| Samfundsøkonomisk vurdering af afværgeforanstaltninger på forurenede lokaliteter 1. Indledning1.1 Baggrund Eftersom amternes indsats i forbindelse med at kortlægge og registrere affaldsdepoter har betydet, at antallet af forurenede lokaliteter vokser hurtigere end de økonomiske rammer tillader, at der bliver ryddet op, er det nødvendigt at strække indsatsen over tid. Der er derfor i stadig stigende grad behov for en metode til at prioritere rækkefølgen for oprydningsindsatsen. Prioriteringen foretages i dag bl.a. på baggrund af det datagrundlag, som ligger i den edb-registrerede ROKA-database (datagrundlaget i forbindelse med de registreringsundersøgelser, der ligger til grund for registrering af arealer efter lov om affaldsdepoter) og ud fra erfaringerne fra lignende gennemførte sager. Der eksisterer allerede i dag metoder til at prioritere rækkefølgen for oprydningsindsatsen af punktkildeforureninger. Som et eksempel kan nævnes "System til prioritering af punktkilder" fra Miljøstyrelsen, jf. afsnit 1.1. Derimod eksisterer der i dag ikke en metode, som kobler miljøvurderinger og samfundsøkonomi i forbindelse med prioritering af oprydningsindsatsen for forurenede lokaliteter (punktkilder). En sådan metode vil spille en afgørende rolle i en beslutningsproces, hvor der skal prioriteres mellem alternative løsningsforslag indenfor en meget snæver økonomisk ramme, som det bl.a. er tilfældet i forbindelse med oprydningsindsatsen af punktkilder, således at det overfor politikere, borgere m.fl. fremgår, hvad pengene bliver brugt til. I Københavns Amt har de på projektniveau, i forbindelse med valg af afværgeforanstaltning på det enkelte depot, udarbejdet en metode til at undersøge hvilken af flere alternative løsningsforslag, som for den laveste omkostning opfylder en på forhånd opstillet målsætning, jf. afsnit 1.1. Den metode, der er udarbejdet i denne rapport, er således et værktøj, som udover at kunne systematisere eksisterende data også er koblet med samfundsøkonomiske beregninger. Ved brug af metoden bliver det således ikke alene gjort klart hvilke valg, der er truffet, men også hvad der ligger til grund for de vurderinger, der bliver udført, og de valg, der bliver truffet i forbindelse med prioriteringen af rækkefølgen af oprydningsindsatsen på forurenede lokaliteter. Det skal dog gøres klart, at metoden hverken kan eller skal komme med den endegyldige løsning. Metoderne skal blot ses som redskaber, der indgår i prioriteringen af hvilke valg, der ligger til grund for den beslutning, der er truffet. På den måde kan borgerne, politikerne m.fl. få indsigt i, hvad det er, der ligger til grund for den prioritering, der er foretaget. Der er i denne rapport opstillet en metode dels til at prioritere rækkefølgen for oprydningsindsatsen af punktkildeforureninger, der truer grundvandet, dels en metode til at prioritere rækkefølgen for oprydningsindsatsen af punktkildeforureninger, hvor der er en arealanvendelseskonflikt. Det vil dog ikke være muligt at koble de to metoder, således at der kan prioriteres på tværs af de to forureningskategorier (grundvand og arealanvendelse), jf. afsnit 1.3. Den vægtning, der er mellem de to metoder, der er udarbejdet i denne rapport, afspejler de problemer, der er med at finde en fælles målestok til at måle/værdisætte de gevinster/effekter, der opgøres på arealanvendelsesområdet. Det er langt vanskeligere at finde en fælles målestok til at måle gevinsterne på arealanvendelsesområdet i forhold til grundvandsområdet, jf. diskussionen heraf i afsnit 5.1. De udarbejdede metoder kan anvendes i forbindelse med alle forurenede lokaliteter (punktkilder), hvor der enten er en grundvandsforurening eller fare herfor eller en arealanvendelseskonflikt, og er baseret på, at de skal kunne anvendes på baggrund af data i ROKA eller oplysninger svarende til registreringsundersøgelser suppleret med geologiske data. ROKA-databasen indeholder i dag kun oplysninger om registrerede affaldsdepoter, men planlægges udbygget til at omfatte alle forurenede lokaliteter (punktkilder). Når der i projektet nogle steder (fx caseafsnittene) kun refereres til affaldsdepoter, skyldes det, at der i dag kun findes information om affaldsdepotområdet i ROKA-databasen. Det vil også være muligt at anvende metoden på et senere tidspunkt i sagsforløbet i forbindelse med oprydningsindsatsen, hvor der foreligger flere