Rapport fra underudvalget om produktion, økonomi og beskæftigelse

6. Sammendrag og konklusion

Baggrund, mål og metode

Pesticider har øget produktiviteten, …

… men giver bekymring mht. sundheds- og miljøskader

Anvendelse af pesticider har skabt grundlag for øget produktivitet og stigende produktion i jordbruget. Pesticidanvendelsen giver imidlertid i stigende grad anledning til bekymring med hensyn til midlernes effekt for miljøet. Det gælder både sundhedsskadelige virkninger som følge af forurening af grundvand og produkter og pesticidernes påvirkning af fauna og flora. Usikkerheden omkring de langsigtede virkninger af pesticidanvendelsen har derfor medført krav om, at pesticidforbruget begrænses eller eventuelt helt udfases.

Analysen omfatter:
- økonomiske konsekvenser ved udfasning af pesticider
- omkostninger ved rensning af drikkevand

Formålet med de foreliggende analyser er at vurdere de erhvervs- og samfundsøkonomiske virkninger af en udfasning af jordbrugets pesticidanvendelse, herunder konsekvenserne for jordbrugets produktion og indtjening samt de beskæftigelsemæssige virkninger. Der lægges i denne sammenhæng vægt på, at konsekvenserne skal belyses for såvel det primære landbrug som for følgeindustrierne, dvs. der stiles mod en samlet analyse af de økonomiske konsekvenser belyses både for erhvervet og samfundet. Det er endvidere målet at inddrage miljøøkonomiske parametre såsom omkostningerne ved rensning af drikkevand.

Ensidig dansk regulering af pesticidanvendelsen

Vurdering af disse forhold kræver stillingtagen til problemernes grænseoverskridende karakter. Det skal således tages i betragtning, at internationale handelsaftaler ikke tillader særbehandling af importerede produkter, ligesom krav til produktionsstandarder kun er tilladt, når det retter sig mod egen produktion. De foreliggende analyser tager udgangspunkt i en ensidig dansk regulering af pesticidforbruget, hvor det forudsættes, at danske forbrugere og producenter har adgang til køb af konkurrerende udenlandske produkter og produktionsmidler.

Analyserne falder i to afsnit: Økonomiske analyser af reduceret pesticidforbrug i landbruget og økonomisk værdisætning af miljøgoder. Førstnævnte omfatter analyser af tilpasningen på sædskifteniveau, bedriftsniveau samt sektor- og samfundsniveau, mens analyserne af miljøforbedringer fokuserer på omkostningerne ved rensning af drikkevand, sundhedsrisici og biodiversitet.

Økonomien ved regulering af landbrugets pesticidanvendelse

Økonomien ved regulering …

… belyses ved forskellige grader af udfasning

Den ovennævnte problemstilling belyses gennem en række scenarier, som er udformet med henblik på at beskrive forskellige grader af begrænsning i jordbrugets pesticidanvendelse. Dette omfatter fuld udfasning (nul-scenario) og delvis udfasning (plus-scenario) af anvendelsen af pesticider. Sidstnævnte sigter mod at belyse situationen, hvor der tillades anvendelse af pesticider i begrænset omfang til afgrøder, som uden behandling ville give store udbyttetab eller medføre bortfald af produktionen. De ovennævnte analyser er suppleret med analyser af tilpasningen på bedriftsniveau ved forskellige grader af restriktioner på anvendelsen af pesticider jf. omtalen af forskellig behandlingsintensitet nedenfor.

Økonomiske modeller beskriver tilpasning på bedrifts-, sektor- og samfunds- niveau

Økonomien ved begrænsning af pesticidanvendelsen belyses ved hjælp af økonomiske modeller, som er tilpasset analysebehovet, og som giver mulighed for at vise de økonomiske konsekvenser af en udfasning af pesticider på bedrifts-, sektor- og samfundsniveau. Grundlaget for analyserne er agronomisk fastlagte forudsætninger med hensyn til udbyttetab og dyrkningspraksis i nusituationen og ved udfasning af pesticider. De således beregnede udbyttetab lægges til grund for analyser af areal- og pesticidanvendelsen samt det økonomiske afkast på bedriftsniveau, der bygger på en partiel optimering af afkastet i planteproduktionen. Beregningerne lægges endvidere til grund for fastlæggelse af de teknisk-biologiske forudsætninger for analyserne på sektor- og samfundsniveau, der baseres på en generel ligevægtsmodel, hvor samspillet med andre økonomiske sektorer er medtaget. Denne sammenbinding af analysekonceptet sikrer en samenhængende beskrivelse af konsekvenserne på forskellige niveauer af en udfasning af pesticidanvendelsen.

