| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Indikatorer og Effektvurdering

4 Program for Renere Produkter m.v.

Projektet har taget afsæt i det “gamle” Program for Renere Produkter m.v., der har fungeret i 4-års perioden 1999-2002. Parallelt med projektet har Miljøstyrelsen arbejdet med udviklingen af det nye program, der skal løbe fra 2003 til 2006. Det har været projektets intention at sigte på udvikling af et system, som i sin struktur er opbygget, så det kan favne såvel det gamle program som det nye program.

I det følgende gennemgås det “gamle” program, og kapitlet afsluttes med en kort præsentation af intentionerne med det nye program, og hvilken indflydelse det har på en færdiggørelse af prototypen.

4.1 Programmets formål

Det overordnede formål med Program for Renere Produkter m.v. er ifølge finanslovsteksten at nedsætte miljøbelastningen fra produkter i forbindelse med udvikling, produktion, markedsføring, afsætning og anvendelse, herunder håndtering af det affald, der opstår i hele produktets livscyklus, jf. L 408 af 26. juni 1998 om ændring af miljøbeskyttelsesloven. Baggrunden herfor er, at stadig flere miljøproblemer stammer fra brug og bortskaffelse af produkter og i mindre grad direkte fra produktionsprocessen.

Fra og med år 2000 blev ordningen udvidet med 60 mio. kr. årligt. Midlerne hidrører fra en omlægning af tilbageføringen af CO₂-afgifter til erhvervslivet.

Anvendelsen af denne merbevilling skal helt overvejende målrettes mod fremstillingsvirksomhed.

Tilskudsordningen administreres af Miljøstyrelsen efter retningslinier, der er fastsat i samspil med Miljørådet for Renere Produkter. Samlet er der givet tilskud for ca. 400 mio. kr. i programmets 4-årige periode fra 1999 til 2002 (såfremt der anvendes de afsatte 128 mio. kr. i 2002).

4.2 Programmets opbygning

Programmet består af følgende hovedelementer, der organisatorisk fungerer som relativt selvstændige tilskudsordninger i Miljøstyrelsen:

• Udviklingsordningen
• Miljøkompetenceordningen
• Miljømærkefremmeordningen
• Tværgående information, administration og evaluering
• Perspektivpuljen
  

Udviklingsordningen er igen underopdelt i en række delprogrammer (budgetområder) og indsatsområder. Samlet er hele programmet p.t. opdelt i 23 programområder, idet der er anvendt Miljøstyrelsens nomenklatur:

• Ordning
  • Budgetområde
    • Indsatsområde
• Udviklingsordningen
  • Særlige produkt- og brancheområder
    • Elektronikområdet
    • Tekstilområdet
    • Godstransportområdet
    • Bygge- og anlægsområdet
    • Landbrugsproduktområdet
    • Brancheindsats inden for fremstillingsindustrien
    • Handel, service og kontor
  • Fremme af udvikling af renere produkter
    • Generel rammeindsats for kemiske stoffer og materialer, herunder
    • Fremme af kemikaliesubstitution i fremstillingsindustrien
    • Renere produktionsprocesser
    • Affaldsbehandling – teknologiudvikling
    • Videreudvikling af renere teknologier med henblik på implementeringi fremstillingsvirksomheder
  • Generelle metoder og værktøjer m.v.
    • Livscyklusvurderinger og livscyklustankegang – metode/data/- værktøjer/LCA-center
    • Miljøledelsesværktøjer
  • Forbrug, handel og markedets rammer
    • Offentlig grøn indkøbspolitik
    • Miljømærkning af produkter
  • Affald og genanvendelse
    • Affaldsforebyggelse og ressourceeffektivitet
    • Udvalgte indsatsområder – opfølgning på Affald 21
    • Andre udvalgte indsatsområder
• Miljøkompetenceordningen
• Miljømærkefremmeordningen
• Tværgående information, administration og evaluering
• Perspektivpuljen

I praksis administreres programmet af flere forskellige kontorer i Miljøstyrelsen, idet delprogrammer og indsatsområder, der har særlig faglig tilknytning til fagkontorer, er placeret her. Det gælder f.eks. budgetområdet “Affald og genanvendelse” samt indsatsområdet for kemiske stoffer.

