Rapport fra underudvalget om produktion, økonomi og beskæftigelse

4. Afgrænsning af problemstillingen og valg af analysemetoder

4.1 Indledning
4.2 Erfaringerne med økonomiske analyser
4.3 Analysemetode – regulering af jordbrugets pesticidanvendelse
4.3.1 Sædskifteanalyse
4.3.2 Driftsøkonomiske analyser
4.3.3 Sektor- og samfundsøkonomiske analyser
4.4 Vurdering af analysekonceptet

4.1 Indledning

Underudvalgets kommissorium

Ifølge underudvalgets kommissorium er det sigtet - med udgangspunkt i arbejdet omkring alternative metoder til bekæmpelse af plantesygdomme, skadedyr og ukrudt - at vurdere konsekvenserne af en udfasning af pesticider for produktion, økonomi og beskæftigelse. Dette omfatter:

1. konsekvenserne for jordbrugets produktion og indtjening ved forskellige dyrkningssystemer, herunder også omlægningsomkostningerne for jordbruget;
2. de miljøøkonomiske parametre, såsom omkostninger ved rensning af drikkevand og jord;
3. de økonomiske konsekvenser for følgeindustrierne, såsom mejerier, slagterier, den kemiske industri, producenter af alternative midler og metoder, samt
4. de økonomiske konsekvenser for forbrugerne.

Underudvalget skal i denne sammenhæng identificere områder, hvor en afvikling af pesticidanvendelsen giver anledning til særlige problemer, samt give forslag til, hvordan problemerne kan løses. Det præciseres endvidere, at effekten på beskæftigelsen skal belyses for såvel jordbruget som for følgeindustrierne.

Opgaven centreres om udfasning af pesticider

Det er væsentligt at bemærke sig, at det i kommissoriet er lagt fast, at analysen skal koncentreres om udfasning af jordbrugets anvendelse af pesticider, dvs. det indgår ikke i opgaven at komme med forslag til en samfundsmæssig optimal løsning, der som beskrevet i kapitel 3 kræver afvejning af miljøhensyn mod økonomiske hensyn.

Rensning af drikkevand

Det fremgår endvidere, at omkostningerne ved oprensning af drikkevand og jord skal indgå i analysen. For at få et helhedsbillede har underudvalget ment det vigtigt også at vurdere mulighederne for at belyse de økonomiske konsekvenser af sundhedsmæssige risici samt samfundsmæssige gevinster i form af øget biodiversitet ved reduceret pesticidforbrug.

Helhedsvurdering kræver værdisætning af miljøgoder

Dette forudsætter, at tab eller gevinster ved forbedret miljø kan værdisættes. Som omtalt i kapitel 3 er der principielt to tilgangsvinkler til en sådan analyse: Den præferencebaserede metode, hvor værdien af bedre miljø værdisættes direkte (fx gennem interviews) eller den ikke-præferencebaserede metode, hvor omkostningerne ved genopretning af miljøskaden tages som mål for de samfundsmæssige gevinster ved at undgå skader som følge af pesticider.

Afhængig af om der vælges den ene eller den anden tilgangsvinkel, kan nærværende problemstilling analyseres ud fra enten en cost-benefit betragtning (værdien af at undgå skader på sundhed og miljø holdes op mod omkostningerne ved af begrænse jordbrugets pesticidanvendelse) eller en cost-efficiency betragtning (omkostningerne ved at genoprette miljø- og sundhedsskader holdes op mod omkostningerne ved at begrænse jordbrugets pesticidanvendelse).

Benyttes følgende nomenklatur:

kan problemstillingen beskrives ved følgende modeller:

Cost-benefit analyse

hvor benefits skal være større end cost, for at den valgte begræsning i pesticidanvendelsen er samfundsmæssigt forsvarlig.

Cost-efficiency analyse

der markerer sammenligning af omkostningerne ved henholdsvis genopretning af miljøskader og begrænsning af jordbrugets pesticidanvendelse med henblik på at pege på den billigste løsning. Som eksempel kan nævnes rensning af drikkevand for pesticidrester sammenlignet med restriktioner på jordbrugets pesticidanvendelse.

Samfundsmæssig optimalitet ligger uden for undersøgelsens rammer

Som beskrevet nedenfor er det ikke muligt at give et fuldstændigt billede af de miljø- og sundshedsmæssige gevinster ved reduceret pesticidanvendelse. Analysen vil derfor blive koncentreret om at belyse de sektor- og samfundsmæssige omkostninger ved at begrænse jordbrugets pesticidanvendelse, som kan sammenholdes med analyser på miljøsiden. Analyserne skal som nævnt koncentreres om udfasning af pesticidforbruget, dvs. det ligger uden for undersøgelsens rammer at vurdere den samfundsmæssigt optimale løsning, hvilket ville svare til at finde Max(M_benefit – P_cost).

I det følgende redegøres der først for erfaringerne med økonomiske analyser på pesticidområdet. Dernæst beskrives i afsnit 4.3 valget af metode ved analyser af begrænsning i landbrugets pesticidforbrug, og analysekonceptets anvendelighed vurderes i afsnit 4.4.

4.2 Erfaringerne med økonomiske analyser

Forskning i regulering af pesticidanvendelse – en relativ ny disciplin

Forskningen omkring regulering af pesticidanvendelsen bærer tydeligt præg af, at det er en relativt ny disciplin, som er opstået i kølvandet på de seneste årtiers diskussion om pesticidernes farlighed. Det er relativt begrænset, hvad der foreligger af konkrete analyser på dette felt, hvilket bl.a. må tilskrives analytiske vanskeligheder. Pesticider dækker over flere forskellige kategorier af midler (herbicider, fungicider, insekticider etc.), og inden for disse grupper er der igen tale om en bred vifte af midler, som fx kan være rettet mod specifikke afgrøder. Det forhold, at pesticiderne har karakter af behandling og ikke er produktionsmidler i gængs forstand, betyder endvidere, at det er vanskeligt at belyse virkningen af gradueret behandling, som er afgørende for at bestemme den optimale økonomiske anvendelse.

I et litteraturstudie af økonomiske analyser af pesticidanvendelse peger Christensen & Schou (1998) på, at kernen i problemet ligger i at bestemme jordbrugets efterspørgsel efter pesticider under forskellige prisforudsætninger, hvor netop mangfoldigheden af midler er et problem. Det anføres endvidere, at udvælgelse og håndtering af de faktorer, der er vigtige for beskrivelsen af pesticidanvendelsen, afhænger af modeltilgangen og det aggregeringsniveau, der analyseres på.

Der skelnes i gennemgangen mellem:

1. Skadetærskelmodeller
2. Økonometriske modeller
3. Generelle ligevægtsmodeller og
4. Matematisk programmeringsmodeller

Ad a

Skadetærskelmodeller

En skadetærskelmodel bygger på, at der findes en mindste population af skadevoldere, det kan betale sig at bekæmpe med en på forhånd fastsat dosering af bekæmpelsesmidler. Under denne tærskel vil den rationelle producent undlade at bekæmpe, mens han vil gå i aktion, hvis antallet af skadevoldere overstiger skadetærskelen. Skadetærskelmodeller er primært udviklet til anvendelse på mark- og bedriftsniveau, hvor det er muligt at definere skadetærskler for forskellige skadevoldere i forskellige afgrøder på et detaljeret niveau. Der findes dog også eksempler på, at skadetærskelmodeller er anvendt til analyser af de aggregerede virkninger af afgifter på pesticider.

Som eksempel herpå analyserer Dubgaard (1987) virkningen af afgifter på pesticider på henholdsvis 100 og 200 kr. pr. standard dosis. En afgift på 100 kr. svarede på analysetidspunktet til en gennemsnitlig prisforøgelse på 60 pct., hvilket gav et fald i efterspørgselen på 20-25 pct. Det antages i undersøgelsen, at prisstigningen fører til et teknologisk bestemt fald i pesticidforbruget på 15 pct. En afgift på 200 kr. gav tilsvarende en gennemsnitlig prisforøgelse på 120 pct., den samlede pesticidefterspørgsel faldt med 40-45 pct. og jordrenten på god jord skønnedes reduceret med 15 pct. Sidstnævnte scenario byggede på en antagelse om et teknologisk induceret fald i pesticidefterspørgselen på 25 pct.

Rude (1992) arbejder ligeledes med en aggregeret skadetærskelmodel til bestemmelse af det driftsøkonomisk optimale behandlingsbehov. Med 1990 som basisår er der lavet scenarieanalyser for udviklingen frem til henholdsvis 1995 og 2004 og anvendelse af pesticidafgifter på henholdsvis 100 og 200 kr. pr. standard dosis. Grundlaget for fremskrivningen er en lineær programmeringsmodel (Stryg et al., 1991), som indebærer tilpasning af afgrødesammensætningen. Der regnes med, at teknologiudviklingen vil forårsage en effektivitetsstigning i pesticidudnyttelsen på 1 pct. om året samt en afgiftsinduceret teknologisk reduktion i pesticidforbruget på henholdsvis 10 og 25 pct. ved de to afgiftsniveauer. Afhængig af tidshorisonten opnås en reduktion i pesticidforbruget på 13-19 pct. for 100 kr. afgift og 20-28 pct. reduktion ved 200 kr. afgift.

Det må således konstateres, at der er en vis variation i de fundne resultater afhængig af undersøgelsernes forudsætninger.

Ad b

Økonometriske modeller

Ved anvendelse af økonometriske modeller estimeres pesticidefterspørgselen ud fra historiske data for produktion og faktorindsats. Sigtet er her især at bestemme pesticidbehandlingens prisfølsomhed med henblik på at vurdere virkningen af afgifter. I de tidlige studier blev pesticider betragtet som faktorinput på linie med andre produktionsmidler, hvilket resulterede i høje marginalproduktværdier, der kunne tages som udtryk for, at det var økonomisk fordelagtigt at øge forbruget af pesticider. Senere analyser har dog gjort det klart, at pesticider må opfattes som skadekontrol, der øger den realiserbare andel af den potentielle produktion, samt at der typisk vil være tale om et enten/eller i behandlingen jf. omtalen af skadetærskler ovenfor. Christensen & Schou (1998) omtaler en række analyser baseret på økonometriske modeller, hvoraf nogle få skal refereres her.

Ved anvendelse af en økonometrisk model estimeret ud fra aggregerede danske data for perioden 1971-85 fandt Dubgaard (1987), at egenpriselasticiteten for herbicider og fungicider/insekticider lå på henholdsvis -0,8 og -0,69, hvilket vurderes at være højt. En tilsvarende svensk undersøgelse baseret på aggregerede data for perioden 1948-89 viser egenpriselasticiteter på -0,93 for herbicider, -0,39 for fungicider og -0,52 for insekticider, hvilket ligeledes vurderes at være højt (Gren, 1994).

I en hollandsk undersøgelse af prisens indflydelse på pesticidforbruget i planteavl er der fundet egenpriselasticiter på -0,5 for kartofler og løg og -0,4 for kornprodukter (Oskam, 1992), og det anføres (Oskam & Vijftigschild, 1992), at de fleste estimater for pesticidforbruget i hollandsk planteproduktion synes at ligge i intervallet -0,5 til -0,2.

Oude Lansink (1997) har på basis af data for årene 1979-88 bestemt egenpriselasticiteten for pesticider til -0,12 i hollandsk planteproduktion. Analysen inddrager tillige samspillet mellem pesticidforbruget og indsatsen af areal, arbejdskraft, kapital samt kvælstofgødning. Forfatteren kommer til en intensitetselasticitet på 0,78 for areal mod 0,08 for arbejdskraft og 0,14 for kapital. Krydspriselasticiteten overfor kvælstofgødning er estimeret til -0,02, hvilket tyder på, at kvælstof og pesticider er komplementære. I en senere analyse baseret på bedriftsdata (Oude Lansink & Peerlings, 1997) er der fundet en egenpriselasticitet for pesticider på -0,48 og en krydspriselasticitet overfor kvælstofgødning på 0,02, hvilket i modsætning til den foregående undersøgelse tyder på at kvælstof og pesticider er substitutter. Resultaterne understreger vigtigheden af at skelne mellem analyser på bedrifts- og afgrødeniveau.

Ad c

Generelle ligevægtsmodeller

I modsætning til de foregående modeller, der bygger på partielle analyser af landbrugssektoren eller enkelte bedrifter, omfatter generelle ligevægtsmodeller (GL-modeller eller efter engelsk terminologi GE-modeller) hele økonomien. Grundlaget for modellerne er en input-output tabel for den samlede økonomi, hvor jordbruget eventuelt kan være opdelt i flere produktionssektorer. GE-modellerne giver således mulighed for at belyse samspillet mellem jordbrug og andre sektorer i form af tilpasning af priserne, mens sektormodellerne typisk tager priserne for givet. Der findes dog også mellemformer, hvor markedstilpasningen indbygges i sektormodellerne.

De mest simple modeller bygger på en forudsætning om, at alle markeder er i ligevægt, og det antages, at tilpasninger sker under fuldstændig fleksibel løn- og pristilpasning. I praksis vil der ofte være institutionelle og andre bindinger på tilpasningen, hvilket indebærer, at modellernes resultater bedst kan fortolkes som tilpasning på meget langt sigt (fx 30 år). Tilpasningsomkostninger i sig selv indgår således ikke i modellernes resultater. Selvom de generelle ligevægtsmodeller muliggør numeriske løsninger frem for analytiske, repræsenterer de fundne resultater typisk alene konsistente regneeksempler i modsætning til konkrete prognoser.

Fordelen ved generelle ligevægtsmodeller er, at de enkelte sektorer kan tilpasse sig til ændringer i rammevilkårene (eksempelvis i form af reduktion i pesticidforbruget), således at man kan se de afledte virkninger for hele økonomien af et indgreb overfor en enkelte sektor. Det må dog ses som en ulempe ved modellerne, at der oftest arbejdes på et aggregeret niveau, og at resultaterne blandt andet afhænger af de tilladte substitutionsmuligheder og de specifikke valg af substitutionselasticiteter. De generelle ligevægtsmodeller forudsætter også typisk, at teknologien er given, hvilket betyder, at mulighederne for udvikling af ny teknologi ikke opfanges inden for modellernes traditionelle ramme.

Christensen & Schou (1998) refererer enkelte undersøgelser, hvor der anvendes generelle ligevægtsmodeller til belysning af pesticidproblematikken. Med udgangspunkt i tyske data fra 1987/88 har Brockmeier et al. (1993) og Brockmeier et al. (1994) analyseret effekten på økonomien af en reduktion i forbruget af kemiske produkter (indeholdende gødning, pesticider, husdyr medicin og andre kemiske inputs i landbrugssektoren) ved anvendelse af en GE-model. Analyserne viser, at 95 pct. reduktion i kemiske inputs vil reducere landbrugsproduktionen med 35 pct. Modellen indeholder ikke en særskilt beskrivelse af pesticider, og anses i øvrigt for at være for grov til at give et sikkert skøn for effekten af det samlede kemiske input.

Komen et al. (1997) har med udgangspunkt i hollandske data for basisåret 1990 udviklet en GE-model med en detaljeret beskrivelse af landbruget og landbrugsindustrien, hvoraf 4 sektorer har relation til pesticidanvendelsen. Modellen benyttes til at beskrive virkningen af en 100 pct. afgift på pesticider ved forskellig faktormobilitet. Ved lav mobilitet er det fundet, at 100 pct. afgift på pesticider reducerer pesticidforbruget med 11-14 pct. i planteavl, gartneri og servicesektoren knyttet til landbruget. Produktionen i planteavl og i kemikalie-industrien falder med knap 4 pct., mens produktionen i gartneri og landbrugets servicesektor falder 1-2 pct. I scenariet med høj faktormobilitet medfører 100 pct. afgift på pesticider et fald i pesticidforbruget på 25 pct. og et fald i kemikalieindustriens produktion på 13 pct. Christensen & Schou (1998) anfører, at selv om pesticider inddrages som en selvstændig varegruppe i undersøgelsen, må detaljeringsgraden i inputfaktorerne anses for utilstrækkelig til at give en tilfredsstillende beskrivelse af samspillet mellem ændringer i produktionsmønsteret og pesticidforbruget.

Ad d

Matematiske programmeringsmodeller

Mere generelle matematiske programmeringsmodeller kan anvendes til at analysere pesticid-efterspørgselen. Som eksempel har Sundell (1980) analyseret konsekvenserne for landbruget af en udfasning af henholdsvis herbicider, fungicider og insekticider hver for sig og en samlet udfasning af alle pesticider. Rude (1992) anvender ligeledes en lineær programmeringsmodel til beskrivelse af strukturelle ændringer. Det er dog indtrykket, at udover analyser af pesticidanvendelsen ved valg mellem på forhånd fastlagte sædskifter, er metoden ikke anvendt i særlig stor udstrækning til beskrivelse af pesticidefterspørgselen. Christensen & Schou (1998) refererer en multikriterie analyse af Lakshminarayan et al. (1995), hvor det er forsøgt at optimere over både økonomiske og miljømæssige delmål. Det anføres i den sammenhæng, at der kan være konflikter mellem såvel økonomiske og miljømæssige delmål som mellem at optimere mellem forskellige miljømål.

Sammenfattende må det konkluderes, at der er betydelig usikkerhed forbundet med de fundne resultater, samt at der kun findes få eksempler på undersøgelser, hvor det er forsøgt fuldstændigt at udfase forbruget af pesticider. I langt de fleste tilfælde er der tale om analyser, hvor fx efterspørgselen efter pesticider er analyseret og lagt til grund for belysning af effekten af afgifter på pesticider, eller hvor fokus har været på tilpasningen i landbruget under forskellige forudsætninger med hensyn til begrænsninger af pesticidforbruget. Det er vanskeligt at pege på eksempler, hvor samspillet mellem landbrug og resten af økonomien er analyseret i tilstrækkelig detailgrad til at belyse konsekvenserne for landbruget, andre sektorer og økonomien som helhed af en udfasning af pesticidforbruget.

