Tilskud til miljøaktiviteter i Østeuropa

5 Miljøstøtteordningens prioriteringsgrundlag og principper

5.1 Status for prioriteringsgrundlag og -principper for Miljøstøtteordningen til Østeuropa
5.1.1 Strategigrundlag og finansielle rammer for støtten
5.1.2 Vurdering af behovet for justeringer af indsatsen

5.1 Status for prioriteringsgrundlag og -principper for Miljøstøtteordningen til Østeuropa

Foreliggende notat fra december 1997, justeret i april 1997, er blevet drøftet i den Rådgivede Komité for Miljøstøtteordningen og har til formål at opsummere prioriteringsgrundlag og -principper for Miljøstøtteordningen på en kort og overskuelig måde.

5.1.1 Strategigrundlag og finansielle rammer for støtten

Lov 223 om tilskud til miljøaktiviteter i Østlandene samt bekendtgørelse om samme Lov udgjorde grundlaget for Miljøstøtteordningen til Østeuropa fra april 1991 til udgangen af 1995.

I oktober 1993 blev "Strategi vedrørende miljøindsatser i Øst- og Centraleuropa" tiltrådt af regering og Folketing, som gennemførelsen af Østeuropandelen af miljøområdet under Miljø- og Katastroferammen (MIKA). Herefter fik miljømidlerne til Østeuropa et supplerende grundlag i beslutningen om MIKA-rammen og strategien var operationaliseringen heraf. De miljørelaterede sektorprogrammer blev en realitet fra 1994 og har fungeret i perioden 1994-97. Hertil blev også IØ-fondens grønne facilitet en del af MIKA-østmidlerne.

Med Lov 223's ophør ved udgangen af 1995 er hjemmelsgrundlaget tilvejebragt ved tekstanmærkning på Finansloven med henvisning til fortsættelse af grundlaget for indsatsen som under den tidligere lov.

Østersøinitiativet styrker fokuseringen på Østersøregionen og gentager det ovenfor nævnte strategigrundlag for Miljøstøtteordningen. Som noget nyt målrettes indsatsen i sektorerne som sektorintegreret miljøindsats til fremme af en miljømæssige bæredygtig udvikling i væsentlige samfundssektorer. Endelig etableres en miljøkreditordning (MKØ) i regi af erhvervskreditten under Erhvervsfremmestyrelsen til at give bløde "ubundne" lån til miljøinvesteringer, typisk med et subsidieelement på 25 pct.

På finansloven for 1998 er der under Miljøstøtteordningen afsat DKK 411 mio., medens sektorintegreret miljøindsats har fået tildelt DKK 141 mio., IØ-fondens grønne facilitet (MIØ) DKK 70 mio., og et subsidieelement på DKK 45 mio. er afsat til miljølån fra Eksportkreditfonden.

Den samlede indsats koordineres af Miljøstyrelsen. Der er sammenhæng mellem Miljøstøtteordningens aktiviteter til sektorerne under sektorintegreret miljøindsats, f.eks. nuklear sikkerhed, energi-, industri-, og landbrugssektorerne. Der er etableret en god supplerende finansieringsform med MIØ og det samme vil blive tilstræbt i udmøntningen af MKØ. Den samlede danske miljøstøtte kan dermed siges at være et sæt af gensidigt supplerende finansieringsformer.

Indsatsen under Miljøstøtteordningen rettes mod de baltiske lande og de russiske nærområder til Østersøen, primært af hensyn til miljøtilstanden i Østersøen og de øvrige nærområder. Det er fortsættelsen af den hidtidige prioritering, og samtidig gennemførelsen af regeringens Østersøinitiativ.

Herudover gennemføres en miljøindsats i de centraleuropæiske lande, i Rumænien og Bulgarien, Ukraine og Hviderusland. For så vidt angår Hviderusland er indsatsen underlagt EU-rådets konklusioner og erklæring af den 15. september 1997 om reservation over for indsatsen til landet. Dette betyder, at nye projekter ikke gennemføres medmindre der er tale om begrænsning af Hvideruslands miljømæssige påvirkning af nabolande eller humanitær/demokratisk bistand.

