Samfundsøkonomisk vurdering af afværgeforanstaltninger på forurenede lokaliteter

3. Metodeovervejelser - grundvand

3.1 Prioritering
3.2 Rentabilitet

Det overordnede formål med metoden er at give beslutningstager et redskab, der i forbindelse med prioritering af rækkefølgen for oprydningsindsatsen kan anvendes til:

• at begrunde hvorfor et område vælges frem for et andet,
• at synliggøre hvad det koster at rydde op indenfor et givet delområde.

Metoden skal foretages på baggrund af eksisterende data, eller hvis data ikke findes, skal de være overkommelige at fremskaffe.

Metoden skal kunne bruges overfor de registrerede affaldsdepoter/punktkilder, hvor vidensgrundlaget er meget begrænset. Der vil således ofte kun foreligge de data, der ligger i ROKA-databasen. Ved revurdering af en allerede igangværende afværgeforanstaltning, hvor det bliver taget op til overvejelse, om indsatsen skal videreføres med det samme eller sættes til et senere tidspunkt, vil der yderligere være den information, der ligger i detailprojektet.

Der skal således i nogle tilfælde foretages en prioritering ud fra meget forskellige vidensniveauer. På det niveau hvor der foreligger mindst information, vil metoden i høj grad skulle baseres på sandsynligheder og skøn. Er der derimod foretaget detaljerede undersøgelser for de pågældende forureninger, bygger metoden på mere velbegrundede og detaljerede overvejelser og beregninger. Disse forhold er nærmere beskrevet i kapitel 1.

I forbindelse med brug af metoden vil det ikke være muligt at fremskaffe et fuldstændig objektivt og endegyldigt svar, men metoden vil kunne støtte beslutningstager i en given valgsituation, hvor der skal vælges mellem alternative løsningsforslag.

Metoden kan ikke anvendes på tværs af de to delmiljøer (grundvand og arealanvendelse), og den vil ikke kunne anvendes til alene at prioritere forureninger, der truer overfladerecipienter. Metoden dækker således kun oprydningsindsatsen overfor forureninger, der truer grundvandet samt allerede erkendte grundvandsforureninger, men vil dog i mange tilfælde også få betydning for overfladerecipienterne, hvilket i analysen vil optræde som en sideeffekt (se bilag 3).

3.1 Prioritering

Udgangspunktet for den valgte metode er at tilrettelægge oprydningsindsatsen således, at der opnås "mest miljø for pengene". I forhold til den effekt vi ønsker at opnå i forbindelse med oprydningen af punktkildeforureninger - at beskytte eller redde så meget grundvand som muligt - vil "mest miljø for pengene" betyde, at der ikke alene skal fokuseres på den enkelte punktkildeforurening, men derimod på det delområde, som forureningen truer (jf. beskrivelsen af disse områder i afsnit 1.3). Det er således ikke nok at se på den enkelte punktkilde. Man bør i stedet foretage en samlet vurdering af forureningstruslen/-omfanget i hele delområdet, og først herefter vil det være muligt at kortlægge hvilke alternative løsningsforslag, der bør vurderes og sammenlignes ved hjælp af den udarbejdede metode.

Det andet sigte med metoden er, at det skal være muligt at give en vurdering af, om den strategi, som udvælges, er økonomisk rentabel både i forhold til hvilke punktkilder indenfor det enkelte delområde, der skal ryddes op først, men også i forhold til hvilken effekt det får at bruge midler på at få ryddet op og dermed beskytte/redde grundvandet. Dette spørgsmål behandles i afsnit 3.2.

De herover skitserede forhold samt de i afsnit 2.1 beskrevne vurderingsmetoder danner tilsammen baggrunden for opstilling af metoden.

Metoden vil først og fremmest skulle baseres på, at den overordnede målsætning for indsatsen - hensynet til grundvandet - på forhånd er veldefineret og fastlagt. Heri ligger, at mens selve indsatsen er rettet mod punktkilderne, er formålet med indsatsen at sikre grundvandsressourcen. Det vil sige, at der er én effekt, som først og fremmest ønskes opnået, nemlig at beskytte/redde mest muligt grundvand. Da der tages udgangspunkt i de enkelte delområder, betyder det, at de alternative løsningsforslag, som metoden skal kunne prioritere imellem, alle skal opfylde det krav, at de med rimelig sikkerhed må formodes at kunne sikre det grundvand, der er i delområdet mod yderligere forurening.

