| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Fordele og ulemper ved liberalisering af affaldsforbrænding og deponering

4 Fordele og ulemper ved liberalisering

4.1 Hvilken ejerform er mest effektiv?
4.2 Fuldkommen konkurrence på forbrændingsområdet
4.3 Udlicitering på forbrændingsområdet
4.4 Fuldkommen konkurrence på deponeringsområdet
4.5 Udlicitering på deponeringsområdet

I dette afsnit præsenteres en sammenfatning af resultaterne. Først kort om analysens indhold.

Som grundlag for undersøgelsen er anvendt ”Forundersøgelse af forudsætninger for og konsekvenser af en liberaliseret affaldssektor”, udarbejdet af Affaldsteknisk Samarbejde (nu affald danmark) i 2001-2002. I forundersøgelsen er beskrevet grundlaget for - og metoder til - at vurdere konsekvenserne af en eventuel åbning af markedet for affaldsbehandling i Danmark. Forundersøgelsen kaldes ”forprojektet” i det følgende.

For både forbrænding og deponering er to forskellige former for liberalisering undersøgt:

• ”Udlicitering”, hvor drift/vedligehold udliciteres, men hvor ejerskabet og anvisning til både behandlingsform og behandlingssted fastholdes som i dag.
   
• ”Fuldkommen konkurrence”, hvor alene anvisning til behandlingsform opretholdes, og hvor affaldsstrømmene for henholdsvis forbrænding og deponering således gives frit.

Terminologien ”fuldkommen konkurrence” er en økonomisk term for et marked, der fungerer med mindst mulig indgriben uanset ejerskab, og hvor priserne bestemmes af udbud og efterspørgsel i konkurrence. Her anvendes det for et scenarium, der i teorien kommer tæt på denne definition. Hvordan sammenhængen er i praksis er undersøgt i projektet.

For begge scenarier gælder, at konkurrence mellem behandlingsformer undgås med et tilstrækkeligt tilsyn.

Konklusionerne er præsenteret for de tre undersøgte scenarier i forhold til basisscenariet. Scenarierne ses i figuren på næste side.

Figur 4.1 Scenarier

I afsnittene er konklusionerne delt op i fire dele efter følgende emner:

• Kan der opstå reel konkurrence på markedet?
• Hvordan opretholdes forsyningssikkerheden for affald til forbrænding og deponering?
• Hvilke effekter er der på miljøet?
• Hvad er de økonomiske effekter?

Før de konkrete konklusioner præsenteres, diskuteres kortfattet, hvad der bredt er konkluderet om fordele og ulemper ved de forskellige ejerformer her og i andre arbejder.

4.1 Hvilken ejerform er mest effektiv?

Generelt har privat ejede virksomheder en tendens til at producere mere effektivt end offentlige virksomheder under forudsætning af, at der er en rimelig grad af konkurrence.

Men hvis der er betydelig markedsmagt [4], og især hvis de private virksomheder skal reguleres tæt, er der intet empirisk belæg for, hvilken ejerform der er mest effektiv [5]. Finansministeriet [6] og OECD [7] når til samme konklusion.

I undersøgelsen er markedsmagt især blevet analyseret i Teorinotatet (Bilag B) og i notatet om de internationale erfaringer (Bilag D). I de følgende afsnit vil konklusionerne blive opsummeret. Inden da kan man dvæle ved, om deponering og forbrænding i dag ”reguleres tæt” ? Det er naturligvis en smags sag, hvad der er ”tæt”. Men af flere årsager vurderes der for både deponering og forbrænding at være tale om ”tæt” regulering, såvel nationalt som fra EU. Det skyldes bl.a. behovet for forsyningssikkerhed og de potentielle negative eksterne miljøeffekter ved uhensigtsmæssig affaldshåndtering.

Hvilken konsekvens har dette så for effektiviteten af sektoren som følge af en liberalisering sammenlignet med dagens situation? Jo, på den ene side kan der argumenteres for, at tæt og stabil regulering skaber forudsætningerne for liberalisering af offentlig forsyning jf. notatet om de internationale erfaringer [8]. På den anden side kan behovet for både tæt regulering og ændringer i reguleringen være med til at reducere gevinster ved liberalisering - bredt sagt på grund af transaktionsomkostninger [9] mellem det offentlige og de private aktører. Hertil kommer de omkostninger, der er forbundet med selve omstillingsprocessen, f.eks. ændret lovgivning.

I de følgende afsnit diskuteres disse aspekter mere konkret for henholdsvis fuldkommen konkurrence og udlicitering for henholdsvis forbrænding og deponering.

