| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Benchmark af kloakområdet

Sammenfatning og konklusioner

• Indledning
• Metode
• Datagrundlaget
• Resultater
• Konklusioner

Indledning

Vandforsynings- og renseanlægssektoren blev undersøgt af Konkurrencestyrelsen i 2003. Nærværende analyse af kloaksektoren afslutter dermed kortlægningen af effektiviseringspotentialet i den offentlige vandsektor. Analysen omfatter alene den del af spildevandssektoren, som vedrører transport af spildevandet dvs. kloaknettet samt overløbsanlæg, pumpestationer og andre anlæg i forbindelse med spildevandsafledning, men ekskl. renseanlæg.

Formålet med analysen er at afdække og forklare et evt. økonomisk effektiviseringspotentiale i kloaksektoren, under hensyntagen til målsætningerne for kvalitet og miljøbelastning.

Metode

Ved denne slags analyser er det oplagt at anvende en benchmarkingtilgang, hvor kommunerne i undersøgelsen bliver sammenlignet med de bedste kommuner. De bedste kommuner er i denne sammenhæng de kommuner, som kan levere den bedste kloakerings-service overfor sine borgere og "mest miljø for pengene". Man skal dog være opmærksom på, at denne type benchmarking ikke tager højde for at selv de mest effektive kommuner i undersøgelsen også kan være ineffektive.

Benchmarkingen er baseret på DEA-metoden (Data Envelopment Analysis), suppleret med statistiske analyser. DEA-metoden har den fordel frem for andre benchmarking-metoder, at den både tager højde for den leverede service, og for omkostninger og miljøpåvirkning på én gang - uden eksplicit at værdisætte miljøpåvirkningen.

DEA-modellen specificerer sammenhængen mellem en række inputs og en række outputs, hvor de mest effektive kommuner kan producere outputtene ved hjælp af den mindste mængde inputs. De variable, som inkluderes, skal så vidt muligt afspejle det ressourceforbrug (input), som anvendes til produktion af ønskværdige ydelser (output).

DEA-analysen resulterer i en effektivitetsscore - et udtryk for effektiviseringspotentialet - for hver kommune, der indgår i undersøgelsen. Scorerne giver derimod ikke noget svar på, hvad effektivitetsforskellene mellem kommunerne skyldes. DEA-analysen suppleres derfor med en statistisk analyse, der undersøger sammenhængen mellem effektivitetsscorerne og forskellige parametre for kommunernes vilkår og prioriteringer.

Ofte skyldes en del af en kommunes ineffektivitet at kommunen ikke har den optimale størrelse. Hvor stor en andel af potentialet, der skyldes forkert skala, kan man beregne ved at sammenligne DEA-scorerne under forskellige antagelser om produktionssammenhængene. Den foretrukne model har i denne analyse variabelt skalaafkast, men tillader ikke stordriftsulemper. Det skyldes, at man med rimelighed kan forestille sig, at nogle kommuner er for små til at kunne drive kloaksystemet effektivt, mens der ikke kan findes rimelige argumenter for at store kommuner skulle have særlige ulemper.

DEA-potentialene (brutto) kan herefter opdeles i tre del-elementer: Et skalapotentiale, et ikke-realiserbart potentiale og et nettopotentiale baseret på de statistiske analyser af bruttopotentialerne. Potentialerne blandt kommunerne i undersøgelsen bliver endelig opskaleret til landsplan ved hjælp af det kloakerede befolkningstal.

Datagrundlaget

Kilderne til de anvendte data er for det første Vandmiljøplanens Overvågningsprogram, Danmarks Statistik og data fra Miljøstyrelsen og KL's undersøgelse vedrørende kommunernes indsats med fornyelse af kloaksystemet fra 2002. Der er suppleret med endnu en spørgeundersøgelse foretaget af COWI, der bl.a. skulle afdække afskrivningerne på og værdien af kommunernes kloaksystem.