Ovenstående oversigt viser programmet, som det ser ud i 2002. Der er løbende gennemført justeringer (udvidelser) i de konkrete indsatsområder fra år til år.

Det har ikke indgået i projektet at undersøge og vurdere det faglige samarbejde og prioriteringer af indsatser på tværs af programmet. Officielt afrapporteres hvert delprogram for sig i programmets årsrapporter.

De enkelte delprogrammer og indsatsområder defineres ud fra forskellige tilgange (f.eks. ud fra et givet miljøområde, en aktørtilgang eller et produktområde), men indeholder hver især projekter, som “griber ind” i andre delprogrammers område.

De fleste delprogrammer og indsatsområder har således reduktion i brugen af uønskede kemikalier som et mål (i større eller mindre defineret omfang), f.eks.: “Fremme af kemikaliesubstitution i fremstillingsvirksomheder” “Elektronikprogrammet” “Offentlig grøn indkøbspolitik” “Miljøkompetenceordningen”

Disse tilskudsordninger omfatter vidt forskellige projekttyper og målgrupper, og administreres i 3 forskellige kontorer i Miljøstyrelsen. Men fagligt set indeholder de hver især projekter, som har de samme miljømæssige formål.

Der kan være mange historiske, faglige og organisatoriske forklaringer på, at programmet er administrativt opbygget således.

I forhold til en miljømæssig effektvurdering er det imidlertid vigtigt, at en indsats f.eks. mod et bestemt kemikalie opfanges, uanset i hvilket delprogram projektet hører til – og et fagligt registreringsværktøj, der skal skabe overblik over den samlede miljømæssige effekt af programmet skal opbygges, så dette sikres.

Dette skal endvidere ske på en måde, så tilgangen til registreringsværktøjet skal respektere – og tage afsæt i – den til enhver tid eksisterende administrative opbygning og så vidt muligt tage højde for ændringer heri.

4.3 Typer af projekter

Som led i projektet er foretaget en gennemgang af årsrapporterne for 1999, 2000 og 2001 for at kortlægge og rubricere, hvilke projekttyper programmet kan opdeles i, og hvorledes disse fordeler sig på de forskellige delprogrammer og indsatsområder.

Formålet med denne kortlægning er dels at undersøge, i hvilket omfang programmet kan opdeles i projekttyper, som er hensigtsmæssige ud fra en miljøeffekttil gang, dels at indkredse, i hvilket omfang bestemte projekttyper er knyttet til bestemte delprogrammer/indsatsområder.

Kortlægningen har bidraget til at fastlægge opbygningen af prototypen.

Klik på billedet for at se html-version af: ‘Tabel 1‘

Andre projekttyper som “markeds- og adfærdsundersøgelser” og “udvikling af institutionelle forhold (markeder, standarder etc.)” har været overvejet, men er ikke anvendt i prototypens spørgestruktur.

Det skal her understreges, at opdelingen i – og valg af – projekttyper til brug for prototypen alene har til formål at indkredse omfanget af spørgsmålsgrupper, som er relevante at benytte i modellen. Opgaven har således været at vurdere, hvilke spørgsmål – og hermed indikatorer – der er relevante i forhold til de enkelte projekttyper og dermed styrende for opbygningen af prototypens spørgestruktur.

I praksis har en del projekter et indhold, som dækker flere kombinationer af projekttyper, og der vil i disse tilfælde være tale om, at der skal bevares spørgsmål inden for f.eks. to forskellige projekttyper.

I prototypen er flere af projekttyperne slået sammen, fordi det hurtigt viste sig, at de spørgsmål, som var relevante at stille til de enkelte projekttyper, var meget overlappende. Og der er ingen grund til at have flere kategorier end nødvendigt i basisstrukturen for spørgeguiden. Tilsvarende falder nogle af projekttyperne entydigt inden for bestemte delprogrammer. Det gælder “affaldsbehandlingsmetoder” og “Indsamlingsordninger og regenerering”, hvor alle projekter er placeret under delprogrammet for affald og genanvendelse. Det gælder ligeledes den store gruppe af miljøledelsesprojekter, som alle befinder sig under miljøkompetenceordningen. En række projekttyper optræder hyppigere inden for nogle delprogrammer end i andre. F.eks. befinder halvdelen af vidensopbygningsprojekterne sig inden for delprogrammet affald og genanvendelse og tilsvarende er godt halvdelen af projekterne inden for produktudvikling at finde under kemikalieprogrammet.