og mere detaljerede oplysninger om de enkelte forurenede lokaliteter. Det datagrundlag, der ligger i ROKA-databasen, er meget sparsomt og dermed forbundet med nogen usikkerhed og manglende detaljeringsgrad. Vurderingerne vil derfor i mange tilfælde skulle foretages på baggrund af skøn og erfaringer fra lignende sager. Ved først at anvende metoden på et senere tidspunkt, når der foreligger yderligere oplysninger, er der mulighed for at eliminere mange af de usikkerheder, som er forbundet med anvendelse af metoden, fx skøn over mængden af forurenet jord. Der er i rapporten foretaget en del forenklinger for at gøre metoden så enkel og gennemskuelig som overhovedet muligt, men da rapporten samtidig indeholder grundlaget for en videre udvikling af samfundsøkonomiske vurderingsmetoder i forhold til afværgeforanstaltninger på forurenede lokaliteter, afspejler rapporten til stadighed en vis kompleksitet. Alle de overvejelser og problemer, som er diskuteret under udarbejdelsen af metoden, er således søgt skitseret i projektet, således at det er til at se, hvad der ligger til grund for metodens udformning. En del af de beregninger, der indgår i metoden, er dog en forudsætning for overhovedet at kunne anvende samfundsøkonomi. For at lette brugen af disse beregninger ville det være en fordel at udvikle en regnearksmodel. Når amterne skal prioritere oprydningsindsatsen i forhold til punktkildeforureninger, vil rækkefølgen for oprydningsindsatsen ligeledes i mange tilfælde være præget af lokale og politiske hensyn. De valg, der foretages undervejs i beslutningsprocessen, vil ikke kunne undgå at blive underlagt den enkelte beslutningstagers interesser og holdninger. Hermed ikke været sagt at sådanne hensyn ikke bør eller skal have indflydelse på beslutningsprocessen, men det er blot vigtigt, at det tydeligt kommer til at fremgå, hvad der ligger til grund for den beslutning, der træffes. Metoden er således beslutningstagers værktøj til at anskueliggøre på hvilken baggrund, valget er foretaget. Som nævnt har Miljøstyrelsen tidligere arbejdet med et system til at prioritere oprydningsindsatsen på forurenede lokaliteter. I 1990 blev arbejdsrapporten "Prioritering af lossepladser og kemikalieaffaldsdepoter" udarbejdet for Miljøstyrelsen. Rapporten beskriver et klassificeringssystem (score-system), der er baseret på en række forskellige og af hinanden uafhængige parametre. I 1993 afprøvede Viborg og Vestsjællands Amter prioriteringssystemet. I praksis viste systemet sig at være meget tidskrævende, og i forbindelse med arealanvendelseskonflikter blev der i mange tilfælde prioriteret uhensigtsmæssigt. På baggrund heraf er der i 1995 udarbejdet et nyt system til prioritering af punktkilder. Dette system har til formål at prioritere rækkefølgen af indsatsen overfor de registrerede depoter, hvor vidensgrundlaget er meget begrænset. Der bliver således taget udgangspunkt i de registreringsundersøgelser, som ligger til grund for registrering af arealer efter lov om affaldsdepoter. Systemet kan dog ikke bruges til at prioritere på tværs af grundvand, arealanvendelse og overfladerecipienter. Den metode, der beskrives i dette projekt i forbindelse med arealanvendelseskonflikter, har hentet delelementer fra det anførte projekt, hvorfor dette projekt kort resumeres herunder. System til prioritering af punktkilder
I forhold til grundvand vurderes områdets vandindvindingsmæssige betydning, områdets sårbarhed og stoffernes mobilitet, giftighed og nedbrydning. I forhold til arealanvendelse vurderes arealets følsomhed, de fundne stoffers eksponeringsveje og farlighed i forhold til inde- og udeklima og eventuelt særlige forhold for arealet. For losse- og fyldpladser vurderes endvidere risikoen for lossepladsgas. Der foretages en prioritering for hver af de tre delmiljøer, men en afvejning mellem hensynet til grundvand, arealanvendelse og recipientbeskyttelse indgår ikke i dette system. Der kan her også nævnes den manual, som Københavns Amt har udarbejdet vedrørende økonomisk konsekvensberegning for depotoprydning, jf. Københavns Amt (1995). Metoden er her kort beskrevet: Kvalitetsmanual for depotoprydningen - Københavns AmtI Københavns Amt er der blevet udarbejdet en såkaldt kvalitetsmanual for depotoprydning indeholdende bl.a. en cost-effectiveness analyse. Denne analyse adskiller sig fra det ovenfor beskrevne system og den metode, der