Afskrivningerne på og værdien af kommunernes kloaksystem kan principielt opgøres på to forskellige måder - enten ud fra genanskaffelsesværdien, eller ud fra de historiske kostpriser. De to opgørelsesmetoder giver helt forskellige tal, men man kan ikke sige, at den ene metode er mere "rigtig" end den anden. Derfor bliver tallene opgjort efter begge metoder brugt i analyserne.

For 164 kommuner foreligger brugbare oplysninger om driftsomkostninger. Kommunerne i undersøgelsen dækker et bredt udsnit af de danske kommuner, både hvad angår geografisk placering, størrelse (målt på kloakeret befolkningstal, ledningslængde og spildevandsmængde), økonomiske karakteristika (målt på omkostningerne) og miljømæssige prioriteringer (målt på indsivning og overløb). Da det ikke har været muligt at få alle data for alle kommunerne, indgår et udsnit af de 164 kommuner i de forskellige analyser afhængigt af hvilke data, der er tilgængelige.

Det har desværre vist sig, at datagrundlaget - på trods af en betydelig indsats for at sikre kvaliteten - er temmelig usikkert, særligt hvad angår de økonomiske oplysninger. Dette er der taget højde for i analyser og konklusioner

Resultater

Ud fra teoretiske og praktiske overvejelser om, hvordan kloaksystemets services og ressourceforbrug kan måles, er der opstillet en foretrukken model for kommunernes effektivitet i driften af deres kloaksystem.

I den foretrukne model - kaldet basismodellen - indgår kloakeret befolkning og spildevandsmængde som output, samt driftsomkostninger, indsivning og overløb som input. To dimensioner af modellen bliver herefter undersøgt: hvordan påvirker miljø-dimensionen resultaterne, og hvordan bliver resultaterne påvirket af valget af omkostningsbegreb? De variable, som er blevet brugt i analyserne fremgår af tabel 1 nedenfor.

Tabel 1 Variable brugt ved DEA-analyserne

Ved at sammenligne det opskalerede bruttopotentiale ved de forskellige modeller, kan man give et skøn over, hvad de forskellige variable betyder for modellen. Tabel 2 viser effekten af at udskifte driftsomkostningerne med de to forskellige opgørelser af totalomkostningerne.

Tabel 2 Oversigt over effekten af omkostningsvariablene

Som forventet fås et meget større effektiviseringspotentiale, når man inkluderer de totale omkostninger. Det skyldes både, at de totale omkostninger er højere end driftsomkostningerne og at kapitalomkostningerne kan indeholde et langsigtet effektiviseringspotentiale. De totale omkostninger efter genanvendelsesprincippet vil altid være højere end de totale omkostninger efter historisk kostpris princippet, hvorfor også potentialet er højere. For begge alternative modeller udgør potentialet ca. 40 %.

Potentialet på basis af totalomkostningerne er pr. definition et langsigtspotentiale, da kommunerne ikke uden videre kan omgøre tidligere tiders dispositioner mht. udbygning og vedligeholdelse af kloaknettet. Potentialet på baggrund af driftsomkostningerne giver derfor et bedre billede af, hvor meget kommunerne kan effektivisere på kortere sigt.

Tilsvarende kan man undersøge, hvad kommunernes miljømæssige prioriteringer betyder for deres effektivitet. Det er klart, at jo flere variable, der bliver inkluderet i modellen, desto flere chancer får kommunerne for at være effektive, og desto lavere bliver det samlede effektiviseringspotentiale.

Tabel 3 viser, at miljøvariablene samlet set har en ganske stor betydning for effektiviseringspotentialet, og at både indsivningen og overløbet hver for sig har en betydning.

