Forsigtighedsprincippet

Bilag

Notat: Forsigtighedsprincippet

Udtrykt i national regulering, Den Natur- og Miljøpolitiske redegørelse 1995 og gennem eksempler på internationale erklæringer

Miljøstyrelsen, Maj 1998

INDLEDNING

Dette papir forsøger at præsentere de udtryk, som forsigtighedsprincippet har fundet i national dansk lovgivning, i Den Natur- og Miljøpolitiske redegørelse 1995, afgivet af miljø- og energiministeren i juni 1995 og i internationale erklæringer.

NATIONAL LOVGIVNING OG FORSIGTIGHEDSPRINCIPPET

Forsigtighedsprincippet i lovgivningen
Princippet er ikke direkte nævnt i lovgivningen, men tankegangen afspejles ofte i de indledende bemærkninger til diverse miljølove. Her bringes en række af indledningsbemærkningerne til nogle af de mere centrale miljølove, nemlig miljøbeskyttelsesloven, lov om kemiske stoffer og produkter, havmiljøloven og genteknologiloven.

Miljøbeskyttelsesloven:
"§ 1. Loven skal medvirke til at værne natur og miljø, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag i respekt for menneskets livsvilkår og for bevarelsen af dyre- og plantelivet.

Stk. 2. Med denne lov tilsigtes særlig

1) at forebygge og bekæmpe forurening af luft, vand, jord og undergrund samt vibrations- og støjulemper,
2) at tilvejebringe hygiejnisk begrundede regler af betydning for miljøet og for mennesker,
3) at begrænse anvendelse og spild af råstoffer og andre ressourcer,
4) at fremme anvendelse af renere teknologi og
5) at fremme genanvendelse og begrænse problemer i forbindelse med affaldsbortskaffelse.

§ 2. Loven omfatter
1) al virksomhed, som gennem udsendelse af faste, flydende eller luftformige stoffer, gennem udsendelse af mikroorganismer, der kan være til skade for miljø og sundhed, eller ved frembringelse af affald kan medføre forurening af luft, vand, jord og undergrund,
2) rystelser og støj,
3) produkter eller varer, som i forbindelse med fremstilling, opbevaring, anvendelse, transport eller bortskaffelse kan medføre forurening,
4) transportmidler og andre mobile anlæg, som kan medføre forurening, og
5) dyrehold, skadedyr og andre forhold, som kan medføre hygiejniske problemer eller væsentlige ulemper for omgivelserne.

Stk. 2. Loven omfatter tillige virksomhed, som vedrører risikobetonede processer, samt oplagring af stoffer med farlige egenskaber, således at driftsforstyrrelser eller uheld kan medføre nærliggende fare for forurening som nævnt i stk. 1.

§ 3. Ved lovens administration skal der lægges vægt på, hvad der er opnåeligt ved anvendelse af den mindst forurenende teknologi, herunder mindre forurenende råvarer, processer og anlæg og de bedst muligt forureningsbekæmpende foranstaltninger. Ved denne vurdering skal der lægges særlig vægt på en forebyggende indsats gennem anvendelse af renere teknologi.

Stk. 2. Ved bedømmelsen af omfanget og arten af foranstaltninger til forebyggelse og imødegåelse af forurening skal der lægges vægt på

1) de ydre omgivelsers beskaffenhed og forureningens sandsynlige virkning på disse og
2) hele det kredsløb, som stoffer og materialer gennemløber, med henblik på at begrænse spild af ressourcer mest muligt."

Lov om kemiske stoffer og produkter:
"§ 1. Denne lov har til formål at forebygge sundhedsfare og miljøskade i forbindelse med fremstilling, opbevaring, anvendelse og bortskaffelse af kemiske stoffer og produkter.

Stk. 2. Ved administration af loven kan der lægges vægt på mulighederne for at fremme renere teknologi og for at begrænse problemer i forbindelse med affaldsbortskaffelse.

