[Forside] [Indhold] [Forrige] [Næste]

Kvælstofanvendelsen i dansk landbrug - økonomi og kvælstofudvaskning

Appendix: Afgifts- vs. regelregulering

Ved vurdering af forskellige reguleringsordninger anføres typisk, at man bør søge at nå miljømålene til de lavest mulige omkostninger, også kaldet omkostnings-effektivitet. I grundlaget for Vandmiljøplan II er der gennemført en analyse af de miljømæssige effekter og omkostningerne ved dem er vurderet. På trods af at omkostningerne ved tiltagene således har indgået som en paramater ved sammensætningen af vandmiljøpakken, er der ikke gennemført en eksplicit analyse af omkostningseffektiviteten af de enkelte initiativer.

Økonomer anfører ofte, at regulering af miljøproblemer bedst sker ved ændringer i de relative prisforhold, således at producenterne gives incitament til miljøvenlig produktion – typisk ved indførelse af afgifter. Placeres afgiften så tæt som muligt på miljøeffekten, f.eks. på kvælstofudvaskningen, vil reduktionen ske til de lavest mulige omkostninger, idet de landmænd, som kan reducere kvælstofudvaskningen meget uden store omkostninger, vil gøre dette, medens de landmænd, for hvem en reduktion vil være meget omkostningskrævende, vil reducere kvælstofudvaskningen mindre. Målet med reguleringsindsatsen er således at finde det afgiftsniveau, som samlet fører til den ønskede miljøforbedring. Problemet med afgiftsregulering og incitamentbaseret økonomisk styring i det hele taget er, at det er svært at relatere afgiften tæt nok til udvaskningen fordi den foregår diffust og ikke optræder som et punkttab (ikke er målelig i forhold til den enkelte producent), og med sikkerhed er muligt at forudsige, hvordan landmændene vil tilpasse sig afgiften.

Omvendt vil effekten af en regelregulering kunne forudsiges, hvis reguleringen er formuleret som præcise regler for landmandens driftsaktiviteter. Derfor anføres det fra naturvidenskabelig side, at regelreguleringer er miljømæssigt effektive, idet sammenhængen mellem regler for landbrugspraksis og effekter på kvælstofudvaskningen er forholdsvis entydig. Dette gælder dog kun i tilfældet med 100 procent regeloverholdelse og såfremt alle andre forhold udvikler sig som forventet, jf. erfaringerne med Vandmiljøplan I, hvorfor resultaterne af regelstyring tillige er også behæftet med usikkerhed.

Det er erfaringen, at der i mange tilfælde vil opleves en konflikt mellem det miljømæssigt effektive og det omkostningseffektive, omend begge tilgange sigter mod samme miljøforbedring. Med henblik på at give et grundlag for at vurdere det reelle indhold af denne konflikt, gennemgås i det følgende fordele og ulemper ved regel- og afgiftsregulering af landbruget kvælstofudvaskning på et praktisk/teoretisk baggrund. Gennemgangen tjener endvidere som grundlag for diskussion af de scenarie- og analyseresultaterne, der præsenteres i de næste kapitler

I forbindelse med en lang række forskningsprojekter er der de sidste ti-femten år genereret en omfattende viden om sammenhængene mellem landbrugets produktion og kvælstofforurening. Så godt som alle analyser peger på landbrugets struktur som en nøglefaktor for kvælstofforureningen, dels fordi forskellige bedriftstyper bidrager meget forskelligt til økonomi og forurening og dels fordi lokaliseringen af produktionen er en betydende faktor for den potentielle miljøskade af et givet tab. Dette betyder, at omkostningerne ved at reducere kvælstofbelastningen er afhængig af, hvilke bedriftstyper reduktionen sker på, ligesom miljøforbedringerne afhænger af, hvor reduktionen sker. En konsekvens heraf er, at simpel ensartet regulering af alle bedriftstyper næppe vil føre til en omkostningseffektiv løsning af miljøproblemerne (Schou, 1998 og Hasler, 1998). I lyset heraf er forskellige muligheder for regulering via regelstyring (forbud, påbud og normer) og økonomiske styringsmidler sammenlignet i tabel A1.