er udarbejdet i dette projekt, ved at den er udarbejdet til brug ved prioritering af afværgeforanstaltning på det enkelte depot, og således ikke kan anvendes til at prioritere oprydningsindsatsen mellem de enkelte affaldsdepoter. Københavns Amts anvender en cost-effectiveness analyse som udgangspunkt for de økonomiske konsekvensberegninger, der foretages i forbindelse med valg af afværgeforanstaltninger ved udarbejdelsen af skitseprojekter. Der er således tale om en konsekvensberegning, hvor de betragtede konsekvenser måles i deres "naturlige" enheder. Kun der hvor det "falder naturligt", måles konsekvenser i kroner og ører. De konsekvenser, som ikke måles i pengeenheder, opregnes som sideeffekter. De to eksisterende metoder, der er beskrevet ovenfor, har, omend de er væsentligt forskellige, mange fællestræk med nærværende problemstilling, og når de behandles her, er det fordi, de er med til at danne rammen for de metoder, som opstilles i dette projekt. 1.2 Data- og prioriteringsgrundlag Det datagrundlag, der ligger til grund for registreringen af en forurenet lokalitet, er meget sparsomt. De data, der foreligger, er administrative data, historiske oplysninger om grundens nuværende og tidligere anvendelse, geografiske data, påvisning af om en række stoffer er til stede eller ej, men ikke mængden af de forurenende stoffer og koncentrationen af disse. Det er således vigtigt at gøre sig klart, at et prioriteringssystem, der bygger på et sådan sparsomt grundlag, vil være baseret på sandsynligheder. Det er ikke kun detaljerede konkrete overvejelser og beregninger, der danner udgangspunkt for de resultater, der opnås. Dermed ikke sagt at metoden er mindre anvendelig, det er blot vigtigt at holde sig dette for øje ved brug af metoden. Og som nævnt ovenfor, er der med metoden blot tale om en systematisk brug af de informationer og skøn, som allerede bruges i amterne i dag. 1.3 Afgrænsninger og forudsætninger Der er i projektet udarbejdet to metoder til brug for den prioritering, der foretages i forbindelse med oprydningsindsatsen på forurenede lokaliteter. Den ene metode kan anvendes i forbindelse med oprydningsindsatsen overfor forurenede lokaliteter, hvor forureningen truer grundvandet, eller hvor der allerede forekommer grundvandsforurening. Den anden metode, der bygger videre på en eksisterende metode, kan anvendes i forbindelse med forureninger, hvor der som følge af forureningen er en arealanvendelseskonflikt. Når der er tale om forureninger, der truer grundvandet, eller hvor grundvandet allerede er blevet forurenet, foretages en sammenligning af de enkelte punktkilder indenfor et givent delområde samt en sammenligning mellem delområderne. Et delområde skal her opfattes som et afgrænset område, hvortil det er muligt at foretage en opgørelse over den samlede tilgængelige vandressource. Fx har de i Vestsjællands Amt - som indgår i projektets case-del, jf. kapitel 6 - inddelt amtet i 32 delområder. Udgangspunktet i de to metoder adskiller sig essentielt fra hinanden, hvorfor en afgrænsning i projektet er, at det ikke er muligt at anvende metoderne til at prioritere på tværs af grundvandsforureninger og arealanvendelseskonflikter. Det ligger heller ikke inden for dette projekts rammer at beskrive en metode til at prioritere rækkefølgen af oprydningsindsatsen i forhold til overfladerecipienter. Metoden kan anvendes til at prioritere oprydningsindsatsen ved alle former for punktkildeforureninger, men det ligger ikke indenfor projektets rammer at inddrage fladeforureninger. Det er vigtigt at pointere, at prioritering i den forbindelse ikke er et udtryk for en bortprioritering af nogle områder, men skal opfattes som en prioriteret rækkefølge for oprydningsindsatsen. Ved brug af metoden forudsættes det, at der tages afsæt i de retningslinier, som er udarbejdet i forbindelse med udpegningen af områder med særlige drikkevandsinteresser, dvs. at indsatsen først og fremmest lægges i de områder, der er udpeget af hensyn til særlige drikkevandsinteresser. Der skal ligeledes tages afsæt i de retningslinier, der er indarbejdet i regionplanen, dvs. at indsatsen ikke må være i strid hermed. Grundvand betragtes i rapporten ud fra den simplificerende antagelse, at det enten er rent, dvs. kun kræver en simpel vandbehandling, for at kunne anvendes som drikkevand, eller forurenet. En mere korrekt måde at betragte