Modellernes forudsætninger afgørende for resultatet

Indikation for retning og størrelsesorden af ændringer

Analyserne har typisk karakter af konsekvensanalyser, hvor resultaterne afspejler de fastlagte forudsætninger i modellerne. Som eksempel forudsætter beregningerne på bedriftsniveau fuld viden og gennemsigtighed i beslutningprocessen, hvilket formentlig afspejler det, de dygtigste driftsledere kan opnå. Analyserne på bedriftsniveau fokuseres endvidere på tilpasning på relativt kort sigt, mens der i de sektor- og samfundsøkonomiske analyser lægges vægt på den langsigtede virkning for landbruget og dansk økonomi. Der er således tale om supplerende analyser, der giver mulighed for at belyse konsekvenserne på forskellige niveauer. Selvom der i sagens natur vil være usikkerhed forbundet med sådanne analyser, er det vurderingen, at analyserne trods deres begrænsninger giver en indikation af retning og størrelsesorden af virkningerne af de analyserede scenarier.

Braklægning behandles forskelligt

Det skal bemærkes, at braklægning behandles forskelligt på bedrifts- og sektorniveau. I bedriftsmodellen er der lagt forudsætninger ind med hensyn til omfanget af brak på den enkelte bedrift, hvor det forudsættes, at brak skal udgøre minimum 10 pct. og maksimum 33 pct. af arealet med reformafgrøder (inklusive brak). Af hensyn til disponeringen af husdyrgødningen regnes der dog med, at brakprocenten for husdyrbrug ikke kan overstige 10 pct. Bedriftsanalyserne giver således et bud på omfanget af braklægning på udvalgte driftsformer. Den makroøkonomiske model beskriver ikke braklægning særskilt, men det braklagte areal indgår i beregningerne sammen med de dyrkede arealer. Øget braklægning vil derfor i sektorberegningerne kommer til udtryk i lavere gennemsnitsudbytter pr. ha (ekstensiveret udnyttelse af arealerne).

Nul-scenario

Samfundsøkonomiske omkostninger ved total udfasning på 7,3 mia. kr.

Analyserne viser, at der er store samfundsmæssige omkostninger forbundet med en total udfasning af jordbrugets pesticidanvendelse. Samlet vil en total udfasning af pesticider indebære et (mængdemæssigt) fald i bruttonationalproduktet på 7,3 mia. kr. årligt (0,8 pct.). Det private forbrug falder med 7,6 mia. kr. (1,7 pct.) svarende til ca. 1.500 kr. pr. indbygger, investeringerne reduceres med 2 mia. kr., og den samlede danske eksport og import øges med henholdsvis 6,4 mia. og 3,8 mia. kr. Det centrale mål for de velfærdsøkonomiske virkninger er ændringer i det private forbrug.

På sektorniveau måles virkningen ved ændringen i bruttofaktorindkomsten, der er udtryk for erhvervets bidrag til indkomstdannelsen i samfundet (afkast til arbejdskraft, kapital og jord). Ved udfasning af pesticider reduceres produktiviteten i erhvervet, hvorved erhvervets muligheder for at konkurrere om arbejdskraft og kapital forringes. Der vil følgelig ske en "afvandring" af kapital og arbejdskraft fra landbruget, som her forudsættes beskæftiget i andre erhverv, men til lavere realløn. For landbruget betyder det, at aflønningen til arbejdskraft falder, dvs. den tilbageværende arbejdskraft vil få et indkomsttab. Herudover vil de etablerede bruger få et kapitaltab i form af faldende afkast til jord, ligesom der kan ske ændringer i værdien af fx. mælkekvoten.

