| Indhold |

Miljøprojekt nr. 717, 2002

Gennemsigtighed i kommunale renovationsgebyrer

Indholdsfortegnelse

1. Forord

Vurderingen af, om kommunerne løser deres opgaver på affaldsområdet tilfredsstillende, har i mange år baseret sig på miljømæssige kriterier. Genanvendes der nok affald, deponeres der for meget, behandles affaldet miljømæssigt tilfredsstillende m.v.

Tilsvarende har der været fokus på kommunernes tilrettelæggelse af affaldsordningerne. Er det nemt for borgerne/virksomhederne, er ordningerne effektive, informeres der nok osv.

Inden for de senere år er der i stigende grad sat fokus på kommunernes renovationsgebyrer og dermed indirekte på omkostningsniveauet i de kommunale affaldsordninger. Affaldsområdet er som bekendt brugerfinansieret, og på den baggrund er der intet mærkeligt i, at blandt andet brugerne (borgere/virksomhederne) har en interesse i at vide, hvad de får for deres renovationsgebyrer.

Men også fra politisk hold er der udtrykt ønske om, at kunne få et større indblik i de kommunale omkostninger til affaldshåndteringen.

Et sådan indblik tjener tre formål:

For det første vil en større gennemsigtighed i de kommunale affaldsgebyrer gøre det muligt for brugerne at se, hvad de får for deres renovationsgebyr.

For det andet vil det skabe større bevidsthed i den enkelte kommune om omkostningsniveauet for affaldsordningerne, og dermed indirekte være et incitament til at gå ordningerne og den tilhørende administration efter i sømmene.

For det tredje vil der kunne opnås en større sammenlignelighed i de kommunale renovationsgebyrer. En indsigt som også kan bidrage til øget fokus på effektiviteten af ordningerne i de enkelte kommuner, herunder erfaringsudveksling mellem kommunerne.

Baggrunden for dette projekt er netop et ønske om at styrke informationerne om kommunernes omkostninger og tilhørende serviceniveau for de enkelte affaldsordninger.

Projektet er støttet af Miljøstyrelsens Udviklingsordning under Program for renere produkter m.v. Projektet er blevet udført i samarbejde mellem KL, Dansk Industri, Carl Bro A/S og PriceWaterhouseCoopers. KL har stået for projektledelsen. Projektet er blevet fulgt af en følgegruppe bestående af repræsentanter fra:

Miljøstyrelsen (formand)
Københavns Kommune
Foreningen af miljømedarbejdere i Kommunerne
Kommunalteknisk Chefforening
RenoSam
Affaldsteknisk Samarbejde
Indenrigsministeriet
Finansministeriet
Projektet er afsluttet i foråret 2002.

2. Projektets formål og baggrund

Projektets formål er at styrke informationerne om kommunernes omkostninger og serviceniveau for de enkelte affaldsordninger.

Hensigten er at opfylde formålet ved at opstille nøgletal for kommunens omkostninger til håndtering af affald fra husholdninger og erhverv. Der vil blive sat fokus på serviceniveauets betydning for omkostningerne, og projektets vil give indsigt i de bagvedliggende årsager til fastsættelsen af de kommunale affaldsgebyrer.

Projektet vil for det første forsøge at udarbejde et grundlag for at skabe større gennemsigtighed i de enkelte kommuners affaldsgebyrer. For det andet vil der blive forsøgt udarbejdet et grundlag for at skabe en større sammenlignelighed mellem kommunernes respektive omkostninger til affaldsordningerne. For det tredje vil det blive undersøgt, om forskelle i regnskabsprincipper kan forklare (dele af) de varierende behandlingsgebyrer for forbrændings- og deponeringsanlæg.

2.1 Projektets baggrund og målgruppe

Der har gennem de senere år været en stigende interesse for de kommunale affaldsgebyrer. Interessen udspringer blandt andet af, at de kommunale affaldsgebyrer varierer kommunerne i mellem, uden at der har kunne findes nogle entydige forklaringer på disse forskelle.

Interessen stammer blandt andet fra folketingspolitikere, centraladministrationen, brancheorganisationer, borgere og erhverv, men også i de enkelte kommuner opleves en stigende fokusering på omkostningerne til affaldsordningerne. Fælles er ønsket om at opnå en større gennemsigtighed og sammenlignelighed i de kommunale affaldsgebyrer for dermed at styrke informationerne om de kommunale omkostninger til affaldshåndtering.

Projektets primære målgruppe er kommunerne, de fælleskommunale affaldsselskaber, borgere og erhverv. Projektets sekundære målgruppe er folketingspolitikere, centraladministrationen samt brancheorganisationerne.

Forud for dette projekt er der gennemført en række undersøgelser med forskellige tilgange til de kommunale affaldsgebyrer. En række af disse undersøgelser er kort nævnt nedenfor. Der er dog ingen af undersøgelserne, der på detaljeret vis opgører kommunernes omkostninger til de enkelte affaldsordninger.

Center for Samfundsvidenskabelig miljøforskning (CeSam) har i 1997 udarbejdet arbejdspapiret "Kommunernes finansiering af affaldsbortskaffelsen". Papiret vedrører "hvile-i-sig-selv-princippet", finansiering, organisatoriske forhold m.m.

RenoSam har i 1998 for Miljøstyrelsen udarbejdet projekt "Råd og vink" om gebyrfastsættelsen på affaldsområdet (Miljøprojekt nr. 465/99). Projektet er en undersøgelse af gebyrgrundlaget for de kommunale/fælleskommunale affaldsanlæg og vedrører økonomien i behandlingsleddet (forbrænding og deponering).

Konkurrencestyrelsen har i januar 1999 udgivet en redegørelse om affaldssektoren. Redegørelsen berører blandt andet gebyrområdet, og det konstateres, at der er store forskelle i affaldsgebyrerne og serviceniveauet. Konklusionen er, at der ikke er en entydig sammenhæng mellem gebyrernes størrelse og serviceniveauet.

Videncenter for affald og genanvendelse (nu "Videncenter for affald) indhenter periodisk de kommunale takstblade for renovation, vand og andre miljørelaterede områder. Takstbladene registreres i dag uden nogen form for bearbejdning. Det er desuden i forbindelse med udarbejdelsen af miljøprojektet "Kommunale affaldsplaner og regulativer" (nr. 447/98) registreret, hvorledes renovationsgebyrerne i de enkelte kommuner er sammensat.

Jørgen Grønnegaard Christensen udgav i 2001 bogen "Affaldssektorens politiske organisering". I bogen indgår en analyse af affaldssektorens økonomi, herunder en sammenligning af gebyrniveauet for en række kommuner. Analysen omfatter alene dagrenovationsgebyrer, og tager ikke højde for om, og i givet fald i hvilket omfang, at dette gebyr dækker andre ordninger for husholdninger (fx papir, pap, glas og farligt affald).

Miljøstyrelsen indsamler med hjemmel i affaldsbekendtgørelsen en gang årligt oplysninger om kommunernes omkostninger til husholdnings- og erhvervsaffald.

Kommunernes hjemmel til at opkræve affaldsgebyrer fastlagt i miljøbeskyttelseslovens § 48. Anvendelsen af miljøbeskyttelseslovens § 48 er nærmere beskrevet i bemærkningerne til lovforslaget samt i Miljøstyrelsens vejledning om bortskaffelse, planlægning og registrering af affald (vejledning nr. 4/94).

2.2 Projektforløb

Som nævnt har man ikke tidligere forsøgt at gennemføre en så detaljeret undersøgelse af de kommunale omkostninger til affaldsordninger, som dette projekt lægger op til.

Derfor er det samlede projekt opdelt i to faser, hvoraf dette projekt alene omfatter første fase.

I første fase skal der ske en metodemæssig udvikling baseret på en undersøgelse af 16 kommuner og 5 fælleskommunale affaldsselskaber.

Metoden skal for det første sikre, at der kan tilvejebringes oplysninger om den enkelte kommunes omkostninger til et givet antal affaldsordninger, herunder fordelingen af omkostningerne på diverse poster.