Endelig er der visse projekttyper, som spreder sig ud over de fleste indsatsområder, som f.eks. informations- og uddannelsesprojekter.

4.4 Eksisterende projektregistrering (TAS-systemet)

Den administration og registrering der er knyttet til det samlede program i dag, tager primært sigte på at styre de økonomiske forhold i tilknytning til programmet.

Dette afspejles af det fælles sagsbehandlingssystem, som Miljøstyrelsen i dag benytter – kaldet TAS (TilskudsAdministrationsSystem). Heri oprettes alle tilskudsbevillinger under Program for Renere Produkter – forankret i et journalnummer.

I TAS registrerer Miljøstyrelsen en række basale projektdataoplysninger, herunder økonomiske og geografiske forhold, som giver mulighed for udtræk (rapporter), der kan give oversigter over projekter og bevillinger fordelt på de forskellige ordninger, budgetområder og indsatsområder. Endvidere kan sorteres efter bevillings-perioder og efter geografisk fordeling af projekterne.

Systemet er oprindeligt udviklet til også at kunne registrere flere fagspecifikke data, som f.eks. brancheområde og projekttyper, men disse data indlægges ikke i dag i TAS – eller kun i meget beskedent omfang.

Årsagen hertil skal formentlig findes i, at der ikke har været nogen efterspørgsel efter de data, som ville kunne genereres, og at der dermed ikke er lagt en fælles administrativ politik om, at disse felter skal udfyldes. Det har ikke inden for projektperioden været muligt at undersøge dette nærmere.

Det skal endvidere nævnes, at der i Miljøkompetenceordningen er opbygget et evalueringssystem, hvor tilskudsmodtagere efter endt projekt får tilsendt et fyldigt spørgeskema.

Heri anmodes tilskudsmodtagerne om at besvare en række spørgsmål om projektets faktiske og forventede effekt. Hidtil har Miljøstyrelsen modtaget svar fra ca. 150 tilskudsmodtagerne under denne ordning, men der skal bruges mange ressourcer på at indtaste spørgeskemaet elektronisk, hvilket er en forudsætning for at kunne udtrække statistiske data fra svarene.

Dette spørgeskema er blevet anvendt som inspiration for nærværende projekt, og der er i prototypen endvidere indlagt en lang række af spørgsmålene knyttet til miljøledelsesprojekter. Dette giver mulighed for forholdsvis hurtigt at overflytte besvarelsen for de tilskudsmodtagere, som endnu ikke har besvaret spørgeskemaet, til elektronisk besvarelse, hvilket umiddelbart vil lette det eksisterende evalueringsarbejde i denne ordning.

4.5 Programmets målsætninger og effektmåling

En effektvurdering kan tage afsæt i

• En vurdering af, i hvilket omfang programmets målsætninger er opfyldt
• En vurdering af miljøeffekterne uafhængigt af målsætningerne

Under de workshop, der er afholdt som led i projektet, har det været påpeget, at en effektvurdering bør knytte an til delprogrammernes og indsatsområdernes målsætninger – i det omfang der eksisterer målsætninger, som har klare miljømål.

Imidlertid er dette ikke tilfældet. En gennemgang af delprogrammerne viser, at de målsætninger, som er fastlagt i programmet, hovedsageligt har karakter af hensigtserklæringer eller er “bløde” målsætninger, som ikke er kvantificerbare.Forstået på den måde, at målsætningerne mest går på, at der skal ske en udvikling i den rigtige retning – eller at der skal igangsættes bestemte indsatser på et givent felt.

Målsætninger og ønskede miljøeffekter er således ikke overlappende, og det har betydning for opbygningen af et effektvurderingssystem.

Hvis formålet er at vurdere, om målsætninger indfries – og disse består af en række “bløde” hensigtserklæringer – vil modellen kunne koncentrere sig om et ret begrænset antal faktorer knyttet til projekterne under hvert delprogram. Hvis målsætningerne udgøres af konkrete miljømål, vil modellen tilsvarende kunne afgrænses til, at vi for hvert delprogram koncentrerer os om netop de miljøfaktorer, som er udvalgt i målsætningen.