4.2 Fuldkommen konkurrence på forbrændingsområdet

Kan der opstå reel konkurrence på markedet?
På forbrændingsområdet vil det sandsynligvis være vanskeligt at skabe grundlag for fuldkommen konkurrence. Især når det gælder opførelse af nye anlæg, vil der være barrierer. Derimod vil der muligvis opstå nogen konkurrence mellem eksisterende anlæg om at tiltrække ekstra ”frit” affald (først og fremmest erhvervsaffald) [10].

Hvis et strukturpotentiale skal realiseres, forudsætter det, at nye investorer kommer ind på markedet, hvor de ser en mulighed for at gøre det bedre end eksisterende, mindre effektive selskaber. Ineffektive selskaber skal lukkes, og resultatet skal blive en affaldssektor med færre og mere effektive anlæg, som tiltrækker affald fra et mere optimalt område.

Etableringsomkostningerne udgør imidlertid en stor del af de samlede omkostninger for affaldsforbrænding, og et forbrændingsanlæg kan ikke ændre sin teknologi markant eller sælges til anden brug, hvis forholdene ændrer sig, og investeringen viser sig urentabel. Der er med andre ord store omkostninger forbundet med både ”entry” og ”exit” fra markedet for affaldsforbrænding, og eksisterende anlæg har derfor markedsmagt. Det bliver dermed vanskeligt at realisere et strukturpotentiale. En yderligere faktor, der forstærker denne effekt er, at konkurrencedygtig affaldsforbrænding i Danmark forudsætter, at man har adgang til fjernvarmenettet. Desuden kræver affaldsforbrændings-teknologien et regelmæssigt ”flow” af affald, hvis anlægget skal fungere økonomisk optimalt.

I praksis betyder det, at private investorer vil kræve stor sikkerhed for regelmæssige affaldsleverancer og for at kunne afsætte outputtet i form af fjernvarme og el. At dømme efter internationale erfaringer opføres private affaldsforbrændingsanlæg stort set altid på basis af 20-25 årige kontrakter med offentlige myndigheder (en eller flere kommuner) om forbrænding af kommunalt affald. Selv om der meget vel kan være konkurrence om at indgå disse lange kontrakter, sætter deres længde grænser for konkurrencen og for realiseringen af strukturpotentialet. I Sverige ønsker private investorer i affaldsforbrænding også at eje fjernvarmenettet for på den måde at kontrollere deres risici.

Det er dog ikke urealistisk, at der vil opstå en vis konkurrence mellem eksisterende anlæg om at tiltrække ekstra ”frit” affald. Det kan dreje sig om erhvervsaffald eller affald fra enkelte kommuner, som vælger at købe sig til kapacitet på kortere kontrakter (som i Sverige). Transportudgifter er ikke dominerende i omkostningerne for affaldsforbrænding, og det vil derfor godt kunne betale sig at køre affald til et fjernereliggende anlæg med lavere priser.

Den samfundsøkonomiske effekt af en sådan konkurrence er positiv, givet at de urentable anlæg lukker og dermed medvirker til at realisere strukturpotentialet på forbrændingsområdet. I modsat fald kan priserne på disse anlæg stige.

Import og eksport af forbrændingsegnet affald kan, hvis det muliggøres, være med til at udjævne balancen mellem udbud og efterspørgsel. Derfor kan import og eksport i nogen grad medvirke til en forbedret konkurrence på forbrændingsområdet. På nuværende tidspunkt ser det ud til, at de danske forbrændingsanlæg i Syddanmark er billigere end f.eks. et stort anlæg i Hamborg, og at der derfor er potentiale for import af affald herfra [11]. Konkurrencen med de svenske anlæg afhænger i høj grad af niveauet for den kommende svenske forbrændingsafgift, som p.t. er ukendt.

Hvordan opretholdes forsyningssikkerheden? [12]
I relation til forsyningssikkerhed er det helt centralt at skelne mellem husholdningsaffald og erhvervsaffald. Store dele af husholdningsaffaldet skal af miljø- og sundhedsmæssige årsager brændes umiddelbart, mens en betydelig del af erhvervsaffaldet mellemdeponeres/oplagres og/eller transporteres over større afstande. Det er altså for husholdningsaffald, at tilstrækkelig kapacitet er mest kritisk, men erhvervsaffaldet skal naturligvis også kunne bortskaffes.