For det andet skal metoden bygge på, at det muliggøres at sammenstille den enkelte kommunes omkostninger til affaldsordninger for husholdninger og erhverv med kommunens serviceniveau i form af fx ordningernes organisering (indsamlings-/anvisningsordninger), indsamlingsfrekvensen og geografisk dækningsgrad. Ud over de servicemæssige forhold er omkostningerne til affaldsordningerne afhængige af demografiske forhold som fx befolkningstæthed, affaldsmængde pr. indbygger, antal indbyggere pr. husstand og antal virksomheder.

Formålet er således at udvikle og afprøve en model, der indeholder de informationer, der vil være en forudsætning for en landsdækkende afdækning af de bagvedliggende faktorer, der har betydning for det kommunale omkostningsniveau på affaldsområdet. Hermed vil det være muligt at foretage en sammenligning af kommunernes omkostninger til affaldsordningerne. Modellen vil blive afprøvet på de 16 udvalgte kommuner.

For så vidt angår de fem fælleskommunale selskaber, er formålet at undersøge om forskellige regnskabsprincipper kan have betydning for størrelsen af behandlingsgebyrerne på henholdsvis forbrændings- og deponeringsanlæg.

Såfremt det ud fra resultaterne af fase 1 viser sig muligt, at opstille gennemsigtige og sammenlignelige data for kommunernes omkostninger til affaldsordninger for husholdninger og erhverv, vil fase 2 skulle gennemføres.

Fase 2 vil indebære, at det udviklede spørgeskema udsendes til samtlige af landets kommuner med henblik på en landsdækkende indsamling og bearbejdning af kommunernes omkostninger til affaldsordninger.

3. Sammenfatning og konklusion

Projektets overordnede formål var at styrke informationerne om kommunernes omkostninger og serviceniveau for de enkelte affaldsordninger. For at opfylde formålet er projektet opdelt i henholdsvis en del A og en del B.

I del A sættes fokus på de kommunale omkostninger til affaldsordningerne sammenholdt med serviceniveau, indsamlingseffektivitet, demografi m.m.

I del B sættes fokus på de regnskabsprincipper, som ligger til grund for forbrændings- og deponeringsanlæggenes fastlæggelse af behandlingsgebyrer.

De to undersøgelse holdes adskilt, idet der ikke er nogen sammenhæng mellem de oplysninger, der skal indsamles og bearbejdes fra henholdsvis kommunerne og affaldsselskaberne.

3.1 Del A - undersøgelse af de kommunale affaldsordninger

I første omgang skulle der udvikles en metode, som kunne give indsigt i de bagved liggende årsager til fastsættelsen af de kommunale affaldsgebyrer. Metoden bygger på at sammenstille de enkelte kommuners omkostninger til affaldsordningerne for husstande og erhverv med kommunernes serviceniveau.

3.1.1 Konklusion for del A

Som det er fremgået af afsnit 3.1, har det ikke været muligt at indsamle oplysninger fra kommunerne med henblik på at sammenligne det kommunale omkostningsniveau inden for de udvalgte affaldsordninger. Dette skyldes blandt andet vanskelighederne ved at overføre data til spørgeskemaet og vanskelighederne ved at opgøre omkostningerne mellem kommunen og affaldsselskabet samt internt i den kommunale forvaltning, jf. afsnit 3.1.5.

Der er dog ingen tvivl om, at ønsket om større gennemsigtighed og sammenlignelighed i/mellem de kommunale omkostninger til affaldsordninger, kræver at man indsamler oplysninger af en karakter, der svarer til den metode som er udviklet i dette projekt.

En anden væsentlig grund til at kommunernes oplysninger ikke er direkte sammenlignelige, skyldes, at de fælles retningslinier, der findes for at føre regnskab og budgetter på affaldsområdet, ikke er tilstrækkelige som udgangspunkt for en sammenligning af omkostningsniveauet. I det omfang at kommunerne fx førte ordningsbaserede regnskaber, ville forudsætningerne for at kunne sammenligne de kommunale omkostninger være langt bedre.

Det må således konkluderes, at der på det foreliggende grundlag ikke er mulighed for at opstille ensartede, og dermed sammenlignelige, nøgletal for hver enkelt affaldsordning i de adspurgte kommuner. Det er heller ikke muligt at adskille omkostningerne til erhvervsaffaldsordningerne fra husholdningsaffaldsordninger for samtlige affaldsordninger.

På den positive side kan det konstateres, at de fleste af de 16 kommuner reelt var interesserede i projektet, og gjorde en stor indsats for at udfylde spørgeskemaet, herunder afsatte de tid til at forberede og deltage i opfølgende møder. Endvidere kunne de følge formålet med projektet, og mange af kommunerne kunne også se et formål i, at kommunen selv kunne opgøre sine omkostninger på affaldsområdet i et mere detaljeret omfang, end det er tilfældet i dag.

Nogle kommuner gav endelig udtryk for, at hvis de viste præcist, hvad det var for oplysninger, der blev efterspurgt, ville de kunne registrere de ønskede oplysninger. Dette ville fx kræve, at de inden starten af et regnskabsår havde kendskab til, hvilke oplysninger der skulle registreres. På den baggrund ville de kunne registrere ressourceforbruget på de ønskede poster, og ved årets udgang kunne der foreligge et regnskab, som i vidt omfang kunne leve op til de forudsætninger, som er nødvendige for at kunne foretage en sammenligning af det kommunale omkostningsniveau.

Selv om projektet således ikke har kunnet opfylde sine ambitioner, er der skabt et godt grundlag for et eventuelt videre arbejde på dette område. Projektet har således fået klarlagt og dokumenteret en række af de problemstillinger, som er forbundet med at indsamle oplysninger om de kommunale omkostninger på affaldsområdet. Problemstillinger som der nødvendigvis må findes svar på, hvis man ønsker en større sammenlignelighed mellem de kommunale omkostninger på affaldsområdet.

3.1.2 Affaldsordninger som undersøgelsen omfatter

De affaldsordninger, som det blev besluttet, at undersøgelsen skulle omfatte, fremgår af tabel 3.1.2.1.

Tabel 3.1.2.1
Affaldsordninger der medtages i undersøgelsen

 
For at reducere antallet faktorer blev der efterfølgende foretaget en prioritering af de 41 faktorer, som er nævnt i tabel 3.1.2. Prioriteringen er sket gennem drøftelser i projektets følgegruppe og en efterfølgende vurdering af, hvilke faktorer følgegruppens medlemmer vurderede have væsentlig indflydelse på omkostningsniveauet. Prioriteringen fremgår af tabel 3.1.4.

Tabel 3.1.3.2.
Prioriterede faktorer blandt de 41

    
Det er således de i tabel 3.1.3 nævnte faktorer, der primært skal fokuseres på i metodeudviklingen og den efterfølgende undersøgelse. Oplysningerne vil dels skulle indhentes via direkte kontakt til kommunerne, dels via andre kilder.

3.1.4 Analysemetode

Målet var at opstille en analysemetoder/-model, der kunne beskrive variationerne i omkostningsniveauet set i lyset af de demografiske, organisatoriske og servicemæssige faktorer, der antages at have indflydelse på det samlede omkostningsniveau.

Der blev valgt en metode, hvor kommunerne skal grupperes i ensartede "klynger" for så vidt angår deres respektive demografiske, organisatoriske og servicemæssige faktorer. Den bagved liggende tankegang er, at kommunerne inden for hver "klynge" i udgangspunktet burde have det samme omkostningsniveau på affaldsområdet set under ét. Metoden ville også kunne anvendes inden for de enkelte affaldsordninger, i det omfang det ikke er muligt at gruppere kommunerne i "klynger" på basis af alle deres affaldsordninger.