Som projektopgaven er formuleret, ønskes imidlertid en samlet vurdering af, “hvad vi får for pengene”, hvilket projektgruppen tolker således, at der ønskes en model, hvor de samlede miljøeffekter afdækkes. Det betyder i princippet, at der for hvert enkelt projekt skal afdækkes alle potentielle effekter på miljøet – uanset hvilket delprogram et projekt hører til.

Det indgår ligeledes i projektopgaven, at modellen skal medvirke til at afdække, “hvad der virker godt og hvorfor – og hvad der har en mere begrænset miljømæssig effekt”. Heri ligger et behov for en model, som gør det muligt at opsamle erfaringer for det enkelte projekt på en måde, så det er muligt at indkredse, hvilke virkemidler i f.eks. projektorganisering og hvilke formidlingstyper der virker bedst i forhold til forskellige faglige områder og i forhold til forskellige markedsaktører.

4.5.1 Overordnede målsætninger

Ifølge Miljøstyrelsens hjemmeside er den overordnede målsætning for programmet, at det skal styrke udvikling og afsætning af renere produkter og serviceydelser.

I de årlige prioriteringsplaner præciseres det overordnede mål. Således fremgår det af prioriteringsplanen for år 2002, at “programmet retter sig mod at skabe og påvirke de rammebetingelser, som stimulerer markedets aktører til at udbyde og efterspørge renere produkter”, og det skal ske ved:

1. at produkternes miljøegenskaber bliver en del af markeds- og konkurrencebetingelserne på lige fod med pris, kvalitet, funktion etc.
2. at der udvikles produkter med forbedrede miljøegenskaber fra vugge til grav, herunder reduceret miljøbelastning og ressourceforbrug under produktion og brug samt ved affaldshåndteringen
3. at hver enkelt aktørgruppe kan og vil medvirke til at reducere miljøbelastningen ved fremstilling og brug af produkter samt ved affaldshåndteringen

Som det fremgår, er der ikke præcise miljømål i disse mere overordnede målsætninger. Det overordnede sigte er at nedbringe miljøbelastninger over en bred kam, og der er ikke foretaget nogen prioritering af, hvilke miljøproblemer indsatsen skal prioritere og heller ikke fastlagt nogle konkrete miljømål.

4.5.2 Årlige delmål

I prioriteringsplanen fastsættes endvidere de årlige mål for hvert af programmets elementer, dvs. der opstilles de succeskriterier, som efterfølgende bruges i årsrapporten til at vurdere, om årets indsats indfrier de mål, der blev sat.

Nedenfor er gennemgået to eksempler herpå for at belyse, i hvilket omfang der her fastlægges mere præcise miljømålsætninger.

4.5.2.1 Tekstilområdet

Tekstilprogrammet og dens målsætninger er typiske for de forskellige delprogrammer og indsatsområder, hvad angår den måde målsætningerne er beskrevet på.

I prioriteringsplanen for år 2001 var målet:

• Der er et synligt udbud af miljømærkede tekstiler på markedet
• En stor del af branchens aktører er bevidste om miljøforhold og har et ønske om at integrere miljø i deres beslutninger
• Viden og værktøjer er let tilgængelige for branchens aktører.

Som supplerende delmål er anført:

• Formidle viden om miljø og tekstiler samt metoder og værktøjer til branchens aktører
• Parametre, der har indflydelse på miljømærkede produkters vej til markedet, er identificeret.

Begreberne “synligt udbud”, “en stor del”, “bevidste om miljøforhold”, “ønske om at integrere miljø” samt “let tilgængelige” er ikke umiddelbart kvantificerbare mål. De har karakter af hensigtserklæringer, som alene peger på, hvilken retning indsatsen skal gå, og hvilke aktiviteter der ønskes gennemført. Dog peger disse hensigtserklæringer på en række mulige indikatorer for, hvordan succeskriterierne kan måles, nemlig antallet af miljømærkede produkter på markedet og konkrete undersøgelser af aktørers viden om miljøforhold og vilje til at udnytte denne viden.