Landbrugets bidrag til indkomstdannelsen falder

Analyserne på sektorniveau viser, at total udfasning af pesticider vil indebære et realt fald i bruttofaktorindkomsten i det primære landbrug på 3,4 mia. kr. (15 pct.), hvoraf kornsektoren alene tæller for en nedgang på 3 mia. kr. Den største nedgang i faktoraflønningen ligger på kapital og arbejdskraft, der som nævnt skal ses i sammenhæng med lavere indsats i disse produktionsmidler, mens aflønningen af jord falder med 13 pct. (470 mio. kr.). Faldet modgås af en stigning i mælkekvotens værdi på godt 700 mio. kr. Analyserne på bedriftsniveau, som bygger på en partiel og kortsigtet tilpasning af planteproduktionen, viser et tab for landbruget i størrelsesordenen 2,5 mia. kr. årligt ved total udfasning af pesticider. Beregningerne understreger således, at landbrugets tab i høj grad vil afhænge af de forudsætninger, der lægges ind med hensyn til produktionsmidlernes mobilitet og længden af tilpasningsperioden. Herudover vil der også være en effekt i form af omfordeling mellem plante- og kvægproducenter som følge af forskellig virkning for afkast til jord og produktionsrettigheder.

Frigørelse af arbejdskraft …

… reducerer reallønnen

Udover de ovennævnte ændringer falder i bruttofaktorindkomsten i landbrugets forarbejdningsindustrier og andre producerende erhverv med henholdsvis 1,1 mia. og 910 mio. kr. Sidstnævnte dækker over et fald på 3,7 mia. kr. i hjemmemarkedsorienterede erhverv (bygge og anlæg, handel, tjenesteydelser og boligbenyttelse) og en stigning i andre erhverv (herunder især eksporterhverv) på 2,8 mia. kr. De anførte tal skal ses i sammenhæng med, at beskæftigelsen i det primære landbrug og forarbejdningsindustrien falder med godt 16.000 helårsarbejdere i nul-scenariet, samt at der afskrives kapital og frigøres arbejdskraft fra en række hjemmemarkedserhverv. For at opretholde beskæftigelsen må reallønnen falde omkring 1 pct. Et sådan reallønsfald vil på den ene side forbedre konkurrenceevnen i de konkurrenceudsatte erhverv med en mindre import og stigende produktion og eksport til følge. På den anden side vil faldende realløn reducere den indenlandske efterspørgsel, hvilket især rammer hjemmemarkedserhvervene, der ikke tilsvarende har mulighed for at afsætte til eksport.

Betydelige fald i dækningsbidraget …

… specielt i produktionen af sukkerroer, kartofler og frø, …

Beregningerne på bedriftsniveau viser, at et forbud mod brug af pesticider vil reducere dækningsbidraget med 34 pct. på lerjorden og 24-28 pct. på sandjorden afhængig af driftsformen. Faldet er generelt større på planteavlsbedrifter med specialproduktioner såsom sukkerroer til fabrik, frø og kartofler, mens dækningsbidraget procentisk set falder nogenlunde lige meget på ikke specialiserede planteavlsbedrifter, kvægbedrifter og svinebedrifter. Kvægbedrifterne har dog absolut set de laveste fald. Beregningen bygger på, at alle andre indsatsfaktorer (inklusive arbejdskraft) aflønnes til uændret pris, samt at landbrugets produktpriser ikke påvirkes af indgrebet. Faldet i dækningsbidrag vil i store træk nedfældes sig i lavere afkast til jord.

… men mindre i kvægproduktionen

Det lavere fald i dækningsbidrag på kvægbedrifterne skal ses i sammenhæng med, at denne driftsform generelt bruger færre pesticider end både planteavlsbedrifter og svinebedrifter. For kvægbrugene afbødes tabet i nogen grad yderligere af, at det er muligt at erstatte foderroer med helsæd og græs, hvilket giver en væsentlig reduktion i behovet for pesticidbehandling.

Kraftigt fald i planteproduktionen, …

De ovennævnte ændringer er resultatet af en kraftig nedgang i planteproduktionen. Kornproduktionen falder med 70 pct., mens rapsproduktionen stort set falder bort. Endvidere reduceres produktionen af specialafgrøder (sukkerroer og kartofler) med 63-69 pct. De kraftige produktionsfald skyldes, at dansk landbrugs enhedsomkostninger stiger med deraf følgende negative konsekvenser for konkurrenceevnen. Som følge af international konkurrence stiger prisen på korn og raps kun lidt, mens prisen på kartofler og sukkerroer, der er mindre udsat for international konkurrence, stiger henholdsvis 22 og 30 pct.

