Miljøprojekt, 946 – Fordele og ulemper ved liberalisering af affaldsforbrænding og deponering

Fordele og ulemper ved liberalisering af affaldsforbrænding og deponering

2 Hovedkonklusioner

I dette afsnit præsenteres undersøgelsens hovedkonklusioner.

For både forbrænding og deponering er to forskellige typer af liberalisering undersøgt:

Figur 2.1 Scenarier

Figur 2.1 Scenarier

Liberaliseringstyperne er konkretiseret i følgende scenarier for henholdsvis forbrænding og deponering:

Udliciteringsscenarier hvor både drift og vedligehold udliciteres, mens ejerskabet og anvisning til både behandlingsform og behandlingssted fastholdes som i dag.
”Fuldkommen konkurrence [1]” scenarier hvor alene anvisning til behandlingsform opretholdes, mens både ejerskab til anlæg og affaldsstrømmene for henholdsvis forbrænding og deponering således gives frit. Kommunerne har dog stadig ansvaret for husholdningsaffaldet.

Begge former for liberalisering er sammenlignet med en fortsættelse af dagens situation.

I det følgende gennemgås rapportens hovedkonklusioner. Konklusioner, som kun angår forbrænding, er markeret med mens konklusioner, som kun angår deponering, er markeret med .

Hovedkonklusionerne er:

Alt i alt opnår man sandsynligvis ikke den store samfundsøkonomiske gevinst ved at udlicitere forbrændingsopgaven eller at give affaldsstrømmene, ejerskabet og prisfastsættelsen fri.
Man kan sandsynligvis opnå en samfundsøkonomisk gevinst ved både at udlicitere deponering og ved at give affaldsstrømmene, ejerskabet og prisfastsættelsen fri.

Disse konklusioner er baseret på en sammenligning af de økonomiske fordele og ulemper ved liberalisering og uddybes i det følgende. Det skal i øvrigt bemærkes, at det kun er de to nævnte former for liberalisering, der er undersøgt i dybden. Med andre former for liberalisering kan det således være muligt at høste nogle af fordelene samtidig med, at nogle af ulemperne undgås.

Samfundsøkonomiske fordele og ulemper

Den største samfundsøkonomiske fordel ved en liberalisering er muligheden for at høste en effektiviseringsgevinst.

Analyserne viser, at der på forbrændingsanlæg er mulighed for at høste effektiviseringsgevinster.
På deponeringsanlæg er der mulighed for at høste væsentlige effektiviseringsgevinster.
For forbrænding er den største samfundsøkonomiske ulempede øgede omkostninger, der stammer fra en højere risikopræmie. Risikopræmien er nødvendig for at dække de risici, der opstår, når ansvaret for affald og anlæg skilles ad.
For deponering er risikopræmien ubetydelig. Her er den største samfundsøkonomiske ulempe øgede transportomkostninger.

I rapporten er effektiviseringspotentialet og risikopræmien opgjort og sammenlignet, og der er gennemført en lang række følsomhedsanalyser for at illustrere resultaternes robusthed. Herudover er der diskuteret en række øvrige fordele og ulemper.

