Omkostninger og økonomiske sikkerhedsstillelse ved deponering af affald

Sammenfatning og konklusioner

Rapporten er udarbejdet til brug for dansk implementering af Rådets direktiv 1999/31/EF af 26. april 1999 om deponering af affald, idet rapporten specielt vedrører direktivets artikler om henholdsvis sikkerhedsstillelse og omkostninger ved affaldsdeponering (gebyrer) i forbindelse med planlægning, etablering, drift, nedlukning og efterbehandling af deponeringsanlæg, herunder omkostninger til sikkerhedsstillelse.

Målet med projektet har været at undersøge muligheder og former for sikkerhedsstillelse samt at klarlægge, hvilke omkostninger der i øvrigt skal medregnes for at opfylde direktivets krav vedrørende gebyrfastsættelse.

Forudsætninger

Ifølge Rådets direktiv 1999/31/EF om deponering af affald artikel 10 skal det sikres, at alle omkostninger ved etablering og drift af et deponeringsanlæg, herunder så vidt muligt omkostninger ved sikkerhedsstillelse og de anslåede omkostninger ved deponeringsanlæggets nedlukning samt efterbehandling i en periode på mindst 30 år, er dækket af den betaling, operatøren forlanger for deponering af affald (deponeringsgebyret).

I direktivets artikel 8 fastsættes det endvidere, at et deponeringsanlæg kun må godkendes, hvis ansøgeren, inden deponeringen påbegyndes, har truffet eller vil træffe passende forholdsregler i form af sikkerhedsstillelse eller tilsvarende med henblik på at sikre, at de forpligtelser (herunder foranstaltninger til efterbehandling), som følger af godkendelsen, opfyldes, og at nedlukningsprocedurerne i art. 13 følges. Denne sikkerhed eller tilsvarende tilbageholdes, så længe anlægget er genstand for overvågning og monitering i overensstemmelse med art. 13, litra d).

Det har været udgangspunktet, at sikkerhedsstillelsen skal omfatte alle uforudsigelige omkostninger forbundet med miljømæssige påvirkninger fra det tidspunkt, hvor 1. læs affald er modtaget på et deponeringsanlæg, til udløbet af efterbehandlingsperioden. Endvidere skal alle forudsigelige omkostninger i forbindelse med nedlukning og efterbehandling være omfattet. Ved beregning af omkostningernes størrelse skelnes mellem 4 forskellige affaldskategorier, for hvilke individuelle beregninger er foretaget.

Et deponeringsanlæg forudsættes opdelt i særskilte deponeringsenheder, som håndteres individuelt i relation til sikkerhedsstillelse. Driftsperioden for en deponeringsenhed er her beregningsmæssigt sat til 10 år; nedlukning er forudsat at ske i en kort periode ved driftsperiodens ophør.

Efterbehandlingsperioden forudsættes generelt at være 30 år. I henhold til Direktivets artikel 8 litra a, iv) kan medlemsstaterne efter eget valg beslutte, at sikkerhedsstillelse ikke finder sted på deponeringsanlæg for inert affald. Under hensyntagen til karakteren af inert affald som affald, der kan formodes ikke at medføre forurening af miljøet, forudsættes for inert affald derfor kun en efterbehandlingsperiode på 5 år.

Risikoaspekter

Med henblik på at vurdere størrelsesordenen for de omkostninger, der skal være omfattet af sikkerhedsstillelsen, beskrives først kritiske forhold ved affaldsdeponering. Risikoprofil og uheldsscenarier for forskellige kategorier af deponeringsanlæg gennemgås. Det konkluderes, at for deponeringsenheder for blandet affald vil der være en vis brand- og eksplosionsfare samt risiko for vegetationsskader på tilstødende arealer. Ellers er den største risiko for uheld knyttet til potentiel forurening af grundvand, hvilket kan forekomme for deponeringsenheder for mineralsk, blandet og farligt affald.

Forudsigelige og uforudsigelige omkostninger

Omkostninger, som anses for relevante i relation til sikkerhedsstillelse, opdeles i forudsigelige og uforudsigelige omkostninger, idet såvel omkostningernes karakter som relevansen af sikkerhedsstillelsesformerne afhænger af forudsigeligheden. De forudsigelige omkostninger knytter sig især til perkolatbortskaffelse samt til monitering, mens uforudsigelige omkostninger dækker forskellige uheldssituationer, som beskrevet ovenfor.

Omkostningernes størrelse er beregnet ud fra en række antagelser vedrørende indretning og drift af deponeringsenheder for de forskellige affaldskategorier. Størrelsesordenen af såvel forudsigelige som uforudsigelige omkostninger ved deponering af forskellige affaldskategorier er vist i følgende tabel. Beløbene fremkommer som resultat af modelberegninger for hele levetiden af en deponeringsenhed. Endvidere er størrelsen af typiske, gældende deponeringsgebyrer anført for at sætte de beregnede omkostninger i relief.

Det ses, at de beregnede forudsigelige omkostninger udgør en betydelig del af de typiske deponeringsgebyrer for inert, mineralsk og blandet affald, hvilket ikke i sig selv er et problem, idet de forudsigelige omkostninger jo netop bør være medregnet ved fastsættelsen af deponeringsgebyrerne. Som det endvidere ses, gælder dette ikke for farligt affald.

