Økonomiske styringsmidler i dansk miljøpolitik

4. Oversigt over økonomiske styringsmidler i Danmark

4.1. Skatter og afgifter
4.2. Forbrugsafgifter og tilskud
4.3. Kommercielle sektorer og miljøfaktorer
4.4. Forekomst og fordelingseffekt

Typer instrumenter

De direkte regelstyrede midler er fortsat de mest anvendte måder til at beskytte miljøet. Der er imidlertid en generel tendens til at øge viften af styringsmidler til også at omfatte et stigende antal andre instrumenter. Dette omfatter f.eks. bevidsthedsskabende midler, økonomiske styringsmidler og andre typer som f.eks. frivillige aftaler.

Tendensen kan ligeledes observeres inden for EU, hvor andre typer forholdsregler i stigende grad tages i brug. Hvis man f.eks. sammenligner den først miljøhandlingsplan med de senere (den fjerde og den femte) vil man bemærke, at fordelene ved økonomiske styringsmidler og andre alternative forholdsregler understreges i sidstnævnte. Selvom EU-kommissionen anbefaler mere brug af økonomiske styringsmidler, skimtes der imidlertid kun lav fremgang i den egentlige brug af dem på EU-niveau. Blandt medlemsstaterne er brugen af økonomiske styringsmidler imidlertid steget siden begyndelsen af 1990’erne.^[1]

4.1. Skatter og afgifter

Økonomiske styringsmidler blev indført i dansk miljøpolitik i midten af 1980’erne, og siden da er de blevet mere og mere udbredt. I dag omfatter de anvendte styringsmidler bl.a. afgifter på affald, CO₂ og SO₂, vandforsyning og spildevandsrensning.

Skattereformen i 1994

I januar 1993 begyndte regeringen på udarbejdelsen af en skattereform, som trådte i kraft i 1994. Formålet med skattereformen var bl.a. at øge niveauet af grønne afgifter mod til gengæld at sænke indkomstskatteniveauet. Den øgede grønne beskatning blev også betragtet som et middel til at følge regeringens mål om at øge befolkningens miljøbevidsthed generelt. Endvidere afspejlede reformen regeringens overordnede prioritet, der gik ud på at miljøhensyn skulle danne et solidt grundlag for og være en integreret del af regeringens politik.

Således fik miljøhensyn en ny rolle i den danske skattereform. For første gang i dansk skattepolitiks historie, blev en øgning i miljøskatterne og -afgifterne en forudsætning for lempelser i indkomstskatten. Som følge heraf introduceredes nye økonomiske styringsmidler med skattereformen, og niveauet for nogle af de eksisterende styringsmidlers vedkommende blev hævet. Disse tiltag blev forbundet med skattelettelser på marginalindkomsterne med det formål at fjerne skattetrykket fra arbejdskraften og over på ressourcer og miljøforurenere. Siden skattereformen er brugen af økonomiske styringsmidler fortsat med at stige.

Provenu

Figur 4.1 viser skatteprovenuet og bidraget, der fremkommer ved økonomiske styringsmidler.^[2] Figuren indeholder ikke forbrugsafgifter, fordi disse opkræves decentralt. Figuren viser, at de økonomiske styringsmidler bidrager med 16% af det samlede skatteprovenu til staten. Indkomstskatter og andre indirekte skatter (i særdeleshed moms) er de andre store indtægtskilder for staten. Bilafgifter og energiafgifter ses at være de vigtigste økonomiske styringsmidler, når det drejer sig om provenu-bidrag. Det skal her bemærkes, at i denne figur er der ikke indregnet motorbrændstofafgifter i energiafgifterne. De resterende økonomiske styringsmidler (kaldet »grønne økonomiske styringsmidler«) udgør 16% af det samlede provenu fra økonomiske styringsmidler. Dette svarer til et bidrag på ca. 3% til det samlede provenu til staten.

4.2. Forbrugsafgifter og tilskud

Forbrugsafgifter

Forbrugsafgifternes rolle er intensiveret i de sidste 10-15 år. Brugen af princippet om fuld omkostningsdækning med strengere miljøstandarder for anlæg, der leverer den pågældende ydelse (affaldsbehandling og -bortskaffelse, spildevandsrensning og forsyning af drikkevand) har ført til væsentlige stigninger i niveauet for forbrugsafgifter.