Tabel 3 Oversigt over effekten af miljøvariablene

Bruttoeffektiviseringspotentialet fra basismodellen kan yderligere dekomponeres i et potentiale, som kommunerne ikke selv kan påvirke eller realisere (kaldet ikke-realiserbart potentiale), et skalapotentiale og et nettopotentiale. Skalapotentialet er i dette tilfælde ganske lille - kun ca. 13 mio. kr. på landsplan, jf. tabel 4. Kommunerne kan ikke selv realisere skalapotentialet, men det vil evt. kunne realiseres gennem kommunesammenlægninger. I lyset af de aktuelle planer om en kommunalreform, hvor kommunesammenlægninger synes at spille en central rolle, vurderes skalapotentialet at være realiserbart.

Nettopotentialet er fremkommet ved den statistiske analyse af bruttoeffektiviseringspotentialet, hvor der er forsøgt taget højde for de vilkår, som kommunerne er underlagt, og som har en betydning for deres mulighed for at være effektive. En lang række variable er forsøgt inkluderet i modellen, men kun andelen af kloakledningerne, der er anlagt før 1919, andelen af ledningerne, der har behov for fornyelse, og andelen af industrispildevand har en signifikant forklaringsgrad. Det vurderes, at en del af dette potentiale kan blive realiseret i forbindelse med den kloakfornyelse, der er aftalt mellem staten og KL.

Derimod kunne der ikke identificeres en signifikant sammenhæng mellem potentialerne og f.eks. befolkningstætheden og urbaniseringsgraden.

Tabel 4 Dekomponering af effektiviseringspotentialet i basismodellen

Det er også undersøgt, om der kan findes en forklaring på effektiviseringspotentialerne ud fra fordelingen af kommunernes driftsomkostninger til administration, private entreprenører og kommunens egne entreprenører, for derved at nærme sig en forklaring på, hvad de ineffektive kommuner "gør forkert". Analyserne viser igen ikke nogen signifikante sammenhænge.

Konklusioner

Analysen på de foreliggende data peger på, at der eksisterer et bruttoeffektiviseringspotentiale på driften af kloakområdet på 483 mio. kr. pr. år. Når der er taget højde for forskelle mellem kommunerne, som de ikke kan påvirke, udgør det beregnede maksimale nettopotentiale for hele landet målt alene på driftsomkostningerne ca. 330 mio. kr. pr. år, svarende til 40% af de samlede driftsomkostninger. De 330 mio. kr. svarer til ca. 70 kr. pr. år pr. kloakeret person i Danmark.

Der er imidlertid konstateret en betydelig spredning på de foreliggende data om driftsomkostninger pr. kloakeret borger. Der er usikkerhed om, om dette er en reel spredning, eller om spredningen skyldes forskelle i omfanget af omkostninger, kommunen har medtaget under drift af kloaksystemet. Enkelte kommuner har i bemærkningsfelt i spørgeskema anført, at renseanlægsudgifter eller udgifter til fornyelse af kloak indgår i driftsomkostningerne. Disse kommuner er selvfølgelig fjernet fra analysen, men flertallet af kommuner har ikke anført noget i bemærkningsfeltet, og hvis mange kommuner har medtaget andre omkostninger, vil analysen klart overestimere effektiviseringspotentialet. På den anden side har kommunerne også haft lejlighed til efterfølgende at korrigere deres driftsomkostninger, hvilket flere har benyttet sig af. Alt i alt er datakvaliteten vanskelig at vurdere, hvilket naturligvis spiller ind på den fasthed, hvormed man kan udtale sig om potentialet.

Det skal endvidere bemærkes, at det beregnede nettopotentiale ikke tager højde for, at de bedste kommuner evt. kan blive bedre. Samtidig er det vigtigt at huske, at analysen – fordi det er mest korrekt – også har inddraget miljøparametre. Hvis man således alene sammenligner kr. pr. kloakeret befolkning fås et højere potentiale.