I dagens situation foregår kapacitetsplanlægningen fra centralt hold, hvilket kan betyde både underkapacitet og, som det er i dag, overkapacitet. I en konkurrencesituation er en af ulemperne, at tilstrækkelig kapacitet ikke kan garanteres [13]. Kapaciteten på et konkurrenceudsat marked afhænger af en række faktorer, blandt andet markedsprisen på forbrænding af affald, den politiske situation og konkurrencen med udenlandske anlæg. Man kan altså forudse stigende priser i en situation med underkapacitet og vice versa [14].

Her spiller den forskellige sammensætning af husholdningsaffaldet og erhvervsaffaldet ind. De internationale erfaringer viser også, at det naturligt nok er husholdningsaffaldet, der indgås længerevarende kontrakter om, mens markedet for forbrænding af erhvervsaffald er en kombination af kortere kontrakter og et spotmarked. Disse forhold kan betyde lavere, men også højere behandlingspriser eller længere transportafstande for erhvervsaffaldet. I elsektoren har man dog set, at kontrakter relateret til spotmarkeder giver lavere priser over en længere periode end kontrakter med faste priser eller langsomt varierende priser.

En anden problemstilling er muligheden for at afsætte specielle fraktioner, der eksempelvis kræver specielt udstyr. På et konkurrenceudsat marked for forbrænding vil det dog primært være et spørgsmål om pris. I Holland har man overvejet, om der skal en form for prisregulering ind i tilfælde af, at aktørerne tager for høje priser for specielle fraktioner. Under alle omstændigheder er der dog tale om marginale mængder. Ved tvivlsspørgsmål om, hvorvidt affaldet kan brændes forsvarligt, vil deponering kunne anvendes som et reelt alternativ [15].

Sidst men ikke mindst er det væsentligt at påpege, at de eksisterende EU-regler [16] i vidt omfang foreskriver, hvem der har ansvaret for affaldet og under hvilke betingelser andre kan overtage det. I en liberalisering vurderes der således ikke at være væsentlige problemstillinger i relation til ansvaret for affaldet [17]. Som nævnt vurderes der dog at være behov for tilsyn med, at affaldet rent faktisk føres til den rette behandling.

Hvilke effekter er der på miljøet?
Miljøeffekterne fra forbrændingsanlæg er i vidt omfang reguleret med regler og procedurer, der er indarbejdet igennem en årrække. Desuden er miljøeffekterne for langt de flestes vedkommende direkte kontrollerbare. Da forbrænding af ”forkerte” fraktioner har betydning både for driften og økonomien, har aktørerne ofte en direkte interesse i at begrænse miljøeffekterne.

Det gælder både f.eks. emissioner til luft, hvor overskridelser betyder øgede omkostninger og i gentagne tilfælde lukning af anlægget, hvilket giver store produktionstab. Også slaggens kvalitet har betydning for afsætningsmulighederne for slaggen og dermed indtægter for anlægget. Derfor vurderes en liberalisering ikke at påvirke afsætningsmulighederne for forskellige fraktioner, f.eks. slagger nævneværdigt [18]. Det er dog vigtigt at følge op på, om regler og f.eks. også afgiftsniveauer og -systemer er tilstrækkelige til, at man kan opnå de fastsatte politiske målsætninger på miljøområdet.

I relation til affaldshierarkiet kan der dog – som i dag – være økonomiske incitamenter til at brænde fraktioner, der ikke burde brændes, f.eks. papir og pap eller imprægneret træ. Det må formodes, at økonomien spiller en større rolle i en konkurrenceudsat sektor, og derfor også at dette incitament her vil være større. Det kan derfor i begge tilfælde komme på tale at øge kontrolforanstaltningerne på anlæggene med de omkostninger, der er knyttet dertil.

Hvilke økonomiske effekter er der?
I det følgende skelnes mellem følgende økonomiske effekter:

• Effekter på behandlings- og transportomkostninger
• Effekter på priser på affaldsbehandling
• Udgifter til tilsyn og kontrol
• Udgifter til administration

Den samlede effekt på behandlingsomkostningerne af en liberaliseringen består af to effekter – en effekt på driftsomkostningerne og en effekt på anlægsomkostningerne.

Da begge omkostningselementer både kan falde og stige, kan en liberalisering betyde faldende og stigende behandlingsomkostninger alt i alt. Reelt er der altså tale om en afvejning mellem

• På den ene side de potentielle gevinster på anlægsomkostninger (kapitalomkostninger) og driftsomkostninger, der kan opnås som følge af strukturelle ændringer (størrelse og antal anlæg) og via driftseffektiviseringer.
   