Endvidere giver loven dem, der leverer tjenesteydelserne, mulighed for at differentiere ydelserne under visse betingelser.^[3] Som følge deraf kan visse typer affald være underkastet højere afgifter end andre typer.

Figur 4.1

Bidrag fra økonomiske styringsmidler til det danske skatteprovenu, 1998

Tilskud

Tilskudsordninger i Danmark er typisk rettet mod at støtte følgende: investeringer, tiltag, der er rettet mod at ændre adfærd og produktionsmetoder, forskning og udviklingsarbejde og bevidsthedsskabelse. Tilskudsordninger er udformet i overensstemmelse med bestemmelserne i EU-traktaten. Traktaten begrænser omfanget, hvormed sådanne bestemmelse kan ramme specifikke industrier eller virksomheder. Tilskudsordninger er for det meste udformet uafhængigt af det dermed forbundne mulige provenu. Der er med andre ord ingen øremærkning af provenuet.

4.3. Kommercielle sektorer og miljøfaktorer

Figur 4.2 og  giver en illustration af de miljøfaktorer og de kommercielle sektorer, der er påvirket af de i Danmark anvendte styringsmidler. Figurerne er en forenkling af den faktiske tilstand. Det er f.eks. blevet valgt at kategorisere en række afgifter (herunder CO₂-afgiften, SO₂-afgiften, spildevandsafgiften og affaldsafgiften) som udledningsafgifter til trods for, at ingen af dem kan siges at være udledningsafgifter i egentlig forstand.^[4]

Figur 5.2 viser kun de primære miljøfaktorer, der berøres. For eksempel har pesticid-afgiften været angivet som den faktor, der har en indvirkning på jord og grundvand, men brugen af pesticider har også en indvirkning på overfladevandet. For forenklingens skyld har man imidlertid valgt kun at vise den miljøfaktor, som hovedsageligt berøres.

Når man sammenligner de to figurer med figur 4.1 er det tydeligt, at husholdningerne bidrager med en stor andel af provenuet fra de økonomiske styringsmidler. Energiafgifter, herunder afgifter på motorbrændstoffer og biler, opkræves primært af husholdningerne. Endvidere bidrager husholdningerne med den største andel af CO₂-afgiften, selvom andre sektorer også betaler denne form for skat.

Det bør også nævnes, at skatter og afgifter, der til at begynde med lægges på andre sektorer end husholdningerne, vil ofte blive søgt inddrevet af den pågældende sektor ved at lægge noget eller hele afgiften oveni prisen, som forbrugeren betaler for det pågældende emne. Derfor betaler i realiteten husholdningerne en del eller næsten hele afgiften.^[5]

Typisk vil en afgift, der pålægges et selskab i international konkurrence ikke blive lagt over på forbrugeren, men skal i stedet afholdes af selskabet og/eller dets forsynere af arbejdskraft, kapital og andet input, alt afhængig af markedsbetingelserne for disse varer og tjenesteydelser.

På den anden side vil denne afgift sandsynligvis blive givet videre til forbrugeren, hvis selskabet ikke er i international konkurrence, eller hvis afgiften pålægge hele brugen af det pågældende produkt.^[6]

Figur 4.2

Økonomiske styringsmidler og berørte miljøfaktorer

Figur 4.3

Økonomiske styringsmidler og berørte kommercielle sektorer

¹⁾ Kun energi til opvarmning,
²⁾ Lufttransport og offentlig transport er undtaget.

4.4. Forekomst og fordelingseffekt

Figur 4.4 viser forekomsten af fem af de største grønne afgifter målt ved provenu for 10 husholdningsindkomstgrupper. Den første tiende viser de laveste 10% af indkomsterne, og den sidste tiende viser de højeste 10% af indkomsterne. Et indeks på 100 betyder, at afgiften står i forhold til husholdningens indkomst. Figuren skal vise, i hvilket omfang visse afgifter er degressive, neutrale eller progressive. Afgifter, der påvirker de lave indkomstgrupper mest er degressive, mens afgifter der påvirker de høje indkomstgrupper mest, er progressive. En neutral afgift påvirker alle indkomstgrupper lige meget.