§ 2. Loven skal sikre, at der tilvejebringes fornødne oplysninger om kemiske stoffer og produkter, der sælges her i landet, og sikre, at der kan foretages regulering af salg og anvendelse af de kemiske stoffer og produkter, som er eller på grundlag af foreliggende undersøgelser eller erfaringer formodes at være farlige for sundheden eller skadelige for miljøet.

Stk. 2. Ved bedømmelsen af arten og omfanget af de foranstaltninger, der træffes i medfør af denne lov for at forebygge miljøskader, skal der på den ene side lægges vægt på den skade på miljøet, som stoffet eller produktet kan medføre, og på den anden side de tekniske og økonomiske konsekvenser, herunder de omkostninger, sådanne foranstaltninger medfører såvel for samfundet som helhed som for de berørte producenter, importører og brugere."

Havmiljøloven:
"§ 1. Loven skal medvirke til at værne natur og miljø, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag i respekt for menneskets livsvilkår og for bevarelsen af dyre- og plantelivet.

Genteknologiloven:
"§ 1. Loven skal medvirke til at værne landets miljø og natur, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag i respekt for menneskers livsvilkår og for bevarelsen af dyre- og plantelivet. Loven skal desuden medvirke til at beskytte menneskets sundhed og ernæring i forbindelse med genteknologi.

Stk. 2. Ved bedømmelsen af omfanget og arten af foranstaltningerne til forebyggelse og imødegåelse af uønskede virkninger på miljø, natur og sundhed skal der lægges vægt på de ydre omgivelsers beskaffenhed og økologiske forhold samt risikoen for en uønsket påvirkning."

FORSIGTIGHEDSPRINCIPPET I DEN NATUR- OG MILJØPOLITISKE REDEGØRELSE 1995

Princippet er omtalt flere gange i den Natur- og miljøpolitiske redegørelse 1995, som blev afgivet af miljø- og energiminister Svend Auken i juni 1995.

Princippet omtales først på side 33:
"Langsigtede effekter

Regeringen er opmærksom på udviklingens langsigtede effekter for sundhed og velfærd og vil anvende forsigtighedsprincippet for ikke at påføre de kommende generationer forringede natur- og miljøvilkår og øgede omkostninger til at opretholde sundhed og velfærd."

Dernæst på side 34:
"Specielt er der grund til at være opmærksom på, at den tekniske og

økonomiske udvikling kan have konsekvenser for natur og miljø, som ikke fuldt ud kan forudses, når beslutningerne træffes. Der er derfor to principper i miljøpolitikken, som regeringen lægger stor vægt på forsigtighedprincippet og princippet om at forureneren betaler."

Dernæst på side 43:
"Målsætningerne

Målsætningerne for den natur- og miljøpolitiske indsats bør også fremover være følgende: Høj natur- og miljøkvalitet, langsigtet perspektiv, minimering af ressourceforbrug, helhedsvurderinger med system- og kredsløbsbetragtninger, forebyggelse ved kilden og anvendelse af forsigtighedsprincippet."

Og endelig på side 51:
"Forsigtighedsprincippet

Det er vigtigt at sikre, at der på de fleste områder er en tilstrækkelig viden om sammenhængen mellem samfundsudvikling og miljøtilstand, så det er muligt at angive, hvilken retning udviklingen bør tage. Forsigtighedsprincippet skal sikre, at der handles, selvom man ikke har den fulde viden om alle detaljerede sammenhænge. Det er endvidere vigtigt, at der til stadighed skabes viden og sker en informations-formidling til virksomheder og befolkning."

INTERNATIONALE ERKLÆRINGER OM FORSIGTIGHEDSPRINCIPPET

Den første egentlige omtale af forsigtighedsprincippet i lovgivningsmæssig sammenhæng sker i tysk lovgivning i 1976 (det såkaldte Vorsorgeprinzip): ‘Environmental policy is not fully accomplished by warning off imminent hazards and the elimination of damage which occurred. Precautionary environmental policy requires furthermore that natural resources are protected and demands on them are made with care’.