Målsætningerne rejser imidlertid en række spørgsmål:

• Hvor meget er et synligt udbud? 2, 10 eller 20% af markedet? – eller er det et antal produkter og i givet fald hvor mange?
• Hvor mange er “en stor del”? Er det 25, 40 eller 60% – og er det inden for hver aktørkreds?

I årsrapporten for 2001 gøres op, hvorvidt der er blevet informeret, analyseret og udviklet værktøjer i overensstemmelse med delmålsætningerne. Den aktuelle effektvurdering består således i en vurdering af, i hvilket omfang der er igangsat de aktiviteter, som var planlagt. Der indgår ikke nogen vurdering af miljøeffekten af indsatsen.

I andre delprogrammer er eksempelvis anvendt følgende begreber i målsætningerne:

• “Mærkbar efterspørgsel”
• “Mindre miljøbelastende produkter”, hvilket ligeledes rejser en række spørgsmål:
• Hvad forstås ved “mærkbar”? Er det 5, 10 eller 25% øget efterspørgsel?
• Skal efterspørgslen forstås som øget volumen af de pågældende produkttyper, eller er det i markedsandel?
• Hvad forstås ved begrebet “efterspørgsel” i denne sammenhæng? Er det, at kunderne konkret spørger efter de pågældende produkttyper pga. miljøaspektet, eller skal det forstås som salg uanset begrundelse for købet?
• Hvad forstås ved “mindre miljøbelastende produkter”? Mindre miljøbelastende i forhold til hvilke produkter? Og er et produkt med et reduceret elforbrug på bekostning af øget indhold af flammehæmmere mindre belastende?
  

Dette illustrerer, at målsætninger, som indeholder miljøaspekter, ikke nødvendigvis er særlig anvendelige til at gennemføre effektvurderinger.

Såfremt målsætningen for tekstilområdet skal kunne forbindes med kvantificerbare mål og miljøeffekter, vil det være nødvendigt at udvide de nævnte mål med konkrete mål for såvel påvirkningen af aktører som af miljøet. Det kunne f.eks. være:

• Konkret målsætning for markedsandel af miljømærkede produkter
• Konkret mål for graden af bevidstgørelse af branchens aktører
• Konkret mål for handling blandt bevidstgjorte aktører
• Faldende forbrug af bestemte kemikalier eller ressourcer

Gennemførelse af en vurdering af miljøeffekten for tekstilområdet (og andre områder) vil nødvendigvis – med de givne målsætninger – skulle gennemføres på en måde, så alle projekter skal underlægges en vurdering for alle mulige miljøeffekter, fordi målsætningen er så bredt formuleret. Dette kan selvfølgelig have sine fordele, men det kan også indebære nogle styrker i en evaluering/vurdering, at der forlods er præciseret en række konkrete miljøproblemer, som indsatsen især sigter på, og at der er opstillet konkrete mål for indsatsen. Derved kan en vurdering af miljøeffekten koncentreres om de miljøproblemer, som programmet særligt er rettet imod.

4.5.2.2 Affald og genanvendelse

Affaldsprogrammet udgør en undtagelse fra de fleste andre delprogrammer ved – via tilknytningen til den overordnede “Affald 21” – at have konkrete målsætninger for genanvendelse, deponering etc.

I prioriteringsplanen for år 2002 er delprogrammet opdelt i 3 indsatsområder og som overordnede mål er:

• Reduktion af de samlede affaldsmængder
• Øge ressourceeffektiviteten således, at forbruget af naturressourcer på langt sigt begrænses til 25% af det nuværende forbrug. Her tænkes især på naturressourcer, som er knappe, særligt følsomme eller særligt forurenede
• At nå Affald 21s målsætninger
• Øget viden om affaldshåndtering.