… mens animalsk produktion kun berøres lidt

Den animalske produktion berøres kun lidt af begrænsningen i pesticidforbruget. Der sker dog en lille stigning i produktionen af svine- og fjerkrækød, bl.a. som følge af lavere lønudgifter. Mælkeproduktionen ændres ikke, da den er styret af EU's mælkekvote, men kvoteværdien stiger på grund af lavere produktionsomkostninger.

Øget gødningsintensitet

Det anvendte modelkoncept er ikke udviklet til at beskrive virkningen for gødningsbalancen i erhvervet. Derimod tager de sektorøkonomiske analyser eksplicit højde for sammenhængen mellem ændring i produktion og gødningsanvendelsen som fastlagt i de agronomiske forudsætninger for beregningerne. Det er her forudsat, at gødningsintensiteten i planteproduktionen øges ved udfasning af pesticider. I nul-scenariet falder forbruget af handelsgødningskvælstof med 63 pct., mens kvælstoftilførslen med husdyrgødning stort set er konstant. Totalt set falder tilførslen af kvælstof med godt 40 pct. Den stigende gødningsintensitet rejser naturligt spørgsmålet, om det vil være muligt at overholde harmonireglerne. Det skal i denne sammenhæng erindres, at de makroøkonomiske beregninger bygger på tilpasning på lang sigt, hvor det vil være muligt at flytte produktionen, hvis der er behov herfor. På kortere sigt kan kravet om harmoni mellem antal dyr og areal indebære øgede omkostninger til transport af naturgødning, hvilket vil påvirke afkastet i husdyrproduktionen og øge salgsafgrødernes konkurrencemuligheder.

Omlægning fra vintersæd til vårsæd, større areal med grovfoder og øget braklægning

Virkningen på arealanvendelsen i landbruget har været genstand for indgående analyser på såvel sædskifteniveau som på bedrifts- og sektorniveau. Det generelle billede er, at der vil ske en omlægning fra vintersæd til vårsæd, mens foderroer vil blive erstattet af større areal med ærter, helsæd og græs i omdriften. På grund af konkurrence fra udlandet vil arealet med kartofler falde, mens arealet med sukkerroer går ned. Arealet med grovfoder vil samlet stige, ligesom der må regnes med øget braklægning på planteavlsbedrifter.

Arealtilskuddene påvirker arealanvendelsen

Arealtilskuddene til salgsafgrøder har en markant indflydelse på landmændenes disponering af det dyrkede areal. Trods meget kraftige fald i kornproduktionen regnes der i de sektorøkonomiske analyser ikke med tilsvarende nedgang i kornarealet, ligesom der fortsat forventes arealer lagt ud til raps. Forklaringen er, at udbetaling af arealtilskud til landbruget vil holde disse arealer i produktion på et meget lavt udbytteniveau, hvilket i realiteten betyder, at der vil være basis for en væsentlig frivillig braklægning, især på planteavlsbedrifterne. Som beskrevet ovenfor er braklagte arealer ikke modelleret særskilt i de sektorøkonomiske beregninger, men indgår sammen med de dyrkede arealer i beregningerne. Braklægning vil således give sig udslag i ekstensiveret drift på stort set uændrede arealer.

Harmonikrav hæmmer konkurrenceevnen i animalsk produktion

I lyset af det beregnede store fald i kornproduktionen har det været drøftet, hvorvidt det anvendte analysekoncept i tilstrækkelig grad er i stand til at beskrive de agronomiske bindinger mellem vegetabilsk produktion, arealanvendelse og gødningsforbrug. Det er opfattelsen, at harmonikrav og andre bindinger på produktionen vil reducere afkastet i den animalske produktion på kort til mellemlangt sigt, og gennem lavere efterspørgsel efter jord til grovfoder derigennem lægge en bund under faldet i produktionen af fx korn. Det er derfor væsentligt at have i erindring, at de sektor- og samfundsøkonomiske analyser indikerer en udvikling mod en langsigtet ligevægt, hvor sådanne bindinger antages at være uden betydning.