Herefter omtales princippet i konklusionerne fra den første Nordsø-konference i 1984, og selve princippet indskrives i ministerdeklarationerne fra de efterfølgende Nordsø-konferencer. F.eks. står der i ministerdeklarationen fra den anden Nordsø-konference i 1987:

‘Accepting that, in order to protect the North Sea from possible damaging effects of the most dangerous substances, a precautionary approach is necessary which may require action to control inputs of such substances even before a causal link has been established by absolutely clear scientific evidence.’

Princippet er herefter i forskellige formuleringer slag i slag blevet indskrevet i en række internationale traktater og deklarationer. I en del af disse er princippet primært hægtet til farlige kemikalier (f.eks. havkonventionerne), men bredere tilgange dækkende det generelle miljøområde findes også.

Nedenfor angives udvalgte erklæringer om anvendelse af forsigtighedsprincippet i regionale og globale traktater, konventioner og deklarationer samt erklæringer udarbejdet af udvalgte NGOer.

1. Generelle internationale erklæringer

1.1 Bergen-deklarationen

I ministerdeklarationen om bæredygtig udvikling (Bergen, 1990) i ECE-regionen (de europæiske lande + USA og Canada) står i paragraf 7:

‘In order to achieve sustainable development, policies must be based on the precautionary principle. Environmental measures must anticipate, prevent and attack the causes of environmental degradation. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty should not be used as a reason for postponing measures to prevent environmental degradation’.

1.2 Rio-deklarationen

I deklarationen fra det globale topmøde om miljø og udvikling i Rio (1992) har princip 15 følgende ordlyd:

In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.

1.3 EU

I EU-Traktatens (Maastricht, 1992) artikel 130 R står der følgende:

‘Stk. 2. Fællesskabets politik på miljøområdet tager sigte på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til de forskelligartede forhold, der gør sig gældende i de forskellige områder i Fællesskabet. Den bygger på forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats, princippet om indgreb over for miljøskader fortrinsvis ved kilden og princippet om, at forureneren betaler. Kravene med hensyn til miljøbeskyttelse skal integreres i udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets politikker på andre områder. I den forbindelse skal de harmoniseringsforanstaltninger, der skal iværksættes for at opfylde disse krav, i de relevante tilfælde omfatte en beskyttelsesklausul, der giver Medlemsstaterne bemyndigelse til af ikke-økonomiske miljøhensyn at træffe foreløbige foranstaltninger, der underkastes en fællesskabskontrolprocedure.

Stk. 3 .Ved udarbejdelsen af Fællesskabets politik på miljøområdet tages der hensyn til:

I det Europæiske Fællesskabs program for politik og handling i forbindelse med miljøet og bæredygtig udvikling fra 1992 står der bl.a. i præamplen:

‘ACKNOWLEDGE that the programme presented by the Commission has been designed to reflect the objectives and principles of sustainable development, preventive and precautionary action and shared responsibility set out in the declaration of the Heads of State and the Government of the Community meeting in Council on 26 June 1990 and in the Treaty on European Union signed at Maastricht on 7 February 1992’.

Og senere i selve handlingsprogrammets kapitel 2 om "En ny strategi for miljøet og for bæredygtig udvikling":

‘In accordance with the European Councils Declaration The Environmental Imperative the guiding principles for policy decision under this Programme derive from the precautionary approach and the concept of shared responsibility, including effective implementation of the Polluter Pays Principle’.

2. Specifikke internationale erklæringer

Udover de mere generelle vedtagelser vedrørende forsigtighedsprincippet er der på en stribe regionale og internationale topmøder og konferencer vedtaget lignende erklæringer dækkende mere specifikke miljøområder. Flest erklæringer vedrører beskyttelser af havmiljøet. Derudover findes der bl.a. erklæringer vedrørende ozonlaget, klimaforandringer og biologisk mangfoldighed.