Tabel A1.
Karakteristika og diskussion af forskellige styringsmidler
link til tabel

Som det fremgår af tabellen, er det muligt at opnå det ønskede miljømål ganske præcist med regelstyring (herunder kvoter), forudsat at myndighederne har fuld viden om forholdet mellem regelsættet og effekten i miljøet, samt at reglerne implementeres som forventet. Da de regulerende myndigheder (endsige forskningsverdenen) sjældent har fuld information om miljøproblemernes sammenhænge, er en streng præcision i målopfyldelsen næppe realistisk, hvilket hidtidige erfaringer på landbrugsområdet da også giver en stærk indikation af.

Fælles for reglerne er at de kun har fuld effekt, hvis der er en 100 procent effektiv kontrol eller at en overskridelse af reglerne medføre en sanktion eller bøde der er så stor at det virker prohibitivt. Der er derfor sjældent realistisk at regne med fuld efterlevelse, specielt ikke for regler, der kræver udstrakt anvendelse af kontrol og håndhævelse. Hidtidige opgørelser over udviklingen i landbrugets udnyttelse af husdyrgødningen, er et eksempel på problemer i implementeringsfasen, idet husdyrgødningens kvælstofindhold er blevet undervurderet, mens de forventede udbytter omvendt er blevet overvurderet. Henholdsvis over- og undervurderingen af disse faktorer hæver den beregnede udnyttelsesgrad over den realiserede, og kan skyldes strategisk opførsel blandt landmændene. De seneste stramninger af regelstyringen indskrænker dog muligheden for at omgå denne del af reguleringen, idet både husdyrgødningsindhold og udbytter skal indrapporteres. De administrative omkostninger ved regelstyring kan således være høje, men de fleste øvrige reguleringsformer vil også kræve en administrativ indsats. Således bør det være et generelt krav, at regulering ledsages af en monitering til belysning af målopfyldelsen, som kan danne grundlag for justeringer af den iværksatte regulering. Dette forhold gælder både ved regel- og økonomisk styring.

En mere principiel forskel på regel- og økonomisk styring er, at de samfunds- og driftsøkonomiske effekter typisk er mere omfattende ved regelstyring end ved anvendelse af de økonomiske styringsmidler. Dette skyldes, at for at regelstyring skal være miljømæssig effektiv skal den typisk være ufleksibel, hvorfor omkostningsminimeringen kun sker på bedriftsniveauet og ikke for sektoren som helhed. De seneste normstramninger er et eksempel på ufleksibel regulering og betyder, at reduktionen i gødskning ikke sker, hvor omkostningen er lavest.

Hvor de økonomiske styringsmidler i princippet sikrer at indgrebene sker der hvor omkostningerne er lavest - der hvor vi får mest miljøeffekt for pengene - kan det være mere problematisk at forudsige den præcise miljøeffekt. Dette skyldes to forhold. For det første beror effekterne på producenternes tilpasning til de ændrede prisforhold, og for det andet er det nødvendigt have fuld viden om sammenhængen mellem den ændrede produktion og miljøeffekterne. Det sidstnævnte problem findes også ved regelregulering, såfremt reglerne ikke rettes direkte mod en begrænsning af forureningen. Et eksempel herpå er harmonikravene, som har medført et pres på jordpriserne i en periode, hvor gode konjunkturer for svineproduktionen har ført til en forøgelse af svinebestanden. Som følge heraf har ekspanderende svineproducenter opkøbt plante- og kvægbrug, hvilket modvirker intentionerne, idet svinebrug generelt har et højere kvælstoftab end både plante- og kvægbrug. Dette må generelt forventes at accelerere ved fortsatte stramning af harmonikravene, forudsat den samlede indtjening pr hektar (fra plante- og husdyrprouktion) er højere på svinebrugene end på de øvrige brugstyper. Samtidigt vil de negative effekter på andre miljøforhold af større arealer underlagt svinebrug stige, eksempelvis ammoniakdeposition på næringsfattige områder.

Et andet spørgsmål vedrørende regulering med afgifter, er muligheden for regional differentiering. Det være sværere at tilpasse økonomiske styringsmidler til et evt. behov for regionalt differentieret regulering end ved anvendelse af regelstyring, fordi de økonomiske styringsmidler i sin rene form går ud på at regulere prismekanismen - og vil være svært at differentiere den effektivt mellem producentgrupper. Dette er eksempelvis et problem ved en afgift på produktionsindput, såfremt disse er dårligt korreleret med kvælstofbelastningen, som følge af, at andre komplekse produktionsforhold er medbestemmende for belastningen. Som eksempel kan nævnes en afgift på handelsgødning, som belaster de mindst forurenende brugstyper mest og derfor på længere sigt kan påvirke strukturudviklingen imod hensigterne af reguleringen. Såfremt reduktion af kvælstofudvaskningen billigst sker på brug med stort handelsgødningsforbrug kan en afgift på denne faktor dog godt være omkostningseffektiv, såfremt struktureffekterne ikke er væsentlige.

