Impact of CO2 quota allocation to new entrants in the electricity market
Dansk resumé
Siden januar 2005 har de mest energiintensive virksomheder i EU været omfattet af EU’s kvotehandelssystem. I teorien vil et kvotesystem give samme incitamenter som et CO2-afgiftssystem, hvor afgiften svarer til kvoteprisen. Tildelingen af kvoter til nye anlæg kan imidlertid have en række utilsigtede virkninger, som bl.a. kan reducere systemets efficiens.
Gratistildeling af kvoter til nye anlæg udgør en investeringsstøtte til nye fossilt fyrede anlæg, og denne støtte modsvares ikke af tilsvarende kvotetildeling til vedvarende energi anlæg, idet der ikke må tildeles kvoter til disse ifølge kvotedirektivet. Gratistildeling af kvoter til nye anlæg påvirker ikke den daglige optimering af anlæggenes drift, men kan influere beslutninger om investeringer i nye anlæg betydeligt.
Med de nuværende EU-regler er det op til medlemslandene, om de vil give gratis kvoter til nyanlæg. For allokeringsperioden 2005-7 har alle lande valgt at gøre dette. I Tyskland er allokeringen særligt favorabel og vil ved en kvotepris på 150 kr./ton kunne dække mere end 50 % af investeringsomkostningen ved at opføre et nyt kulkraftværk.
Figur 1: Allokering til nyt kulfyret kraftvarmeværk i udvalgte europæiske lande. Målt som andel af anlæggets investeringsomkostninger. Kvotepris: 150 kr./ton. Baseret på de nationale allokeringsplaner for 2005-7.
I dette studie vurderes konsekvenser af gratis allokering til nye anlæg vha. af elmarkedsmodellen Balmorel, der simulerer investeringer i det nordiske og det tyske el- og kraftvarmesystem i perioden 2006-2022. De anvendte brændselspriser er baseret på prognoser fra det Internationale Energiagentur, og der er som udgangspunkt regnet med en kvotepris på 150 kr./ton gennem hele perioden. Kvoteallokeringerne til nyanlæg er beregnet på baggrund af de nationale allokeringsplaner for perioden 2005-7.
Gratisallokering til nyanlæg vil, ifølge modelberegningerne, medføre, at investeringer i ny kraftværkskapacitet går fra en kombination af kul, gas og vedvarende energi til næsten udelukkende kulkraft. Samtidigt flyttes investeringerne i nye anlæg til Tyskland, hvor tildelingsvilkårene er mest favorable. Figuren nedenfor viser udviklingen i kraftværkskapacitet i modelområdet uden gratisallokering til nyanlæg og med gratisallokering.
Figur 2: udviklingen i kraftværkskapacitet i modelområdet uden allokering til nyanlæg (figur til venstre: reference) og med allokering til nyanlæg (Figur til høje: new_entrants).
De øgede investeringer i kulkraftværker forårsager, at CO2-emissionen i modelområdet på længere sigt øges med 40 Mt (ca. 6 %) sammenlignet med referencen uden kvoteallokering til nyanlæg.
For elmarkedet medfører kvoteallokeringen lavere markedspriser, fordi der sker flere investeringer i kulkraftværker, som generelt har relativt lave driftsomkostninger. Dette vil være til gavn for elforbrugerne, mens eksisterende elproducenter taber penge. Ændringerne er mest markante i Tyskland, hvor elmarkedsprisen falder fra ca. 37 øre/kWh til ca. 30 øre/kWh.
For samfundet som helhed medfører kvoteallokering til nyanlæg et samfundsøkonomisk tab på ca. 35 mia. kr. over perioden (opgjort som nutidsværdi), fordi investeringerne i markedet ikke er optimale med gratisallokering. Størstedelen af tabet, ca. 30 mia. kr., sker hos tyske aktører. For Danmark indebærer gratisallokeringen et samfundsøkonomisk tab på ca. 0,9 mia. kr.
Ovennævnte resultater forudsætter som nævnt en eksogent fastsat kvotepris på 150 kr./ton. I praksis vil kvoteprisen dannes ud fra udbud og efterspørgsel blandt de kvoteomfattede virksomhederne og mulighederne for at tilkøbe kvoter fra JI og CDM projekter. Allokering til nyanlæg vil bidrage til at øge kvoteprisen, idet tilskuddet til de fossile kraftværker – og særligt kulkraftværker – vil gøre investeringer i fx VE teknologier forholdsvist dyrere. Højere kvotepris medfører imidlertid at gratisallokeringen til nyanlæg ligeledes får en højere værdi. Dette kan medføre en selvforstærkende effekt, som fører til endnu højere kvotepriser. Muligheden for at tilkøbe kvoter fra andre sektorer eller fra JI/CDM projekter må dog forventes at lægge en dæmper på prisstigningerne. Konsekvenserne heraf er ikke analyseret i dette projekt. Såfremt kvoteprisen når et niveau på 40 euro/ton, vil tilskuddet fra gratisallokeringen overstige investeringsomkostningerne for et nyt kraftværk. Dermed er der en teoretisk risiko for, at der bliver etableret nye kraftværker, som der aldrig vil være brug for.
Det er desuden undersøgt, hvorledes gratisallokering til nyanlæg påvirker omkostningerne ved at nå en eventuel VE-målsætning. Konkret vurderer dette studie konsekvenserne at øge VE-andelen i modelområdet med ét procentpoint årligt fra 30 % i 2010 til 42 % i 2022[2]. Simuleringerne med VE-målsætningen viser, at de samlede samfundsøkonomiske tab for modelområdet pga. gratisallokering øges til ca. 41 mia. kr. (nutidsværdi). Desuden bliver det nødvendigt at øge tilskuddet til VE-anlæg fra godt 10 øre/kWh til ca. 17 øre/kWh, fordi deres konkurrenceforhold forværres (beregnet som det nødvendige tilskud for det marginale VE-anlæg).
Footnotes
[2] Det har ikke været muligt at belyse, hvordan denne målsætningen stemmer overens med EU's målsætning om 20 % VE-andel af bruttoenergiforbruget i 2020, idet EU's målsætning ikke er opgjort på lande/sektorer.
Version 1.0 June 2007, © Danish Environmental Protection Agency