Sammenligning af effektiviseringspotentiale og risikopræmie

På grund af en stor teknologisk udvikling på forbrændingsanlæg i de senere år, blandt andet i form af automatisering af mange af anlæggenes driftsprocesser, vil fremtidens anlæg kunne opføres og især drives mere effektivt end de nuværende. Dette gælder uanset hvilken reguleringsform, der hersker på forbrændingsområdet. Driftsomkostningerne vil derfor falde og mulighederne for driftseffektivisering vil blive mindre i forhold til i dagens situation – relativt set. Samtidig kan der eksistere et effektiviserings-potentiale ved overgang til privat ejerskab og drift af anlæggene. Det vurderes på den anden side ikke at være muligt at realisere hele det opgjorte strukturpotentiale. At dømme efter de internationale erfaringer kan der nemlig i høj grad være risiko for, at placering af affaldsforbrændingsanlæg vil ske ud fra affaldsproducenternes (kommunernes) ønske og ikke den optimale placering ud fra en samfundsøkonomisk vinkel.
Investeringerne på forbrændingsanlæg er store og irreversible, og affaldsbranchen er relativt lille og risikofyldt. Risiciene afhænger af, hvilket reguleringssystem, der etableres omkring markedet. For at kunne dække sine risici, vil aktører på markedet derfor under alle omstændigheder kræve en risikopræmie. Det skal bemærkes, at der er tale om en gennemsnitlig risikopræmie. De realiserede omkostninger vil i nogle tilfælde vil være lavere med højere profit til følge. I andre tilfælde vil risikoen være højere med tab til følge.
Risikopræmien (som er fastsat til 3%) på forbrændingsanlæg er derfor af betydelig størrelse, og analyserne - suppleret med en række følsomhedsanalyser – viser, at denne meget vel kan overstige effektiviseringspotentialet i år 2024.
På deponeringsområdet – der er mindre teknologitungt – ses ikke tilsvarende udvikling. Herimod betyder skærpede krav til udformning af deponeringsanlæg, at det bliver dyrere at etablere anlæg i fremtiden. Samtidig er der et relativt større effektiviseringspotentiale.
Af flere årsager er det vurderet, at ikke hele det identificerede effektiviseringspotentiale kan realiseres. I kombination med den ubetydelige risikopræmie viser analyserne dog på trods heraf, at de samfundsøkonomiske omkostninger på deponeringsområdet formentlig vil falde som følge af både udlicitering og konkurrence på markedet.

Transport af affald

Transportmønstret for affald til forbrænding er i dag ikke hensigtsmæssigt, fordi affaldet ikke altid transporteres til det nærmeste anlæg. Derfor ændres det samlede transportomfang sandsynligvis ikke voldsomt til trods for en koncentration af anlæg.
For deponering vil der formentlig ske en markant reduktion i antallet af anlæg og dermed vil transportomfanget stige lidt.

Konkurrence

Muligheden for at skabe en velfungerende konkurrence og dermed de lavest mulige markedspriser er kortlagt dels på basis af økonomisk teori og dels ved gennemgang af sammenlignelige internationale erfaringer.

Markedet for forbrænding har mange karakteristika, der gør det vanskeligt at opnå reel konkurrence, og der er således en risiko for monopoldannelse. Ved konkurrence på markedet (”fuldkommen konkurrence”scenariet) er de vigtigste karakteristika store omkostninger ved ind- og udgang på markedet, stordriftsfordele og afhængigheden af den begrænsede fjernvarmeefterspørgsel. Ved konkurrence om markedet (udliciteringsscenariet) er de vigtigste karakteristika, at drift af forbrændingsanlæg er en kompleks opgave, der kræver stor erfaring og vidensopbygning både hos aktører og udbydende myndighed. Dette medfører, at aktørerne i begge tilfælde har en reel mulighed for at tage en overnormal profit for behandling af affald.
Import og eksport af forbrændingsegnet affald kan, hvis det muliggøres, være med til at udjævne balancen mellem udbud og efterspørgsel. Derfor kan import og eksport i nogen grad medvirke til en forbedret konkurrence på forbrændingsområdet.
Forbrænding uden energiudnyttelse kan formentlig ikke konkurrere med udenlandske anlæg, og derfor vil fjernvarmeefterspørgslen udstikke et loft for mængden af affald, der kan importeres.
For deponering er der ikke betydelige barrierer for at virke på markedet, og det vil derfor være muligt at skabe en reel konkurrence – både ved konkurrence om markedet i form af udlicitering og ved konkurrence på markedet i form af fuldkommen konkurrence. Vel at mærke, hvis der kan placeres nye deponeringsanlæg flere steder i landet.

Priser for affaldsbehandling

I tilfælde af, at der bliver mangel på konkurrence, kan aktørerne opkræve en monopolprofit. Samtidig bliver der – på grund af de relativt begrænsede muligheder for placering af både forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg – mulighed for at øge priserne svarende til transportomkostningerne til det nærmeste anlæg. Dette kan i nogen grad modvirkes ved regulering, f.eks. indtægtsrammer som i elsektoren.

Prisen på affald til forbrænding (samfundsøkonomiske omkostninger + evt. ekstra profit) kan således alt i alt stige.
Prisen på affald til deponering vil sandsynligvis falde både ved udlicitering og i det tilfælde, at affaldsstrømmene, ejerskabet og prisdannelsen gives frit.

Det skal bemærkes, at i og med at affaldsmængderne er relativt upåvirkede af mindre ændringer i priserne, så betyder en øget profit og markup til aktørerne udelukkende en omfordeling mellem forbrugere og affaldsproducerende virksomheder på den ene side og affaldsanlæggene [2] på den anden side.

Miljøstandard

Både i forbindelse med udlicitering og indførelse af konkurrence vurderes det at være muligt at opretholde de nuværende miljøstandarder. Incitamenterne ændres dog, hvilket kan føre til behov for et ændret tilsyn- og kontrolsystem.

Især for deponering knytter der sig en problemstilling både til spørgsmålet om ansvaret ved en eventuel konkurs eller en uventet forurening fra deponeringsanlægget. Denne problemstilling vurderes i vid udstrækning at kunne imødegås f.eks. ved hjælp af autorisation, certificering, sikkerhedsstillelse og/eller en lovpligtig forsikringsordning, der dog vil medføre øgede omkostninger.

Miljøeffekterne som følge af øget transportomfang ved en optimal geografisk fordeling af affaldet i forhold til i dag er ubetydelige.

Miljøeffekterne som følge af evt. import og/eller eksport er ikke opgjort. For at kortlægge de samfundsøkonomiske effekter af import og eksport skal disse miljøeffekter vejes op imod de tilhørende afgiftsbetalinger.

Forsyningssikkerhed

Der er en række elementer, der skal være på plads for at sikre, at der kan etableres ny kapacitet. De vigtigste er tilstrækkeligt høje priser og sikkerhed for, at det offentlige ikke går ind og skaber kapacitet. Opgaven med at sikre tilstrækkelig kapacitet til enhver tid bliver sværere, hvis den danske kapacitet skal passe til det danske marked [3]. Samtidigt vil affaldsproducenterne ikke kunne eksportere deres affald som modsvar til en evt. prisstigning der bunder i markedsmagt.

På forbrændingsområdet kan erhvervsaffald mellemdeponeres, så det kortsigtede forsyningssikkerhedsproblem her er ikke så stort. Husholdningsaffald skal forbrændes umiddelbart og vil derfor formentlig være omfattet af længerevarende kontrakter håndteret f.eks. af kommunerne. Kapacitetsknaphed vil føre til prisstigninger. Det vil i derfor høj grad være et spørgsmål om, hvilken pris man skal betale for at få behandlet affaldet.
Der er i dag overkapacitet på forbrænding af affald, hvorfor der ikke er behov for en udbygning på kort sigt for at håndtere de fremskrevne mængder af affald. Der vil dog på længere sigt blive behov for en udvidelse af kapaciteten, hvis genanvendelsen eller medforbrændingen ikke øges.
For deponering er der på kort og mellemlangt sigt (20-30 år) tilstrækkelig deponeringskapacitet i Danmark. På længere sigt vil det være nødvendigt at etablere nye deponeringsanlæg, hvilket hverken i offentligt eller privat regi er uproblematisk.

Fodnoter

[1] Terminologien ”fuldkommen konkurrence” er en økonomisk term for et marked, der fungerer med mindst mulig indgriben uanset ejerskab, og hvor priserne bestemmes af udbud og efterspørgsel i konkurrence. Her anvendes det for et scenarium, der i teorien kommer tæt på denne definition.

[2] Dette argument gælder vel at mærke kun, hvis monopolprofitten opretholdes som profit og ikke medfører et produktivitetstab i form af øget organisatorisk slack.

[3] En mulighed er et sikre kapacitet gennem en systemoperatør.