2.1 Beskyttelse af havmiljøet

I konklusionerne fra den første Nordsø-konference i Bremen (1984) står der bl.a.:

‘Conscious that damage to the marine environment can be irreversible or remediable only at considerable expense and over long periods and that, therefore, coastal states and the EEC must not wait for proof of harmful effects before taking action.’

I ministerdeklarationen fra den anden Nordsø-konference i London (1987) står de følgende i paragraf VII:

‘Accepting that, in order to protect the North Sea from possible damaging effects of the most dangerous substances, a precautionary approach is necessary which may require action to control inputs of such substances even before a causal link has been established by absolutely clear scientific evidence.

(The participants) accept the principle of safeguarding the marine ecosystem of the North Sea by reducing pollution emissions of substances that are persistent, toxic and liable to bioaccumulate at source, by the use of best available technology and other appropriate measures. This applies especially when there is reason to assume that certain damage or harmful effects on the living resources of the sea are likely to be caused by such substances, even where there is no scientific evidence to prove a causal link between emissions and effects ("the principle of precautionary action").’

I ministerdeklarationen fra den tredje Nordsø-konference i Haag (1990) står det følgende i præamplen:

‘(The participants) will continue to apply the precautionary principle, that is to take action to avoid potentially damaging impacts of substances that are persistent, toxic and liable to bioaccumulate even where there is no scientific evidence to prove a causal link between emissions and effects.’

I ministerdeklarationen fra den fjerde Nordsø-konference i Esbjerg (1995) står der følgende:

‘The Ministers AGREE that the objective is to ensure a sustainable, sound and healthy North Sea ecosystem. The guiding principle for achieving this objective is the precautionary principle. This implies the prevention of the pollution of the North Sea by continuously reducing discharges, emissions and losses of hazardous substances thereby moving towards the target of their cessation within one generation (25 years) with the ultimate aim of concentrations in the environment near background values for naturally occurring substances and close to zero concentrations for man-made synthetic substances’.

I Paris-konventionen (1989) om beskyttelse mod havforurening fra landbaserede anlæg står der bl.a. følgende i anbefalingerne:

‘ACCEPT the principle of safeguarding the marine ecosystem of the Paris Convention area by reducing at source polluting emissions of substances that are persistent, toxic and liable to bioaccumulate by the use of the best available technology and other appropriate measures. This applies especially when there is reason to assume that certain damage or harmful effects on the living resources of the sea are likely to be caused by such substances, even when there is no scientific evidence to prove a causal link between emissions and effects (‘the principle of precautionary action’).

In determining whether a set of processes, facilities and methods of operation constitute the best available technology in general or individual cases, special consideration is given to (inter alia) the precautionary principle. If the reduction of emissions resulting from the use of the best available technology does not lead to environmentally acceptable results, additional measures have to be applied.’

I Oslo/Paris-konventionen fra 1992 står følgende vedrørende generelle forpligtelser i artikel 2(2):

‘The Contracting Parties shall apply: (a) The precautionary principle, by virtue of which preventive measures are to be taken when there are reasonable grounds for concern that substances or energy introduced, directly or indirectly, into the marine environment may bring about hazards to human health, harm living resources and marine ecosystems, damage amenities or interfere with other legitimate uses of the sea, even when there is no conclusive evidence of a causal relationship between the inputs and the effects’.

I Helsinki-konventionen fra 1992 om beskyttelse af havmiljøet i Østersøen står der følgende i artikel 3(2):

‘The Contracting Parties shall apply the precautionary principle, i.e., to take preventive measures when there is reason to assume that substances or energy introduced, directly or indirectly, into the marine environment may create hazards to human health, harm living resources and marine ecosystems, damage amenities or interfere with other legitimate uses of the sea even when there is no conclusive evidence of a causal relationship between inputs and their alleged effects’.

På 12. Møde i styrelsesrådet for FNs miljøprogram (UNEP) i 1989 blev der vedtaget en anbefaling vedrørende det globale havmiljø med følgende ordlyd:

‘Recognizing that waiting for scientific proof regarding the impact of pollutants discharges into the marine environment may result in irreversible damage to the marine environment and in human suffering.

