|
Grøn markedsøkonomi - mere miljø for pengene 1 Økonomiske virkemidler
1.1 Status for brug af økonomiske virkemidlerMiljøpolitiske mål er traditionelt søgt indfriet med direkte regulering af markedet i form af påbud, forbud og normer. I mange tilfælde kan anvendelse af økonomiske virkemidler som f.eks. afgifter og omsættelige kvoter imidlertid være en mere omkostningseffektiv måde at opnå de ønskede miljøforbedringer på. Økonomiske virkemidler har til formål at indregne betydningen af den miljøbelastning, som produktion og forbrug er forbundet med, i priserne. Det giver virksomheder og forbrugere en fleksibilitet, så forureningen kan nedbringes, hvor det er billigst. Økonomiske virkemidler giver på den måde virksomhederne tilskyndelse til at efterspørge renere og forbedrede teknologier og kan derfor være en vigtig drivkraft for udvikling af nye teknologier. Boks 1.1.
Boks 1.2:
Anvendelse af økonomiske virkemidler kan også blive fravalgt, fordi miljøreguleringen må udformes under hensyntagen til andre politiske målsætninger, herunder f.eks. hensyn til virksomhedernes konkurrenceevne, fordelingseffekter m.v. Dertil kommer, at EU og andre internationale aftaler sætter rammer for anvendelse af økonomiske virkemidler i Danmark. Det er f.eks. reglerne om statsstøtte og aftaler om minimumssatser for afgifter. Den praktiske brug af økonomiske virkemidler i Danmark Tabel 1.1
Miljørettede afgifter, der omfatter 24 forurenings-, energi-, transport- og ressourceafgifter, indbragte et provenu på lidt over 63 mia. kr. i 2001 svarende til ca. 5 pct. af BNP. Opgjort som andel af de samlede skatter og afgifter tegner de miljørettede afgifter sig for knap 10 pct. Omkring 1,5 pct. af det samlede skatteprovenu stammer fra forurenings- og ressourceafgifter. Forureningsafgifterne er de afgifter, som ved deres indførelse har været begrundet i rene miljøhensyn. De øvrige afgifter har i højere grad haft fiskale formål, dvs. at opnå et skatteprovenu. Udviklingstendensen har været færre tilskud, og en drejning af virksomhedsrettede tilskud mod tilskud med sigte på at skabe bedre rammebetingelser for markedet til selv at træffe mindre miljøbelastende forbrugs- og produktionsvalg. Blandt de eksisterende tilskudsordninger er fokus væsentligst rettet mod miljøvenligt landbrug, reduktion af miljøbelastning fra energiproduktion og forbrug samt i mindre grad mod udvikling af renere produkter. Der er et enkelt eksempel i den danske miljø- og energipolitik på brug af omsættelige kvoter. Danmark etablerede med virkning fra 2001 – som det første land i verden – et system med omsættelige emissionskvoter for CO2-udledningerne indenfor elproduktion. Elproducenterne er tildelt en årlig CO2-kvote frem til 2004. Hvis en udledningskvote overskrides, betales en bøde til staten på 40 kr./ton CO2. Danmark er netop gået i gang med at bruge mulighederne for joint implementation. Danmark har f.eks. indgået en samarbejdsaftale på klimaområdet med Rumænien. Aftalen giver mulighed for fælles klimaprojekter, hvor Rumænien får ny teknologi, der begrænser luftforureningen, mens Danmark til gengæld kan godskrive CO2-reduktionen i sit nationale klimaregnskab. Aftalen benytter sig af mulighederne i FN’s Kyoto-protokol for at bruge joint implementation til at opfylde klimaforpligtelsen. Miljøansvar benyttes i dag kun på jordforureningsområdet. I 2000 blev der indført et ubetinget forureneransvar for ejere af villaolietanke af en vis størrelse1. Ejerne skal selv betale for fuld oprydning og rensning. Derfor indførtes en pligt for ejere af villaolietanke til at være dækket af en forsikring. På miljøområdet er der gebyrer for affaldshåndtering og bortledning af spildevand. Gebyrerne må alene dække de faktiske udgifter forbundet med håndtering af affald og spildevand og ikke den forurening, der opstår som følge heraf. Derfor har gebyrerne, som