Som alternativ til afgifter på produktionsinput, kan der pålignes afgifter på kvælstoftabet eller evt. kvælstofoverskuddet beregnet som en bedriftsspecifik balance, hvorved det er muligt at differentiere reguleringen både mellem regioner og bedriftstyper (Gårn Hansen, 1995). En anden fordel er, at reguleringen retter sig mod alle former for kvælstof tab og ikke blot udvaskningen, og dermed har en bredere miljømæssig virkning. Et ankepunkt mod reguleringsformen er, at det er administrationskrævende at opgøre bedriftsspecifikke kvælstofbalancer som udgangspunkt for afgiftsbelægningen på bedriftsniveau. De eksisterende kvælstofregnskaber, som landmændene er pligtige til at udforme jf. de eksisterende lovkrav, udgør dog et godt grundlag for at opstille balancer, hvorfor den næppe medfører væsentlig mere administration. Dette betyder dog også, at tabsafgiften står sig dårligt såfremt ønsket er at fjerne administrationsbyrden fra landmændene; Initiativerne i vandmiljøplan II vidner dog om, at dette hensyn ikke har været fremtrædende i beslutningsprocessen.

Et andet ankepunkt mod tabsafgiften er, at alle tabspuljer afgiftsbelægges lige hårdt. Dvs. at en eventuel. opbygning af det organiske kvælstofindhold i jorden, f.eks. for producenter der går fra svin til kvægproduktion eller fra sædskiftegræs til vedvarende græs, straffes. Dette kan dog modvirkes ved at der tages højde for dette ved refusionen af afgift, eller ved at der tillades et vist tab/en opbygning.

En afgift med bundfradrag på kvælstofforbruget (f.eks. handels- og husdyrgødning over en tilladt kvote, der fungerer som en afgift med et afgiftsfri bundfradrag), er et alternativ til tabsafgifter. En afgift med bundfradrag kan fungere ved at hele kvælstofforbruget eller eventuelt. kun handelsgødningsforbruget afgiftbelægges. Afgiftsprovenuet på forbruget indenfor en kvote refunderes derefter. Kvoten kan f.eks. udgøre 60 eller 70 procent af det økonomisk optimale forbrug, og kvoten kan reflektere forskelle mellem driftsforme og regioner samt andre naturbetingede forskelle landbruget er underlagt. Herunder kan kvoterne variere mellem år, for f.eks. at reflektere den kvælstofpulje i jorden som er resultat af sidste års drift. Fordelen med denne ordning i forhold til rene afgifter på handelsgødning er, at landmanden vil vide forlods, at han får refunderet en stor del af afgiftsprovenuet. Han har derfor ikke det samme incitament til at ændre afgrødevalget til mindre kvælstofkrævende afgrøder som f.eks. ærter, som han vil have ved rene handelsgødningsafgifter. Endvidere bevares de omkostningsminimerende egenskaber afgifter besidder; kvælstofforbruget vil reduceres ved de bedrifter hvor omkostningerne herved er mindre end omkostningen ved at afholde afgiften.

Ved en overforbrugsafgift, der er en afgift der lægges på forbruget ud over en norm, fås ikke denne effekt. En overforbrugsafgift blev bl.a. foreslået som led i Vandmiljøplan II, men blev ikke indført. Overforbrugsafgifter vil ikke være omkostningsminimerende, idet landmænd, som f.eks. kunne reducere forbruget mere end f.eks. 90 procent (hvis kvoten ligger på dette niveau) uden store omkostninger, ikke oplever dette incitament (jf. Hasler og Gårn-Hansen, 1998). Det gør landmændene derimod ved en afgift med bundfradrag, idet de skal betale afgift for hele kvælstofforbruget.

For både overforbrugsafgiften og afgift med bundfradrag gælder imidlertid at afgiften ikke betales i forhold til miljøeffekten men i forhold til kvælstofforbruget, hvorfor det er omkostningerne ved at reducere kvælstofforbruget og ikke udvaskningen, som minimeres. Ved bundfradragsmodellen er der dog mulighed for at tilpasse bundfradraget til de forhold (regionalt eller bedriftsspecifikt), som bl.a. er determinerende for miljøeffekten.