| Samfundsøkonomisk vurdering af afværgeforanstaltninger på forurenede lokaliteter 2. Samfundsøkonomiske vurderingsmetoder2.1 Vurderingsmetoder Økonomiske konsekvensberegninger har i reglen to formål: At vurdere rentabilitet og at prioritere mellem forskellige alternativer. Spørgsmålet om rentabilitet - altså hvorvidt det kan betale sig at iværksætte en given investering - er et "absolut" mål og bør i princippet undersøges for enhver investering. Spørgsmålet om prioritering er et "relativt" mål, som tjener til at sætte en given investering i forhold til andre alternativer, dvs. enten at investere anderledes eller slet ikke at investere (fordi en "nulløsning" bedre kan betale sig). I det følgende beskrives en række forskellige metoder og begreber, som alle knytter sig til vurderingen af investeringsprojekter set fra en samfundsøkonomisk synsvinkel. I forhold til de to formål varierer metoderne med hensyn til anvendelighed, ligesom der stilles forskellige krav til brug af de enkelte metoder. At vurderingerne er samfundsøkonomiske, dækker ikke over en særlig fremgangsmåde, men betyder blot, at det er positive og negative konsekvenser for samfundet af de(t) analyserede projekt(er), der søges vurderet, i modsætning til en privatøkonomisk vurdering, som kun medtager indtægter og udgifter set med investors øjne. Gennemgangen danner grundlag for den metode, som i kapitel 3 henholdsvis 5 vil blive anbefalet til den konkrete anvendelse: Vurdering/prioritering af indsatsen overfor forurenede punktkilder. Derfor tages der i kapitel 2 afsæt i metodernes generelle udformning samt deres anvendelighed i forhold til rapportens problemstilling. Dette beskrives i afsnit 2.1. Afsnit 2.2 beskriver kort en række beregningsforudsætninger, som går på tværs af de enkelte metoder. Der er i dette kapitel anvendt en række begreber og forkortelser. Første gang de optræder i selve teksten, er de forklaret, men det vil også være muligt at finde en forklaring på de anvendte begreber og forkortelser i bilag 5. 2.1.1 Cost-benefit analyse Ambitionen om både at opgøre alle individuelle velfærdsændringer og at omregne disse til kroner og ører gør for det første metoden vanskelig at anvende og for det andet resultatet usikkert, da den teoretisk konsistente metode kræver, at præferencer, som ikke kan måles i forbrugspriser, afsløres på anden vis (se fx Udsen (1987)). I praksis finder CBA dog anvendelse i en mere modificeret form ved at bevare ideen om at måle samtlige effekter i kroner og ører, men at foretage en række afgrænsninger og forsimplede forudsætninger. På cost-siden opgøres det konkrete projekts udgifter, det vil fx sige anlægsomkostninger, drift- og vedligeholdelsesomkostninger o.lign. En værdisætning af produktionsfaktorerne foretages ligesom i en avoided cost-analyse ved at betragte alternative omkostninger, jf. afsnit 2.1.3. Der fokuseres på hvad goder og input, som medgår til gennemførelsen af et givet projekt, ville være værd i anden anvendelse. Opgørelse af sådanne opportunity costs adskiller sig dog fra avoided cost-analysen ved at betragte værdien af den alternative anvendelse som en omkostning. Som det fremgår af afsnit 2.1.3 bruges denne værdi i avoided cost-analyse i stedet som en gevinst ved et givet projekt, ved at måle værdien for de frigjorte faktorer, og man taler derfor i avoided cost-analysen om projektets opportunity value. Pointen er, at forbrugernes nytte i en cost-benefit analyse er "målestok", så omkostningen ved at anvende et givet input i forbindelse med gennemførelsen af et projekt vil være værdien af det forbrug, inputtet alternativt ville have givet anledning til. På benefit-siden er det afgrænset til et (overskueligt) antal relevante effekter, som dels kan være deciderede indtægter og dels ikke-prissatte effekter, som så må værdisættes. Hvis der ønskes foretaget en vurdering af fx en afværgepumpning, vil C kunne opgøres som de tilknyttede anlægs- og