Mere avancerede (statistiske) analysemetoder blev også overvejet. Det blev dog besluttet ikke at anvende sådanne metoder. Undersøgelsen ville ikke omfatte tilstrækkelige datamængder. Der deltog for få kommuner, og det viste sig senere, at de indsamlede data var for unøjagtige og opgjort på et for uensartede grundlag.

3.1.5 Udarbejdelse af spørgeskema

Det spørgeskema, som blev udsendt til kommunerne, blev inddelt i to dele (spørgeskemaet er vedlagt som bilag 5.1):

Del I - oplysninger om omkostninger
Del II - oplysninger vedrørende serviceforhold m.m.

Kommunerne blev konkret anmodet om at afgive økonomiske oplysninger vedrørende følgende forhold: Administration, driftsudgifter, indtægter/udgifter, investeringer/henlæggelser samt de samlede omkostninger.

Omkostningerne skulle fordeles efter de affaldsordninger, som skal undersøges i projektet, jf. tabel 3.1.1. Der skulle endvidere ske en opdeling af omkostninger på henholdsvis private husstande og erhverv.

For at kunne vurdere effektiviteten i affaldsordningerne blev kommunerne også bedt om at afgive følgende oplysninger for hver enkelt affaldsordning: Indsamlet mængder i ton pr. år, kommunens samlede vurderede potentiale i tons pr. år, antal opsamlinger/tømninger pr. uge samt den samlede volume til rådighed pr. uge.

Endvidere blev kommunerne bedt om at angive, om de enkelte ordninger var udliciteret. Endelig blev der spurgt til affaldsmængderne og potentialet på de kommunale genbrugsstationer.

For så vidt angår oplysningerne vedrørende serviceforhold mv. var udgangspunktet for dette Kommunedatabasen. Kommunedatabasen indeholder en række oplysninger om regulativfastsatte affaldsordninger og kommunale genbrugsstationer, herunder de serviceforhold som ønskedes undersøgt.

Oplysningerne blev fremsendt på et i forvejen udfyldt spørgeskema. Kommunerne blev bedt om at gennemgå skemaet med henblik på at kvalitetssikre det.

Spørgeskemaet blev udsendt til 16 kommuner, der havde indvilliget i at deltage i undersøgelsen.

3.1.6 Indsamling og bearbejdning af data

Resultatet af de indkomne og besvarede spørgeskemaer viste sig ikke at være tilfredsstillende. Der blev derfor fulgt op på spørgeskemaet gennem en række personlige og telefoniske interviews med alle kommunerne. Opfølgningen styrkede kommunernes besvarelser af spørgeskemaet, men der var fortsat nogle huller i besvarelserne, og oplysningerne var ikke alle direkte sammenlignelige.

Kommunerne gav udtryk for en række generelle problemer ved at udfylde spørgeskemaet.

Det fremgår af de besvarede spørgeskemaer, jf. bilag 6.1, at ingen kommuner har kunne foretage en fuldstændig udfyldelse af spørgeskemaet. En række kommuner kunne endvidere ikke opgøre deres omkostninger på henholdsvis private husholdnings- og erhvervsaffaldsordninger. Begrundelserne skal blandt andet findes i de generelle problemer, som kommunerne havde ved udfyldelsen af spørgeskemaet.

Den manglende udfyldelse skal ikke ses som et udtryk for, at ordningerne ikke er etableret. Den manglende udfyldelse er alene et udtryk for, at kommunerne ikke har fundet det muligt at opgøre omkostningerne for affaldsordningerne på det detailjeringsniveau, som spørgeskemaet lægger op til.

Det må således konkluderes, at det på det foreliggende grundlag ikke er muligt at opstille ensartede, og dermed sammenlignelige, nøgletal for hver enkelt affaldsordning i de adspurgte kommuner, og det er heller ikke muligt at adskille omkostningerne til erhvervsaffaldsordningerne fra husholdningsaffaldsordningerne i de enkelte kommuner.

For at give en idé om, hvordan man kunne opstille og sammenligne nøgletal, er der i tabel 3.1.6.1 opstillet nøgletal for kommunernes omkostninger til dagrenovationsordningerne i 1999 (eksklusive moms).

Tabel 3.1.6.1.
Nøgletal for kommunernes omkostninger til dagrenovationsordningerne (1000 kr.)

   
Tilsvarende nøgletal er i afsnit 6.1.3.1 opstillet for papirordninger, glasordninger, genbrugsstationer, farligt affaldsordninger, øvrige ordninger og alle ordninger.

Det skal understreges, at nøgletallene ikke er sammenlignelige, hvorfor der ikke kan drages nogle konklusioner vedrørende forskellene i kommunernes omkostningsniveauer. Dernæst er der ikke taget hensyn til effektiviteten i ordningerne, servicefaktorer, organisatoriske faktorer og demografiske faktorer.

3.1.7 Indsamlingseffektivitet og udlicitering

Undersøgelsen viser, at der stort set ikke er nogle kommuner, der har opgivet det vurderede indsamlingspotentiale for de enkelte affaldsordninger, mens kommunerne for en række affaldsordninger har opgivet de indsamlede mængder.

Dette betyder, at det ikke er muligt at opgøre indsamlingseffektiviteten, og det er dermed heller ikke muligt at drage nogle konklusioner mellem indsamlingseffektivitet og omkostninger.

Undersøgelsen viser, at mange kommuner udliciterer dele af affaldshåndteringen. Udliciteringen omfatter i langt de fleste tilfælde alene transporten af affaldet. Idet affaldsproducenterne selv vælger transportører ved anvisningsordninger, omfatter udliciteringen alene kommunale indsamlingsordninger.

3.1.8 Demografiske forhold

Oplysninger om de 16 kommunernes demografiske forhold er indsamlet via Danmarks Statistik og fremgår af tabel 3.1.8.1.

Tabel 3.1.8.1.
Udvalgte demografisk forhold i de 16 kommuner

Se her!

Det beregnede antal en-/tofamilieboliger er udregnet på baggrund af DS oplysninger om antal parcelhuse, rækkehuse og stuehuse.

Ud fra tabellen er det ikke muligt at gruppere kommunerne i ensartede "klynger" baseret på de demografiske forhold. Hertil varierer faktorerne for meget kommunerne i mellem.

Konklusionen er ikke overraskende, idet der er tale om en generel problemstilling, der i særlig grad gør sig gældende, når man skal udvælge et relativt lille antal kommuner, som samtidigt ikke kan vælges frit.

I hvilket omfang man på landsplan vil kunne opdele kommunerne i en række "klynger", kan hverken af- eller bekræftes, men må basere sig på en konkret vurdering, som ikke ligger inden for dette projekt at foretage.

3.1.9 Serviceforhold

Et tilsvarende billede gør sig gældende, når man ser på servicefaktorerne for affaldsordningerne, om end der inden for enkelte affaldsordninger tegner sig nogle reelle sammenligningsmuligheder.

Sammenligningen af serviceforhold har primært tager udgangspunkt i de affaldsordninger, som der også er opstillet nøgletal for. Det vil sige dagrenovationsordninger, papir- og papordninger, glasordninger, genbrugsstationer, ordninger for farligt affald samt øvrige ordninger.

Mulighederne for en tilsvarende gruppering for dagrenovationsordninger for erhverv var derimod begrænset på grund af ordningernes forskelligartethed.

For ordninger for glas fra private husholdninger tegnede der sig nogle muligheder for at foretage en meningsfuld gruppering, men en nærmere analyse af de enkelte ordninger ville dog være nødvendig.

På genbrugspladserne var det muligt at foretage en gruppering for så vidt angik åbningstiderne. Grupperingen vil dog ikke holde stik, når der samtidig skulle tages højde for modtagne affaldstyper og –kategorier, hertil var billedet for broget. Dernæst bliver grupperingen vanskeliggjort af, at det ikke er muligt at tegne et ensartet billede af de kommunale genbrugsstationer for så vidt angår antallet af genbrugsstationer pr. bolig/erhverv.

For farligt affaldsordninger for private husholdninger var det muligt at gruppere nogle af kommunerne, mens nogle faldt udenfor.