de er indrettet i dag, kun meget begrænset effekt som virkemiddel til at nedbringe forurening. Inden for de seneste ti-femten år er der indgået en række frivillige aftaler på natur- , miljø- og energiområdet som et alternativ til regelstyring. Et eksempel er aftaleordningen for energiintensive virksomheder, som giver mulighed for at opnå en væsentlig reduktion i virksomhedens CO2-afgift, hvis der indgås en aftale om at gennemføre energibesparende investeringer, som har en tilbagebetalingstid under fire år, at implementere energiledelse og at gennemføre "særlige undersøgelser"2. Der er indgået knap 100 individuelle aftaler og brancheaftaler med energiintensive industrivirksomheder, som dækker omkring halvdelen af industriens samlede energiforbrug. Privatisering er, når offentlig produktion overgår til den private sektor via et salg. På vej til en egentlig privatisering, vil offentlige virksomheder ofte først blive omdannet til 100 pct. statsejede aktieselskaber. Det er dog først, når der er en betydelig mængde privat aktiekapital, at der er tale om en egentlig privatisering. Privatisering kan i samspil med udlicitering være med til at sikre forbrugerne bedre service og lavere priser. Det opnås gennem konkurrence og bedre udviklingsmuligheder for de virksomheder, som hidtil har været statsligt ejede. Ved privatisering opnår staten desuden en indtægt. Udlicitering er, når den offentlige sektor betaler den private sektor for at løse offentlige opgaver f.eks. rengøring. Formålet med udbud og udlicitering er at opnå større effektivitet i den offentlige sektor og dermed sikre den bedst mulige anvendelse af offentlige midler og ressourcer. Hvis et udbud viser, at det vil være økonomisk fordelagtigt for staten at få løst opgaven hos en af tilbudsgiverne, skal opgaven udliciteres. Når offentlige ydelser udsættes for konkurrence i form af udbud og eventuel udlicitering, kan det føre til betydelige effektivitetsgevinster, både i form af lavere omkostninger og i form af forbedret service og kvalitet. Det bliver testet, om den offentlige varetagelse af serviceydelser er konkurrencedygtig på pris og kvalitet. Om udlicitering indfrier sit fulde potentiale og fører til økonomiske besparelser og forbedret service, afhænger dog i høj grad af forarbejdet. Den offentlige myndighed skal beskrive den udbudte opgave grundigt og specificere kravene til dens løsning, men kravene må ikke blive så detaljerede, at de bremser for leverandørens nytænkning. Det er i denne sammenhæng vigtigt at udvikle velegnede metoder til kvalitetsopfølgning og løbende samarbejde med leverandøren, så det kan sikres, at gevinsten opretholdes. Den praktiske brug af økonomiske virkemidler i andre lande Alle OECD-lande anvender økonomiske virkemidler på miljø-, energi- og transportområdet. Der er imidlertid forskel på, hvilke virkemidler landene anvender, omend mange af landene, her i blandt Danmark, bruger en bred vifte af virkemidler, jf. tabel 1.2. EU landene anvender i høj grad miljørettede afgifter. I USA er SO2 og NOx fra kraftværker samt ozonlagsnedbrydende stoffer reguleret med omsættelige kvoter. Tabel 1.2 Alle EU landene benytter miljørettede afgifter, men der er forskel på omfang og udbredelse. I Danmark anvendes flere miljørettede afgifter sammenlignet med andre europæiske lande, men afgiftsprovenuets andel af det samlede skatteprovenu er ikke væsentligt forskelligt fra en række andre EU-lande, jf. figur 1.1. I 2000 var der 213 miljørettede afgifter i Danmark, sammenlignet med henholdsvis 10, 11 og 12 i Finland, Norge og Sverige, og kun mellem 2 og 4 i lande som Island, Irland, Spanien, Portugal, Italien, Grækenland og England. Miljørettede afgifter udgør fra 5 pct. af det samlede provenu i Frankrig til 13 pct. i Holland. I Europa er det hovedsageligt energiafgifter efterfulgt af transportafgifter, der vægter tungest.
Anm.: Opdelingen i de forskellige typer afgifter er foretaget af de enkelte lande,
og skal tages med et vist forbehold da den muligvis ikke er konsistent mellem de enkelte
lande. Figur 1.1. Tilskud med negative miljøeffekter I 2002 udgjorde indirekte tilskud (primært afgiftsfritagelser) med negative miljøeffekter skønsmæssigt 1,8 mia. kr. I de fleste tilfælde gives afgiftsfritagelser af hensyn til konkurrenceevne. Lempelse af erhvervenes betaling af CO2-afgiften udgør den største post på 878 mio. kr.4 Andre indirekte tilskud har både positive og negative miljøeffekter. Den lavere afgift på diesel i forhold til benzin er et eksempel herpå. I alt udgjorde indirekte tilskud med både positiv og negativ miljøeffekt skønsmæssigt 7,5 mia. kr. i 2002. I forbindelse med miljøvurdering af SR-regeringens finanslovforslag for 20025 har ministerierne gennemgået deres tilskud. Der var ingen ministerier, der i deres gennemgang angav, at der er negative miljøeffekter af tilskuddene. Landbrugsområdet er i EU – som i resten af verden – præget af protektionisme og direkte og indirekte tilskud. Landbrugsproduktionen opnår således en lang række direkte og indirekte nationale og fællesskabsbaserede tilskud, hvoraf en del har afledte negative miljøeffekter. En væsentlig del af disse tilskud er omfattet af EU’s landbrugspolitik. Statens Jordbrugs- og Fiskeriøkonomiske Institut har gennemført beregninger af effekterne af en fuld liberalisering af landbrugssektoren. Beregningen - der selvsagt er forbundet med usikkerhed – viser, at en liberalisering og udfasning af tilskud bl.a. vil medføre en reduktion i anvendelsen af kvælstof og pesticider med henholdsvis 17 og 9 pct. i Danmark6. 1.2 Erfaringer med økonomiske virkemidlerDanske erfaringer med miljørettede afgifter De hidtidige erfaringer med danske miljørettede afgifter er forskellige. Nogle afgifter har kun virket i en begrænset periode, og effekterne er derfor endnu vanskelige at vurdere. For andre afgifter, som har virket længere, er evalueringer af deres effekter ofte begrænset af vanskeligheder med at tilvejebringe de nødvendige data, ligesom det metodiske grundlag for evalueringer stadig er under udvikling. Generelt er der derfor kun gennemført få egentlige større evalueringer af afgifterne efter deres indførelse. I forbindelse med de hidtidige evalueringer er afgifterne primært vurderet for miljøeffektivitet, mens omkostningseffektivitet ikke eller kun i meget begrænset omfang er belyst. Det samme gælder afgifternes fordelingseffekter og deres dynamiske virkninger (teknologiudvikling mv.). På grundlag af de hidtil gennemførte evalueringer samt mindre omfattende undersøgelser og skøn kan det generelt konstateres, at afgifternes miljøeffekter har været positive. I nogle tilfælde har miljøeffekten været stor selv ved en beskeden afgift. Det gælder f.eks. afgiftsdifferentieringen mellem svovlholdig og svovlfattig diesel, jf. boks 1.3. I andre tilfælde er det vanskeligt at konstatere, om afgiften har haft en miljøeffekt. Det gælder f.eks. afgiften på PVC. Boks 1.3.
Tabel 1.3.
Anm.: I opgørelsen af CO2-udledningerne under energipolitik er også
medtaget udledningerne af CH4 og N2O omregnet til CO2-ækvivalenter.
Et negativt tal indikerer en øget udledning af det pågældende stof. Det har ikke været
muligt at vurdere størrelsen af partikeludslippet som følge af henholdsvis energipolitik
og –afgifter. På affaldsområdet viser undersøgelser, at affaldsafgiften giver incitament til øget udsortering af affald til genanvendelse. Den volumenbaserede afgift på drikkevareemballage vurderes endvidere at reducere de årlige affaldsmængder og afgiften på bæreposer har medført adfærdsændringer hos både producenter (bruger tyndere materiale) og forbrugere (færre bæreposer), således at forbruget nu er bragt ned til ca. en tredjedel af det oprindelige. Afgifterne på kemikalier synes i en række tilfælde at have ført til markante reduktioner. Således er forbruget af klorerede opløsningsmidler reduceret til ca. 1/3 ift. perioden forud for indførelse af afgiften. I forbindelse med en afgiftsforhøjelse af afgift på bekæmpelsesmidler i 1998 blev det vurderet, at afgiftsforhøjelsen ville reducere mængden af aktivstof med 8-10 pct. Siden afgiften blev indført i 1996 er både behandlingshyppighed og landbrugets forbrug af aktivstof faldet, med henholdsvis 15 og 16 pct. fra 1997 til 2001. Det er dog vanskeligt at vurdere, hvor stor en del af reduktionen, der er en direkte følge af afgiften, og hvor stor en del der skyldes andre aktiviteter, der har til formål at reducere pesticidforbruget. Erfaringerne med spildevandsafgiftens miljøeffekt er sparsomme. En evaluering af afgiftens miljøeffekt for industrielle egenudledere7 viser, at afgiften har haft en væsentlig adfærdsændrende effekt på virksomheder, der betaler den fulde afgiftssats. For virksomheder, der opfylder betingelserne for reduceret sats, viser analysen, at virkningerne har været små. Da disse virksomheder står for langt de største udledninger, har afgiftens overordnede effekt været lille. Afgiftens effekt for de kommunale renseanlæg, der samlet set står for den største spildevandsudledning af næringsstofferne kvælstof, fosfor og organisk materiale er ikke belyst. Miljøstyrelsen er i samarbejde med Danmarks Miljøundersøgelser ved at afslutte en evaluering af omkostninger og miljøeffekter. Afgiften på drikkevand har flere formål. Et mindre vandforbrug vil medføre mindre udledning af spildevand, og dermed begrænse miljøbelastningen af naturen. Den udledte spildevandsmængde er stort set direkte proportional med vandforbruget, idet udledning af spildevand under normale omstændigheder renses ned til foreskrevne udledningskrav. En begrænsning af vandforbruget vil også kunne medvirke til at hæve vandspejlet i nogle af de søer, åer og vandløb, der belastes hårdest ved indvinding af grundvand i sommerperioden. Endvidere giver afgiften et incitament til at øge vedligeholdelse af vandledninger, så udsivningen minimeres. Afgiften på drikkevand er ikke evalueret. Det er ikke undersøgt, om råstofafgiften har reduceret råstofforbruget. Forskelle i miljøeffektivitet af afgifterne Forskelle i de miljørettede afgifters målte effekter på miljøet beror på en række forskellige forhold, herunder bl.a. afgiftssatsernes størrelse, administrative hensyn, mulighederne for at isolere effekterne af afgiften og aktørernes mulighed for at reagere, jf. boks 1.4. En række af disse forhold kan ændre sig over tid, og skabe grundlag for udformning af mere miljøeffektive afgifter. Boks 1.4.
Der foreligger en vis viden om afgifternes miljøvirkninger, mens de øvrige aspekter, så som omkostningseffektivitet, udvikling af bedre renseteknologi, renere teknologi og produkter samt beskæftigelses- og fordelingseffekter kun er meget sparsomt belyst. Derfor er der behov for at få udbygget viden og dokumentation på dette område. Danske erfaringer med miljørettede tilskudsordninger Renere produkter Program for renere produkter fra 1998 har fokus på reduktion af miljøbelastningen fra produkter. Formålet er at skabe incitamenter til udvikling af renere produkter, sikre kompetenceopbygning hos de relevante aktører samt fremme samarbejdet mellem aktørerne på markedet. En midtvejsevaluering fra 2001 konkluderer, at programmet er godt på vej til at opfylde det overordnede mål, og at de anvendte virkemidler er velegnede og tilstrækkelige til at nå dette mål. I forlængelse af evalueringen, arbejdes der med at fastlægge en række indikatorer, der kan anvendes til at kvantificere resultaterne af indsatsen fremover. Tilskud til energibesparelser Et element i energipakken fra 1995 var tilbageførsel af provenuet bl.a. gennem en tilskudsordning til energibesparelser i erhvervene. Evalueringen af energipakken8 viser, at tilskudsordningen har haft væsentlig betydning for den opnåede reduktion i miljøbelastning, idet omkring en tredjedel af reduktionen kan henføres til tilskudsordningen. I samme forbindelse blev der lavet en fremskrivning, der viser en forventet reduktion i 2005 på 0,7 mio. ton CO2. Tilskud til miljøvenlig landbrugsproduktion EU landene kan i henhold til nærmere angivne formål yde støtte til miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget9. Det danske landdistriktsprogram indeholder mange og meget forskellige tilskudsordninger, der har det fælles formål at fremme en bæredygtig udvikling af landdistrikterne. Mens nogle af ordningerne primært er rettet mod miljø- og naturmæssig bæredygtighed, er andre ordninger mere rettet mod en social og økonomisk bæredygtighed i landdistrikterne. De fleste ordninger indeholder dog miljøforbedrende aspekter, bl.a. med krav om overholdelse af en række regler og minimumskrav på miljøområdet. På den måde bidrager tilskudsordningen til miljøvenligt jordbrug (MVJ), skovbrugsforanstaltningerne og tilskud til økologisk jordbrug både til målsætningerne om kvælstofreduktion i VMPII og yder et væsentligt bidrag til naturkvalitet og biologisk mangfoldighed. Danske erfaringer med omsættelige kvoter, joint implementation, miljøansvar og frivillige aftaler Omsættelige kvoter for CO2-udledninger I 2001 blev der indgået fjorten handler med danske CO2-kvoter med et samlet volumen på knap 1/2 mio. ton CO2. Otte af handlerne er indgået mellem de danske kvotemodtagere, de seks øvrige handler med udenlandske aktører. Joint implementation For at nå målsætningen på klimaområdet har Danmark i begyndelsen af marts 2003 indgået en kontrakt med Rumænien om det første danske joint implementation projekt. Projektet forventes at give Danmark en reduktion på op til 720.000 ton CO2-ækvivalenter i perioden fra 2004 – 2017. Miljøansvar på jordforureningsområdet I det første år (2000) ordningen om ubetinget forureningsansvar for villaolietanke eksisterede, var der 106 dækningsberettigede sager og oprydningomkostningerne var 46 mio. kr. I år 2001 var der 166 dækningsberettigede sager og oprydningomkostningerne beløb sig til 67 mio. kr10. Erfaringen fra disse sager viser, at ordningen fungerer efter hensigten, og at de olieforurenede grunde nu bliver ryddet op, uden at dette medfører en økonomisk belastning for ejeren af villaolietanken. Ordningen skønnes at indebære oprydningsomkosstninger på ca. 60 mio. kr. pr. år. Frivillige aftaler Erfaringer med brug af frivillige aftaler viser, at aftaler i en række tilfælde kan være et egnet instrument til at opnå natur- og miljømæssige mål, men at det må bero på en konkret vurdering fra område til område. Internationale erfaringer I forhold til de danske erfaringer er der i udlandet en række eksempler på, at økonomiske styringsmidler har været rettet mod andre miljøproblemer, ligesom andre typer af virkemidler har været taget i brug. Nedenfor nævnes udvalgte eksempler, der både har vist sig miljø- og omkostningseffektive. Erfaringerne fra anvendelsen af økonomiske virkemidler i andre lande kan inspirere ved udformningen af fremtidig regulering af miljø- og naturområdet i Danmark. Omsættelige SO2-kvoter i USA I USA blev omsættelige forureningskvoter indført i 1990 for at mindske emissionerne af SO2 fra elværker til halvdelen af 1980 niveauet. Systemet har opfyldt forventningerne til miljøeffekterne, og udgifterne har været væsentligt under forventningerne til programmets pris. Den amerikanske miljøstyrelse (US EPA) har beregnet, at administrativ regulering ville være langt dyrere. Omsættelige genanvendelsesbeviser i Storbritannien Storbritannien har indført omsættelige genanvendelsesbeviser for emballageaffald, som en del af implementeringen af EU’s emballagedirektiv fra 1994. Hensigten er at nedbringe omkostningerne ved at nyttiggøre emballagen, hvor det er billigst. I modsætning til et traditionelt system med omsættelige kvoter får virksomhederne ikke kvoterne, men et genanvendelsesmål som de skal leve op til. Virksomhederne kan erhverve kvoterne ved at sørge for, at emballagen genanvendes af virksomheden selv eller andre. Indtil nu har ordningen været en succes. Bortset fra 2001 er det lykkedes at opfylde de samlede årlige mål for genanvendelse. Omkostningerne forbundet hermed har været lavere end forventet. Ordningen er relativt kompliceret, men har vist sig at være omkostningseffektiv. Ordningen er et eksempel på et område, der er underlagt et EU-direktiv, men som reguleres helt anderledes, end det er tilfældet i Danmark. Det er ikke sikkert, at ordningen vil være relevant for Danmark, da markedet er mindre, men ordningen tjener som eksempel på, at regulering kan udføres på mange måder. Omsættelige fiskekvoter i Island De individuelle omsættelige fiskekvoter i Island er et eksempel på regulering af en begrænset naturressource. Systemet startede med indførsel af kvoter for sildefiskeri i slutningen af halvfjerdserne. Siden 1990 har alle større fiskebestande inden for 200 sømil fra Island været reguleret gennem omsættelige kvoter. Systemet har vist sig at være positivt for fiskerisektoren som helhed, idet antallet af fiskebåde er rationaliseret, og fangsten er blevet bedre. Samtidig øges fiskebestandene. De omsættelige fiskekvoter i Island og andre lignende systemer har allerede inspireret den danske regulering, idet Danmark har vedtaget at indføre individuelle omsættelige kvoter for sildefiskeriet fra 1. januar 2003.
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