Plus-scenario

Delvis udfasning giver noget mindre samfundsøkonomisk tab

Sammenlignet med total udfasning giver plus-scenariet noget mindre tab. Bruttonationalproduktet reduceres mængdemæssigt med 3,1 mia. kr. (0,4 pct.). Det private forbrug falder med 3 mia. kr. svarende til ca. 600 kr. pr. indbygger, investeringerne falder med 950 mio. kr. og mængden af eksport og import stiger med henholdsvis 1,6 mia. kr. og godt 500 mio. kr.

Faldende afkast til jord, men stigende værdi af mælkekvote

På sektorniveau falder landbrugets bruttofaktorindkomst realt med 1,8 mia. kr. (8 pct.), mens der i forarbejdningssektorerne er tale om en lille stigning, idet stigende produktion i de animalske sektorer mere end opvejer et fald i sukkerfabrikkernes produktion. I lighed med ovenfor er det afkastet til kapital og arbejdskraft, som rammes mest, mens afkastet til jord reduceres med 8 pct. (295 mio. kr.). Overfor dette står en stigning i mælkekvotens værdi på 380 mio. kr. Bruttofaktorindkomsten i andre sektorer falder i dette tilfælde realt godt 600 mio. kr., der dækker over faldende produktion i hjemmemarkedserhverv og stigende produktion i eksporterhverv. Beskæftigelsen i landbruget reduceres med ca. 8.000 årsarbejdere, hvoraf hovedparten vedrører den primære landbrugssektor.

Fortsat betydelige fald i dækningsbidraget

Analyserne på bedriftsniveau viser, at dækningsbidraget i plus-scenariet vil reduceres fra 18 til 26 pct. på lerjorden og fra 8 til 16 pct. på sandjorden. I lighed med ovenfor er det planteproducenterne med sukkerroer og kartofler, som må indkassere det største fald. Kvægproducenter på lerjorden får et relativt stort fald i dækningsbidraget (26 pct.), mens kvægproducenterne på sandjord stort set ligger på linie med svineproducenterne (15-16 pct. fald).

Lavere planteproduktion …

… men stort set uændret animalsk produktion

Ifølge de sektorøkonomiske beregninger falder produktionen af korn med 32 pct., mens produktionen af raps stort set falder bort trods 4 pct. stigning i prisen. Prisen på korn stiger kun svagt (1 pct.), mens prisen på kartofler og sukkerroer stiger henholdsvis 2 og 3 pct. Produktionen af kartofler vil stort set halveres, mens produktionen af sukkerroer falder med 6 pct. Den animalske produktion er i det væsentlige uberørt af begrænsningen i pesticidanvendelsen, men prisen på grovfoder falder bl.a. som følge af lavere afkast til jord.

Øget gødningsintensitet

Forbruget af handelsgødning er beregnet til at falde med 29 pct. og den samlede kvælstoftilførsel med 19 pct., men da planteproduktionen falder mere øges gødningsintensiteten.

Ændret arealanvendelse og øget braklægning

Analyserne af arealanvendelsen viser, at der også i plus-scenariet vil ske en omlægning fra vintersæd til vårsæd. Rapsarealet og arealet med sukkerroer skønnes at stige lidt, hvilket primært er udtryk for, at der i et vist omfang kan benyttes pesticider i produktionen. Arealet med kartofler falder, mens arealet med grovfoder stiger. I lighed med nul-scenariet øges braklægningen på planteavlsbedrifter på lerjord.

Betydelig økonomisk gevinst ved at gå fra fuld til delvis udfasning

Sammenholdes de ovennævnte tab i bruttonationalproduktet med ændringen i behandlingshyppigheden vil det ses, at der er en betydelig økonomisk gevinst at hente ved at gå fra nul-scenariet til plus-scenariet. Ifølge beregningerne ligger behandlingsintensiteten i nudriften på 1,4-3,9 standarddoser pr. ha afhængig af hoveddriftsform og jordtype. Tillades der begrænset anvendelse af pesticider svarende til plus-scenariet vil behandlingsintensiteten reduceres til 0,2-0,7 standard-doser i forhold til nudriften. Ved at gå fra nul-scenariet til plus-scenariet vil omkostningerne blive mere end halveret, selv om behandlingshyppigheden reduceres med mere end 80 pct. i forhold til nudriften. Problemet ved plus-scenariet er, at det er vanskeligt at definere den behandling, der sikrer den forudsete reduktion i behandlingsintensiteten.