Som supplerende delmål er anført:

• Iværksætte og gennemføre projekter, der kan støtte op om den strategi for affaldsforebyggelse, der forventes vedtaget i 2002
• Iværksætte og gennemføre projekter, der kan støtte op om den strategisk indsats omkring øget ressourceeffektivitet
• At iværksætte og gennemføre udvalgte projekter, der støtter op om initiativerne i Affald 21
• At iværksætte og gennemføre projekter, der støtter op om den hidtidige indsats med henblik på at forbedre den fremtidige affaldshåndtering

Endvidere er der under hvert af disse angivet konkrete projektforslag, som ønskes gennemført. f.eks. for “tilskudsområde rettet mod husholdningernes affald”:

• Ideer til fremme af genbrug i de kommunale storskraldsordninger og på containerstationerne
• Indsamling af erfaringer fra eksisterende andels og deleordninger for varige forbrugsgoder samt udarbejdelse af informations- og vejledningsmateriale herom til boligforeninger og grundejerforeninger

I årsrapporterne er som for de øvrige områder alene foretaget en vurdering af, i hvilket omfang de konkrete projektforslag er blevet gennemført eller ej. Der er således heller ikke her gennemført nogen vurdering af, i hvilket omfang de miljømæssige målsætninger er nået.

I modsætning til tekstileksemplet (som er dækkende for hovedparten af delprogrammerne) er der på affaldsområdet en række konkrete målsætninger, som umiddelbart kan forbinde programmets målsætninger og en vurdering af miljøeffekten. Disse målsætninger er forankret i Affald 21, og drejer sig primært om fordelingen af affaldskilder på forskellige bortskaffelsesmetoder (forbrænding, deponering, genanvendelse).

Affaldsprogrammet indeholder dog også målsætninger, som ikke er kvantificerbare, f.eks. målet om “øget ressourceeffektivitet” og “øget viden”, og det vil være muligt at supplere målsætningerne med mere eksakte miljømål, som f.eks. konkrete reduktionsmål for forskellige farlige stoffer og affaldsfraktioner eller konkrete genanvendelsesmål herfor.

4.6 Bør der opstilles konkrete miljømål?

Ovenfor er gennemgået, hvorledes der hidtil i praksis er opstillet mål for programmets indsats, og hvorledes disse kun i begrænset form fastsætter konkrete miljømål med indsatsen.

Hvorvidt dette bør ske fremover, vil være op til Miljøstyrelsen og Miljørådet at drøfte, men i forhold til videreudviklingen af et indikatorbaseret effektvurderingssystem kan mere præcise miljømål i programmet betyde en forenkling i den måde, der indhentes data og opstilles indikatorer. Til gengæld vil det i givet fald ske på bekostning af et samlet overblik over projekternes samlede miljøeffekter.

Omvendt er det ikke et krav, at der er konkrete miljømålsætninger, men det stiller til gengæld krav om en effektvurderingsmodel, som kan opfange alle miljøeffekter af alle projekter, hvilket medfører en mere kompliceret model, som samtidig er mindre præcis i forhold til de miljøproblemer, som kan være særligt interessante for de enkelte indsatsområder.

I den udviklede prototypemodel er søgt et kompromis mellem disse to tilgange. Der søges såvel opnået et samlet overblik for effekten på en række miljøproblemer samtidig med, at der kan suppleres med særlige problemstillinger og målsætninger for det enkelte indsatsområde.

Det anbefales dog Miljøstyrelsen og Miljørådet at fastlægge en politik for, i hvilken grad det kan være hensigtsmæssigt fremover at fastlægge konkrete miljømål i tilknytning til de enkelte delprogrammer og indsatsområder.

Miljøstyrelsen har i en række år brugt LFA (se side 46) i planlægningen af eget arbejdsprogram. Der har ligeledes været diskussioner om, hvorvidt LFA kunne anvendes mere konsekvent i udviklingen af Program for Renere Produkter samt programmets årlige prioriteringsplaner. Hvor LFA har vist sig at være problematisk at bruge som værktøj til udviklingen af programmets strategiske rammer, så har deårlige prioriteringsplaner en langt mere konkret karakter, som nok vil kunne drage fordel af en konsekvent metodik til definition af mål, delmål, aktiviteter, resultater og indikatorer for hvert indsatsområde.

Det anbefales derfor, at Miljøstyrelsen opbygger en konsekvent metodik baseret på LFA samt procedurer for, hvordan metodikken bruges i forbindelse med udviklingen af den årlige prioriteringsplan til at definere bl.a. indikatorer, der kan indgå i den prototype, som er udviklet i dette projekt.

4.7 Det nye program 2003-2006

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |