Råd & Vink om gebyrfastsættelse på affaldsområdet

Sammenfattende artikel

"Råd & Vink" om affaldsgebyrer

Reno-Sam har med støtte fra Rådet for genanvendelse og renere teknologi udarbejdet publikationen "Råd & Vink - om fastsættelse af affaldsgebyrer". Publikationen gennemgår det juridiske grundlag for fastsættelse af gebyrer på affaldsområdet og giver en række råd og vink med hensyn til opstilling af budgetsystem og fastsættelse af gebyrer.

Baggrund og formål

"Råd & Vink" er tænkt som en hjælp for kommuner og kommunale fællesskaber i deres tilrettelæggelse og fastsættelse af gebyrer på affaldsområdet.

Målet har været at få afdækket og formidlet det juridiske grundlag samt at indkredse og formidle væsentlige overvejelser i forbindelse med valg af budget-, regnskabs- og gebyrprincipper. Desuden har målet været gennem praktiske råd og vink at hjælpe kommuner og affaldsselskaber til at skabe en gebyrstruktur, som både er hensigtsmæssig og mulig at administrere for selskaberne, samtidig skal strukturen sikre størst mulig gennemsigtighed for borgerne.

Den direkte baggrund for publikationen var, at Folketinget i forbindelse med en forespørgselsdebat den 12. december 1996 enstemmigt vedtog en motiveret dagsorden, som blandt en række andre punkter pålagde ministeren "at sikre gennemsigtighed i gebyrfastsættelse og økonomi i de enkelte affaldsordninger".

Bestyrelsen for Reno-Sam, der er brancheforening for fælleskommunale affaldsselskaber, havde på baggrund af Folketingsvedtagelsen emnet til diskussion, og var meget enig i vigtigheden af at sikre den størst mulige gennemsigtighed i gebyrerne for de ydelser, som borgere og virksomheder modtager fra det offentlige, uden for almindelig markedsmæssig konkurrence.

Reno-Sam's bestyrelse fandt det derfor naturligt at gå ind i arbejdet for at medvirke til størst mulig gennemsigtighed. På baggrund af diskussionerne blandt de fælleskommunale affaldsselskaber var det Reno-Sam's konklusion, at den bedste måde at fremme gennemsigtighed var at lave en publikation med en gennemgang af det juridiske grundlag sammen med praktiske råd og vink om budget- og gebyrfastsættelse. Det resulterede derfor i en ansøgning til "Rådet vedrørende genanvendelse og mindre forurenende teknologi".

Projektet

Projektet består af en juridisk gennemgang af reglerne for gebyropkrævning, en screening af gældende praksis med efterfølgende opstilling af et modeleksempel. Modeleksemplet er tænkt som inspiration, idet det dog fremhæves, at det enkelte affaldsselskab og den enkelte kommune må træffe sine egne beslutninger ud fra de lokale forudsætninger.

Derfor indeholder publikationen også et kapitel med en gennemgang af en række overvejelser, som man bør gøre sig i forbindelse med tilrettelæggelse af gebyrstruktur og fastsættelse af gebyrer.

Udredningsarbejdet er foretaget af Karsten Revsbech (Professor i forvaltningsret ved Aarhus Universitet), Henrik Holst (Statsautoriseret revisor ved PricewaterhouseCoopers) og Ejvind Mortensen (Projektkoordinator hos Reno-Sam).

Til projektet har været knyttet en styregruppe med repræsentanter for Miljøstyrelsen, en række affaldsselskaber, en kommune og Kommunernes Landsforening. Endvidere har der mod slutningen af forløbet været afholdt et dialogmøde, hvor alle affaldsselskaber var inviteret for derigennem at prøve rapportens konklusioner og anbefalinger af.

Retlig ramme for gebyrfastsættelse

I publikationen gennemgås og beskrives de retlige rammer, som gælder for fastsættelse af gebyrer ved behandling af affald inden for den offentlige affaldshåndtering.

I korthed kan disse rammer sammenfattes i følgende overskrifter:

• For at kunne opkræve gebyrer skal der være hjemmel i et regulativ
• Set over en årrække skal den enkelte ordning hvile i sig selv
• Lighedsprincippet gælder, således at der skal være en rimelig overensstemmelse mellem det, der betales for, og det brugeren får stillet til rådighed.

Som udgangspunkt gælder det, at det er de brugere, der har affaldet, som skal betale for bortskaffelsen, det betyder at Forureneren-betaler-princippet gælder, således at Samlegebyrer kun kan bruges, hvis de enkelte ordninger har nogenlunde samme brugerkreds, og brugerkredsen er rimelig homogen. Henlæggelse kræver et kendt og veldefineret formål og skal relateres til den ordning, det vedrører. Gebyrdifferentiering for at fremme eksempelvis bestemte miljømål er kun tilladt, hvis de afspejler reelle omkostningsforskelle.

Disse krav er med de uddybninger og detaljeringer, som fremgår af rapporten, væsentlige forudsætninger for affaldsselskabers arbejde med budget, regnskab og gebyrfastsættelse.