Der er 12 samarbejdslande, hvor indsatsomfanget i det enkelte land i overvejende grad hænger sammen med landets placering enten i Østersøregionen eller udenfor. Enkelte regionale projekter eller initiativer gennemføres, som eksempel indførelsen af blyfri benzin, og enkelte projekter gennemføres i lande uden for samarbejdskredsen, for at udføre forarbejdet til større miljølån fra ét af de internationale finansieringsinstitutter.

Generelt tilstræbes, at der i de enkelte lande foretages en geografisk koncentrering af indsatsen for herved at skabe bedre gennemslagskraft og synlighed i indsatsen.

De centrale miljømyndigheders prioriteringer i modtagerlandene er afgørende for, hvilke projekter der bliver fremmet. Der gennemføres jævnlige drøftelser om prioriteringer mellem Danmark og modtagerlandene. Resultaterne af disse drøftelser er nedfældet i landeprogrammerne og undertiden i beslutningsreferater til gennemførelse af landeprogrammerne.

Det bemærkes, at der kan være forskel på de projekter, som modtagerlandet og Danmark hver især prioriterer højest. Således har eksempelvis global og grænseoverskridende forurening ofte ikke samme høje prioritering fra modtagerlandenes side som fra dansk side.

Indsatsen er i første omgang tilrettelagt landespecifikt, men der er udviklet en tværgående indsats på sektorer eller udvalgte emner, som eksempler kan nævnes vandproblemer i Østersøområdet, olieforureningsberedskab, ozonlagsbeskyttelse, grænseoverskridende luftforurening, klimaindsats, det grønne område, etc.

Som en overordnet indsats gennemføres en EU-førtiltrædelsesindsats af betydeligt omfang med 6 lande: de tre baltiske lande, samt Polen, Tjekkiet og Bulgarien. Denne indsats er rettet mod implementering af investeringstunge miljødirektiver, men vil også omfatte støtte til korttidsrådgivning. For de 9 samarbejdslande, som har ansøgt om EU-medlemsskab, vil EU-tilnærmelse i lovgivningen og til styrkelse af institutionerne udgøre en stadig stigende portefølje af projekterne. Undervisning i EU-direktiver og overførsel til landenes lovgivning af EU-direktiver prioriteres højt. Dette gælder også opfyldelse af EU-direktivernes miljøstandarder i de konkrete investeringsprojekter. EU-tilnærmelse vil fremover være grundlaget for aktiviteterne i de 9 samarbejdslande, både på lovgivningsområdet og for så vidt angår investeringer. Koblingen til EU-kommissionens aktiviteter og støtteprogrammer vil ligeledes blive stadig stærkere, dels for at opnå en større synergieffekt, nu hvor der ikke eksisterer tvivl om målet: fuld gennemførsel af EU-reguleringsniveau, dels for at landene kan modtage mest mulig af EU's investeringsstøtte.

I vurderingen af den konkrete indsats vil der blive lagt vægt på, hvor stor en begrænsning i miljøbelastningen, der kan opnås både i mængde og farlighed, samt på størst mulig grad af naturbeskyttelse. Målbare data i form af reduktion af forurening eller mere kvalitative data i form af naturforbedringer er en vigtig faktor i vurderingen af en konkret indsats.

På forureningsområdet er forebyggelse samt renere teknologi kombineret med genanvendelse stadig i princippet højt prioriteret, men det er også i gennemførelsen af indsatsen blevet erkendt, at påbegyndte projekter på dette område er vanskeligere at realisere eftersom f.eks. industrivirksomhederne er i en økonomisk overgangssituation. Langt lettere har det vist sig at fremme større infrastrukturprojekter på miljøområdet såsom luftrensning og vandrensning. Det er fortsat nødvendigt at opretholde denne fokus på renseområdet eftersom landene har så stort et behov på området.

Begrænsning af nuværende og fremtidige forureninger prioriteres frem for "fortidens synder" i form af f.eks. jordrensning.

På det grønne område gennemføres indsatsen indenfor naturbeskyttelse og bæredygtig skovbrug. Beskyttelse af biodiversitet, bæredygtigt skovbrug, udvikling af økoturisme og miljøundervisning mv. er udvalgt som områder.

Aktiviteter der fremmer offentlighedens deltagelse vil fremover blive prioriteret højere. Med en fremtidig vedtagelse af Konventionen om offentlighedens adgang til information, deltagelse og domstolsprøvelse på miljøområdet vil grundlaget være tilstede for en mere aktiv tilgang til området, og der er et stort behov for at fremme folkelig deltagelse. Dette vil også være et bidrag til en styrkelse af demokratiet i modtagerlandene.

Indsatsen vil endvidere blive integreret i den løbende økonomiske omstruktureringsproces for derved at opnå størst mulig effekt. Projekter, der fører frem til endelig afslutning og dermed kan vise synlige resultater, vil blive prioriteret frem for opgaver af indledende eller forberedende karakter.

I ønsket om at opnå den størst mulige effekt af de danske midler er samfinansiering prioriteret højt, eftersom det må tages som udtryk for høj miljø- og naturprioritet i modtagerlandet, for så vidt angår de direkte modtagere af miljøstøtten eller de nationale miljøfonde i modtagerlandene. Samfinansiering med andre danske og internationale finansieringskilder, herunder de internationale finansieringsinstitutter, vurderes tilsvarende højt især i modtagerlande, som har meget vanskeligt ved at tilvejebringe samfinansiering. Fokus på EU's PHARE og TACIS midler er i denne sammenhæng særdeles vigtig, eftersom midlerne under især PHARE-indsatsen skønnes at blive øget væsentligt som følge af ansøgerlandenes ansøgninger til EU om optagelse og EU's ønske om at styrke forberedelsen heraf.

Mulighederne for samfinansiering varierer meget i forhold til de enkelte landes makroøkonomiske styrke. De baltiske lande, samt Polen og Tjekkiet har f.eks. vist sig at være relativt gode til at samfinansiere større projekter, medens Rusland og Ukraine kun vanskeligt kan finde midler til samfinansiering.

For en række relevante informationer, herunder kvantitative oplysninger, henvises til Miljøstyrelsen beskrivelse af "Den danske miljøbistand 1994-96" fra 19. december 1997.

5.1.2 Vurdering af behovet for justeringer af indsatsen

For indsatsen i 1998 skønnes der ikke at være behov for ændringer af landeprioriteringerne. Regeringens Østersøinitiativ lægger vægten på Østersøregionen, og en indsats i de øvrige lande skal også gennemføres.

Det er stadig for tidligt at drøfte et ophør af støtten til enkelte lande. EU-førtiltrædelse i de enkelte lande vil for alvor ændre indsatsens karakter, og EU-optagelse kan meget vel føre til standsning af den bilaterale indsats, såfremt der er politisk ønske herom.

Argumentet om, at de lande som har størst økonomisk vækst skulle bære indsatsen selv, modvejes af disse landes evne til samfinansiering, der er særlig stor og dermed særlig perspektivrig i miljømæssig henseende. For lidt miljøindsats nås, når der primært skal arbejdes for Miljøstøtteordningens midler alene.

Samarbejdet med de enkelte lande om udvælgelse af støtteværdige og perspektivrige projekter skal intensiveres for bl.a. også at udforme projektforslag, som også kan anvendes til at modtagerlandene kan fremlægge mere kvalificerede projekter til finansiering for andre kilder, f.eks. EU.

En styrkelse i indsatsen i modtagerlandene har været placeringen i miljøministerierne af en lokal programkoordinator, som virker som institutionel styrkelse af samarbejdspartnerne. Ved udgangen af 1997 er der lokale projektkoordinatorer i 6 modtagerlande. Dette er en billig og perspektivrig måde at styrke samarbejdet på.

Fremover er det vigtigt, at arbejdet i EU-ansøgerlandene udbygges gennem konsultationer om prioriterede indsatser i landene i forhold til EU-førtiltrædelsen. De nationale koordineringsenheder og andre ministerier må inddrages heri. De danske ambassader kan yde god hjælp på dette område. For NIS-landene er processen på ingen måde så fremskreden i beslutningsstyrke, og indsatsen for at øge investeringer på miljøområdet må fortsættes som hidtil.

I det seneste års tid har den grønne indsats fået en mere fyldig plads i indsatsen baseret på den udarbejdede strategi for biodiversitet og bæredygtig skovbrug.

Det samme gælder EU-førtiltrædelsesarbejdet, som nu gennemføres på baggrund af den i 1996 fremlagte strategi. Hermed har det institutionelle område fået en større plads i indsatsen end hidtil.

Generelt bør fokus på investeringsdelen fastholdes med udgangspunkt i en god balance mellem forundersøgelser og investeringer.

Inddragelse af offentligheden eller NGO-aktiviteter vil blive vægtet højere.

Det perspektivrige samarbejde, der er udviklet med andre finansieringskilder, herunder samarbejdet med andre donorer, fortsætter og bør fortsat styrkes. Det må stadig vurderes, at mulighederne for samfinansiering anvendes godt og tilmed kan intensiveres. Især arbejdet med nationale økofonde, som nu synes at udvikle sig hurtigere og stærkere i andre lande end hidtil (Polen og Tjekkiet) kan udbygges.

Forholdet mellem ansøgningsmodel og udbudsmodel i tildelingen af midler nærmere sig 1:1. Ansøgermodellen giver en række perspektivrige projekter, som dansk erhvervsliv selv har identificeret, medens udbudsprojekterne kan målrettes i langt højere grad en ansøgninger. Tidsmæssigt kan en ansøgning behandles langt hurtigere end et udbud, men kræver erfaringsmæssigt større styring i projektforløbet.

Forholdet 1:1 mellem ansøgning og udbud vil være en målestok fremover.

Der henvises til "Projektforslag til miljøaktiviteter i Øst- og Centraleuropa" og landeprogrammerne mv. i "Co-operation Development 1991-1996 and Programme Priority Areas".

Der er etableret et ad hoc udvalg som i fællesskab drøfter tilrettelæggelsen af den sektorintegrerede miljøindsats. De udførende aktører i centraladministrationen deltager i arbejdet. Herved gøres indsatsen fra område til område mere ensartet i sin form og mere sammenhængende generelt, og den får derved en større styrke.

Miljøstyrelsen har indgået en samarbejdsaftale med IØ-fonden om at vurdere miljøaspekterne i projekterne under IØ-fondens grønne facilitet.

Miljøstyrelsen har indgået en lignende samarbejdsaftale med Erhvervsfremmestyrelsen om den nye Miljøkreditordning, som er etableret med finansloven for 1998.

I det nordiske samarbejde sker koordineringen af de nordiske landes bilaterale miljøindsatser i den såkaldt uformelle nordiske samarbejdsgruppe herom. Samtidig deltager Miljøstyrelsen i NEFCO's bestyrelse sammen med de andre nordiske lande. Dette arbejde fortsætter som hidtil, dog vil en styrkelse i relation til det konkrete projektarbejde med NEFCO og NIB blive tilstræbt.

OECD's Task Force til gennemførelse af drøftelser og initiativer vedrørende det institutionelle område fortsætter efter Århuskonferencen og vil fremover blive intensiveret for så vidt angår de russisk talende områder.

Project Preparation Committee (PPC) vil ligeledes fortsætte efter Århuskonferencen med øget fokus på NIS-landene.

Samarbejdsrelationen i forhold til PHARE og TACIS bør om muligt styrkes, gerne ved Udenrigsministeriets hjælp. PHARE er inde i strukturændringer som følge af den forestående udvidelse, men TACIS burde have en større miljøprofil.