Global udfasning af pesticider styrker produktionen af pesticidfrit dansk korn

Beregningerne bygger på ensidig dansk regulering af pesticidforbruget, men med fri adgang til at importere konventionelle produkter og produktionsmidler. Dette betyder bl.a. at dansk produceret korn i væsentligt omfang vil blive erstattet af importeret konventionelt korn, som er med til at holde dansk animalsk produktion oppe. Forestillede man sig tilsvarende reguleringer af pesticidanvendelsen gennemført i udlandet, må det forventes, at udbuddet af korn globalt vil falde med deraf følgende stigende priser. En sådan udvikling vil styrke konkurrenceevnen i produktionen af pesticidfrit dansk korn, men på bekostning af generelt stigende fødevarepriser og globale økonomiske tab for forbrugerne.

Virkning af forskellig behandlingsintensitet

Forskellige grader af udfasning analyseret

Med henblik på at belyse konsekvenserne af forskellige grader af udfasning af pesticidforbruget i landbruget er der på bedriftsniveau gennemført analyser af sammenhængen mellem pesticidanvendelse, produktion og økonomi under forskellig behandlingsintensitet. Grundlaget for analyserne er forskellige mellemscenarier, som er udformet med henblik på at belyse forskellige behandlingsintensiteter under optimeret drift som beskrevet i bedriftsmodellen (DØP). Blandt de anvendte scenarier indgår det såkaldte plus-plus-scenario, der med hensyn til behandlingshyppighed stort set svarer til målet i Pesticidplanen fra 1986.

Udbytteniveauet kan opretholdes ved begrænset udfasning af pesticider …

Analyser af landbrugsbedrifternes økonomi ved forskellig pesticidanvendelse indikerer, at det ved udnyttelse af den bedst kendte teknik og under optimale varslingsforhold skulle være muligt i et vist omfang at begrænse pesticidforbruget uden af sænke udbytteniveauet, men at udbytteniveauerne falder stærkt, hvis behandlingsintensiteten reduceres yderligere. Det er i disse analyser tilstræbt at præsentere optimale løsninger i den forstand, at der stiles mod opretholdelse af størst muligt udbytte gennem tilpasning af produktionsmetoderne ved et lavere pesticidforbrug. De analyserede scenarier repræsenterer således forskellige teknologier.

… men usikkerhed om nødvendig teknik

Det anføres, at det i praksis vil være vanskeligt at opfylde betingelserne for et reduceret pesticidforbrug uden økonomisk tab. Der er ikke på alle områder udviklet de nødvendige skadetærskler, ligesom de nødvendige varslingssystemer kræver langtidsprognoser for vejret, som i dag ikke er til rådighed. Det er således forbundet med betydelig usikkerhed at udpege de sprøjtninger, der med sikkerhed vil kunne reducere tabene signifikant. Hertil kommer, at der må regnes med en betydelig meromkostning i form af monitering af afgrøderne. Endelig peges der på, at det vil kræve en betydelig indsats at sikre adgangen til sygdomsresistente sorter og nødvendig viden.

Resultaternes prisfølsomhed

Sænkning af prisstøtten til landbruget …

Der er endvidere gennemført analyser af pesticidforbrugets prisfølsomhed på bedriftsniveau. Som illustration benyttes et prisfald på korn på 30 pct. kombineret med øget arealtilskud som forudsættes udbetalt som produktionsuafhængig støtte til landbruget. Arealstøtten indgår imidlertid i dækningsbidraget og vil derfor påvirke jordrenten. Der regnes endvidere med, at prisen på herbicider og fungicider øges med 25 pct. og prisen på insekticider med 50 pct. svarende til de sidst indførte afgifter.