driftsomkostninger, omkostninger i forbindelse med behandling af det oppumpede vand mv. Den primære gevinst ved afværgepumpningen vil være det "reddede" vand, som ellers ville være blevet forurenet, og denne del af benefit vil kunne værdisættes ved hjælp af prisen på (rent) vand. Imidlertid vil der være en række andre positive effekter for samfundet af indsatsen, som ikke er prissat. Det kan fx være, at forsyningssikkerheden ikke sænkes, og at risikoen for forringet vandkvalitet falder. Hvis disse effekter skal medtages i CBA’en, kræver det, at værdien af effekterne opgøres i kroner og ører. CBA har altså den styrke, at det med den fælles penge-målestok er muligt at indregne flere typer af konsekvenser uden at skulle "sammenligne æbler og pærer". Endvidere er udfaldet af analysen ikke betinget af beslutningstagerens præferencer, men udgør et entydigt mål for om projektet er rentabelt eller ej. Som beskrevet er metoden dog bedst egnet til vurdering af projekter med få væsentlige konsekvenser, ligesom værdisætningen af de positive effekter ofte er vanskelig og beror på tvivlsomme metoder. I eksemplet med afværgepumpningen vil det bl.a. være nødvendigt at spørge borgerne, hvilken pris de er villige til at betale, ikke for en bedre vandkvalitet, men for at sikre at drikkevandet ikke forurenes. I sin traditionelle form er CBA ikke et prioriteringsværktøj, da det alene bestemmes, at et givet projekt bør gennemføres når B - C > 0. Det vil dog være muligt at prioritere mellem forskellige projekter ved at beregne hvert projekts B/C-ratio. Det mest rentable projekt - blandt projekter hvor B/C > 1, ellers bør de forkastes - vil være det med den højeste B/C-ratio. Anvendt som prioriteringsmetode har CBA desuden den fordel, at projekter med vidt forskellige effekter kan sammenlignes, da både benefit (B) og cost © måles i kroner og ører. Hermed vil det i princippet være muligt at prioritere mellem grundvand og arealanvendelse, men som det fremgår af afsnit 3.1, anbefales dette ikke, da der hæfter sig stor usikkerhed til metoder, som benyttes til at omregne benfit til kroner og ører. 2.1.2 Cost-effectiveness analyse Cost-effectiveness analysen (CEA) er tilpasset det forhold, at det - som nævnt ovenfor - ofte er lettere at opgøre de samfundsmæssige costs end effekter af et projekt. I CEA opgøres costs således i kroner og ører, mens projektets effekter, E, opgøres i fysiske enheder. Det resultat, som kan opnås ved at sammenholde C og E, vil hermed være et mål for, hvor stor en effekt man opnår "pr. investeret krone" (E/C-ratio’en) eller tilsvarende, hvad prisen er pr. enhed opnået effekt (C/E-ratio’en), jf. Lindeneg (1993, afs. 4.2). CEA er et prioriteringsværktøj, idet man ved at sammenligne forskellige projekters cost-effectiveness-ratio’er, kan udpege det mest efficiente projekt. Det undgås altså helt i en CEA at skulle værdisætte de ikke-markedsprissatte effekter af et projekt. Til gengæld mistes en af de væsentligste styrker ved cost-benefit analysen, nemlig muligheden for at håndtere flere effekter i samme beregning. For at kunne benytte CEA til at prioritere mellem forskellige projekter, må der således stilles to overordnede krav. Dels skal der udpeges én effekt, som hvert projekt analyseres med hensyn til, dels skal det være den samme type effekt for alle de sammenlignede projekter. Hvis projekterne har flere effekter kan cost-effectiveness-ratio’en dog beregnes for hver enkelt effekt for sig, og såfremt det (heldige) resultat opnås, at et af projekterne er det mest effektive for alle effekterne, vil det stadig være muligt at prioritere. Selv her er det dog et krav, at de forskellige typer af effekter er ens for alle projekterne. Mens cost-benefit analysen kunne sammenligne vidt forskellige projekter, benyttes CEA altså til at klarlægge effektiviteten af flere projekter, som alle har samme type effekt. Det betyder, at der forud for en CEA skal være formuleret en klar målsætning, hvorefter