Also aware that policies allowing uncontrolled discharges of pollutants continue to pose unknown risks.

1. Recommends that all Governments adopt the ‘principle of precautionary action’ as the basis of their policy with regard to the prevention and elimination of marine pollution’.

I resolutionen fra mødet i London-konventionen (1991) om dumpning af affald står der følgende:

‘AGREES that in implementing the London Dumping Convention the Contracting Parties shall be guided by a precautionary approach to environmental protection whereby appropriate preventive measures are taken when there is reason to believe that substances or energy introduced in the marine environment are likely to cause harm even where there is no conclusive evidence to prove a causal relation between inputs and their effects;

AGREES FURTHER that Contracting Parties shall take all necessary steps to ensure the effective implementation of the precautionary approach to environmental protection and to this end they shall:

(a) encourage prevention of pollution at the source, by the application of clean production methods, including raw materials selection, product substitution and clean production technologies and processes and waste minimization throughout society;

(b) evaluate the environmental and economic consequences of alternative methods of waste management, including long-term consequences;

(c) encourage and use as fully as possible scientific and socio-economic research in order to achieve an improved understanding on which to base long-range policy options;

(d) endeavour to reduce risk and scientific uncertainty relating to proposed disposal operations; and

(e) continue to take measures to ensure that potential adverse impacts of any dumping are minimized, and that adequate monitoring is provided for early detection and mitigation of these impacts’.

2.2 Beskyttelse af ozonlaget

I præamplen til Montreal-protokollen blev der i 1990 vedtaget følgende:

‘Determined to protect the ozone layer by taking precautionary measures to control equitably total global emissions of substances that deplete it, with the ultimate objective of their elimination on the basis of developments in scientific knowledge, taking into account technical and economic considerations and bearing in mind the developmental needs of developing countries.’

2.3 Klimaforandringer

I FNs rammekonvention om klimaforandringer fra 1992 står der følgende i artikel 3(3):

‘The Parties should take precautionary measures to anticipate, prevent or minimise the causes of climate change and mitigate its adverse effects. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty should not be used as a reason for postponing such measures, taking into account that policies and measures to deal with climate change should be cost effective so as to ensure global benefits at the lowest possible cost.’

2.4 Beskyttelse af den biologiske mangfoldighed

I præamplen til konventionen om biologisk mangfoldighed fra 1992 står der bl.a. følgende:

‘Noting that it is vital to anticipate, prevent and attack the causes of significant reduction or loss of biological diversity at source.

Noting also that where there is a threat of significant reduction or loss of biological diversity, lack of full scientific certainty should not be used as a reason for postponing measures to avoid or minimize such a threat’.

3. Erklæringer fra industri- og miljøorganisationer

Udover erklæringer om anvendelse af forsigtighedsprincippet vedtaget i regeringssammenhænge, har en række NGOer offentliggjort deres definitioner og fortolkninger af forsigtighedsprincippet. Som eksempler på dette omtales her erklæringer fra henholdsvis CEFIC og Greenpeace.

3.1 CEFIC

Den europæiske kemiske industri (CEFIC) har maj 1995 udgivet et Position Paper om forsigtighedsprincippet og dets anvendelse. I papiret står bl.a.:

‘No single definition of the Precautionary Principle has prevailed and interpretations vary. However, the general idea could, indicatively, be expressed as follows: where there are sufficient grounds for believing that an activity or a product is likely to cause threat of serious and irreversible damage to health or the environment, measures must be taken for example to reduce or to prevent that activity or that product even if there is no fully conclusive evidence of a causal link between that activity or product and the feared consequences.’

Hvad angår afgrænsning af princippets anvendelse angives det, at der ved rationelle beslutninger skal anvendes en positiv, videnskabelig tilgang, baseret på sund videnskab. Fremgangsmåden ved forsigtighedsprincippets anvendelse skal efter CEFICs mening struktureres omkring følgende elementer: