[Forside] [Indhold] [Forrige] [Næste]

Barrierer for genanvendelse af forbrændingsegnet erhvervsaffald

4 Indledning

4.1 Formål
4.2 Projektets baggrund og afgrænsninger
4.3 Initiativer til at regulere affaldsproduktion og -håndtering
4.4 Metoden

4.1 Formål

Formålet med dette projekt har været at identificere de barrierer, der forhindrer en øget genanvendelse af forbrændingsegnet affald fra erhverv og derudfra opstille forslag til, hvorledes de lokaliserede barrierer kan mindskes.

Udgangspunktet for projektet har været de initiativer, der blev vedtaget i forbindelse med regeringens handlingsplan for affald og genanvendelse 1993-97.

I projektet undersøges de forhold, der har betydning for virksomhedernes affaldssortering, herunder om lovkrav og aftaler overholdes hos kommunerne, affaldsselskaberne, affaldsproducenterne og hos de virksomheder, der skal indsamle affaldet. Der gennemføres en problemanalyse, hvor potentielle barrierer undersøges gennem 16 interviews. De identificerede barrierer er således baseret på et begrænset antal interviews og afspejler de interviewede aktørers holdninger og motiver. Udfra de lokaliserede barrierer opstilles mål og handlemuligheder, der kan medvirke til at mindske eller fjerne barriererne, således at genanvendelsen af erhvervsaffald kan øges.

Projektets forudsætning har været at anvende en struktureret problemanalysemetode til undersøge mulighederne for at øge genanvendelsen af erhvervsaffald. Projektet har ikke haft til formål at vurdere konkrete miljømæssige eller økonomiske konsekvenser af genanvendelsen.

4.2 Projektets baggrund og afgrænsninger

Regeringens handlingsplan for affald og genanvendelse 1993-97

Udgangspunktet for projektet er, at der leveres væsentligt mere affald til forbrænding end forventet i regeringens handlingsplan for affald og genanvendelse 1993-97.

I forbindelse med vedtagelse af stoppet for deponering af forbrændingsegnet affald blev det diskuteret, hvorvidt der var behov for øget forbrændingskapacitet til det affald, der hidtil var blevet deponeret. På baggrund af de initiativer, der blev vedtaget med regeringens handlingsplan for affald og genanvendelse 1993-1997, vurderede Miljøstyrelsen, at der ville være tilstrækkelig forbrændingskapacitet, når genanvendelsen tilsvarende blev øget.

I praksis er genanvendelsen dog ikke steget så hurtigt som affaldsmængderne, hverken for husholdningsaffald eller erhvervsaffald. Selvom der i dag genanvendes mere bygge- og anlægsaffald og industriaffald end forventet, er mængderne til forbrænding steget endnu mere. Samtidig kan det konstateres, at handlingsplanens mål for genanvendelse af affald fra handel, kontor og institutioner endnu ikke er nået.

Papir, pap og plast

Dette kan ses i sammenhæng med en undersøgelse af affaldsafgiften, hvor det konkluderes, at affaldsafgiften primært har haft en effekt på de tunge affaldstyper (bygge- og anlægsaffald, storskrald og lignende). Derimod har afgiften ikke haft væsentlig effekt på lette affaldstyper som papir og plast. (Miljøstyrelsen 1997, Arbejdsrapport nr. 96)

ISAGs affaldsstatistik for 1996 viser samtidig at den samlede genanvendelse af papir og pap er faldet fra 557.000 tons i 1995 til 548.000 tons i 1996, mens genanvendelsen af plast har været svag stigende fra 26.000 tons i 1995 til 29.000 tons i 1996. (Miljøstyrelsen 1997, Orientering nr. 13)

Handel, kontor og institutioner

På den baggrund omhandler dette projekt primært papir, pap og plast. Desuden fokuseres især på handel, kontor og institutioner. Ikke blot fordi handlingsplanens mål for genanvendelse ikke er nået, men også fordi en stor del af papir-, pap- og plastaffaldet stammer fra handel, kontor og institutioner. En undersøgelse fra Aalborg Kommune ^[1] viser, at 40% af papir- og papaffaldet fra erhverv stammer fra denne gruppe af virksomheder. Samtidig viser undersøgelsen, at 75% af virksomhederne har under 10 ansatte.

De resterende 60% af papir- og papaffaldet fordeler sig med 2/3 fra et enkelt trykkeri og 1/3 fra øvrige fremstillingsvirksomheder. Da papiraffald fra grafiske virksomheder allerede i dag oftest genanvendes, må det antages, at en meget stor del af potentialet for øget genanvendelse ligger hos de mindre virksomheder inden for handel, kontor og institutioner. (Aalborg Kommune 1998, Affaldsanmeldelser fra Aalborg Kommune 1994-1997)

4.3 Initiativer til at regulere affaldsproduktion og -håndtering

Statslige initiativer

Projektet har taget udgangspunkt i en række initiativer, der er gennemført for at regulere affaldsproduktionen og -håndteringen. De vigtigste initiativer er:

• kommunal anvisningspligt for alt erhvervsaffald
• krav om iværksættelse af indsamlings- eller anvisningsordninger i alle kommuner for papir og pap samt transportemballage af plast
• affaldsafgift på affald til forbrænding og deponering

Kommunal anvisningspligt for alt erhvervsaffald

Siden 1990 har kommunerne været pålagt at udarbejde regulativer, der anviser bortskaffelsesmuligheder og fastlægger sorteringskrav for stort set alt erhvervsaffald, herunder pap og papir. Regulativerne skal pålægge virksomhederne at sortere og bortskaffe affaldet efter de fastlagte retningslinier.