de forskellige strategier (projekter) til opfyldelse heraf kan udpeges. Hvis størrelsen af den ønskede effekt er givet på forhånd, vil spørgsmålet alene være, hvilket projekt der til de laveste omkostninger kan opfylde målsætningen, hvorved CEA’en bliver en omkostningsminimeringsanalyse. Hvis omkostningernes størrelse derimod er fastlagt på forhånd, vil det mest effektive projekt være det, som har højest grad af målopfyldelse. I dette tilfælde kaldes CEA for en gevinstmaksimeringsanalyse. Både ved omkostningsminimering og ved gevinstmaksimering indeholder CEA information om projekternes absolutte resultater (i henholdsvis kroner og effektens størrelse). Dette er ikke tilfældet, når resultatet "kun" foreligger i form af C/E- eller E/C-ratio’er, hvilket dog delvis kan imødegås ved at angive C og E separat. På affaldsdepotområdet vil CEA kunne benyttes til at sammenligne alternative tiltag, som alle har en og samme effekt, eksempelvis at undgå forurening af et bestemt grundvandsmagasin. Det vil ligeledes være muligt at prioritere mellem indsatsen overfor forskellige grundvandsmagasiner, hvis det antages, at vandet i disse har samme værdi. Metoden vil altså kunne udpege hvilket af en række på forhånd udvalgte tiltag, der giver "mest miljø for pengene" i form af uforurenet grundvand. Sammenlignet med cost-benefit analysen er CEA udelukkende et prioriteringsværktøj, og kan dermed ikke bruges til at vurdere, om det enkelte tiltag er (økonomisk) rentabelt. Mens det i CEA undgås at skulle foretage værdisætning af de ikke-prissatte effekter, har metoden til gengæld den begrænsning - sammenlignet med cost-benefit analysen - at fx de ovennævnte gevinster vedrørende forsyningssikkerhed og nedsat risiko for forringelse af vandkvaliteten ikke vil kunne indgå i selve analysen, såfremt denne skal kunne give et entydigt resultat. Avoided cost-analysen (ACA) kan ligesom cost-benefit analysen fastlægge, hvorvidt et givet projekt er rentabelt eller ej ved at måle både de positive og de negative effekter i kroner og ører. Metoden opgør samfundsmæssig rentabilitet i frigørelse af produktionsfaktorer. Alle effekter måles ved de produktionsfaktorer, der som følge af det gennemførte projekt bliver frigjort til anden anvendelse. Hermed er ACA først og fremmest relevant indenfor områder med fuld kapacitetsudnyttelse. ACA kendetegnes ved at være relevant, når man er underlagt en bindende målsætning - hvis et projekt bidrager hertil, undgår man alternative foranstaltninger. Metoden er reelt kun relevant i disse situationer. Mens cost-siden opgøres som omkostningerne ved at gennemføre projektet, værdisættes benefits som de frigjorte produktionsfaktorers maksimale værdi i anden produktiv anvendelse. ACA inddrages af og til i cost-benefit analysen til at værdisætte ikke-prissatte effekter. Dette er en form for indirekte værdisætning, hvor en given effekt vurderes ud fra, hvad det ville have kostet for samfundet, såfremt effekten ikke var "indtruffet". Hvis økonomien antages at være i optimum, hvor der er fuld kapacitetsudnyttelse, kan de eksisterende priser benyttes, således at fx arbejdskraft, som frigøres som følge af et projekt, vil kunne værdisættes ud fra lønnen og så fremdeles. Hvis den samlede værdi af alle disse "sparede omkostninger" er større end omkostningerne ved at gennemføre projektet, vil projektet være samfundsmæssigt rentabelt. Anvendelsen af avoided cost-analyse har dels den fordel, at man kan håndtere flere effekter samtidig (da disse jo "omregnes" til frigjorte produktionsfaktorer, som så udtrykkes i kroner og ører ved hjælp af priser), dels at man kan sammenligne vidt forskellige projekter, da det projekt som netto har de størst sparede omkostninger, vil være det mest rentable. Svagheden ved ACA er, at man kun interesserer sig for den produktive værdi af samfundets ressourcer, og at metoden kun er relevant i tilfælde af fuld kapacitetsudnyttelse (ellers kan produktionsfaktorernes