4.3 Analysemetode – regulering af jordbrugets pesticidanvendelse

Analyserne bygger på økonomiske modeller,…

… der belyser effekten både for erhverv og samfund

Løsning af opgaven må baseres på økonomiske modeller, der kan beskrive adfærden i jordbruget under forskellige antagelser med hensyn til erhvervets rådighed over produktionsressourcer, anvendt teknologi, markedsvilkår samt fastlagte politiske rammer. Blandt sidstnævnte lægges der især vægt på begrænsning af erhvervets anvendelse af pesticider. Det er endvidere væsentligt for løsningen af opgaven, at konsekvenserne af udfasning af brugen af pesticider ønskes belyst for såvel det primære landbrug som for følgeindustrierne, dvs. der stiles mod en løsning, hvor de økonomiske konsekvenser belyses både for erhvervet og samfundet. Dette er i overensstemmelse med omtalen i det foregående kapitel, hvor der blev lagt vægt på, at vurderingen af miljøpolitikken må baseres på en samfundsmæssig vurdering af de økonomiske og miljømæssige konsekvenser.

Valget af analysekoncept afhænger imidlertid også af de reguleringsscenarier, der ønskes belyst. Det er ikke muligt at designe økonomiske modeller, der kan løse vilkårlige analyseopgaver. Modellerne må tilpasses de konkrete problemstillinger og niveauer, der ønskes inddraget i analysen.

Følgende scenarier er analyseret:[15]

Valg af scenarier

Nul-scenario
Ingen anvendelse af pesticider.

Nul-plus scenario
Der tillades brug af pesticider til afgrøder, som uden bekæmpelsesmidler ikke vil kunne overholde specifikke renhedskrav eller beskrevne krav for at bekæmpe karantæneskadegørere jf. Plantedirektoratets bekendtgørelser.

Plus-scenario
Der tillades brug af pesticider til afgrøder, som uden anvendelse af pesticider vil give store udbyttetab, eller hvor det skønnes, at rentabel produktion ikke vil kunne opretholdes uden brug af pesticider. For at blive accepteret skal der være tale om betydelige udbyttetab (over 15-20 pct.), eller produktionen skal være behæftet med så stor usikkerhed, at den må forventes at bortfalde eller ikke kunne indpasses i sædskiftet.

Plus-plus scenario
Som udgangspunkt forventes der ikke i dette scenario at være væsentlige økonomiske tab som følge af skadegørere målt i forhold til nudriften. Scenariet forudsætter, at der anvendes alle til rådighed værende skadetærskler, ligesom der anvendes harvning, hvor disse metoder er konkurrencedygtige i forhold til kemisk bekæmpelse.

Fri-scenario
Modelkalibreret nudrift i bedriftsanalyserne. Svarer til nudriften, men hvor areal- og pesticidanvendelsen optimeres jf. beregningerne i bedriftsmodellen (DØP). Virkningen af de øvrige scenarier måles i bedriftsanalyserne i forhold til fri-scenariet.

Grundlaget for analyserne er et sæt af modeller, som er sammenbundet til et samlet analysekoncept. Den overordnede struktur i analysekonceptet er vist i figur 4.1, hvoraf det fremgår, at der indgår tre komponenter i analyserne:

Analysekonceptet

Figur 4.1
Oversigt over analysekonceptet

Sammenbinding af analyser på sædskifte-, bedrifts-, sektor- og samfundsniveau

1. sædskifteanalyser, hvor de teknisk-biologiske sammenhænge i plantedyrkningen beskrives ved udfasning af pesticider,
2. driftsøkonomiske analyser, og
3. sektor- og samfundsøkonomiske analyser.

Ved at sammenbinde de tre komponenter som vist i figuren sikres det, at der er sammenhæng mellem analyserne på de forskellige niveauer, idet sædskiftemodellerne lægges til grund for analyserne på bedriftsdriftsniveau, der efterfølgende danner grundlag for beregningerne på samfundsniveau. Det er således muligt at give en konsistent beskrivelse af konsekvenserne af en udfasning af pesticidanvendelsen på de forskellige niveauer.

Analyser på forskelligt niveau har forskelligt fokus …

Som beskrevet nedenfor vil analyserne på de forskellige niveauer have forskelligt fokus. Sædskifteanalyserne omfatter skøn for den agronomisk mulige markdrift ved udfasning af pesticider, mens de driftsøkonomiske beregninger er koncentreret om arealanvendelsen og de driftsøkonomiske virkninger ved økonomisk optimal markdrift under uændret animalsk produktion og givne prisforhold. Analyserne på sektor- og samfundsniveau viser derimod resultatet for hele erhvervet samt for den samlede økonomi ved fuld tilpasning af produktionen (inklusive tilpasning i den animalske produktion), hvor der tages hensyn til afledte økonomiske virkninger på andre sektorer og tilbagespilseffekter i form af tilpasning af produkt- og faktorpriser. De forskellige analysetilgange betyder, at der vil være forskellige bindinger på tilpasningsmulighederne og forskellig tidshorisont i analyserne.

… men supplerer hinanden i en samlet beskrivelse

De forskellige fokus i analyserne betyder, at selv i de tilfælde, hvor analyserne refererer til samme niveau, kan der ikke regnes med samme resultat fra de forskellige modeller. Generelt må det forventes, at det isolerede tab ved reguleringen reduceres, når der tages hensyn til muligheden for økonomisk tilpasning for de enkelte driftsgrene og for sektoren. Derimod kan det være vanskeligt a priori at konkludere, hvorvidt den enkelte driftsgren rammes mere eller mindre hårdt, når samspillet med andre erhverv og afsætningsmulighederne inddrages. Værdien af analyserne ligger således i, at resultaterne supplerer hinanden i en samlet beskrivelse af problemstillingen.

Analyserne på sædskifte- og bedriftsniveau omfatter samtlige ovennævnte scenarier, mens analyserne på sektor- og samfundsniveau alene vedrører nul- og plus-scenarierne.

Analysekonceptet vedrører alene landbruget

Det skal bemærkes, at analyserne alene omfatter landbruget, idet gartneri og skovbrug ikke indgår i det udviklede analysekoncept.

4.3.1 Sædskifteanalyser

Sædskifteanalyser …

Grundlaget for analyserne er som nævnt en beskrivelse af de teknisk-biologisk mulige produktionsmetoder og sædskiftekombinationer ved udfasning af landbrugets pesticidanvendelse. Problemet er, at der ikke foreligger et tilstrækkeligt erfaringsgrundlag for, hvorledes en sådan udfasning ville påvirke produktionsstrukturen og arealanvendelsen i erhvervet. Den foreliggende viden omkring konventionelt landbrug dækker fortrinsvis mindre ændringer i pesticidanvendelsen, hvilket betyder, at det er nødvendigt at "ekstrapolere" den foreliggende viden ud over de intervaller for anvendelse af pesticider, som er dækket af de foreliggende forsknings- og forsøgsresultater.

Arbejdet er varetaget af en arbejdsgruppe under Underudvalget for Jordbrugsdyrkning, der har haft som opgave at belyse (Mikkelsen, 1998, s. 5):

… lægger det agronomiske grundlag for analyserne

• de agronomiske aspekter af de nuværende sædskifter relateret specielt til det aktuelle pesticidforbrug;
• sædskifter i et scenario uden pesticider, hvor husdyrproduktionen er fastholdt, ligesom et afgrødemønster, der indeholder væsentlige specialproduktioner, er bibeholdt;
• hvilke afgrødetab, der er realistiske i en produktion uden pesticider;
• hvordan dyrkningssikkerheden ændres, og
• hvilke behandlinger, der er realistiske i et nul-pesticid scenario, samt hvorvidt de foreslåede alternativer til substitution for pesticider er gennemførlige i praksis.

Underudvalgets arbejde giver endvidere det agronomiske grundlag for økonomiske analyser på bedrifts-, sektor og samfundsniveau ved udfasning af pesticider. Grundlaget for analyserne er fastlagte forudsætninger med hensyn til dyrkningspraksis i nusituationen og ved total udfasning af pesticider for afgrøder på ler- og sandjord.

12 bedriftstyper

På grundlag af driftsregnskabsdata fra Landskontorerne for Driftsøkonomi i 1995 og 1996, der dækker ca. 13.000 bedrifter, er der opstillet 12 bedriftstyper, og for hver af disse bedriftstyper er der opstillet et sædskifte, der svarer til eksisterende praksis i landbruget. Der er derefter foretaget en vurdering af afgrødetabet opdelt på enkeltafgrøder uden anvendelse af pesticider. Som eksempel er der for dyrkning af vinterhvede på lerjord uden anvendelse af herbicider fastlagt udbytte og agronomiske forudsætninger med hensyn til sortsvalg, såtidspunkt, mekanisk ukrudtsbekæmpelse mv. Tilsvarende er der for de øvrige scenarier fastlagt retningslinier for dyrkningspraksis, ligesom der for alle afgrøder er beregnet skøn for udbytteniveauer. For en nærmere beskrivelse af sædskifteanalyserne henvises til Underudvalget om Jordbrugsdyrkning (1999).

Data overføres til bedriftsmodellen

De således beregnede udbyttetab og behov for mekanisk ukrudtsbekæmpelse er overført til Statens Jordbrugs- og Fiskeriøkonomiske Institut til brug for de driftsøkonomiske analyser af forskellige scenarier. Dette arbejde er skitseret i figur 4.1 ved dobbeltpilen, som indikerer, at der er tale om en gensidig udveksling af information, hvor erfaringerne fra de driftsøkonomiske analyser konfronteres med sædskifteanalyserne. De beregnede resultater er således udtryk for en agronomisk og partiel driftsøkonomisk optimal situation.

4.3.2 Driftsøkonomiske analyser

Driftsøkonomiske analyser …

Sigtet med de driftsøkonomiske analyser er primært at beregne den driftsøkonomisk optimale arealanvendelse ved udfasning af pesticider. Arbejdet bygger på Statens Jordbrugs- og Fiskeriøkonomiske Instituts landbrugsregnskabsstatistik, Serie B, for driftsåret 1995/96, der er opdelt i bedriftstyper som vist i tabel 4.1. Disse svarer i det væsentlige til sædskifteanalysernes driftsformer. Statistikken omfatter detaljerede opgørelser af produktionsværdier og omkostninger ved dyrkning af forskellige afgrøder, gennemsnitlig arealanvendelse, høstudbytter etc. Ved at supplere statistikken med de ovennævnte oplysninger om udbyttetab, mekanisk ukrudtsbekæmpelse mv. er det muligt at beregne skøn for produktionsøkonomien i de forskellige scenarier for udfasning af pesticider.

… omfatter grupper af bedrifter

Tabel 4.1
Bedriftstyper, der indgår i sædskiftemodellerne, 1995/96-data

Lerjord	Sandjord
Planteavlsbrug uden husdyr	Planteavlsbrug uden husdyr
Planteavlsbrug med svineproduktion	Plante- og svineavlsbrug
Specialiseret planteavl med sukkerroer	Planteavl med kartofler
Specialiseret planteavl med frøavl	Kvægbedrifter med lav belægningsgrad
Kvægbedrifter	Kvægbedrifter med høj belægninggrad

Anm.: Datagrundlaget bygger på SJFI's regnskabsstatistik for danske landbrug. Kvæg- og svinebrug følger definitionen i regnskabsstatistikken, mens sukkerroeavl, frøavl og kartoffelavl er defineret som bedrifter, hvor mindst 10 pct. af arealet er dyrket med de respektive afgrøder. Planteavl er en restgruppe. Opdelingen på ler- og sandjord bygger på amter med overvejende ler- og sandjord. De udvalgte bedrifter repræsenterer ca. halvdelen af det samlede landbrugsareal.
Kilde: Mikkelsen et al. (1998).

DØP-modellen – optimering af dækningsbidraget i planteavlen

Den driftsøkonomisk optimale areal- og pesticidanvendelse beregnes ved hjælp af en lineær programmeringsmodel (DØP-modellen (DriftsØkonomisk Programmeringsmodel)), der er udviklet til formålet. Kriteriet for optimalitet er størst mulige dækningsbidrag II.[16] For hvert scenario og hver bedriftstype beregner modellen den arealanvendelse, som giver størst muligt afkast til jord og bygninger under iagttagelse af begrænsninger på pesticidanvendelsen samt diverse sædskifterestriktioner, fleksibilitetsbegrænsninger, forfrugtsvirkninger, foderbalancer og arbejdskapacitet mv. Husdyrproduktionen forudsættes opretholdt på uændret niveau. Selve husdyrholdet indgår ikke i modellen, men via sædskiftets sammensætning sikres det, at foderforsyningerne kan opretholdes ved udfasning af pesticiderne. Kun de afgrøder, der indgår i nudriften, medtages i beregningen. For en nærmere beskrivelse henvises til Ørum (1999).

Alternativer til nudrift

Alternativerne til nudrift beregnes ved at korrigere dækningsbidraget for udbyttetab og merudbytter, ændrede omkostninger til indkøb og udbringning af pesticider, samt ændringer i omkostningerne til mekanisk ukrudtsbekæmpelse. Som grundlag herfor benyttes maskinstationstakster for sprøjtning og maskinel behandling af jorden samt en fastlagt timeløn for manuel ukrudtsbekæmpelse jf. tabel 4.2. De tekniske forudsætninger for beregningerne er som nævnt fastlagt i samarbejde med Underudvalget for Jordbrugsdyrkning.

Tabel 4.2
Maskinstationstakster og lønninger

	Pris
Marksprøjtning (ved 15 ha)	140 kr. pr. ha
Stubharvning (ved 10-25 ha)	143 kr. pr. ha
Radrenser (ved 25 ha med 12 rk. maskine)	260 kr. pr. ha
Gasbrænding af ukrudt (ved gas 150 kr./ha)	400 kr. pr. ha
Knusning af kartoffeltoppe	1.500 kr. pr. ha
Hakning af ukrudt i roer	103 kr. pr. time

Kilde: Ørum (1999, s. 22)

Forudsætninger om braklægning

Brakarealer indgår i beregningen på linie med dyrkede arealer, dvs. brak konkurrerer med afgrøderne om arealet. Det forudsættes i beregningerne, at brak på bedriftsniveau udgør minimum 10 pct. og maksimum 33 pct. af arealet med reformafgrøder inklusiv brak. Som minimum udtages et areal svarende til brakarealet 1995/96 som femårig brak, der i beregningerne kun kan reduceres for bedriftstyper med kvæg. Det skal bemærkes, at EU har fastsat en øvre grænse på 50 pct. brak på bedriftsniveau. I Danmark er grænsen 21,6 pct. (brakprocenten kan være højere i miljøfølsomme områder). Den ovennævnte grænse på 33 pct. er valgt ud fra et ønske om at give plads til en væsentlig udvidelse af det braklagte areal, men uden at gå helt op til EU's maksimum. Da en udvidelse af brakarealet kan gøre det umuligt for husdyrproducenterne at komme af med husdyrgødningen, er det i beregningerne antaget, at brakprocenten for husdyrbrug ikke kan overstige 10 pct. I nudriften udgjorde brak i gennemsnit 6-8 pct. af arealet på kvægbrugene mod 8-10 pct. i andre bedriftsgrupper (12 pct. for planteavlsbedrifter på sandjord).

Resultater overføres til makroøkonomisk model

De driftsøkonomiske beregninger giver oplysninger om det økonomiske afkast og den optimale arealanvendelse inden for forskellige driftstyper ved partiel optimering af afkastet i planteproduktionen. Beregningerne lægges endvidere til grund for fastlæggelse af de teknisk-biologiske forudsætninger i analyserne af de sektor- og samfundsøkonomiske resultater ved udfasning af pesticider. Grundlaget for disse beregninger er den vægtede gennemsnitlige faktoranvendelse for det samlede landbrug opgjort ved anvendelse af DØP-modellen.

4.3.3 Sektor- og samfundsøkonomiske analyser

AAGE-modellen – langsigtet økonomisk ligevægt i samfundet

Grundlaget for analyserne på sektor- og samfundsniveau er Statens Jordbrugs- og Fiskeriøkonomiske Instituts generelle ligevægtsmodel AAGE (Agricultural Applied General Equilibrium model). Modellen omfatter i princippet samtlige danske erhverv og husholdninger, som forudsættes henholdsvis at minimere produktionsomkostningerne og maksimere nytten. I modellen beskrives foruden erhvervenes efterspørgsel efter halvfabrikata og primære produktionsfaktorer (arbejdskraft, kapital og jord) også udbuddet af varer og tjenester, ligesom der indgår en rudimentær beskrivelse af den offentlige sektor. Endvidere behandler modellen erhvervenes udbud af varer til eksport samt import af varer og tjenester til forbrug og produktion. Modellen er karakteriseret ved, at alle markeder er i ligevægt i kraft af en forudsætning om fuldstændig fleksibel pris- og løntilpasning.

Modelforudsætninger

Modellen bygger på konstant skalaafkast i produktionen, dvs. at omkostningerne pr. produceret enhed er uafhængige af produktionens omfang, hvilket i kombination med en antagelse om fuldstændig konkurrence i markederne og markedsbestemte produkt- og faktorpriser betyder, at der ikke er profit i virksomhederne. Datagrundlaget for modellen er Danmarks Statistiks input-output tabel for 1992, hvor landbrugssektoren er opdelt i 8 primære produktionssektorer og 5 forarbejdningssektorer.[17] Det primære landbrug behandles således som en gennemsnitsbedrift med 8 produktionssektorer, dvs. modellen giver ikke mulighed for at identificere tilpasningsbarrierer i erhvervet såsom strukturelle begrænsninger og regionale barrierer for tilpasning af produktionen. Modellens output må tolkes som resultatet på langt sigt, hvor sådanne barrierer er negligerbare.

Hele økonomien er med

Modellen giver mulighed for en systematisk beskrivelse af hele økonomien, idet den fanger de vigtigste samspil og tilbagespil i det økonomiske system. Modellen viser tilpasningen i økonomien på langt sigt, dvs. der lægges vægt på strukturelle sammenhænge i økonomien. Samtidig giver modellen mulighed for at belyse virkningen af ændringer i prisforholdene på produktion og faktorforbrug og de heraf afledte makroøkonomiske virkninger for forbrug, beskæftigelse, udenrigshandel mv., hvilket gør den egnet til at kvantificere virkningerne af ændringer i strukturpolitiske tiltag.

Teknologi og ændringer i forbrugerpræferencer behandles eksogent

Det skal anføres, at modellen ikke kan håndtere uligevægtsaspekter og forventningsdannelse i økonomien, hvorfor den ikke kan sige noget om omfanget og varigheden af tilpasninger fra én ligevægt til en anden. I relation til nærværende analyse betyder det, at modellen ikke siger noget om de mulige tilpasningsomkostninger, erhvervet vil stå over for på det kortere sigt, såfremt brugen af pesticider forbydes. Det skal også bemærkes, at modellen i lighed med de fleste økonomiske modeller er baseret på, at mulige fremtidige teknologiske gevinster ikke er indbygget i modellen, ligesom ændringer i forbrugerpræferencer grundlæggende skal fastlægges uden for modellen.

Som beskrevet ovenfor lægges der i de driftsøkonomiske analyser, der ligger til grund for analyserne på sektor- og samfundsniveau, vægt på at få opdelt bedrifterne efter beliggenhed på sand- eller lerjord. Virkningen af denne opdeling er i de sektor- og samfundsøkonomiske analyser sikret gennem vægtning af sandjords- og lerjordsbedrifter til en gennemsnitsbonitet, som er overført til ligevægtsmodellen.

Braklægning kommer til udtryk i ekstensiveret drift

Modellen beskriver ikke braklægning særskilt, men det braklagte areal indgår i beregningerne sammen med de dyrkede arealer, ligesom der i opgørelsen af det økonomiske afkast tages hensyn til braklægningspræmien. Arealpræmierne påvirker ikke intensiteten i produktionen, men indgår i afkastet til jord og er dermed med til at påvirke arealanvendelsen. Øget braklægning vil således i de sektor- og samfundsøkonomiske beregninger komme til udtryk i ekstensiveret drift på stort set uændret areal.

For at kunne anvendes til analyser af de erhvervs- og samfundsøkonomiske konsekvenser af en udfasning af pesticider, har det været nødvendigt at tilpasse modellen på en række punkter (Jacobsen & Frandsen, 1999).

Tilpasning af modellen

For det første beskriver modellen i sin standardudformning landbrugets forbrug af pesticider som en samlet post. Der er derfor foretaget en tilpasning af modelspecifikationen på en række punkter, således at forbruget af forskellige typer af pesticider er specificeret for forskellige afgrøder. Endvidere er indbygget muligheder for at substitutere pesticider med andre former for indsatsfaktorer, hvilket er nødvendigt for at modellere tilpasning i pesticidforbruget. Sidstnævnte sker i praksis ved at lægge elasticiteter ind i modellen, som fastlægger graden af substitutionsmuligheder i faktoranvendelsen. Disse ændringer er foretaget i konsultation med den teknisk-biologiske forskning (Underudvalget for Jordbrugsdyrkning).

For det andet har det været nødvendigt at udvide modellen med en beskrivelse af pesticidfri produktion. Der er her i realiteten tale om en ny teknologi, som modellens datagrundlag ikke giver basis for at beskrive. Som noget nyt inden for generelle ligevægtsanalyser er modellen derfor udvidet, således at der til hver vegetabilsk sektor er formuleret tilsvarende sektorer, der fremstiller samme produktion, men med en teknologi/faktorsammensætning, hvori pesticider ikke indgår (nul-scenariet), eller hvor de indgår i begrænset omfang (plus-scenariet). Faktorsammensætningen i de alternative sektorer er bestemt med udgangspunkt i beregninger med den driftsøkonomiske model (DØP), jf. Ørum (1999).

Overførsel af data

Overførslen af data er konkret sket ved, at der for hver planteavlssektor i DØP-modellen er beregnet den procentiske ændring i faktoranvendelsen ved overgang til pesticidfri produktion (beregningen er gennemført for hver af de ovennævnte bedriftstyper og sammenvejet til et gennemsnit for landbruget i alt). De således beregnede procenter er lagt til grund for korrektionen af faktoranvendelsen i AAGE-modellen. Som eksempel er i tabel 4.3 vist korrektionen af faktoranvendelsen i kornproduktionen ved nul-scenariet og plus-scenariet.

Tabel 4.3
Ændring i faktorforbruget pr. produceret enhed i f. t. nuværende teknologi, korn

Pct. ændring	Nul-scenariet	Plus-scenariet
Jord	28,4	16,1
Maskinstation og energi	18,2	11,2
Arbejdskraft	18,2	11,2
Halvfabrikata i øvrigt	30,9	17,4
Gødning	18,1	9,1
Herbicider	-100,0	-88,5
Fungicider	-100,0	-88,1
Insekticider	-100,0	-85,2
Enhedsomkostninger i alt	15,5	7,6

Kilde: Jacobsen & Frandsen (1999, tabel 3.4 og 3.5)

Som det fremgår af tabellen, kræver det ca. 28 pct. større areal at producere samme mængde korn i nul-scenariet som i nudriften, hvilket svarer til et fald i ha-udbyttet på 22 pct. For plus-scenariet er arealbehovet 16 pct. større svarende til 14 pct. lavere udbytte. Det ses endvidere, at indsatsen af eksempelvis maskinstation, arbejdskraft og gødning i produktionen af korn er omkring 18 pct. højere pr. produceret enhed i nul-scenariet end i nudriften mod 9-11 pct. højere i plus-scenariet.

I begge tilfælde gennemføres scenarierne således, at der pålægges et forbud mod produktion af de vegetabilske produkter ved brug af den nuværende produktionsteknologi. Teknisk set gennemføres scenarierne ved at produktionen i de traditionelle sektorer "stødes væk", hvorefter jord, kapital og arbejdskraft bliver frigjort med bl.a. en faldende jordrente til følge. Jorden reallokeres i en sådan situation til de beskrevne alternative vegetabilske landbrugserhverv (dvs. til de driftsgrene, der ikke anvender pesticider, eller kun anvender pesticider i et begrænset omfang). I den nye ligevægt vil jorden være reallokeret mellem de aktive vegetabilske erhverv, således at afkastet til landbrugsjorden er den samme i de enkelte driftsgrene. Kapital og arbejdskraft reallokeres til de alternative vegetabilske sektorer og til de øvrige erhverv i dansk økonomi.

Udfasning af pesticider fastlagt eksogent

Det anføres af Jacobsen & Frandsen (1999), at de principielle substitutionsmuligheder, der er beskrevet ovenfor, ikke udnyttes i nul- og plus-scenarierne, idet forbruget af pesticider kun finder sted inden for eksogent givne rammer (regelstyring). Den begrænsede anvendelse af pesticider gives som en tilladt mængde, afhængigt af afgrøden og eksempelvis i et fast forhold til indsatsen af jord (en fastsat behandlingsmængde pr. ha). Herved sikres, at indsatsen af pesticider i plus-scenariet ikke overskrider de fastlagte rammer i scenariet.

4.4 Vurdering af analysekonceptet

Vurdering

Analyserne tager udgangspunkt i økonomisk og agronomisk vel funderede analysekoncepter

De foreliggende analyser bygger på et sæt af modeller, som er tilpasset analysebehovet, og som giver mulighed for at belyse de økonomiske konsekvenser af en udfasning af pesticider på bedrifts-, sektor- og samfundsniveau. Analysekonceptet er vel funderet i økonomisk teori, og dele af modelkonceptet har været benyttet til konsekvensberegninger i forbindelse med vurdering af andre politiske tiltag. Det er en styrke, at de økonomiske analyser tager udgangspunkt i et agronomisk vel-funderet analysekoncept, samt at modellerne er tilpasset den konkrete problemstilling. Der tale om avanceret analyseteknik, som sammen med en høj kvalitet af data giver basis for en samlet beskrivelse af problemstillingen.

Modellernes forudsætninger er afgørende for resultatet

Ved at baseres analyserne på modelberegninger, vil resultaterne naturligt afspejle de fastlagte forudsætninger i modellerne. Som eksempel forudsætter beregningerne på bedriftsniveau fuld viden og gennemsigtighed i beslutningprocessen, hvilket formentlig afspejler det, kun de dygtigste driftsledere kan opnå. Analyserne på bedriftsniveau fokuseres endvidere på tilpasning på relativt kort sigt, mens der i de sektor- og samfundsøkonomiske analyser lægges vægt på den langsigtede virkning for landbruget og dansk økonomi. Resultaterne må således benyttes med forsigtighed, når det gælder planlægning af politikken på det mellemlange sigt, hvor der er barrierer for tilpasning i produktionen. Ligevægtsmodellens resultater vil undervurdere omkostningerne ved tilpasning på det kortere sigt. Omvendt må det forventes, at bedriftsmodellens resultater overvurderer omkostningerne ved tilpasning på lidt længere sigt, hvor der er større muligheder for tilpasning.

Braklægning behandles forskelligt

Braklægning behandles forskelligt i de to analysekoncepter. På bedriftsniveau lægges der grænser ind for omfanget af braklægning på den enkelte bedrift, hvilket ikke er forudsat i de sektor- og samfundsøkonomiske analyser, hvor det braklagte areal indgår sammen med det dyrkede areal i beregningerne. I begge tilfælde tages der hensyn til braklægningspræmien, som indgår i arealafkastet, og som dermed påvirker arealanvendelsen. Mens der i de driftsøkonomiske analyser således gives et bud på omfanget af braklægning på de enkelte grupper af bedrifter, vil øget braklægning på sektor- og samfundsniveau give sig udslag i ekstensiveret drift på stort set uændret areal.

Det skal endelig bemærkes, at modellerne ikke giver mulighed for at beskrive teknologiske ændringer. Der er således ikke i analyserne taget hensyn til, at det gennem forskning og udvikling vil være muligt at udvikle afgrøder og produktionsmetoder, der bedre kan konkurrere i et pesticidfrit landbrug. På den anden side sker der også i den kemiske industri fortløbende udvikling af mere miljøvenlige produkter. Der er således i den teknologiske udvikling modgående bevægelser, som det er vanskeligt at indbygge i et sådan modelkoncept.

Idealiseret beskrivelse giver retning og størrelsesordner

Disse forhold skal naturligvis tages med i vurderingen af resultaterne. Selvom der er tale om en idealiseret beskrivelse af situationen på forskelligt sigt er det vurderingen, at analyserne trods deres begrænsninger giver en forholdsvis sikker angivelse af ændringernes fortegn og af virkningerne af de analyserede scenarier.

[15] Scenarierne er beskrevet med indgående i forbindelse med analyserne i kapitel 5.

[16] Dækningsbidrag II er det beløb, der er tilbage til dækning af omkostninger ved bygninger og jord mv., når samtlige andre omkostninger (inklusive arbejdskraft) er afholdt. I de foreliggende beregninger, der fokuserer alene på planteavlen, vil dækningsbidrag II i hovedsagen kunne tages som mål for afkast til jord.

[17] Landbruget er repræsenteret ved 8 primære sektorer (korn, raps, kartofler, sukkerroer, grovfoder, kvæg, svin og fjerkræ). Hertil kommer 5 forarbejdningssektorer (sukkerfabrikker, mejerier, kvægslagterier, svineslagterier og fjerkræslagterier).