grundvandet på burde inddrage fx vandværkernes standard og levetid, grundvandets kvalitet samt forureningsgraden. Der tages ikke højde for lokale og politiske interesser i metoden, men ved udarbejdelse af strategier for de enkelte delområder, jf. afsnit 4.3, vil disse hensyn dog kunne inddrages i metoden og hermed få indflydelse på valget af strategier. Begrebet strategier er i denne rapport knyttet til anvendelsen af de såkaldte delområder, som udgangspunkt for analyserne vedrørende forureninger, der truer eller har forurenet grundvandet. Som det vil fremgå af kapitel 4, er en strategi en samlet indsats overfor alle punktkilder i et delområde. Da metoden således forudsætter, at der skal sættes ind over for alle forureninger i hvert delområde, er metodens centrale prioritering ikke mellem de enkelte punktkilder, men derimod mellem forskellige samlede strategier for hele delområdet. Prioriteringen mellem de enkelte punktkilder vil hermed indgå som en del af hver strategi, og vil ikke skulle fortolkes som en eventuel bortprioritering af nogle punktkilder, som følge af en udvælgelse af andre, men som et spørgsmål om tidspunktet for iværksættelsen af indsatsen overfor hver af de enkelte punktkilder. De retningslinier metoden angiver for den tidsmæssige prioritering af de enkelte punktkilder, er, ligesom de tidligere udarbejdede prioriteringsværktøjer, jf. afsnit 1.1, baseret på miljøvurderinger, som tager udgangspunkt i stoffernes farlighed og spredning, forureningens alder mv. Der vil dog ydermere - under nødvendig hensyntagen til disse miljøvurderinger - kunne indgå overvejelser vedrørende det årlige budget, særlige lokale forhold o.lign. Det er nemlig alle disse overvejelser, amterne kan ligge til grund for udfærdigelsen af de forskellige strategier, som de selv anser for miljømæssigt forsvarlige og økonomisk realistiske, og som de ønsker at kunne prioritere i mellem. 1.4 Anvendelse af metoden Metoden bygger på allerede kendte data og er således et redskab, der kan hjælpe med at få synliggjort hvilke oplysninger, der er blevet vægtet i forhold til konkrete beslutninger. Selve beslutningsprocessen er stadig en subjektiv vurdering, der afhænger af den enkelte beslutningstager. Metoden kommer således ikke med en endegyldig løsning på, hvordan man bør prioritere i amterne, men udgør et grundlag for at træffe et valg, ligesom det fremgår, hvad det er, man får for pengene. Nedenfor gennemgås kort indholdet i de enkelte kapitler. Kapitel 2 omhandler samfundsøkonomiske vurderingsmetoder og diskuterer ligeledes nogle beregningsforudsætninger, som går på tværs af de forskellige vurderingsmetoder. Med udgangspunkt heri argumenteres der i kapitel 3 for, hvorledes samfundsøkonomi-delen af metoden for grundvandsforureninger, og forureninger, der truer grundvandet, sammensættes. Selve opstillingen af denne metode foregår i kapitel 4, hvor der indledningsvis redegøres for metodens overordnede indhold. Herefter er fremgangsmåden skitseret på trinform, som efterfølgende uddybes. Kapitel 5 behandler arealanvendelseskonflikter. Forud for opstillingen af selve metoden redegøres der på oversigtsform for en række mulige metoder, og i denne forbindelse diskuteres de problemer, som knytter sig til udarbejdelse af en metode for forureninger, der giver anledning til arealanvendelseskonflikter. Kapitel 6 indeholder en case, som illustrerer brugen af den metode, som i kapitel 4 blev opstillet for grundvandsdelen i rapporten. Kapitel 7 indeholder ligeledes en case, idet der her gives et eksempel på brug af metoden i kapitel 5 vedrørende arealanvendelseskonflikter. Endelig samles der i kapitel 8 op på rapportens forskellige problemstillinger ved at diskutere mulige emner for det videre arbejde på såvel grundvands- som arealanvendelsesområdet. I bilag 5 er en liste over anvendte begreber og forkortelser, som anvendes i rapporten. Første gang disse nævnes i rapporten, er de forklaret, men for overskuelighedens skyld vil det også være muligt at slå dem op i bilag 5. Før metoden anvendes første gang, bør hele projektet læses igennem. Herefter kan man for grundvandsdelen nøjes med at anvende skemaerne i afsnit 4.2 og bruge resten af projektet som opslagsbog efter behov. Brug af arealanvendelsesmetoden baseres på det ovenfor beskrevne system til prioritering af punktkilder fra Miljøstyrelsen, hvorfor kendskab til dette forudsættes. |