Figur 4.4

Relativ forekomst af visse grønne afgifter

Kilde: Skatteministeriet

Figuren viser, at afgiften på elektricitet, olieprodukter (især til opvarmning) og vand er alle degressive sammenlignet med indkomsten. Husholdninger med den laveste indkomst har den højeste relative skattebyrde og denne relative byrde bliver lavere efterhånden som husholdningens indkomst stiger.

Situationen er noget anderledes for afgiften på køretøjer og transport. Afgiften på benzin er rimelig konstant hen over husholdningsindtægten og registreringsafgiften er en anelse progressiv. I sidstnævnte tilfælde skal det bemærkes, at den første indkomstgruppe ikke indeholder mange observationer.

Den generelle konklusion af ovennævnte er, at grønne afgifter har en tendens til at være degressive. Dette bør give anledning til overvejelser om lighed og retfærdig fordeling af indkomsten.

Fordelingseffekter

I Danmark oplevede man et gennembrud for de grønne skattereformer i 1994. Endvidere har Danmark en lang tradition for en integreret brug af forskellige økonomiske styringsmidler, herunder tilskud. Dette gør det muligt at målrette eventuelt uønskede fordelingseffekter som følge af grønne afgifter ved hjælp af andre skatteinstrumenter. Som vist ovenfor kan de økonomiske styringsmidler i miljøpolitik ofte være degressive dvs. de har størst indvirkning på de lavere indkomstgrupper.

Således anvendes provenuet fra grønne afgifter ofte (indirekte da de ikke er øremærket) til at nedsætte andre indkomstskatter, således at der opnås en kompensation for de uheldige fordelingseffekter på indkomsten. Dette kan bidrage til at bevare eller endda forbedre de overordnede følgevirkninger af skattesystemet.

En metode, som også er blevet taget i anvendelse i Danmark er at udligne de negative virkninger fra de grønne afgifter på indkomstfordelingen ved at sammenholde afgifterne med de sociale ydelser. Dette betyder, at de prisstigninger, der måtte opstå som følge af bl.a. øgede afgifter på elektricitet og opvarmning indregnes, når udbetaling af sociale ydelser og lignende udbetalinger skal fastsættes.

Noter

1. Energistyrelsen; Miljøafgifter, Miljøserien, no. 1, 1997, s. 5 [Retur]

2. Figuren er udarbejdet på basis af oplysninger fra Danmarks Statistik [Retur]

3. Navnlig skal princippet om fuld omkostningsdækning være overholdt for hver enkelt type affald, dvs. krydssubsidiering tillades ikke. [Retur]

4. CO₂-afgiften er en produktafgift, således at forstå at den lægges på brændsler, der benyttes til energiproduktion. Der er imidlertid en sammenhæng mellem det konkrete brændsel og den deraf følgende CO₂-udledning. Dette er baggrunden for kategoriseringen som en udledningsskat. I tilfældet med SO₂-afgiften er det dens udformning, der giver mulighed for at betragte den som en udledningsafgift. Spildevandsafgiften har et stærkt element af udledningsafgift i sig, idet dens størrelse hænger konkret sammen med indholdet af forskellige specificerede stoffer i spildevandet. Affaldsafgiften differentierer mellem forskellige typer affald. [Retur]

5. Dette skal dog ikke ses som en mangel ved økonomiske styringsmidler. Det er en del af den måde, som de økonomiske styringsmidler fungerer på. Når forbrugerens pris øges som følge af afgiften, er der jo et incitament for forbrugerne til at overgå til andre, ikke-beskattede og mindre miljøskadelige erstatningsprodukter og/eller at nedsætte forbruget af den pågældende vare eller tjenesteydelse. Endvidere er der et incitament til producenten om at udvikle erstatningsprodukter eller andre produktionsmetoder, som er mere miljøvenlige og som derfor ikke er underkastet denne type skat. [Retur]

6. Imidlertid kan producenten og evt. også importøren tvinges til at afholde en del af afgiftsbyrden, eller de kan lægge den over på leverandørerne af input hvis priselasticiteten er høj. [Retur]