Da kommunerne i en vis udstrækning kan reducere driftsomkostninger ved anlægsinvesteringer, er en analyse udelukkende baseret på driftsomkostninger imidlertid ikke helt korrekt. F.eks. kan driftsomkostningerne forventes at stige med kloaknettets alder. Der er imidlertid efterfølgende korrigeret for alder på baggrund af en statistisk analyse, således at nettopotentialet tager højde for dette forhold. Derfor vurderes analysen at være relevant, selv om anlægsomkostningerne ikke medtages.

Det vurderes, at en del af det "ikke realiserbare" effektiviseringspotentialet på driftsudgifterne kan blive realiseret i forbindelse med den kloakfornyelse, der er aftalt mellem staten og KL. Denne kloakfornyelse vil nedbringe andelen af ledninger, som har behov for fornyelse, og andelen af ledninger fra før 1919. Det er vanskeligt at angive hvor lang en periode, som fornyelsen vil strække sig over.

Det formodes, at en del af det beregnede potentiale vil kunne forklares med forskelle i vilkår, som ikke er fanget i den statistiske analyse - eksempelvis af andelen af fælles-/separat kloaksystem, antallet/placeringen af renseanlæg eller af andelen af sommerhuse med kloakering. Disse forhold vil kunne mindske det realiserbare potentiale yderligere.

På grund af usikkerhed ved de anvendte data og begrænsninger i forhold til det antal kommuner, der har kunnet indgå i analysen, er det ikke muligt at kvalificere netto-effektiviseringspotentialet på 330 mio. kr. yderligere, og beløbet er som nævnt præget af usikkerhed.

Som nævnt er der beregnet et nettopotentiale på 40 % af driftsudgifterne. Med baggrund i resultatet af de statistiske analyser og de meget store forskelle i driftsomkostninger i forhold til det kloakerede befolkningstal er det meget usikkert, hvor stor en del af dette, der er realiserbart.

Langsigtet potentiale

Potentialet ovenfor er udtrykt alene på driftsomkostningerne, da begrænsninger i de til rådighed værende data ikke har gjort det muligt at gennemføre en robust analyse baseret på de totale omkostninger.

Da det ikke kan udelukkes, at der også eksisterer et effektivitetspotentiale på investeringssiden, er der på trods af de begrænsede og usikre data gennemført supplerende DEA-analyser baseret på de totale omkostninger.

De gennemførte analyser viser et bruttopotentiale på ca. 40 % af de totale omkostninger, men det er ikke muligt at beregne et nettopotentiale.

Noget af det beregnede potentiale på anlægssiden må skyldes en "forkert" investering i kloaknettet - f.eks. i form af overinvestering i kloaknettet i forhold til det nuværende behov eller afholdte investeringer til ikke konkurrencedygtige priser. Idet investeringer i kloakanlæg er meget langsigtet, kan det selvfølgelig ske, at der ved etableringen af systemet f.eks. tages hensyn til en forventet byudvikling på lang sigt, og at denne byudvikling endnu ikke er sket. Investeringen er jo i analysen sat i relation til den nuværende brug af systemet. Denne del af potentialet er ikke-realiserbart, da kommunen næppe kan ændre på situationen før anlæggene er udtjent, hvis den har "overinvesteret" i kloaknettet.

Andre dele af potentialet kan tilskrives forskelle mellem kommunernes fysiske forhold. Der kan f.eks. være betydelige forskelle på omkostninger til etablering af kloakledninger afhængig af tæthed af byer, jordbundsforhold, topografi mv., og der foreligger ikke data til kvantificering af forskellene.

Det kan således konkluderes, at der formodentlig er et effektiviseringspotentiale på anlægsområdet, men på grund af et beskedent datagrundlag er det ikke muligt at angive et rimeligt skøn for størrelsen af potentialet.

Endvidere konkluderes, at et effektiviseringspotentiale på anlægsområdet kun kan realiseres på lang sigt, fordi kloakledninger har en levetid på 50-100 år. Det langsigtede potentiale må dog formodes at være af væsentligt omfang, idet der er tale om årlige potentialer.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 Januar 2006, © Miljøstyrelsen.