En endnu ikke afsluttet undersøgelse viser, at 94% af landets kommuner har vedtaget et regulativ for erhvervsaffald (Rendan 1998, Kommunale affaldsplaner og - regulativer). 4% af kommunerne har indført konsulentordninger for erhvervsaffald, mens yderligere 23% har planlagt en sådan ordning i affaldsplanerne. Det kan således konstateres, at kun en mindre del af kommunerne har iværksat en særlig funktion til opfølgning af regulativkravene. Dette er dog ikke nødvendigvis ensbetydende med, at kommunerne ikke på anden vis varetager opgaven.

Transportemballageaftalen

Transportemballageaftalen blev indgået i 1994 mellem Miljø- og energiministeren samt Dansk Industri, Plastindustrien og Emballageindustrien. Aftalen forpligter parterne til at øge genanvendelsen af transportemballage.

For papir- og papemballage er målet en genanvendelse på 80% i 1998. For plast er målet, at emballagedirektivets generelle krav om 15% genvinding af plastemballageaffald inden år 2000 skal opfyldes ved genanvendelse af transportemballager af plast. (Aftalegruppen vedrørende transportemballageaftalen, Statusnotat februar 1998)

Ifølge affaldsbekendtgørelsens §36 skal kommunerne inden 1. juli 1998 vedtage et regulativ med krav om, at virksomheder skal frasortere genanvendelige transportemballager. Miljøstyrelsen har udsendt en vejledning om genanvendelse af plastaffald, hvori kommunerne anbefales at koncentrere indsatsen om virksomheder med mere end 10 kg genanvendeligt plastfolie pr. uge (Miljøstyrelsen 1998, Vejledning nr. 1).

Kommunerne kan frit vælge om genanvendelsesordningerne etableres som anvisningsordninger eller indsamlingsordninger. I vejledningen anbefales det, at nystartede genanvendelsesordninger tilrettelægges således, at virksomhederne så vidt muligt besøges af en affaldskonsulent, der kan vejlede om sortering af virksomhedens affald.

Evaluering af affaldsafgiften

Affaldsafgiften blev indført i 1987 med det formål at øge genanvendelsen og har siden 1990 været pålagt alt affald til forbrænding og deponering.

Der er som tidligere nævnt gennemført en evaluering af, om affaldsafgiften fra 1987 til 1996 har virket efter hensigten (Miljøstyrelsen 1997, Arbejdsrapport nr. 96). Den seneste forhøjelse af afgiften i 1997 er ikke medtaget i vurderingen. Rapporten konkluderer, at afgiften har virket på bygge- og anlægsaffald, kompost samt storskrald, mens virkningen for bl.a. papir og glas har været mere begrænset.

Motiver for genanvendelse

I samme projekt er der gennemført interviews med 16 virksomheder vedrørende deres motiver for at iværksætte genanvendelse og affaldsreduktion. Undersøgelsen har vist, at for handel, service og offentlig virksomhed sker der ikke en målrettet styring af affaldshåndteringen, og at affaldshåndteringen ofte foregår uden kendskab til de økonomiske forhold. For disse virksomheder har affaldsafgiften altså haft begrænset virkning. Samtidig konkluderes, at afgiften ikke er høj nok til at udligne ekstraomkostningerne til sortering og indsamling.

Kommunernes motiver for igangsætning af indsamlingsordninger er ligeledes undersøgt. Anvisning af erhvervsaffald var ikke omfattet af undersøgelsen. 36 kommuner videresendte spørgeskemaet til affaldsselskabet hvilket viser, at affaldsselskabet ofte spiller en central rolle vedrørende affaldsordninger i kommunerne.

4.4 Metoden

Til at afdække barrierer og opstille mål og handlemuligheder er der taget udgangspunkt i Logical Framework Approach metoden (i det følgende LFA-metoden).

LFA-metoden er en analysemetode, der gør det muligt at beskrive et kompliceret problemkompleks og samtidig sikre, at projektet afgrænses på en veldefineret og systematisk måde.

Den generelle problemanalysemetode vil med fordel kunne anvendes af eksempelvis kommuner og affaldsselskaber til undersøgelse af lokale forhold vedrørende affaldshåndtering og -behandling.

Kerneproblem og problemtræ

Et væsentligt element i LFA-metoden er et problemtræ, der anvendes til at organisere observerede eller påståede problemer i et hierarki af årsager og virkninger.

Problemtræet, der ses i bilag 1, tager udgangspunkt i et kerneproblem, der formuleres som et negativt udsagn - en svaghed.

Kerneproblemet for dette projekt er:

"Målsætningerne i regeringens affaldshandlingsplan opfyldes ikke for erhvervsaffald".

Afgrænsning

Udfra kerneproblemet beskrives de problemer, der enten er årsager til eller effekter af kerneproblemet. I dette projekt er det valgt kun at beskrive de forskellige årsags- og virkningssammenhænge til kerneproblemet. Effekterne er således ikke behandlet.

Den øverste del af problemtræet ses nedenfor.

 (7 Kb)

Da projektet skal kortlægge barriererne for genanvendelse af erhvervsaffald, ligger det udenfor projektets rammer at vurdere, hvorfor der totalt produceres mere affald end forventet. Denne kasse er derfor markeret med en skraveret linie.

Samtidig er projektets undersøgelsesområde forbrændingsegnet erhvervsaffald. Det overordnede problem for dette projekt kan derfor begrænses til, at "Der genanvendes ikke så meget forbrændingsegnet erhvervsaffald som forventet".

For høje forventninger

En årsag til at forventningerne i regeringens handlingsplan ikke opfyldes kan være, at forventningerne ikke er realistiske - enten fordi de er baseret på utilstrækkelig viden eller fordi affaldsproduktionen har udviklet sig anderledes end forventet i handlingsplanen. En anden årsag kan være, at nogle produktionsmetoder og valg af råvarer hindrer genanvendelse. Her bør indsatsen rettes mod producentniveauet, hvilket Miljøstyrelsen har indarbejdet i den fremtidige erhvervsaffaldsstrategi.

Ingen af disse problemstillinger behandles yderligere i dette projekt.

Den grundlæggende barriere for genanvendelse af erhvervsaffald er derfor, at:

" Virksomhederne sorterer ikke nok affald til genanvendelse".

Dette problem er udgangspunktet for yderligere forgreninger i problemtræet, som beskrives senere i rapporten. Problemtræet er opbygget således, at årsager og årsagssammenhænge beskrives på et mere detaljeret niveau, jo mere forgrenet træet bliver.

Arbejdsgruppe og følgegruppe

Problemtræet er udarbejdet af projektets arbejdsgruppe bestående af medarbejder fra Carl Bro as, Aalborg Kommune og I/S Reno Nord. Problemtræet er dermed baseret på denne gruppes viden og erfaringer. Efterfølgende er problemtræet drøftet i projektets følgegruppe.

Interviews

Det oprindelige problemtræ er revideret efter interviews med 16 aktører blandt virksomheder, kommuner, affaldsselskaber og transportører. Ligeledes er der på baggrund af interviewene udvalgt en række årsager, der vurderes som væsentlige og som der arbejdes videre med i projektet.

Da der kun er gennemført interviews med 16 aktører er de udvalgte årsager ikke statistisk dokumenteret eller repræsentative for alle kommuner, virksomheder, affaldsselskaber og transportører, men et udtryk for de interviewede parters forhold og meninger.

Måltræ

Efter interviewene er de udvalgte årsager fra problemtræet "vendt" til positive, ønskværdige tilstande i et måltræ. Det samlede måltræ ses i bilag 2, mens den øverste del af træet ses nedenfor.

Kerneproblemet er vendt til at:

"Målsætningerne i regeringens affaldshandlingsplan opfyldes for erhvervsaffald".

og det overordnede mål for dette projekt kan afgrænses til at "De forventede mængder forbrændingsegnet affald genanvendes".

En forudsætning for at nå dette mål er, at:

"Virksomhederne sorterer nok affald til genanvendelse".

Dette mål er på tilsvarende vis som i problemtræet udgangspunkt for yderligere forgreninger af træet. De opstillede mål er ikke nødvendigvis sande påstande, men mål som der kan arbejdes mod for at løse eller minimere projektets kerneproblem.

Måltræet er udarbejdet i samarbejde med arbejdsgruppen, hvorefter målene er diskuteret på et møde med følgegruppen.

Handlemuligheder

Udfra måltræet er der opstillet et katalog over handlemuligheder, som kommuner, affaldsselskaber og staten kan igangsætte for at fremme en udvikling mod større grad af genanvendelse.

Handlemulighederne er opstillet af projektets arbejdsgruppe og er således ikke et udtryk for følgegruppens holdninger og prioriteringer.

Handlemulighederne skal ikke betragtes som dokumenterede og færdige løsninger, men som skitser baseret på en overordnet analyse af den komplekse problemstilling som genanvendelse af erhvervsaffald er. Handlemulighederne kan anvendes som inspiration til staten, kommunerne og affaldstransportører for, hvor indsatsen for øget genanvendelse kan rettes.

[1] Undersøgelsen er baseret på anmeldelse af affaldsproduktionen fra en række tilfældigt udvalgte virksomheder i Aalborg Kommune, i alt 30% af samtlige virksomheder i kommunen. Undersøgelsen er en del af et projekt, hvor samtlige virksomheder bedes udfylde et anmeldelsesskema. Svarprocenten for de første 30% af virksomhederne var ca. 90.