For farligt affaldsordninger for erhverv tegner der sig et klarere billede, som muliggør en reel sammenligning af en række kommuner.

For de øvrige affaldsordninger tegner der sig ligeledes nogle muligheder for, at grupperer kommunerne for ordningerne for private husholdninger. Billedet er dog ikke entydigt, og vil derfor kræve en nærmere analyse for at fastlægge en eventuel meningsfuld gruppering.

For så vidt angår de øvrige ordninger for erhverv var billedet mere entydigt, og for flere af de øvrige ordninger var det således muligt at foretage en ensartet gruppering.

Samlet kan det således konkluderes, at det ikke er muligt at foretage en gruppering af de 16 kommuner set under ét. Hertil er såvel de demografiske som servicemæssige forhold for forskelligartede på trods af, at alle de faktorer, som kan have betydning for det kommunale omkostningsniveau, ikke er inddraget.

Ser man på de enkelte affaldsordninger hver for sig tegner billedet sig en smule anderledes. Her er mulighederne for at sammenligne de enkelte kommuner betydeligt bedre. Men en egentlig analyse besværliggøres selvsagt af, at de kommuner, som kan sammenlignes på en ordning, ikke nødvendigvis kan det på en anden ordning.

Dette ændre ikke ved, at det må konkluderes, at det ikke er muligt at foretage en gruppering af de 16 kommuner på en måde, som kan danne baggrund for en meningsfuld sammenligning for så vidt angår demografiske og servicemæssige faktorer. Hertil er kommunernes demografiske forhold og valg af affaldsordninger, herunder serviceniveauet, for forskellige.

3.2 Del B - undersøgelse af regnskabsprincipperne på forbrændings- og deponeringsanlæg

Projektets del B gik ud på at belyse forskellene i omkostningerne til behandlingen af affald for så vidt angår forbrænding og deponering. Formålet er at finde årsager til forskelle i anlæggenes behandlingsgebyrer, som er baseret på anlæggenes regnskabsprincipper.

3.2.1 Konklusion for del B

Konklusionen på undersøgelsen af de fem selskaber er, at det ikke for disse selskaber over en 10-års periode er muligt at påvise en sammenhæng mellem forskellene i regnskabsprincipper og forskelle i behandlingsgebyrer. Et ønske om en jævn fordeling i gebyrerne kan ikke umiddelbart bekræftes af gebyrerne for de fem selskaber.

Der er forskel de enkelte selskaber i mellem, men årsagerne skal snare findes i den politiske tradition, produktionsapparatets tilstand, myndighedskrav, befolkningsgrundlag, anlægsomkostninger m.v.

Dette betyder ikke, at det ikke kan være hensigtsmæssigt, at selskaberne anvender ensartede regnskabsprincipper. Dette af hensyn til at eliminere så mange usikkerhedsfaktorer som muligt.

3.2.2 Teoretiske overvejelser om regnskabsprincippers potentielle indflydelse på gebyrfastsættelsen

De teoretiske overvejelser om regnskabsprincippers potentielle indflydelse på gebyrfastsættelsen baserer sig i vidt omfang på Miljøstyrelsens projekt "råd og vink" om gebyrfastsættelse fra 1999.

Generelt betragtes anvendelsen af driftsøkonomiske principper fremfor kontant- eller kasseprincippet at give et mere retvisende billede af resultatet for det enkelte år og for en periode af år. Det skal bemærkes, at Miljøstyrelsens vejledning nr. 4/94 er i overensstemmelse med det driftsøkonomiske princip, mens Indenrigsministeriets generelle kommunale regnskabspraksis er i overensstemmelse med kontantprincippet. Dette kan betyde, at der er forskel mellem anlæggenes regnskabs- og gebyrberegningspraksis.

Projekt "Råd og vink" anbefaler, at beregne gebyrer på basis af flere års budgetter. Dette skyldes blandt andet hensynet til et stabilt gebyr uden for store udsving.

Anvendelsen af henholdsvis afskrivning og udgiftsførsel viser, at dette set over en 10-årig periode ikke medfører nogen samlet forskel, men til gengæld er der betragtelig forskel årene i mellem.

Anvendelse af henlæggelser som en form for forskudsafskrivninger giver heller ikke anledning til forskelle set over en 10-årig periode i forhold til, at der ikke foretages henlæggelser. Også her er der dog forskel årene i mellem.

Metoden, hvorved det enkelte anlæg fordeler sine fællesomkostninger, vil kunne have permanent betydning for gebyrstørrelsen. Således vil et anlæg, der belaster en aktivitet, og det gebyr, der hører hertil med en andel af fællesomkostninger, opleve et permanent højere gebyr end det anlæg, der ikke gør det.

3.2.3 Indsamling og bearbejdning af data fra forbrændings- og deponeringsanlæg

Indsamlingen af oplysninger fra forbrændings- og deponeringsanlæg faldt i to etaper. I første omgang blev der udsendt et spørgeskema til 48 anlæg, hvor de blev anmodet om at fremsende en række generelle regnskabsoplysninger for 1999.

Herefter blev der udvalgt 5 anlæg, som blev gjort til genstand for en nærmere analyse, hvilket indebar at de blev anmodet om at uddybe deres procedurer for gebyrfastsættelse og regnskabsaflæggelse.

3.2.3.1. Analyse af gebyrer og regnskabsprincipper for de anlæg, der besvarede spørgeskemaet

Der er i mange selskaber et ønske om, at der er en jævn udvikling i gebyrerne, og at borgere og erhverv dermed ikke oplever de store udsving i gebyrerne. Denne praksis udjævner forskelle i regnskabspraksis, men vil derfor også sløre forskelle heri.

3.2.3.2 Analyse af de fem udvalgte selskaber

Af de 5 selskaber er det kun et, der ikke foretager decideret sammenholdelse af forventede udgifter med ønskede indtægter ved fastlæggelsen af gebyrer. Generelt sammensættes gebyrerne for at dække udgifter til drift, investeringer, afskrivninger og henlæggelser. Ligeledes er der generel praksis omkring inkludering af administrationsomkostninger i gebyrberegningen. Generelt indgår også eventuelle indtægter i forbindelse med affaldshåndteringen eller kraft-/varmeproduktion i det samlede regnskab.

Alle selskaber tilstræber en stabil udvikling i affaldsgebyrerne overfor kunderne, og alle selskaberne ser gebyrfastsættelsen som en indtægt, der fuldt ud skal dække omkostningerne.

En undersøgelse af gebyrudviklingen for dagrenovation for de 5 selskaber bekræfter dog ikke umiddelbart et ønske om en stabil udvikling i gebyrerne.

Der er generelt forskelle på de regnskabsprincipper, der afleder midlertidige forskelle som fx om der afskrives eller ej. For de principper, der afleder permanente forskelle, er der generelt ikke forskel selskaberne imellem, idet der fordeles fællesomkostninger og opdeles i aktiviteter.

Undersøgelsen afdækker den størrelsesmæssige spredning af gebyrerne på de tre ovennævnte affaldsfraktioner. Denne viser, at der for hver enkelt affaldsfraktion er op til en faktor 2 i forskellen på højeste og laveste indeks for gebyrerne.

Selskaberne er så store, og de administrative fællesomkostninger er så betydelige, at de bevidst inddrages som en aktivitet, der skal dækkes via gebyrindkrævningen i forbindelse med affaldshåndteringen. Herudover opdeler alle selskaberne regnskabsføringen i aktiviteter.

3.3 Fælles konklusion vedrørende projektets 2. fase

Som det fremgik af afsnit 2 (projektets formål og baggrund), skulle der ved afslutningen af projektets første fase tages stilling til, om der skulle gennemføres en anden fase. Anden fase skulle i givet fald indebære en landsdækkende undersøgelse af de kommunale affaldsgebyrer.

Men som det er fremgået af dette kapitel, har det med den metode, der er anvendt i dette projekt, ikke været muligt at opstille gennemsigtige og sammenlignelige data for kommunernes omkostninger til affaldsordningerne for husholdninger og erhverv.