Diskussion og overvejelser til brug ved opbygning af regnskabs- og gebyrsystem

Selv med en grundig gennemgang af det juridiske grundlag vil det stadig være nødvendigt for det enkelte affaldsselskab og den enkelte kommune at gøre sine egne overvejelser og foretage sine egne valg i forbindelse med opbygning af budget- og regnskabssystemer samt ved fastlæggelse af principper for gebyrberegning.

Derfor gennemgår og diskuterer rapporten en række af de punkter, som det vil være nyttigt at tage stilling til, når kommunen eller affaldsselskabet skal træffe sine egne valg.

Valg af regnskabs- og gebyrprincip

Et af de første valg der skal tages er fastlæggelse af regnskabs- og gebyrprincip, samt om der evt. skal ske skattefinansiering af f.eks visse planlægningsmæssige aktiviteter.

Derfor belyser rapporten de begrænsede muligheder for skattefinansiering, og belyser forskellen mellem driftsøkonomiske regnskabsprincipper og kontantprincippet, som er det regnskabsprincip, det kommunale budget- og regnskabssystem bygger på. Der diskuteres anvendelse af henholdsvis afskrivning og henlæggelser. Der peges på behovet for at opdele affaldsområdet i passende aktiviteter med en deraf følgende opdeling af indtægter og omkostninger. Endelig diskuteres fordele og ulemper ved at afregne gebyret på basis af gennemsnit eller på basis af målt ydelse.

Driftsøkonomiske regnskabs- og budgetprincipper

Rapporten gennemgår også en række overvejelser til brug i forbindelse med anvendelse af driftsøkonomiske regnskabs- og budgetprincipper.

Der peges bl.a. på, at det for at opnå retvisning er vigtigt:

• At der afskrives på de aktiver der anvendes i produktionen/aktiviteten
• At der er kontinuitet fra den ene regnskabsperiode til den anden, hvilket indebærer, at der anvendes samme regnskabsprincipper fra det ene år til det andet
• At der sker periodisering, det vil sige, at der tages hensyn til indtægter og udgifter, der vedrører den regnskabsperiode regnskabet omhandler uanset betalingstidspunkt.

Spørgsmålet om, hvordan indtægter, omkostninger og henlæggelser håndteres og fordeles under anvendelse af det driftsøkonomiske princip gennemgås. Ligesom principper for fordeling af fællesomkostninger og samspillet med de kommunale budget- og regnskabsregler diskuteres.

Offentliggørelse

Et væsentlig mål med projektet har været at opnå den bedst mulige gennemsigtighed i affaldsgebyrerne. Derfor er der også en række anbefalinger i forhold til offentliggørelse af gebyr og gebyrgrundlag.

Der peges bl.a. på muligheden af at dele offentliggørelsen i løbende information med oplysning om gebyrernes størrelse og en information i forbindelse med den 4-årige affaldsplanlægning, hvor det vil være muligt at redegøre mere detaljeret for forudsætningerne bag gebyrberegningen.

Den 4-årige affaldsplan kunne f.eks. gøre rede for:

• Hvad der indeholdes i de enkelte gebyrer
• Hvilke afskrivninger og renter der forventes at indgå i de enkelte gebyrer
• I hvilken udstrækning der indgår henlæggelser til fremtidige investeringer
• Hvilke principper der anvendes til fordeling af fællesomkostninger.

Et modeleksempel

Som en yderligere hjælp og inspiration for kommuner og affaldsselskaber er der i publikationen lavet et modeleksempel for et budget- og gebyrsystem.

Eksemplet er ikke udtryk for et ideal eller for den eneste rigtige måde at opbygge et budget- og gebyrsystem, men er udelukkende tænkt som inspiration, da det er vigtigt, at man i det enkelte affaldsselskab eller den enkelte kommune træffer sine egne beslutninger og foretager egne valg ud fra de lokale forudsætninger.

Modeleksemplet er opstillet ud fra driftsøkonomiske principper og ud fra en forudsætning om 100% gebyrfinansiering

Modeleksemplet bygger på et fiktivt fælleskommunalt affaldsselskab, som gennem sine vedtægter har fået overlagt følgende opgaver fra kommunen:

• Administration og planlægning af hele affaldsområdet
• Indsamling af affald fra boligerne i området
• Behandling og evt. videreformidling af det affald, som indsamles i selskabets opland.

Med de forudsætninger er opstillet et eksempel, hvor selskabets budget- og regnskab er opdelt på 11 områder:

1. Fælles- og administrationsomkostninger
2. Renter
3. Afskrivninger og renter
4. Indsamling af dagrenovation
5. Affaldsvarmeværk
6. Samlet gebyr for indsamling og behandling af dagrenovation for private
7. Container/genbrugspladser
8. Deponi
9. Kompost
10. Modtageplads for farligt affald
11. Genbrug

Områderne 1 – 3 er fællesaktiviteter som inden endelig gebyrberegning fordeles ud på aktiviteterne 4 –11.