… reducerer pesticidforbruget …

… og gør udfasning billigere

Resultaterne af analyserne viser, at arealafkastet i optimeret drift under de fastlagte forudsætninger falder med 40 pct., men samtidig falder behandlingsintensiteten fra 2,3 til 1,4 standarddoser pr. ha. De lavere kornpriser bidrager således til at reducere anvendelsen af pesticider. Det fremgår imidlertid også af beregningerne, at tabene ved udfasning af pesticider halveres, når der lægges de lavere produktpriser til grund for analysen. De anførte resultater vedrører lerjord. For sandjord vil udfasningsomkostningerne efter et prisfald være endnu mindre.

Pesticidanvendelse og dyrkningsrisiko

Landmanden stiler mod udjævning af økonomisk afkast

Pesticidanvendelsens betydning for sikkerheden i plantedyrkningen har været genstand for analyser på bedriftsniveau. Der peges i den sammenhæng på, at landmanden ikke nødvendigvis stiler mod et konstant udbytteniveau, men derimod ønsker at udjævne det økonomiske afkast, hvor også produktpriserne spiller en rolle. Da udsving i udbytterne for en række afgrøder ofte vil være negativt korreleret med prisen (fx kartofler), ligger der således i markedstilpasningen en udjævnende effekt, som landmanden kan inddrage i sin planlægning.

Usikkerhed om pesticidernes betydning for udbyttevariationen

Problemet er, at der ikke findes grundlæggende data til rådighed, der på sikker vis kan bruges til at analysere, om der vil være en større eller mindre dyrkningssikkerhed, hvis pesticiderne afvikles. Observationer fra helårsforsøg med konventionelle og økologiske landbrug har ikke vist forskelle med hensyn til udbyttevariation, hvilket forklares med, at man i det økologiske landbrug satser på resistente sorter, samt at det gennem ændret sædskifte- og dyrkningspraksis har været muligt at eliminere den øgede dyrkningsrisiko til gengæld for lavere udbytte. For specialafgrøder, hvor der generelt er tale om større mulighed for udbyttetab som følge af skadegørere, findes der ikke tilgængelig viden, som kan belyse pesticidernes virkning på dyrkningssikkerheden. Generelt hersker der dog ikke tvivl om, at pesticiderne kan være med til at stabilisere produktionen ved at afbøde store udbyttetab som følge af skadegørere.

Det anføres i undersøgelsen, at betydningen af god driftsledelse og afhængighed af klimaet øges ved udfasning af pesticider. Det vil som regel ikke have uoprettelige konsekvenser, hvis skadedyr eller plantesygdomme et enkelt år giver særligt store udbyttetab. Helt anderledes forholder det sig med

Ukrudt et problem

ukrudtet. Hvis ukrudtet blot et enkelt år får lov at brede sig, kan det kræve indsættelse af ekstra mekanisk ukrudtsbekæmpelse i mange år, og nogle af de økonomisk interessante afgrøder som fx frøgræs, roer og vintersæd må i værste fald udgå af sædskiftet.

Behov for bedre driftsledelse og varslingssystemer

Når det gælder omstilling til mellemscenarierne, er forholdet et andet. En uheldig udvikling med øgede ukrudtsproblemer vil kunne reddes gennem anvendelse af herbicider, dvs. den mekaniske ukrudtsbekæmpelse vil ikke længere have topprioritet ved planlægning af sædskiftet. Der peges på, at det vil være nødvendigt, at driftslederen til stadighed forbedrer sin viden om nye pesticider og disses anvendelse, ligesom der er behov for nye varslings- og moniteringssystemer. For at udnytte en sådan teknologi er der behov for løbende efteruddannelse af konsulenter og landmænd.

Gartneri og skovbrug

Gartneri og skovbrug

Udfasning af pesticider gør det vanskeligt at efterkomme kvalitetskrav i gartneri, …

Virkningen af en udfasning af pesticider vil påvirke produktionen i gartneri og skovbrug i varierende grad afhængig af produkter og produktionsmetoder. Taget under ét vil en omstilling til pesticidfrit gartneri (nul-scenario) betyde væsentlige reduktioner i erhvervet som helhed. Delvis udfasning af pesticidforbruget (plus-scenario) vil formentlig kunne imødekommes i grønsagsproduktionen ad åre, mens potteplanteproduktionen vil have vanskeligt ved at efterkomme et sådan krav uden betydelige fald i produktionen. Det anses endvidere for meget tvivlsomt, at en erhvervsmæssig produktion af æbler, pærer og surkirsebær kan opretholdes ved total udfasning af pesticider, mens solbær og jordbær i et vist omfang kan forventes opretholdt.

