu ikke været i stand til at bleve enige om en metode til at allokere emissionerne fra international luftfart mellem lande. Disse emissioner er derfor ikke inkluderet i landenes nationale emissionsopgørelser som rapporteres til UNFCCC, men rapporteres separat under kategorien "international bunkers", i øvrigt sammen med emissioner fra den internationale skibstrafik, som heller ikke er inkluderet i landenes opgørelser af de nationale emissioner.

SBSTA har overvejet følgende muligheder for at allokere emissionerne fra den internationale luftfart [UNFCCC 1996a]:

  1. Ingen allokering
  2. Allokering i forhold til størrelsen af landenes nationale emissioner
  3. Allokering til det land hvor flybrændstoffet sælges
  4. Allokering til det land hvor luftfartsselskaberne er indregistreret
  5. Allokering til det land hvorfra flyet letter eller lander. Alternativt kan emissionerne deles mellem afgangsland og ankomstland
  6. Allokering til det land hvorfra passagererne eller fragten afgår. Alternativt kan emissionerne deles mellem afgangsland og ankomstland
  7. Allokering til det land hvorfra passagererne og fragten stammer
  8. Allokering til de lande over hvis territorium emissionerne foregår

På SBSTAs fjerde møde i 1996 besluttedes det, at metode 1, 3, 4, 5 og 6 skal være basis for det videre arbejde med at vurdere, hvilken metode der er mest hensigtmæssig. For metode 1s (ingen allokering) vedkommende lægges ansvaret for at reducere den internationale luftfarts emissioner over på det internationale samfund. Metode 2, 7 og 8 blev fravalgt af SBSTA af forskellige årsager. Hovedårsagen til fravalget af metode 2 er, at den ikke anses for at være retfærdig, fordi emissionerne ikke bliver allokeret i forhold til landenes luftfartsaktiviteter. Problemet med metode 7 er, at den fordrer data om herkomsten af passagerer og fragt, som ikke er offentligt tilgængelige. Metode 8 blev fravalgt, fordi den kun inkluderer allokering af emissioner over landenes territorier, hvorfor den del af emissionerne som foregår over internationale havområder ikke bliver allokeret.

I 1999 meddelte EU, i en erklæring til SBSTA, at allokering af emissioner fra international luftfart bør træde i kraft i Kyoto protokollens "second commitment period". Baseret på de ovennævnte konklusioner fra SBSTA 4, foreslog EU en såkaldt "twin-track approach" (model I og II). Model I går på at emissionerne fra international luftfart ikke skal allokeres til lande, og at ansvaret for at reducere emissionerne overlades til det internationale samfund repræsenteret ved ICAO. EU vil dog kun overveje model 1 (ingen allokering) videre, hvis ICAO viser fremskridt, i overensstemmelse med de reduktionsmål der udstikkes af Kyotoprotokollen. Model II går på at inkludere emissionerne fra international luftfart i de nationale emissionsopgørelser. EU foreslår herunder, at SBSTA skal sammenligne og diskutere metode 3, 4, 5 og 6 med henblik på at nå frem til en beslutning om en model i 2005. Hvis emissionerne fra international flytrafik skal allokeres til lande tilbagestår spørgsmålet om hvorvidt det vil være muligt for landene at blive enige om en allokeringsmetode i 2005.

ICAO satser for øjeblikket på at undersøge mulighederne for, på længere sigt, at oprette et system for handel med CO2 kvoter, hvor luftfartsselskaberne får mulighed for at købe kvoter i andre sektorer. Det er for nylig blevet understreget af den engelske Royal Commission on Environmental Pollution, at hvis et sådant handelssystem bliver implementeret, er det nødvendigt at inkludere emissionerne fra international luftfart i landenes emissionsopgørelser, for at undgå dobbelt-tælling af reduktionerne af emissionerne [Royal Commission on Environmental Pollution 2002]. Derfor er det muligt, at det også vil være nødvendigt at allokere emissionerne fra international luftfart, selvom ansvaret for at reducere emissionerne overlades til ICAO (i tilfælde af at ICAO vælger at vedtage et system for handel med CO2 kvoter).