værdi i anden anvendelse være nul), jf. Lindeneg (1993, s. 83). Anvendes metoden til at vurdere tiltag, der har til formål enten at forebygge forurening af et grundvandsmagasin eller at rense forurenet grundvand, vil gevinsten måles som fx værdien af de produktionsfaktorer, der ellers skulle have været brugt til at fremskaffe vandet andetsteds fra. Den primære gevinst ved et sådan tiltag, nemlig det "reddede" vand, er til forbrugsformål, og vil derfor ifølge ACA ikke blive indregnet som en gevinst. Hvis en oprydning ønskes iværksat af arealanvendelseshensyn, vil den rensede jord have en produktiv værdi i forbindelse med "produktionen" af en serviceydelse, fx en børnehave, idet denne ellers skulle have været opført andetsteds. Til gengæld vil den positive effekt, at børnene på området ikke kan blive syge af at spise jorden kun have værdi som følge af, at der fx frigøres arbejdskraft på hospitalerne, hvis de syge børn skulle have været behandlet. I multikriteriemetoder (MCDM - Multiple Criteria Decision Making) forsøges det at imødegå den ulempe, der er ved cost-effectiveness analysen, nemlig at der kun kan medtages én effekt, da flere effekter kræver, at beslutningstageren vægter disse. Metoderne er netop kendetegnet ved, at der ved forskellige fremgangsmåder automatisk skabes en vægtning. Der er i praksis tale om teknisk meget komplicerede metoder (som der derfor ikke vil blive redegjort nærmere for her), men de kan overordnet forklares ud fra den information, de er baseret på, jf. Finansministeriet (1990, s. 59). Ligesom i cost-effectiveness analysen skal der forud for vurderingen formuleres en målsætning, hvilket i dette tilfælde vil sige, at alle de effekter, som ønskes medtaget, skal være udpeget på forhånd. Målsætningen vil herefter enten være at opnå en bestemt størrelse af hver effekt, eller blot en angivelse af, hvilke effekter man (beslutningstageren) vil have "mest muligt" henholdsvis "mindst muligt" af. En sammenvejning af effekterne vil nu være bestemt af beslutningstagerens præferencer. Hvis han/hun på forhånd har rangordnet effekterne - dvs. ikke sat deciderede vægte på de enkelte effekter, men blot præciseret, hvilken effekt der er den vigtigste, den næstvigtigste osv. - vil en mulig metode være først at maksimere den højest prioriterede, ved i højst mulig grad at opfylde målsætningen for denne. Herefter kan man søge at opfylde målsætningen for den næstvigtigste osv. Kendes beslutningstagerens rangorden af effekterne ikke på forhånd, kan man enten søge gradvist at udpege det bedste alternativ eller i stedet blot vælge det alternativ, som kommer tættest på målsætningen. Dette vil (ifølge "Global Criterion"-metoden - se fx Lindeneg (1993, afs. 4.3.1)) være det alternativ, som har mindst samlet afvigelse fra den optimale løsning, hvor målsætningen opfyldes fuldt ud. For at kunne summe afvigelserne, må de forskellige effekter imidlertid tillægges den samme vægt. De metoder, som forsøger gradvist at udlede en vægtning, må anses for de mest realistiske, men samtidig også meget ressourcekrævende. Ideen er først at præsentere beslutningstageren for en løsning, hvor målsætningen for hver effekt er delvist opfyldt. Ved herefter at spørge hvor meget af hver af de øvrige effekter, der yderligere skal opfyldes for at kompensere for en vis nedgang i opfyldelsen af en given effekt, kan en ny løsning udpeges. Denne proces fortsætter indtil den bedst mulige løsning - dvs. det foretrukne alternativ - er fundet. Problemet ved at anvende multikriteriemetoderne i praksis er som nævnt først og fremmest, at de både er meget tekniske og tidskrævende. Til forskel fra cost-benefit analysen, som også håndterer flere effekter samtidig, tager de i øvrigt udgangspunkt i den enkelte beslutningstagers præferencer. Er der således fra amtets side på forhånd ét formål med en bestemt indsats - fx at redde et grundvandsmagasin - vil metoden svare til cost-effectiveness