Endvidere ses det, at de uforudsigelige omkostninger er nærmest ubetydelige i forhold til de typiske deponeringsgebyrer. Dette gælder dog kun ved en gennemsnitsbetragtning for alle deponeringsanlæg. For det enkelte anlæg kan omkostningerne ved uforudsigelige miljøpåvirkninger være særdeles store og vanskelige at afholde. Blandt andet dette forhold peger i retning af det fordelagtige ved etablering af en fælles, solidarisk sikkerhedsstillelsesordning til dækning af forskellige uheldssituationer.

Forskellige former for sikkerhedsstillelse

Efter ovennævnte gennemgang af tekniske aspekter ved affaldsdeponeringsanlæg samt fastlæggelse af størrelsesordener for omkostninger beskrives forskellige former for sikkerhedsstillelse. Forskelle i risikoprofil samt konkurrenceretlige aspekter for private og offentlige ejere af deponeringsanlæg behandles.

De forskellige typer sikkerhedsstillelse vurderes med hensyn til deres egnethed til dækning af forudsigelige og uforudsigelige omkostninger ved affaldsdeponering.

I forhold til de uforudsigelige omkostninger kan det sammenfattende fastslås, at både en ordning med miljøforsikring og en puljeordning synes at kunne være operationel i relation til affaldsdeponering, dog med det forbehold, at det ikke ligger helt klart, hvorvidt der kan laves et forsikringsgrundlag, der i detaljer svarer til behovet.

Det kunne derfor overvejes at etablere en puljeordning med tvunget medlemsskab og bidrag, men således, at puljeordningens administrative organ bemyndiges til at lade (hele eller en del af) indbetalingerne afløse af en forsikringsordning, i det omfang der kan opnås en helt tilsvarende dækning.

I forhold til de forudsigelige omkostninger synes en individuel opsparing i puljeordningen at være den mest ideelle form for sikring. Betalingerne adskilles formelt fra indbetalinger til dækning af de uforudsigelige omkostninger.

Konsekvenser for gebyrfastsættelse og betalingsstrømme

Det er analyseret, hvilke konsekvenser sikkerhedsstillelsen vil have for de enkelte anlæg, specielt med henblik på gebyrniveau og omfanget af sikkerhedsstillelse. Analysen tager udgangspunkt i omkostninger for en standard deponeringsenhed med et areal på 2 ha og et affaldsvolumen på 200.000 m³.

Eventuelle ekstraomkostninger på deponeringsanlægget som følge af kravet om karakterisering af affaldet ifølge direktivets bilag 2 er ikke medtaget i beregningerne.

Konkluderende kan det siges, at deponeringsgebyret kun vil stige moderat som følge af kravet om, at det skal kunne dække hensættelser til forudsigelige og uforudsigelige omkostninger.

Stigningen i deponeringsgebyret (gebyr inkl. affaldsafgift) varierer fra 2 % for en deponeringsenhed for inert affald til 9 % for en deponeringsenhed for blandet affald. Stigningen i deponeringsgebyret for farligt affald er beregnet til 28 kr./ton, hvilket skal ses i relation til de gebyrer, der betales i dag (700-1.100 kr./ton).

Det fremgår endvidere af beregningerne, at det er ret betragtelige midler, der skal hensættes på landsplan til at afholde de forudsigelige omkostninger i efterbehandlingsperioden. Såfremt der etableres en puljeordning til administration af omkostninger i forbindelse med nedlukning og forud­sige­lige omkostninger i efterbehandlingsperioden, kan puljens samlede størrelse efter en årrække beregnes til knap en milliard kroner på baggrund af de opstillede forudsætninger.

Administration og beslutning om sikkerhedsstillelse

Såfremt der vælges en fælles puljeordning til sikkerhed for dækning af forudsigelige og uforudsigelige omkostninger, vil den skulle administreres af et overordnet, styrende organ. Et sådant organ vil kunne etableres som Deponeringsbranchens Puljeordning i lighed med Oliebranchens Miljøpulje.

Medlemskabet af puljeordningen er pligtigt for enhver ejer, så længe et deponeringsanlæg (der er godkendt i overensstemmelse med direktivet/danske regler) er i drift og ikke er endeligt og korrekt afviklet. Der skal derudover være solidarisk ansvar mellem de til enhver tid værende medlemmer af puljeordningen over for uforudsigelige omkostninger.

Parterne bag puljeordningen vil kunne bestå af ejere af deponeringsanlæg, de kompetente miljømyndigheder og Miljøstyrelsen. Puljen vil skulle have en bestyrelse bestående af repræsentanter fra de forskellige parter. Formandsskabet vil kunne varetages af Miljøstyrelsen.

Puljeordningen kan endvidere have en rådgivende funktion over for medlemmerne, bl.a. på baggrund af opsamlede erfaringer, med henblik på at reducere risikoen for indtrædelse af uforudsigelige miljøpåvirkninger. En sådan funktion kan medvirke til at reducere puljens omkostninger.

Ved en puljeordning beslutter bestyrelsen for ordningen, i hvilke tilfælde der skal ske udbetalinger fra puljen til dækning af forudsigelige omkostninger i nedluknings- og efterbehandlingsperioden samt uforudsigelige omkostninger i tilfælde af miljøpåvirkninger. For såvel forudsigelige som uforudsigelige omkostninger bør beslutningen træffes efter indstilling fra den pågældende amtslige myndighed. Via sit detaljerede kendskab til det aktuelle deponeringsanlæg anbefaler den amtslige myndighed afhjælpende tiltag til finansiering via puljeordningen i tilfælde af uforudsigelige omkostninger.