SBSTA og EU Kommissionen påpeger, at en given metode til allokering skal være i overensstemmelse med "forureneren betaler" princippet. Problemet er, at når det drejer sig om den internationale luftfart, er det ikke ligetil at definere, hvem der kan betegnes som værende "forureneren". Ydermere er der det problem, at man i vurderingen af de enkelte metoder må tage højde for, om de nødvendige data er til rådighed.

Metode 3 (allokering til det land hvor flybrændstoffet sælges) vil være den nemmeste måde at allokere emissionerne fra den internationale luftfart, fordi statistikker for salget af brændstof er tilgængelige. Denne metode ligner den metode som benyttes for vejtransporten, hvor de enkelte lande inkluderer emissioner fra benzin og diesel som sælges i landet, selvom en del af brændstoffet sælges til brug i køretøjer, som er indregistreret i andre lande. Endvidere viser en sammenligning af metode 3 med metode 5 (allokering til det land hvorfra flyet letter eller lander) og metode 6 (allokering til det land hvorfra passagererne eller fragten afgår), at der i praksis, for de fleste lande, ikke vil være den store forskel på, hvilken af disse tre modeller man vælger. Hovedproblemet med statistikken for salget af flybrændstof er, at mange lande har svært ved at opdele salget på indenrigs- og udenrigs flytrafik, men denne opdeling synes ikke længere at være nødvendig, hvis hele luftfartens brændstofforbrug skal allokeres til det land, hvor brændstoffet sælges. Et problem med metode 3 er dog, at metoden ikke kan tage hensyn til, at flyene kan tanke ekstra brændstof, i de lande hvor brændstoffet sælges billigst. Lande som sælger flybrændstoffet billigt vil således få tilskrevet flere emissioner ved brug af metode 3 end ved brug af eksempelvis metode 5 og metode 6, som benytter sig af modelberegninger for flyenes energiforbrug, og derfor i princippet vil tillægge turen fra a til b det samme energiforbrug som turen fra b til a. Selvom metode 5 og metode 6 på denne vis tager bedre højde for problemet med tankning af ekstra brændstof, er de mere besværlige, fordi de kræver, at landene bruger komplicerede bottom-up modeller til at beregne flyenes brændstofforbrug. Metode 6 er yderligere mere besværlig end metode 5, fordi den kræver at modellerne også inkluderer data om passagerer og fragt. Metode 3, 5 og 6 fører alle til, at lande med mange luftfartsaktiviteter tildeles en stor andel af flyenes emissioner. Dette gælder for eksempel også de lande, som huser store transitlufthavne, og det kan betragtes som unfair overfor disse lande at de skal tildeles emissioner for denne transittrafik.

Metode 4 (allokering til det land hvor luftfartsselskaberne er indregistreret) besværliggøres af, at der for øjeblikket ikke foretages en samlet indrapportering af flyselskabernes energiforbrug på globalt plan, men det må antages, at sådanne data relativt nemt vil kunne indsamles fra flyselskaberne. Hovedproblemet med metode 4 synes at være, at metoden ikke nødvendigvis altid er i overensstemmelse med "forureneren betaler" princippet. På flyvninger mellem det land hvor luftfartsselskaberne er indregistreret og andre lande, bliver både ud- og hjemrejse tilskrevet det land hvor selskabet er indregistreret. Desuden kan luftfartsselskaberne flyve mellem destinationer i tredielande, og derfor på nogle flyvninger principielt slet ikke lande i det land hvor selskabet er indregistreret. En fordel ved metode 4 er dog, som det ser ud i dag, at en større andel af emissionerne fra international luftfart vil blive tildelt Annex I landene, end det er tilfældet i metode 3, 5 og 6, idet en trediedel af det brændstof der bruges til international luftfart, sælges i ikke-Annex I lande. En stor del af dette brændstof må formodes at blive brugt til at transportere passagerer og fragt med herkomst i Annex I lande. Metode 4 synes således at være en retfærdig løsning for ikke-Annex I landene.

Endelig skal det nævnes, at metode 7 (allokering til det land hvorfra passagererne og fragten stammer) sandsynligvis er den løsning, som er bedst på linie med "forureneren betaler" princippet. Denne løsning ville sandsynligvis også være den mest favorable for ikke-Annex I landene, såvel som for lande der huser store transitlufthavne, men metode 7 blev fravalgt af SBSTA på grund af metodens substantielle databehov.

De beskrevne fordele og ulemper ved de 8 allokeringsmodeller er opsummeret i nedenstående tabel:

Tabel 1:
Opsummering af fordele og ulemper ved de 8 allokeringsmodeller beskrevet i teksten herover.

Model

Fordele

Ulemper

1

Ansvaret for at reducere luftfartens CO2 emissioner overlades til ICAO. Hvis ICAO indfører regulering gælder den globalt. Det kan være en fordel at gå gennem ICAO for at opnå ensartet lovgivning globalt, og fordi enkelte lande ofte ikke kan gøre noget ved problemet alene.

Luftfartens emissioner allokeres ikke til lande og giver dermed ikke landene incitament til at reducere disse.

ICAO har indtil nu ikke fået vedtaget initiativer til at reducere CO2-udledningen.

EU-Kommissionen ønsker at gå videre med allokering til lande fordi ICAO endnu ikke har vist betydelige fremskridt.

2

Til denne model er det kun nødvendigt at have data for landenes totale emissioner.

Luftfartens emissioner fordeles ikke i.f.t. landenes luftfartsaktiviteter. Løsningen er således ikke på linie med forureneren betaler princippet og blev derfor forkastet af SBSTA i 1996.

3

Nem måde at allokere emissionerne fra den internationale luftfart, fordi statistikker for salget af brændstof er tilgængelige.

Ligner metode for vejtransporten.

Tager ikke højde for tankering.

Lande som har store transitlufthavne vil blive tildelt emissioner for transittrafikken.

Metoden tager ikke højde for passagerernes og fragtens nationalitet og er således ikke helt på linie med forureneren betaler princippet.

4

Metoden besværliggøres af, at der for øjeblikket ikke foretages en samlet indrapportering af flyselskabernes energiforbrug på globalt plan, men det må antages, at sådanne data relativt nemt vil kunne indsamles fra flyselskaberne.

Falder godt i tråd med frivillige aftaler og handel med CO2 kvoter.

Metode 4 synes at være en mere retfærdig løsning for ikke-Annex I landene end model 3, 5 og 6.

Hovedproblemet med metode 4 synes at være, at metoden ikke nødvendigvis altid er i overensstemmelse med "forureneren betaler" princippet. Dels fordi metoden ikke tager højde for passagerernes og fragtens nationalitet og dels fordi flyselskaberne kan flyve mellem tredielande.

5

Tager, til forskel fra model 3, højde for tankering.

Kræver at landene bruger komplicerede bottom-up modeller til at beregne flyenes brændstofforbrug og emissioner.

Lande som har store transitlufthavne vil blive tildelt emissioner for transittrafikken.

Metoden tager ikke højde for passagerernes og fragtens nationalitet og er således ikke helt på linie med forureneren betaler princippet.

6

Tager, til forskel fra model 3, højde for tankering.

Kræver at landene bruger komplicerede bottom-up modeller til at beregne flyenes brændstofforbrug og emissioner.

Er ydermere mere datatung end model 5, fordi den også kræver data om passagerer og fragt.

Lande som har store transitlufthavne vil blive tildelt emissioner for transittrafikken.

Metoden tager ikke højde for passagerernes og fragtens nationalitet og er således ikke helt på linie med forureneren betaler princippet.

7

Metode 7 er sandsynligvis den løsning, som er bedst på linie med "forureneren betaler" princippet. Denne løsning ville sandsynligvis også være den mest favorable for ikke-Annex I landene, såvel som for lande der huser store transitlufthavne.

Problemet med metode 7 er, at den, udover at kræve samme modelberegninger som metode 5 og 6, yderligere kræver kobling til data om herkomsten af passagerer og fragt, som ikke er offentligt tilgængelige. Modellen blev derfor forkastet af SBSTA i 1996 som værende for datatung.

8

 

Metode 8 blev fravalgt af SBSTA i 1996., fordi den kun inkluderer allokering af emissioner over landenes territorier, hvorfor den del af emissionerne som foregår over internationale havområder ikke bliver allokeret.

    
1 Se for eksempel [Olivier 1999], [UNFCCC 1999f] og [UNFCCC 2000b].