analysen, men er der flere formål med indsatsen, skal det enten besluttes på forhånd, i hvilken rækkefølge formålene ønskes opfyldt, eller accepteres, at disse tillægges samme vægt. I den sidste metode, hvor man går trinvis frem, vil resultatet alene blive bestemt af det "marginale substitutionsforhold" mellem de enkelte formål, for beslutningstageren. Der er altså ikke tale om egentlige samfundsøkonomiske vurderinger, og desuden vil de enkelte multikriteriemetoder kun være anvendelige, hvis alle de ønskede effekter er kvantificerbare. Ønsket om at kunne tage højde for flere effekter (som ikke alle kan måles i samme enhed, fx kroner og ører) har i praksis ofte udmøntet sig i forsøg på at udarbejde pointsystemer. Ved at tildele vidt forskellige effekter point på den samme skala, kan alternative tiltag sammenlignes ved blot at se på den samlede point-score for hver. Som ved de øvrige multikriteriemetoder vil resultatet af en sådan analyse dog udelukkende være baseret på hvilke forhold, der tillægges størst værdi for de(n), som fastsætter pointene. Er der tale om mange effekter, vil det desuden ofte være vanskeligt at overskue, hvilke implikationer pointene får for den relative sammenvejning af én effekt overfor en anden. Når multikriteriemetoder ofte er meget tekniske og komplicerede, er det fordi, det forsøges at tage højde for nogle af de ovennævnte problemer. Da både positive og negative effekter af et givet projekt som regel fordeler sig over tid, vil en vurdering her og nu af, hvor rentabelt projektet er foretaget ved hjælp af en såkaldt nutidsværdiberegning. I en sådan beregning diskonteres de årlige effekter, således at de vægtes mindre og mindre, jo længere ude i fremtiden, de indtræffer. Dette giver anledning til tre væsentlige spørgsmål:
Ad 1. Som hovedregel skal alle effekter - positive som negative - diskonteres, såfremt de opgøres i kroner og ører. Når dette er tilfældet, skyldes det, at argumenterne for diskontering knytter sig til nytten af forbrug og dermed "værdien af penge" på forskellige tidspunkter, jf. ad 2. herunder. Ad 2. Det er ikke muligt at fastlægge en korrekt diskonteringsfaktor, men blot at argumentere for hvilke overvejelser den bør afspejle. Ved privatøkonomiske overvejelser vil renten ofte være bestemt ud fra inflationen, samt hvor usikker en investering er. Disse forhold er dog mindre relevante ved samfundsøkonomiske analyser, dels fordi de (bør) opgøres i faste priser - dvs. priser som er renset for inflation - dels fordi investeringer, som foretages i offentligt regi, både spredes over langt flere personer, og i princippet altid vil kunne finansieres via skatter, hvorfor der ikke er samme grad af risikoaversion. Derimod bør diskonteringsfaktoren afspejle en tidspræference. Denne dækker over, at 100 kr. i hånden repræsenterer en større værdi end lovning på 100 kr. på et senere tidspunkt. Desuden kan der anføres et vækst-argument, nemlig at det enkelte individ har en forventning om, at der vil være stadig økonomisk vækst, hvorfor han/hun vil blive rigere med tiden. Derfor er 100 kr. mere værd for ham/hende i dag end på et senere tidspunkt. Når disse overvejelser vedrørende individernes tidspræferencer bør inddrages i en analyse, som ses fra et samfundsniveau, skyldes det, at det teoretiske udgangspunkt er, at samfundets præferencer er ensbetydende med individernes præferencer. Det vil sige, at det ikke postuleres, at der findes en selvstændig aktør, som udgøres af "samfundet," som har en anden nytte af forbrug end dets borgere. Til gengæld optræder samfundet som en særskilt enhed i forbindelse med overvejelserne vedr. risikoaversion, jf. ovenfor (her er samfundet dog også blot summen af dets borgere, men da disse alle har "skudt penge" i samfundet via skattebetaling, er samfundet bedre konsolideret end de enkelte borgere hver for sig). Endelig kan det argumenteres, at diskonteringen skal udtrykke det reale afkast, som beløbet ellers kunne have indbragt. Tankegangen er her, at nutidige kroner er mere værd, da de vil kunne investeres og hermed give et større afkast, end kroner som først er til rådighed på et senere tidspunkt. Dette taler for at fastlægge diskonteringsfaktoren ud fra en langsigtet realrente. En diskonteringsfaktor som udelukkende afspejler det alternative afkast bør imidlertid ikke benyttes i en samfundsøkonomisk analyse. Dels vil en sådan rente ikke være et udtryk for tidspræferencen, dels er det sjældent rimeligt at antage, at hele beløbet rent faktisk ville blive investeret, hvis det ikke var blevet brugt til det analyserede formål, samt at afkastet løbende bliver geninvesteret. I Finansministeriet (1990) er det alternative afkast indregnet ved at justere kapitaldelen af omkostningerne med en særlig forrentningsfaktor. Denne fastlægges som nutidsværdien af 1 krone, forrentet med en realrente og diskonteret med en tidspræferencerate (ibid., s. 76). Ad 3. Projektperioden vil ofte i den konkrete analyse være givet ved hvert projekts levetid. Hvis resultatet i en cost-effectiveness analyse kun foreligger i form af cost-effectiveness-ratio’er, som jo er relative mål, behøver den betragtede periode ikke at være den samme for alternative projekter. I cost-benfit analysen ses der derimod på den absolutte velfærdsforbedring (B - C). For at kunne sammenholde nettofordelene af projekter med forskellig levetid vil det her kræve, at benefit (B) og cost © omregnes til årlige størrelser ved hjælp af en annuitetsberegning. Det bør bemærkes, at fastsættelsen af projektperioden har betydning for analysens resultat. Eksempelvis kunne perioden være bestemt ud fra, hvor længe en afværgepumpning skal foretages. Om dette fastsættes til 20, 50 eller 200 år, har selvfølgelig stor betydning for de samlede omkostningers størrelse. Det bør derfor altid - ved hjælp af følsomhedsberegninger - undersøges, hvilken indflydelse periodens længde har på udfaldet af analysen. Endvidere er det muligt - hvis en række forudsætninger er opfyldt, bl.a. at størrelsen af de årlige benefits kendes - at beregne, hvorvidt benefits overhovedet vil blive lige så store som (eller større end) omkostningerne, og i givet fald hvor lang projektperioden skal være, før dette er tilfældet. I appendiks 1 er denne beregning beskrevet som en del af den anbefalede metode. Det har ligeledes betydning for resultatet, hvilke priser der benyttes i den valgte analyse. Enten kan man bruge såkaldte faktorpriser, dvs. priser som er renset for moms, afgifter og i princippet også subsidier og indirekte afgifter, med den begrundelse, at beregningen ses fra et samfundsniveau. Der ønskes derfor redegjort for konsekvenserne for den samlede faktorindkomst, og faktorpriserne afspejler netop betaling til produktionsfaktorerne (arbejdskraft og kapital). Alternativt kan man vælge at bruge de faktiske priser - forbrugspriser - hvilket begrundes med, at udgangspunktet for en samfundsanalyse bør være de enkelte individers velfærd, og dermed deres betalingsvillighed. Det betyder, at mens det for forbrugsgoder er den faktiske pris, der udtrykker godets værdi til forbrug, skal værdien af produktionsinput måles ved den skabelse af forbrugsgoder, som de giver anledning til. Da en producent i teorien benytter produktionsinput således, at prisen for disse netop modsvarer den værdi, de skaber, kan "forbrugsværdien" udtrykkes ved den pris, producenten betaler for det enkelte input, nemlig markedsprisen fratrukket moms og andre refunderbare afgifter. Værdien af input for producenten er imidlertid ikke den samme for forbrugerne af slutproduktet, og prisen på inputtet (markedsprisen minus moms og afgifter) bør derfor hæves med en generel afgiftsfaktor. Denne anbefales i Møller (1996, s. 136) fastsat som forholdet mellem bruttonationalproduktet og bruttofaktorindkomsten, da disse udtrykker værdien af landets samlede produktion, målt i henholdsvis markeds- og faktorpriser. |