• På den anden side den potentielle risikopræmie, der skal betales, for at relevante aktører vil gå ind og bygge nye forbrændingsanlæg i Danmark samt det mulige organisatoriske slack [19], der kan opstå som følge af mangel på konkurrence.

De laveste omkostninger kan opnås i den teoretiske situation, hvor det lovgivningsmæssige, politiske og organisatoriske set-up konstrueres så aktørerne ingen risikopræmie behøver og hvor alle driftseffektiviseringer og strukturpotentialer realiseres. I præsentationen af resultaterne benævnes denne situation”den perfekte plan”. I denne situation kan der anvendes den samme samfundsøkonomiske rente for aktørerne som for offentlige investeringer under ét, nemlig 6% [20]. Den perfekte plan er medtaget som et idealpunkt for de samlet set laveste omkostninger. Ovenstående overvejelser er sammenfattet i figuren nedenfor.

Figur 4.2 Liberaliseringens påvirkning af anlægs- og driftsomkostninger på forbrændingsanlæg

I analysen er omkostningerne til både behandling og transport i basisscenariet trukket fra omkostningerne i de øvrige scenarier. Omkostningerne til transport ændrer sig i øvrigt kun marginalt og har derfor ingen praktisk betydning for resultaterne.

Hovedresultaterne ses i figuren nedenfor.

Figur 4.3 Besparelse per ton i behandlings- og transportomkostninger for forbrænding i år 2004 og 2024, centralt skøn, år 2003-priser ekskl. moms og afgifter

Figuren viser, at der på langt sigt er et besparelsespotentiale på behandlings- og transportomkostningerne på ca. 50 kr/ton, hvis man kan opnå alle gevinsterne ved ”Den perfekte plan”. Det kan man formentlig ikke, og en forsigtig vurdering tyder på, at gevinster på 24-36 kr/ton er mere realistiske – igen vel at mærke i den situation, hvor risikopræmie er 0%.

Omvendt giver konkurrence på markedet med 9% rente (dvs. inklusiv 3% i risikopræmie) en stigning i omkostningerne, således at det samlet set bliver dyrere at behandle affaldet (transportomkostningerne betyder intet). Dette resultat er naturligvis givet det forudsatte effektiviseringspotentiale. Hvis effektiviseringspotentialet er større, så bliver gevinsten ved fuldkommen konkurrence større.

Behandlingsomkostningerne afspejler sig naturligvis i priserne på forbrænding af affald. Men en række øvrige elementer har også betydning for priserne:

• Udbud og efterspørgsel: Mangel på kapacitet vil betyde højere priser og vice versa. Ny kapacitet bygges først, når priserne er tilstrækkeligt høje.
   
• Type og mængde af affald – der vil blive en øget prisdifferentiering
   
• At dømme efter de internationale erfaringer vil det være vanskeligt at skabe reel konkurrence, og der er dermed mulighed for, at aktørerne kan forhøje priserne og derigennem tage en overnormal profit [21].
   
• Import og eksport vil kunne imødegå den manglende konkurrence og udjævne forskelle i udbud og efterspørgsel.
   
• Samtidig vurderes konkurrencesituationen over for tyske anlæg at være af en sådan karakter, at priserne meget vel kan stige, hvis der åbnes for muligheden for import af tysk affald. Ligeledes kan priserne falde, hvis affald eksporteres.

Alt i alt er der mange indikationer af, at behandlingsomkostningerne og priserne for forbrænding i gennemsnit kan stige i tilfældet af fuldkommen konkurrence. Udgifterne til tilsyn og kontrol, administration på regionalt og centralt niveau samt udgifterne forbundet med selve liberaliseringen, eksempelvis ændring af lovgivning, er ikke kortlagt i denne undersøgelse.

4.3 Udlicitering på forbrændingsområdet

Kan der opstå reel konkurrence på markedet?
Når det gælder udlicitering på forbrændingsområdet, må der skelnes mellem udlicitering af enkelte driftsopgaver og udlicitering af den samlede drift/og vedligeholdelse af et forbrændingsanlæg.

Udlicitering af enkelte driftsopgaver (f.eks. rengøring og vedligehold) er forholdsvis uproblematisk og praktiseres allerede. Der er derimod flere problemstillinger forbundet med udlicitering af den samlede drift /og vedligeholdelse af et forbrændingsanlæg.

Drift af et helt forbrændingsanlæg er en kompliceret opgave, og anlæggets levetid afhænger i høj grad af, hvordan det drives. Der vil derfor være brug for en incitamentsstruktur, der tilskynder operatøren til at opretholde anlæggets kapacitet, miljøperformance og levetid. Det taler for lange kontrakter. Ved kortere kontrakter vil operatøren mangle incitamenter til at vedligeholde anlægget mod slutningen af kontrakten [22]. Et forbrændinganlæg kan dog ikke i længere perioder være ”undervedligeholdt” – det skal jo køre [23].

Ved udlicitering af hele anlæg i lange perioder vil konkurrenceelementet være svagt. Der vil forekomme ”lock-in” – dvs. at den eksisterende operatør ved kontraktfornyelser har så store fordele i forhold til eventuelle konkurrenter, at han kan prissætte et stykke over sine egne reelle omkostninger. Det vil også være problematisk for ”bestilleren” – dvs. kommunen eller kommunesammenslutningen – at bevare et driftskendskab, der gør dem i stand til at vurdere kontraktens værdi. Der vil desuden være omkostninger forbundet med udformning af udbud, kontrakt og overvågning af kontrakten. Ændringer i kontraktvilkårene, eksempelvis efter krav fra myndigheder eller brugere, kan blive dyre for bestilleren, hvilket eksempelvis er en af årsagerne til de høje affaldsbehandlingspriser i Frankrig.

Hvordan opretholdes forsyningssikkerheden? [24]
I udliciteringsscenarierne er forsyningssikkerhed ikke i spil i lige så høj grad som i konkurrencescenarierne, da kapacitetsplanlægningen antages at foregå som i dag. Der er dog en kontraktlig problemstilling forbundet med at sikre, at anlæggene er villige til at modtage tilladte, men uattraktive fraktioner [25].

Hvilke effekter er der på miljøet?
Effekterne på miljøet i et udliciteringsscenarie afhænger i høj grad af, hvilke aftaler, der indgås med den aktør, der driver anlægget. Hvis aktøren modtager indtægterne fra affaldet, salg af slagge/restprodukter samt varme og eventuelt el, så vurderes effekterne at svare til effekterne i konkurrencescenariet. I den relativt hypotetiske situation, hvor indtægterne ikke følger med, så er der ikke de samme incitamenter til at minimere miljøeffekterne og disse kan evt. stige. Under alle omstændigheder handler det om at præcisere miljøkravene i kontrakten og at kunne reagere hurtigt på eventuelle miljøproblemer.

Hvilke økonomiske effekter er der?
Med samme metode som for scenarierne under fuldkommen konkurrence er der gennemført analyser af udlicitering. Resultaterne – som blev præsenteret i Figur 4.3 - viser, at der som udgangspunkt er et årligt besparelsespotentiale der stammer fra driftseffektiviseringer. Men det er vurderet, at der er så mange vanskeligheder ved udlicitering af den komplekse opgave, det er at drive og vedligeholde et forbrændingsanlæg, således at det opvejer hovedparten hvis ikke hele besparelsen [26].

Udgifterne til kontrol og tilsyn, administration på regionalt og centralt niveau samt udgifterne forbundet med selve liberaliseringen, eksempelvis ændring af lovgivning, er ikke kortlagt i denne undersøgelse.

Alt i alt er det altså ikke sandsynligt at en udlicitering af forbrændingsanlæg kan føre til betydelige samfundsøkonomiske besparelser.

4.4 Fuldkommen konkurrence på deponeringsområdet

Kan der opstå reel konkurrence på markedet?
Der vil efter alt at dømme være færre problemer forbundet med at etablere konkurrence på deponeringsområdet end på forbrændingsområdet.

Der er skalafordele ved drift af deponeringsanlæg, hvilket er en væsentlig del af årsagen til effektiviseringspotentialet ved liberalisering. Fuldkommen konkurrence vil derfor efter al sandsynlighed føre til færre og større deponeringsanlæg. Skalafordelene i sig selv er dog ikke en hindring for konkurrence. Nye deponeringsanlæg kan anlægges med relativt færre omkostninger end forbrændingsanlæg, og man er ikke så afhængig af at have et regelmæssigt ”flow” af affald. Nye ”celler” kan åbnes efterhånden, som der er brug for dem, med forholdsvis lave omkostninger, og produktionen er ikke så tæt integreret med anden produktion, som det er tilfældet på forbrændingsområdet med varmeforsyningen. Der er derfor ikke den samme grad af ”lock-in” på markedet. Dette gælder vel at mærke, hvis der kan etableres nye deponeringsanlæg.

I Danmark er det først og fremmest erhvervsaffald, der deponeres. Disse affaldsproducenter, det vil primært sige producenterne med større affaldsmængder, kan bedre reagere på kortsigtede prissignaler. Det kunne f.eks. ske via et spotmarked. Deponeringsanlæg kan også bedre kan tilpasse deres udbud til markedsvilkår end forbrændingsanlæg.

Alt i alt vurderes der ikke at være betydelige barrierer for at skabe konkurrence på markedet for deponering.

Hvordan opretholdes forsyningssikkerheden? [27]
Modsat på forbrændingsområdet er der ikke de samme krav om umiddelbar behandling af affald til deponering. Derfor er spørgsmålet om forsyningssikkerhed vigtigt, men ikke lige så presserende her som på forbrændingsområdet. Der vil dog være en nøje sammenhæng mellem kapacitet og pris, således at prisen afspejler kapaciteten (og konkurrencen) på markedet. Ved underkapacitet vil priserne stige, indtil den mulige forrentning er høj nok til, at en aktør vil gå ind og etablere et nyt eller udvide et eksisterende deponeringsanlæg. Det er dog en forudsætning, at der kan indhentes tilladelse til etablering eller udvidelse, hvilket kan være vanskeligt. Dette gør sig dog også gældende i dag.

En væsentlig problemstilling her er muligheden for at afsætte problematiske fraktioner. Det vil således være afgørende, at der eksisterer muligheder for at afsætte f.eks. farligt affald eller andre problematiske fraktioner. Typisk vil dette være et spørgsmål om pris, men det kan blive nødvendigt med et offentligt ”back-up” system [28] eller f.eks. prisregulering.

Hvilke effekter er der på miljøet?
I deponeringsdirektivet stilles der krav til afsættelse af midler til at nedlukke og behandle de forventede miljøeffekter fra deponeringsanlægget i en årrække herefter. Med de nye regler om sikkerhedsstillelse for deponeringsanlæg synes en stor del af problemerne med tilstrækkelige midler løst for fremtiden - altså når den nødvendige sikkerhedsstillelse er opbygget på de enkelte anlæg. Der knytter sig dog væsentlige problemstillinger både til spørgsmålet om ansvaret ved en eventuel konkurs eller en uventet forurening fra deponeringsanlægget.

Som tidligere nævnt er det en væsentlig forudsætning for at sikre konkurrence, at der er en reel risiko for at gå konkurs. Ved konkurs kan det være problematisk at sikre penge til oprydning, hvis der ikke er opbygget tilstrækkelig kapital endnu. Ved en uventet forurening fra deponeringsanlægget vil det være ejeren, der har ansvaret. Men hvis en oprydning kræver mange ressourcer, så kan det være at anlægget går konkurs, og så er situationen parallel til ovenstående situation: Det offentlige har ansvaret og byrden.

Problemstillingen med oprydning efter konkurs er også til stede i andre brancher, men ikke desto mindre vigtig her. Denne problemstilling vurderes dog i vid udstrækning at kunne imødegås f.eks. ved hjælp af autorisation, certificering og/eller en lovpligtig forsikringsordning [29]. Disse tiltag vil dog betyde øgede omkostninger for ejerne.

Som på forbrændingsanlæggene vil deponeringsanlæggene i tilfælde af fuldkommen konkurrence have økonomiske incitamenter til mere eller mindre ukritisk at modtage affaldet, hvis det ikke skader miljøet. Fra og med 2005 indføres et udvidet system på deponeringsområdet. Der vil altså være tale om en opretholdelse eller måske en udvidelse af kontrolsystemet. Det kunne eksempelvis være forbedrede systemer til at følge affaldet fra producent til behandling.

Hvilke økonomiske effekter er der?
I det følgende skelnes mellem følgende økonomiske effekter:

• Effekter på behandlings- og transportomkostninger
• Effekter på priser
• Udgifter til kontrol
• Udgifter til administration

Indførelse af fuldkommen konkurrence for deponering kan helt overordnet set have to hovedeffekter på behandlingsomkostningerne:

• Ændring af driftsomkostninger
• Ændring af anlægsomkostninger (kapitalomkostninger)

Ændring af driftsomkostninger
Som på forbrændingsanlæg kan denne effekt opstå på to måder:

• Via en realisering af et eventuelt driftspotentiale på hvert enkelt anlæg. Denne effekt opstår eksempelvis i en situation, hvor forskellige virksomheder skal konkurrere om markedet via en udbudsproces.
   
• Via en ændring af driftsomkostninger, der opstår som følge af en ændring i antallet og størrelsen af anlæg i Danmark. På grund af stordriftsfordelene er store anlæg generelt billigere at drive end små anlæg, hvorfor driftsomkostningerne efter al sandsynlighed falder ved en centralisering.

Da effektiviseringspotentialet på deponeringsanlæg var relativt stort, vil disse effekter samlet betyde, at driftsomkostningerne reduceres i forhold til dagens situation.

Der er imidlertid også en række initiativer i gang, der betyder, at omkostningsniveauet i sektoren reduceres også i en fortsættelse af dagens situation. Dette er der forsøgt taget højde for i definitionen af basissituationen på følgende måde:

• 25% af driftspotentialet er antaget realiseret i fortsættelsen af basis-situationen
• Det er vurderet, hvilke anlæg der forventes lukket som følge af deponeringsdirektivet og udviklingen i øvrigt. Altså vil en del af strukturpotentialet også blive realiseret i basissituationen. Anlægsstrukturen holdes i øvrigt fast.

Alt andet lige vil disse antagelser, og specielt antagelsen om realisering af driftspotentialet betyde, at effekten af liberalisering mindskes. På den anden side er det vurderet som usandsynligt, at dagens omkostningsniveau vil fortsætte de kommende 20 år. I øvrigt er der gennemført en følsomhedsanalyse, der viser betydningen af antagelsen om de 25% realisering af driftspotentialet og effekten af at sætte dette op til 50%.

Ændring af anlægsomkostninger
Denne effekt kan også opstå på to måder:

• Via en ændring af anlægsomkostninger, der opstår som følge af en ændring i antallet og størrelsen af anlæg i Danmark. Også her er der stordriftsfordele, så store anlæg er relativt billigere end små anlæg.
   
• Via en ændring i den risikopræmie, der er nødvendig for at aktørerne er villige til at gå ind og investere i fremtidens anlæg. På deponeringsanlæg er der dog den forskel i forhold til forbrændingsanlæg, at størstedelen af kapitalen ikke bindes for en lige så lang periode som på forbrændingsanlæg. Det skyldes, at deponeringsanlæggene udbygges i etaper. Endvidere udgør anlægsomkostningerne på deponeringsanlæg en væsentlig mindre del af de samlede behandlingsomkostninger end på forbrændingsanlæg.

Her er der altså tale om to modsatrettede effekter. Analyserne viser dog, at der ikke er tale om nær den samme størrelsesorden af kapitalomkostninger inklusiv risikopræmie som for forbrændingsanlæggene, og anlægsomkostningerne er derfor samlet set uændrede eller falder.

Analyserne viser derfor, at det på deponeringsområdet er muligt at høste en samfundsøkonomisk besparelse på de samlede udgifter til behandling og transport.

Hovedresultaterne ses i figuren nedenfor.

Figur 4.4 Besparelse i behandlings- og transportomkostninger for deponering i år 2004 og 2024 per ton, centralt skøn, år 2003-priser, ekskl. moms og afgifter

Figuren viser, at der på langt sigt er en gevinst på ca. 65 kr/ton svarende til 90 mio kr årligt. Disse er sammensat af fald i driftsomkostninger på ca. 90 mio kr, strukturpotentiale på ca. 20 mio kr og en stigning i transportomkostninger på ca. 20 mio kr. Men det er ikke nødvendigvis hele potentialet, der kan realiseres.

Alt i alt tyder en forsigtig vurdering således på et potentiale for konkurrence på markedet på ca. 90 mio kr ±20 mio kr for behandlingsomkostninger for deponering. Dette svarer til fra 44-73 kr per ton [30]. Omregnet svarer til det til 12-20% af de samlede behandlingsomkostninger. Hertil kommer et tab på ca. 6 kr/ton i øgede transportomkostninger [31].

I disse resultater er der taget højde for, at anlæggene vil realisere 25% af driftspotentialet og en del af strukturpotentialet i en fortsættelse af dagens situation – basissituationen.

Da der som beskrevet ikke vurderes at være de store problemer hverken med at skabe konkurrence på området eller at sikre tilstrækkelig kapacitet, vil priserne i gennemsnit afspejle behandlings- og transportomkostningerne.

Udgifterne til tilsyn og kontrol, administration på regionalt og centralt niveau er ikke kortlagt i denne undersøgelse.