En forudsætning for at kunne anvende metoden er, at der udover de tilgængelige informationer, der ligger i ROKA-databasen, foretages en skønsmæssig vurdering af forureningens udbredelse samt en risikovurdering. Dette bør indgå i den samlede afvejning af, hvilken effekt oprydningsindsatsen på den enkelte punktkilde har i forhold til forureningstruslen fra de øvrige punktkilder i det givne delområde. Det er således vigtigt at vide, hvor lang tid de enkelte forureninger er om at nå grundvandet. Det vil ikke være rentabelt at rydde op på en punktkilde for at redde grundvandet for derefter at lade en anden punktkilde forurene det "reddede" grundvand.

Tidspunktet for iværksættelse af indsats over for den enkelte forurening spiller også en væsentlig rolle ved brug af metoden. Idet forureningen fra en punktkilde når grundvandet, vil der, ud over en eventuel bortgravning af forurenet jord, også skulle iværksættes en afværgepumning, hvilket kan medføre en betydelig fordyrelse af den samlede indsats.

I den tid der går, før grundvandet forurenes, vil omfanget af forurenet jord generelt ikke forventes at vokse. Det, som bestemmer størrelsen af omkostningerne, er mængden af jord, som skal bortgraves og behandles. Den indledende forureningsspredning, som medfører kraftig - og hermed bortgravningskrævende - forurening, vil typisk være afsluttet på det tidspunkt, hvor forureningen registreres. Den videre spredning sker ved opløsning i infiltrerende grundvand og ved afdampning, og medfører generelt ikke afgravningskrævende forureningsniveauer i jorden. Dette er dog ikke generelt gældende for klorerede opløsningsmidler, hvor der kan foregå en længerevarende dampformig spredning eller en nedsynkning af fri fase gennem grundvandsmagasinet. Det vil under alle omstændigheder i metoden være muligt at lade skønnet over den mængde jord, som kræver rensning, være større jo længere tid, der går, før afværgeindsatsen iværksættes.

Diskonterer vi omkostningerne til oprydningsarbejdet frem i tiden, kan det altså i princippet vise sig, at det godt kan betale sig at vente med at rydde forureningen op på den enkelte punktkilde, så længe der ikke sker en forurening af grundvandet. Omkostningerne til oprydningsarbejdet vil således ikke i alle tilfælde øges, hvis man venter med at rydde op. Dette forhold giver ikke anledning til en uoverensstemmelse med den måde, der prioriteres på i dag. Her vil indsatsen over for forureninger, som ikke formodes at ville nå grundvandet indenfor få år, ofte blive udskudt til gengæld for indsatsen over for umiddelbart grundvandstruende forureninger, samt en øget registrerings- og undersøgelsesindsats.

Når beslutningstageren således har dannet sig et overblik over hver forureningskilde, herunder hvor lang tid der går, før forureningen når grundvandsmagasinet, er det muligt at skitsere en række alternative strategier for hvilke(n) punktkilde(r), der først skal sættes ind over for, og såfremt der er flere forureningskilder, i hvilken rækkefølge disse skal prioriteres. Heri indgår altså hensynet til, at der er begrænsede midler til rådighed. Det metoden i første omgang skal kunne er at prioritere mellem disse forskellige strategier og herved udpege, hvilken det bedst kan betale sig at iværksætte ud fra en samfundsøkonomisk vurdering.

Som metode til at kunne prioritere mellem forskellige alternativer, som har samme effekt, vil man kunne benytte en cost-effectiveness analyse (CEA), anvendt som en omkostningsminimeringsanalyse, netop fordi effekten er den samme for alle alternativerne, jf. afsnit 2.1.2. Cost-effectiveness analyse anvendt som gevinstmaksimeringsanalyse, ville implicere, at der med "mest miljø for pengene" menes hvor meget grundvand, det er muligt at redde givet et fastlagt budget. Dette ligner på mange måder situationen i dag. Når denne fremgangsmåde ikke anbefales her, skyldes det for det første, at det beløb amterne har til rådighed vil kunne variere fra år til år. Desuden vil det være en forudsætning for gevinstmaksimeringsanalysen, at beløbet fastsættes før der er taget stilling til, hvor stort behovet er, i stedet for den omvendte situation - som er indeholdt i omkostningsminimeringsanalysen - hvor man med udgangspunkt i behovet undersøger, hvordan dette på den billigste måde kan opfyldes. Som det vil blive nævnt i kapitel 6, er det dog stadig muligt, når der foretages en omkostningsminimeringsanalyse, at se på de årlige udgifter og at indrette de alternative strategier under hensyntagen hertil.

Når der ikke peges på cost-benefit analysen (CBA) som prioriteringsværktøj, skyldes det for det første, at denne metode egner sig bedre til en vurdering af hver enkelt alternativs rentabilitet, altså om det samfundsøkonomisk giver overskud eller underskud at vælge det enkelte alternativ.

Cost-benefit analysen har dog den styrke i forhold til cost-effectiveness analysen, at det er muligt at inddrage flere effekter på samme tid ved at udtrykke disse i kroner og ører. Når der foretages enten en bortgravning af forurenet jord eller en afværgepumpning, vil der være andre positive effekter end "redningen" af det truede grundvand. Dette kan fx være, at der undgås en forurening af tilhørende vådområder, og hermed også en forringelse af den rekreative værdi af disse.

Anvendelsen af cost-benefit analyse med inddragelse af sådanne "sideeffekter" kræver imidlertid, at disse opgøres i kroner og ører. Da der ikke findes eksisterende priser på bl.a. den rekreative værdi af et vådområde, vil disse skulle bestemmes på anden vis. Hvis der skal sættes værdi på et rekreativt område, kan det enten gøres ved direkte at spørge områdets potentielle brugere, hvad de vil betale for, at det ikke forurenes eller indirekte at opgøre betalingsvilligheden, som værdien af den brugte tid og afholdelse af transportomkostninger. Tankegangen i den sidstnævnte metode er kort skitseret, at værdien for den enkelte bruger af et rekreativt område mindst må svare til den forbrugte tid samt de omkostninger, som han/hun er villig til at ofre for at transportere sig til området.

At cost-benefit analysen ikke anbefales som metode til denne del af analysen, skyldes altså dels anvendeligheden i forhold til at kunne prioritere dels, at vi finder værdisætningsmetoderne til prisfastsættelse af sideeffekterne tvivlsomme og usikre. Endelig kan det anføres, at resultatet af en cost-effectiveness analyse er lettere at fortolke, da C/E-ratio’en kan betragtes som en "enhedspris" pr. opnået effekt. Hvis cost-benefit analysen skal anvendes til at prioritere mellem forskellige alternativer, gøres det ved at betragte hvert alternativs B/C-ratio, men da både benefits og costs opgøres i kroner og ører, angiver denne ratio blot et "forholdstal", og ikke fx en pris pr. enhed effekt.

Som nævnt i kapitlets indledning er det ikke formålet med den opstillede metode at kunne give et endegyldigt svar på hvilken strategi, der bør vælges for de enkelte delområder. Det vil derfor være tilstrækkeligt at supplere opgørelsen af omkostningernes og effektens størrelse i cost-effectiveness analysen med en listning af sideeffekterne. Sideeffekter skal her ses som de positive og negative effekter af en given indsats, der ikke er inkluderet i C og E. Hermed vil det i sidste instans være beslutningstageren, der - først og fremmest ud fra resultatet af cost-effectiveness analysen, men herudover ved at vurdere sideeffekterne - beslutter hvilken strategi, der bør vælges for det enkelte delområde.

En anden metode, som kan tage højde for flere effekter samtidig, og som ikke kræver en værdisætning af disse, er multikriteriemetoden. Hensynet til, at metoden skal være enkel, gennemskuelig og ikke for tidskrævende, taler dog imod valget af en sådan metode (jf. beskrivelsen i afsnit 2.1.4). Endelig kræver de forskellige multikriteriemetoder alle, at samtlige effekter er kvantificerbare, hvilket fx ikke er tilfældet ved den positive sideeffekt, at et rekreativt område ikke forurenes.

3.2 Rentabilitet

At undersøge om en given indsats er rentabel eller ej er ensbetydende med at måle, om den ud fra en samfundsøkonomisk vurdering har "større indtægter end udgifter". Hovedformålet med denne rapport er at prioritere indsatsen indenfor jord- og grundvandsforurening, og derfor er rentabilitetsvurderingen - hvis principielle formål er at undersøge, om der overhovedet skal foretages en indsats eller ej - ikke en nødvendig del af analysen.

Da det er væsentligt for en samfundsøkonomisk analyse at få belyst, om den samfundsmæssige gevinst står mål med det samfundsmæssige "tab", dvs. de afholdte udgifter samt eventuelle negative sideeffekter, anbefales det dog, at denne del af analysen også medtages i den samlede vurdering.

Det overordnede spørgsmål ved vurderingen af en strategis rentabilitet er altså, om samfundet får "valuta for pengene" ved at investere i oprydning af punktkilder. Om dette er tilfældet, kan opgøres på flere måder.

Den fremgangsmåde, som anbefales i afsnit 3.1 - nemlig cost-effectiveness analyse anvendt som omkostningsminimeringsanalyse, kombineret med en opregning af sideeffekterne - giver udelukkende mulighed for at vurdere alternative strategier relativt til hinanden. Spørgsmålet om hvorvidt hvert alternativ er rentabelt fra en absolut betragtning kan ikke besvares ved hjælp af denne metode. Betingelsen for, at dette kan lade sig gøre, er, at både positive og negative effekter opgøres efter samme målestok, som det er tilfældet i fx cost-benefit analyse.

Den metode, som i appendiks 1 vil blive anbefalet til vurdering af rentabilitet, har i højere grad karakter af en cost-benefit analyse, idet både omkostninger og effekt nu vil blive opgjort i kroner og ører. Der vil dog ikke blive anbefalet en værdisætningsmetode til sideeffekterne, men i stedet vil den separate opregning af disse blive bevaret.

Metodisk udnyttes således det forhold - som kendetegner anvendelsen af cost-effectiveness analyse - at formålet med indsatsen er præciseret på forhånd, og at dette kan udtrykkes i én ønsket effekt, nemlig at redde grundvand. Det vil hermed være værdien af det reddede grundvand, der skal holdes op mod de samlede omkostninger, som medgår hertil. Ved at gange en vandpris på mængden af grundvand i det enkelte delområde fås denne værdi, og i princippet vil rentabilitetskravet blot være, at værdien af vandet er større end de samlede omkostninger. Ligesom i prioriteringsdelen bør der dog i den samlede vurdering også indgå hvilke positive sideeffekter, der knytter sig til strategien.

Såfremt der forelå den mulighed ikke at foretage en indsats overhovedet over for en given forureningstrussel, burde gevinsterne ved at iværksætte en strategi i forhold til intet at foretage sig være medregnet i prioriteringsdelen samt i vurderingen af, om den enkelte strategi er rentabel i sig selv.

En tredje måde til at vurdere, om de enkelte strategier kan betale sig, kunne være at opgøre alternativomkostningerne (opportunity costs). Som nævnt i afsnit 2.1.1 gøres dette ved at vurdere, om samfundet ville kunne opnå "mere miljø for pengene" ved at anvende midlerne til helt andre formål end depotrydning. En sådan type analyse vil imidlertid kun være relevant på et "tidligere tidspunkt i forløbet", hvor det ønskes vurderet, om der - ud fra en miljøbetragtning - overhovedet skal afsættes offentlige midler til oprydning af punktkildeforureninger. Da analyserne i denne rapport ikke tjener til at bestemme, om der overhovedet skal bruges penge, men derimod hvorledes pengene bruges bedst, er en opgørelse af alternativomkostningerne mindre relevant.

Uanset valget af metode er spørgsmålet, om en rentabilitetsvurdering som beslutningsværktøj på grundvandsområdet er rimelig. Man vil kunne opnå det (hypotetiske) resultat, at det ikke kan betale sig at redde grundvandet i et givet område alene, fordi prisen på vand i dag ikke er høj nok til, at værdien af det reddede vand kan opveje de omkostninger, som medgår til at redde vandet.