Tilsvarende har det heller ikke været muligt at påvise en sammenhæng mellem forskelle i regnskabsprincipper og forskelle i behandlingsgebyrer på henholdsvis forbrændings- og deponeringsanlæg.

Det kan derfor ikke anbefales, at projektets fase 2 iværksættes.

Ønsker man reelt at sammenligne kommunernes omkostninger på affaldsområdet, vil det være nødvendigt at kunne indsamle oplysninger af en karakter, som er blevet forsøgt i dette projekt. Man kunne eventuelt overveje at sænke ambitionerne ved fx at bede om oplysninger fra et færre antal affaldsordninger og/eller ved at slå flere ordninger sammen.

Endelig skal det bemærkes, at nogle kommuner gav udtryk for, at hvis de på forhånd, inden starten af det pågældende regnskabsår, viste præcist, hvad det var for oplysninger, der blev efterspurgt, ville de kunne registrere de ønskede oplysninger.

Selv om projektet ikke har kunnet opfylde sine ambitioner, er der skabt et godt grundlag for et eventuelt videre arbejde på dette område. Projektet har således fået klarlagt og dokumenteret en række af de problemstillinger, som er forbundet med at indsamle oplysninger om de kommunale omkostninger på affaldsområdet. Problemstillinger som der nødvendigvis må findes svar på, hvis man ønsker en større sammenlignelighed mellem de kommunale omkostninger på affaldsområdet.

4. Metodeudvikling for fase 1

Formålet med dette kapitel er, at finde frem til en metode som giver en realistisk mulighed for at opfylde projektets tre hovedformål:

1. Øge gennemsigtigheden i de kommunale affaldsgebyrer
2. Styrke sammenligneligheden af de kommunale affaldsgebyrer
3. Finde regnskabstekniske årsager til forskelle i behandlingsgebyrerne på forbrændings- og deponeringsanlæg.

Kapitlet beskriver forudsætningerne for indsamlingen af de informationer og data, som er nødvendige for at kunne leve op til projektets formål. Kapitlet danner således baggrund for udarbejdelsen af spørgeskemaer til kommuner og affaldsselskaber samt indsamlingen og bearbejdningen af data.

4.1 Fase 1

Fase 1 rummer to dele (A og B).

Del A (afsnit 4.2) har til formål at belyse forskelle i gebyrer vedrørende kommunale affaldsordninger for husholdninger og erhverv, og dermed belyse de forhold der har betydning for de kommunale omkostninger forbundet med etableringen og driften af henholdsvis husholdningsaffalds- og erhvervsaffaldsordninger.

Del B (afsnit 4.3) har til formål at belyse forskelle i omkostninger til behandlingen af affaldet for så vidt angår forbrænding og deponering. I del B udredes de regnskabsprincipper, der ligger til grund for behandlingsanlæggenes gebyrfastsættelse med henblik på at finde årsager til forskelle i behandlingsanlæggenes behandlingsgebyrer.

Figur 4.1.1 illustrerer genstandsfeltet for projektets første. fase. Pilene symboliserer affaldsstrømmene i affaldssystemet.

Figur 4.1.1.
Genstandsfeltet for projektets første fase

Genstandsfeltet for projektet er blandt andet de økonomiske og servicemæssige faktorer, der knytter sig til det affald fra husholdninger og erhverv, der går gennem de kommunale affaldsordninger og/eller behandles på de fælleskommunale anlæg, herunder affaldsordninger, hvor kommunen alene har en administrativ rolle (typisk anvisningsordninger). Dette er illustreret ved kasserne og pilene med de fuldt optrukne linier.

Del A og B vil rapporten igennem holdes adskilt, idet der ikke er nogen sammenhæng mellem de oplysninger, der skal indsamles og bearbejdes fra henholdsvis kommunerne og affaldsselskaberne.

4.2 Metodeudvikling for del A

Formålet med afsnittet er at udvikle en metode, som kan give indsigt i de bagved liggende årsager til fastsættelsen af de kommunale affaldsgebyrer. Dette vil give mulighed for at vurdere sammenhængen mellem pris og ydelse i den enkelte ordning, og der vil blive mulighed for at foretage sammenligninger af affaldsgebyrerne på tværs af de danske kommuner.

Metoden skal bygge på at sammenstille den enkelte kommunes omkostninger til affaldsordninger for husstande og erhverv med kommunernes serviceniveau i form af fx ordningernes organisering, indsamlingsfrekvens, typen af indsamlere og indsamlingsmateriel samt geografisk dækningsgrad m.m. Ud over de servicemæssige forhold er omkostningerne til affaldsordninger afhængige af forhold som fx befolkningstæthed, boligsammensætning, antal virksomheder/arbejdspladser, affaldsmængde pr. indbygger og en række finansielle forhold.

4.2.1 Affaldsordninger som undersøgelsen omfatter

I projektet er det valgt i første omgang at medtage de affaldsordninger, som kommunerne er forpligtiget til at etablere i henhold til affaldsbekendtgørelsen.

Undersøgelsen baserer sig på data fra 1999, hvorfor der vil blive taget udgangspunkt i bekendtgørelse nr. 299 af 30. april 1997 om affald. Denne er som bekendt senere blevet erstattet af bekendtgørelse nr. 619 af 27. juni 2000 om affald.

Endvidere er affaldsordningerne for kølemøbler, elektrisk og elektronisk affald samt madaffald fra storkøkkener medtaget, da kommunerne er forpligtiget til at etablere ordninger for disse affaldsfraktioner. Disse affaldsfraktioner er alle underlagt selvstændig regulering.

Ud over de obligatoriske ordninger er medtaget en række andre ordninger, da disse stort set eksisterer i alle kommuner. Det fremgår af tabel 4.2.1.1, hvilke affaldsordninger der medtages i undersøgelsen.

Tabel 4.2.1.1.
Affaldsordninger der medtages i undersøgelsen

Bruttolisten blev i første omgang udarbejdet uden hensyntagen til de enkelte faktorers eventuelle indflydelse på omkostninger og uden hensyntagen til kommunernes muligheder for at påvirke faktorerne. Bruttolisten blev heller ikke prioriteret, og endelig dækker listen såvel husholdnings- som erhvervsaffaldsordningerne.

Tabel 4.2.2.1.
Faktorer med indflydelse på omkostningerne til de kommunale affaldsordninger

   
Bruttolisten er udgangspunktet for en nedbrydning af kommunernes samlede omkost- ninger på affaldsområdet i forskellige elementer, som samlet set kan forklare det kommunale omkostningsniveau.

Det antages, at alle de ovennævnte faktorer i et eller andet omfang er bestemmende for de samlede omkostninger. I det efterfølgende vurderes bruttolistens faktorer nærmere.

Driftsomkostningerne er af betydning for omkostningerne til affaldsordningerne, og er et af de forhold, som kommunerne har relativ stor indflydelse på.

Kommunernes investeringer har indflydelse på omkostningerne. Ligeledes har kommunerne indflydelse på investeringernes størrelse, men er dog i visse tilfælde underlagt nogle udefra kommende bindinger (arbejdsmiljøkrav, godkendelseskrav, regionsplaner o.lign.).

Udgifter og indtægter har indflydelse på de samlede omkostninger, om end i meget varierende omfang. Indtægter fra salg af "genbrugsaffald" fra en genbrugsbutik er fx forsvindende små i forhold til behandlingsudgifterne til fx forbrænding og deponering. Kommunernes muligheder for at yde indflydelse på udgifter og indtægter varierer.

Alle ovennævnte oplysninger indhentes direkte hos kommunerne, da de ikke fremgår af de oplysninger, som umiddelbart er tilgængelige.

De organisatoriske forhold kan have stor betydning for omkostninger til affaldsordningerne set under et, men er erfaringsmæssigt vanskelige at omkostningsfastsætte direkte. Det forventes, at de organisatoriske forhold vil kunne bruges som en bagvedliggende forklaring på forskelle i omkostninger. Kommunerne har indflydelse på disse forhold.

Oplysningerne indhentes hos kommunerne.

De demografiske forhold har betydning for omkostningerne til affaldsordningerne, men er vanskelige at omkostningsfastsætte direkte, og forventes at ville kunne bruges som en bagvedliggende forklaring på forskelle i omkostninger til affaldsordningerne. Kommunernes indflydelse på de demografiske forhold er meget begrænset.

Oplysningerne indhentes primært via Danmarks Statistik.

Serviceforholdene har betydning for omkostningerne til de kommunale affaldsordninger, og er tillige et forhold, som kommunerne har indflydelse på, men vil være vanskeligt at omkostningsfastsætte direkte.

Man skal her være opmærksom på, at hvad der er henholdsvis god og dårlig service afhænger af øjnene der ser.

Oplysninger om serviceniveauerne vil delvis indhentes via eksisterende kilder og delvis indhentes hos kommunerne.

4.2.2.5 Andre forhold

Andre forhold kan også have betydning for omkostningerne til affaldsordningerne. Borgernes indstilling og adfærd, de samlede affaldsmængder, øvrige myndigheders administrationspraksis og kvalitetskrav til affaldsbehandlingen er alle faktorer, der har indflydelse på omkostningerne. Kommunernes muligheder for at yde indflydelse kan der ikke siges noget generelt om. Fx kan kommunerne påvirke behandlingskravene, mens de kun i begrænset omfang kan yde indflydelse på de samlede affaldsmængder.

Man skal være opmærksom på, at de enkelte faktorer ikke kan ses isoleret. I en række tilfælde vil to eller flere faktorer "spille" sammen og dermed variere indbyrdes. Det må antages, at fx de to faktorer "antal affaldsordninger" og "personale og administration" hænger sammen og tilsvarende med "affaldsordningernes dækningsgrad og "indkøb af materiel".

Som det fremgår forventes en lang række af faktorer at have indflydelse på omkostningerne til de kommunale affaldsordninger. Alle disse faktorer vil ikke kunne inddrages direkte i undersøgelsen. Dels fordi det metodisk vil være meget vanskeligt, dels fordi ikke alle faktorer har lige stor betydning for omkostninger.

Derfor foretages en prioritering af de faktorer, som er fremgået af bruttolisten.

4.2.3 Prioritering af faktorerne der antages at have indflydelse på omkostningerne til de kommunale affaldsordninger

Prioriteringen af de 41 faktorer er sket gennem drøftelser i projektets følgegruppe og en efterfølgende vurdering af, hvilke faktorer følgegruppens medlemmer vurderede havde væsentlig indflydelse på omkostningsniveauet. Dette indebar, at antallet af faktorer, der efterfølgende skulle fokuseres på i undersøgelsen, blev reduceret til 23, jf. tabel 4.2.3.1.

Tabel 4.2.3.1.
Prioriterede faktorer med indflydelse på omkostningsniveauet

De nærmere overvejelser vedrørende indsamlingen af oplysninger til brug for undersøgelsen vil fremgå af kapitel 6.

4.2.4 Anvendelsen af Indenrigsministeriets kommunale budget- og regnskabssystem i forbindelse med undersøgelsen

Som et led i undersøgelsen er det blevet undersøgt i hvilket omfang den generelle statistik, der indsamles inden for rammerne af Indenrigsministeriets kommunale budget- og regnskabssystem (KBRS), kan anvendes i analyserne.

Undersøgelsen har vist, at specifikationerne i KBRS generelt ikke er egnet til dyberegående analyser af omkostningerne til de kommunale affaldsordninger.

Omkostningerne, som skal analyseres, indgår i funktionerne fælles formål, renovation og olie- og kemikalieaffald m.v., men specifikationerne er for utilstrækkelige til væsentligt at kunne bidrage til at forklare omkostningerne på det detaljeringsniveau, som projektet lægger op til. En mere uddybende gennemgang af KBRS fremgår af bilag 4.2.

Såfremt KBRS senere skal anvendes til sådanne analyser, er der behov for en revision af KBRS. KBRS er netop blevet revideret, og med de nye ændringer er der skabt et bedre grundlag for at anvende KBRS som udgangspunkt for en vurdering af det kommunale omkostningsniveau på affaldsområdet (herunder en vejledende kontoplan). Det er dog ikke muligt at anvende det revideret KBRS, idet denne undersøgelse bygger på 1999-tal.

4.2.5 Mulige analysemetoder

I forbindelse med analysen af de kommunale omkostninger til affaldsordninger må det naturligvis overvejes, hvilken analysemetode der skal anvendes.

Et overordnet formål er at opstille en analysemetode eller -model, der kan beskrive variationerne i omkostningsniveauet set i lyset af de demografiske, organisatoriske og servicemæssige faktorer, der antages at have indflydelse på omkostningsniveauet.

Dette kan i princippet gøres på to måder:

1. Ved at gruppere kommunerne i ensartede "klynger" for så vidt angår demografiske, organisatoriske og servicemæssige faktorer/forhold
2. Ved at gennemføre mere detaljeret statistiske analyser på de indsamlede data.

Denne metode går ud på, at det forsøges at gruppere de 15 kommuner i en række ensartede "klynger", der helst ikke skal overstige 2-3 "klynger".

Hensigten er således at gruppere kommunerne i "klynger", hvor kommunerne i hver "klynge" er ensartede for så vidt angår de demografiske, organisatoriske og servicemæssige forhold for de relevante affaldsordninger.

Tesen er så, at kommunerne inden for hver "klynge" i udgangspunktet burde have det samme omkostningsniveau på affaldsområdet set under ét. Er dette ikke tilfældet, vil det i første omgang skulle undersøges, om forklaringen kan findes inden for de forudsætninger, der er lagt til grund for opgørelsen af de økonomisk faktorer (omkostningerne). Kan forklaringen ikke findes her, vil forskellene måske kunne skyldes effektivitetsforskelle.

Metoden vil også kunne anvendes, selv om kommunerne ikke kan grupperes i ensartede "klynger" på basis af alle affaldsordningerne. Erfaringerne fra en række andre projekter viser, at det er meget vanskeligt at finde frem til kommunerne, som for alle affalds- ordninger er direkte sammenlignelige, når det er en forudsætning, at de skal have ensartede demografiske, organisatoriske og servicemæssige forhold.

For at komme dette til livs vil man som alternativ kunne tage de enkelte affaldsordninger én for én og undersøge, om det er muligt at gruppere kommunerne i "klynger" inden for enkelte affaldsordninger. Kan dette lade sig gøre, vil man kunne lave en tilsvarende analyse som for affaldsordningerne set under ét, blot på ordningsniveau.

4.2.5.2. Statistiske analyser

En anden måde at analysere data på, er at undersøge hvilke af de udvalgte faktorer, der har størst indflydelse på omkostningerne til affaldsordningerne og i givet fald, hvor stor indflydelse de enkelte faktorer har.

Dette kan ske ved en statistisk metode kaldet Regressionsanalyse. Metoden er en statistisk beregning af, hvorledes forskellige faktorer (kaldet forklarende variable) påvirker en given faktor (kaldet responsvariabel). I dette tilfælde vil reponsvariablen være omkostningsniveauet, og de forklarende variable vil være de udvalgte fx demografiske og organisatoriske faktorer.

Hvis eksempelvis antallet af afhentninger antages at være en variabel, der påvirker omkostningsniveauet, således at jo flere afhentninger man har, jo højere er omkostningsniveauet, vil dette forhold kunne beskrives ved følgende ligning:

"Omkostninger" = a + b«" antal afhentninger"

Grafisk ser relationen således ud:

I ligningen angiver "a" skæringspunktet på den lodrette akse, og "b" angiver hældningen på den stiplede linie.

At "a" ikke skærer den lodrette akse i nulpunktet er et udtryk for, at der er basisomkostninger ved etableringen af en affaldsordning, der er uafhængig af, om der fx er 1 eller 10 afhentninger pr. 14. dag.

Figuren illustrerer, at når antallet af afhentninger øges, stiger omkostningsniveauet. Hældningen på linjen viser i hvor høj grad, antallet af afhentninger påvirker omkostningsniveauet. Hvis linjen var meget stejl, ville antallet af afhentninger have betydelig indflydelse på omkostningsniveauet. Omvendt ville en meget flad linje betyde, at antallet af afhentninger kun havde ringe grad af indflydelse på omkostningsniveauet. Hvis linjen var vandret, ville antallet af afhentninger ikke have nogen indflydelse på omkostningsniveauet.

En regressionsanalyse går således ud på, at man opstiller forskellige faktorer, der antages at have indflydelse på omkostningerne, og derefter laver en beregning på, hvor stor hældningskoefficienten "b" er i ligningen. Dermed vil man kunne få afdækket, hvilke faktorer der har indflydelse på omkostningerne, og hvor stor denne indflydelse er.

Anvendelse af denne metode kræver for det første en tilstrækkelig mængde data. Hvis der var fyldestgørende data fra de 15 kommuner, som senere undersøges, kunne disse data være afprøvet for at kortlægge om de valgte faktorer havde indflydelse på omkostningerne. Men selv med fyldestgørende data fra de 15 kommuner, ville det ikke være muligt at sige om resultaterne var fyldestgørende for alle landets kommuner.

Dernæst kræver anvendelsen af metoden, at de anvendte data er sammenlignelige. Hvis en del data er grove skøn eller opgjort på forskellige grundlag, vil de fleste statistiske analyser give resultater, der ikke vil være brugbare.

Som det senere vil vise sig, er de oplysninger, der indsamles i kommunerne vedrørende omkostningerne for de enkelte affaldsordninger, ikke nøjagtige og heller ikke opgjort på et ensartet grundlag. Det vil således ikke være muligt inden for rammerne af dette projekt at anvende regressionsanalyser som en brugbar analysemetode.

Sammenligningen af kommunerne vil således tage udgangspunkt i mulighederne for at gruppere kommunerne i "klynger", jf. afsnit 4.2.5.1.

4.3 Metodeudvikling for del B

En væsentlig del af omkostningerne til kommunernes affaldsordninger omfatter udgifter til forbrænding og deponering af affald. Behandlingsgebyrerne for disse ydelser kan variere fra anlæg til anlæg. I dette afsnit beskrives forskellige regnskabsprincippers betydning for anlæggenes omkostninger til forbrænding og deponering.

En række andre faktorer spiller også ind på størrelsen af behandlingsgebyrerne. Det drejer sig primært om anlægs- og driftsomkostninger. Det ligger dog uden for dette projekt at inddrage disse forhold.

For så vidt angår regnskabsprincipperne vil disse blive behandlet under ét for henholdsvis forbrændings- og deponeringsanlæg.

4.3.1 Regnskabspraksis og gebyrberegningspraksis

Miljøstyrelsens projekt "Råd & Vink" fra 1999 beskæftiger sig i kapitel 2 med eksisterende regnskabs-, budget- og gebyrpraksis og beskriver her 24 affaldsselskabers praksis. I kapitel 4 beskrives forskellen mellem driftsøkonomiske principper og kontantprincippet.

Det driftsøkonomiske princip indebærer, at der afskrives på anlæg, driftsmidler mv. samt periodiseres indtægter og udgifter. Det driftsøkonomiske princip giver derfor en jævn fordeling af omkostningerne til anskaffelsen af anlæg, større driftsmidler mv. Ved periodisering undgår man tillige, at betalingstidspunktet får afgørende og tilfældig indvirkning på resultatet af en periode.

Anvendelse af driftsøkonomiske principper giver derfor et mere retvisende billede af resultatet for det enkelte år og for en periode af året. Det giver derved større mulighed for at kontrollere, om ordningerne hviler i sig selv, idet resultaterne over en årrække bliver mere stabile. Det forbedrer tillige forudsætningerne for at udarbejde beregningsmodeller med en langsigtet og stabil udvikling af gebyrerne.

Miljøstyrelsens vejledning nr. 4/94 er i overensstemmelse med det driftsøkonomiske princip. Derimod er Indenrigsministeriets generelle kommunale regnskabspraksis i overensstemmelse med kontantprincippet. Dette være sagt uden hensyntagen til "Orienteringsskrivelse om registrering af fysiske aktiviteter i en kommunal status- opgørelse" (17. december 2001), hvori der foreskrives anvendelse af afskrivninger i forsyningsområdet.

Der kan derfor være forskel mellem et affaldsselskabs regnskabspraksis og dets gebyrberegningspraksis. Vi har derfor forespurgt de fem undersøgelsesobjekter om såvel regnskabspraksis som gebyrberegningspraksis.

Af de fem undersøgte affaldsselskaber svarede de alle generelt ja til spørgsmålet, om der anvendes samme principper ved gebyrberegningen som regnskabspraksis.

Et selskab supplerede med at oplyse, at der tillige ved gebyrberegningen skete en fordeling af fællesomkostninger og interne ydelser. Et andet selskab oplyste, at der ikke var samme gebyrberegningspraksis for forbrændingsanlægget som ved de øvrige aktiviteter. Et tredje selskab oplyste, at der ved forbrændingsanlæggets start blev der foretaget en kostægte beregning af gebyret, men at der til og med 1999 blot var sket en årlig regulering. Det pågældende selskab har i 2000 beregnet et omkostningsægte gebyr.

4.3.2 Fastsættelse af gebyr

I kapitel 4.4 i "Råd & Vink, 1999" er fastsættelsen af gebyrer omtalt og følgende anbefales:

Det, at tidligere års budgetafvigelser skal indregnes, er en konsekvens af hvile i sig selv princippet, der ikke tillader affaldsselskaberne at beholde et eventuelt overskud.

Som det fremgår af ovenstående, anbefales det at beregne gebyrer på basis af flere års budgetter. Dette skyldes blandt andet hensynet til et stabilt gebyr uden for store udsving. Dette kan i sig selv give anledning til at forskelle i regnskabsprincipper udlignes, jf. bemærkningerne neden for om midlertidige forskelle.

4.3.3 Oversigt over regnskabsmæssige/beregningsmæssige forhold

I "Råd & Vink, 1999" redegøres der i kapitel 4 for valg af principper ved gebyropkrævning og -beregning. I det efterfølgende har vi med inspiration herfra opstillet en oversigt over, hvilke regnskabsmæssige forhold der skal tages hensyn til, og som kan give anledning til forskelle i gebyrstørrelser.

Tabel 4.3.3.1:
Regnskabsmæssige forhold som kan give anledning til forskelle i gebyrstørrelse

 
4.3.4 Eksempler på hvordan forskelle i regnskabspraksis kan påvirke gebyrets størrelse

Set over en lang - og for forbrændingsanlæg og deponi ofte meget lang - tidshorisont vil forskelle i regnskabspraksis ikke nødvendigvis give sig udslag i forskelle i gebyrer. Dette skyldes, at der for en række af regnskabsprincipperne kun er tale om midlertidige forskelle - ikke permanente forskelle. Derimod kan der inden for en kortere periode/afskrivningsperiode kunne opstå forskelle i gebyrstørrelser, hvis man stringent anvender driftsomkostningerne i det konkrete år som beregningsgrundlag for gebyret.

Det gælder fx for regnskabspraksis for afskrivning/udgiftsførsel af investeringer i materielle anlægsaktiver samt henlæggelser til samme. De følgende meget enkle eksempler vil belyse dette.

4.3.4.1 Eksempel 1: Afskrivning/udgiftsførsel

En maskine/anlæg koster kr. 20 mio. i anskaffelse. Den har løbende driftsomkostninger pr. år på kr. 500.000. Afskrivninger kan beregnes til kr. 2 mio. ved en levetid på 10 år. Der behandles 10.000 ton affald pr. år.

Gebyret beregnes som de samlede omkostninger divideret med den behandlede mængde. Der tages ikke hensyn til et eventuelt ønske om en stabil gebyrstørrelse.

I det ene alternativ anvendes afskrivning over 10 år. I det andet anvendes udgiftsførsel i år 1. Der er ikke indregnet renter i eksemplet.

Tabel 4.3.4.1.1:
Eksempel 1 - afskrivning/udgiftsførsel (kr. pr. ton)

  
Eksemplet viser, at der over en 10-årig periode ingen forskel er mellem de to principper om end, der er en betragtelig forskel årene imellem. Hvis der over en 10-års periode ingen forskel er gælder det samlede gebyr som en affaldsforbruger skal betale i 10 år, hvis vedkommende har samme mængde affald over hele perioden og rent faktisk også anvender samme ordning. En affaldsforbruger, der kun anvender ordningen i de tre første år, vil ikke opleve samme gebyrstørrelse. En analyse af gebyrer, der kun omhandler ét år, vil også vise store forskelle i gebyrstørrelsen.

Eksemplet viser også, at der alt andet lige skal forventes større gebyrer, når der anvendes udgiftsførsel. Man kan også hævde, at der sker en hurtigere "opsparing" i affaldsselskabet, når der anvendes udgiftsførsel. Ved anvendelse af afskrivninger i gebyrberegningen sker der en større overensstemmelse mellem nytteværdi og betaling, men affaldsselskabet skal selv finansiere investeringen, enten ved låneoptagelse eller ved anvendelse af eventuel fri likviditet. Ved anvendelse af kontantprincippet er der ikke overensstemmelse mellem nytteværdi og betaling, men derimod mellem likviditet og investering.

Hvis et affaldsselskab anvender låneoptagelse svarende til investeringen, og afdragene stort set svarer til afskrivningen, vil der ikke være forskel mellem gebyret ved de to principper.

4.3.4.2 Eksempel 2: Henlæggelser

Henlæggelser er en form for forskudsafskrivninger og kan derfor afbøde de forskelle, der især gjaldt det første år i eksempel 1. I eksempel 2 er der indregnet henlæggelser i 4 år forud for anskaffelsen både ved afskrivning og ved udgiftsførsel.

Investeringen sker i år 5 og er på kr. 10 mio. Afskrivningen sker over 5 år. De løbende driftsomkostninger andrager kr. 500.000. Henlæggelsen sker i årene 1 til 4 med kr. 1 mio. hvert år. Der behandles 10.000 ton pr. år.

Gebyret beregnes som de samlede omkostninger divideret med den behandlede mængde. Der tages ikke hensyn til et eventuelt ønske om en stabil gebyrstørrelse.

Da der er tale om en kortere afskrivningsperiode end i eksempel 1, kan gebyrerne i de to eksempler ikke umiddelbart sammenlignes.

Tabel 4.3.4.2.1
Eksempel 2: Henlæggelser (kr. pr. ton)

   
Ovennævnte eksempler er begge repræsentanter for midlertidige forskelle. Nede for har vi medtaget to eksempler på permanente forskelle, det vil sige forskelle, der ikke udlignes over tid.

4.3.4.3 Eksempel 3: Fordeling af fællesomkostninger

En aktivitet og det gebyr, der hører hertil, bør ideelt set belastes med en andel af fællesomkostningerne. I det omfang et selskab gør det, og et andet ikke gør det, vil det aflede permanente forskelle i gebyrerne.

I eksempel 3 er der løbende årlige driftsomkostninger på kr. 2.500.000. Andel af fællesomkostninger andrager kr. 500.000. Der behandles 10.000 ton pr. år.

Gebyret beregnes som de samlede omkostninger divideret med den behandlede mængde. Der tages ikke hensyn til et eventuelt ønske om en stabil gebyrstørrelse, der dog kommer af sig selv i eksemplet.

Tabel 4.3.4.3.1.
Eksempel 2: Fordeling af fællesomkostninger (kr. pr. ton)

   
Fællesomkostningerne skal dog betales eller dækkes under alle omstændigheder, hvorfor der alt andet lige må være et andet gebyr, der dækker disse.

4.3.4.4 Eksempel 4: Intern registrering af mængder

Som de tre foregående eksempler viste, kan forskelle i gebyrer relatere sig til omkostningssiden og dermed tælleren i brøken. Nævneren, der er mængden af behandlet affald, kan også give anledning til forskelle. I det omfang, der er interne overførsler af affald til behandling, eksempelvis hvis deponi belastes af affald fra en genbrugsaktivitet eller fra forbrændingsanlægget, skal disse interne overførsler også registreres. I det omfang et selskab gør det, og et andet ikke gør det, vil det give anledning til permanente forskelle i gebyrerne.

I eksempel 4 er der løbende årlige driftsomkostninger på kr. 2.400.000. Der behandles 10.000 ton pr. år fra eksterne kilder og 2.000 ton fra interne kilder.

Gebyret beregnes som de samlede omkostninger divideret med den registrerede behandlede mængde. Der tages ikke hensyn til et eventuelt ønske om en stabil gebyrstørrelse, der dog også i dette eksempel kommer af sig selv.

Tabel 4.3.4.4.1.
Eksempel 2: intern registrering af mængder (kr. pr. ton)

5. Valg af 16 kommuner samt udarbejdelse af spørgeskema

I dette kapitel beskrives, hvorledes de 16 kommuner, som har deltaget i undersøgelsen, blev valgt. Endvidere beskrives det hvordan spørgeskemaet blev udformet, jf. de metodiske overvejelser fra kapitel 5.

5.1 Udvælgelse af deltagende kommuner

Det har ikke været muligt at følge de opstillede kriterier slavisk. Der var endvidere enighed om at bruge Københavns Kommune, blandt andet fordi de har gennemført en analyse af omkostningerne på affaldsområdet, der minder om den, der ønskes gennemført i dette projekt. Dette indebar, at Frederiksberg Kommune kom med i analysen, idet det ikke umiddelbart var muligt at opsplitte data fra de to kommuner, hvis affaldsordninger i vid udstrækning drives af R98. Hermed er der 16 kommuner med i analysen.

I tabel 5.1.1 er angivet de relevante demografiske data for de 16 udvalgte kommuner.

Tabel 5.1.1.
Udvalget demografiske data for de 16 udvalgte kommuner.

5.2 Udarbejdelse af spørgeskemaer

Et væsentligt formål med spørgeskemaet var at indsamle oplysninger om de kommunale omkostninger til affaldsordninger, da disse ikke kan indsamles via det kommunale budget- og regnskabssystem.

Det andet formål med spørgeskemaet var at indsamle oplysninger om kommunernes servicemæssige forhold.

For at opfylde disse formål blev spørgeskemaet inddelt i to dele:

1. Del I – oplysninger vedrørende omkostninger
2. Del II – oplysninger vedrørende serviceforhold m.m.

Der blev i første omgang udarbejdet et udkast til spørgeskema. Dette blev afprøvet på 2 af de udvalgte kommuner og blev herefter revideret til sin endelig form.

5.2.1 Del I - oplysninger vedrørende omkostninger

Der var to væsentlige årsager til at anmode om oplysninger på ordningsniveau.

For det første ville det give et mere nuanceret billede af kommunernes omkostninger til affaldsordningerne. Hvis to eller flere kommuner således havde det samme tilbud af affaldsordninger til private husholdninger og erhverv, ville man med denne metode være i stand til at kortlægge, hvilke(n) affaldsordninger som var årsagen til en eventuel forskel i omkostningsniveauet.

For det andet giver det mulighed for at sammenligne kommuner der ikke tilbyder sine private husholdninger og erhverv de samme affaldsordninger set under ét. Dette er jo ikke til hindre for, at der på ordningsniveau kan foretages en sammenligning. To eller flere kommuner kan godt have ensartede ordninger for fx dagrenovation og farligt affald, mens de øvrige ordninger ikke er ensartede.