4.5 Udlicitering på deponeringsområdet

Kan der opstå reel konkurrence på markedet?
Der vil også være færre problemer forbundet med at udlicitere drift af deponeringsanlæg end af forbrændingsanlæg. Opgaven er mindre kompleks, og der vil sandsynligvis forekomme en mindre grad af lock-in – dvs. det er mere realistisk at nye konkurrenter kan overtage kontrakten ved kontraktfornyelse.

Hvordan opretholdes forsyningssikkerheden? [32]
Der synes ikke at være væsentlige problemer med at sikre forsyningssikkerheden ved udlicitering af drift/vedligehold af deponeringsanlæg. Det er primært – som med udlicitering på forbrændingsområdet – vigtigt at sikre sig kontraktmæssigt at uattraktive fraktioner også modtages på anlægget.

Hvilke effekter er der på miljøet?
Miljøeffekterne ved udlicitering er stort set parallelle til en fuldkommen konkurrence-situation. Der er dog den forskel, at ansvaret altid påhviler ejerne, det vil sige det offentlige. Her er der altså ingen forskel i forhold til i dag. Da det imidlertid er driftsaktører, der potentielt skaber miljøproblemerne, er det derfor vigtigt at få præciseret i udliciteringsprocessen, hvordan affaldet skal behandles miljømæssigt forsvarligt.

Hvilke økonomiske effekter er der?
I det følgende skelnes mellem følgende økonomiske effekter:

• Effekter på behandlings- og transportomkostninger
• Effekter på priser
• Udgifter til kontrol
• Udgifter til administration

Størstedelen af de ca. 30 mio kr i år 2024 svarende til knap 25 kr /ton, som besparelsen i år 2024 er vurderet til, vurderes at kunne hentes ved en systematisk udlicitering af drift og vedligehold af deponeringsanlæg i Danmark. Herfra skal dog fratrækkes udgifter til udbud og administration i øvrigt.

Udgifterne til administration på regionalt og centralt niveau er ikke kortlagt i denne undersøgelse.

Alt i alt er der sandsynligvis et besparelsespotentiale, men det er ikke overvældende stort.

Fodnoter

[4] Der er ikke konkurrence og aktøren/aktørerne tager en overnormal profit.

[5] Vickers og Yarrow, 1988

[6] Finansministeriet, 1993

[7] OECD, 2000

[8] Og Olsen 1993.

[9] Transaktionsomkostninger er et økonomisk begreb, der dækker over øgede omkostninger i forhold til ideal-situationen. Det kan eksempelvis være ugennemsigtighed, begrænsende regulering el. lign.

[10] Hvis lovgivningen tillader det også konkurrence over til industrianlæg.

[11] Det skal dog bemærkes, at et anlæg der opføres med forventning om import af en vis størrelse, løber en risiko i form af ændringer af nabolandenes vilkår.

[12] Forprojektets spørgsmål 21.

[13] Også her kan mulighederne for import og eksport påvirke billedet.

[14] Forprojektets spørgsmål 7.

[15] Forprojektets spørgsmål 40.

[16] DIR 91/156/EU.

[17] Forprojektets spørgsmål 46.

[18] Forprojektets spørgsmål 24.

[19] Med ”organisatorisk slack” forstås primært øgede driftsomkostninger som følge af manglende konkurrence. Det kan være for mange ansatte eller overforbrug på andre områder.

[20] Jf Vejledning i udarbejdelse af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger, Finansministeriet, 1999.

[21] Forprojektets spørgsmål 47.

[22] Forprojektets spørgsmål 27.

[23] Forprojektets spørgsmål 31.

[24] Forprojektets spørgsmål 21.

[25] Det er kun muligt at udarbejde en generel modtagepligt, hvis aktøreren accepterer denne – typisk mod kompensation. Forprojektets spørgsmål 40.

[26] Det skal dog bemærkes, at Elsam opererer med et organisatorisk setup som egentlig svarer til udlicitering af i hvert tilfælde vedligeholdet på flere forbrændingsanlæg. En af årsagerne til, at dette kan give en gevinst er, at både anlæg og de personer, der gennemfører vedligeholdelsen er knyttet til samme virksomhed. En anden er, at udliciteringsprocessen blev gennemført for mange anlæg ad gangen og altså med stordriftsfordele.

[27] Forprojektets spørgsmål 21.

[28] Forprojektets spørgsmål 40.

[29] Forprojektets spørgsmål 35.

[30] Forprojektets spørgsmål 32.

[31] Det vil sige 38-67 kr/ton.

[32] Forprojektets spørgsmål 21.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 September 2004, © Miljøstyrelsen.