… planteskoler …

Det vurderes, at det økonomiske afkast i planteskoleproduktionen vil halveres ved total udfasning af pesticider, mens der i plus-scenariet skulle være mulighed for at opretholde en række kulturer. Problemet ved begrænsning af pesticidanvendelsen i planteskolerne er, at disse er underlagt kvalitetskontrol med hensyn til karantæne- og kvalitetsskadegørere, som vil være vanskelige at opfylde uden brug af pesticider.

… og skovbrug

Sammenlignet med landbrug og gartneri er anvendelsen af pesticider i skovbruget lille. Hovedparten af pesticidforbruget vedrører herbicider, der benyttes i unge beplantninger til bekæmpelse af bl.a. græs. Det vurderes, at forbud mod brug af pesticider vil indebære et fald i det økonomiske afkast i gamle skovegne i størrelsesordenen 30-50 pct. og op mod 80 pct. ved produktion af pyntegrønt. Tabet er mindre ved skovrejsning på agerjord. Det udelukkes dog ikke, at det på sigt vil være muligt at finde nye produktionsmetoder, som kunne begrænse behovet for især herbicider.

Markante samfundsøkonomiske virkninger

Regnes der med et fald i gartneriets og skovbrugets bruttofaktorindkomst på henholdsvis 20 pct. i nul-scenariet og 10 pct. i plus-scenariet vil udfasning af pesticidanvendelsen indebære et fald i bruttofaktorindkomsten på omkring 500 mio. kr. i gartneriet og 225 mio. kr. i skovbruget ved total udfasning af pesticidforbruget (nul-scenariet) mod omkring det halve i plus-scenariet. Sammenholdt med faldet i landbrugets bruttofaktorindkomst på henholdsvis 3,4 og 1,8 mia. kr. vil tabet i gartneri og skovbrug således formentlig øge det samlede samfundsøkonomiske tab ved udfasning af pesticider i størrelsesordenen 10-15 pct.

Økonomisk værdisætning af miljøgoder og sundhedseffekter

Værdisætning af miljøgoder og sundhedseffekter …

Formålet med værdisætningsundersøgelsen har været at opstille tentative mål for den samfundsmæssige værdi af de miljøforbedringer, som et stop for pesticider kan forventes at give. Da det ikke har været muligt at gennemføre værdisætning af miljøgoder inden for rammerne af nærværende undersøgelse, baseres analyserne overvejende på studier af den internationale litteratur. Værdisætningsundersøgelserne har ikke skabt grundlag for en egentlig cost-benefit vurdering af ophør med pesticidanvendelse. Det skyldes dels, at den naturvidenskabelige del af Pesticidudvalgets arbejde ikke i almindelighed

… savner naturvidenskabelige data

har ført frem til konklusioner, som værdisætningskalkuler kan baseres på. Det gælder fx på sundhedsområdet, hvor det ikke har været muligt at opstille kvantificerede skøn over pesticiders sundhedseffekter, og hvad biodiversitet og andre "bløde" værdier angår, har det ikke været muligt at finde udenlandske værdisætningsundersøgelser, der minder tilstrækkeligt om nærværende scenarier til, at de fundne enhedsværdier har kunnet benyttes.

Omkostninger ved rensning af drikkevand analyseret

Derimod er der gennemført analyser af besparelser inden for vandforsyningen ved stop af pesticider. Som grundlag herfor er benyttet alternativomkostningsmetoden, hvor de forventede samfundsmæssige besparelser inden for drikkevandsforsyningen ved ophør af pesticidanvendelse lægges til grund for vurdering af værdien af rent grundvand. Der arbejdes i analyserne med to udviklingsscenarier, hvoraf det ene omfatter direkte afhjælpende foranstaltninger og udvidet rensning, mens det andet alene omfatter afhjælpende foranstaltninger i form af flytning af kildeplads og sammenlægning af vandværker. Analyserne viser, at de samfundsøkonomiske omkostninger ligger i størrelsesordenen 100-120 mio. kr. årligt, hvis rensning tillades, mod 150-180 mio. kr. hvis rensning kun må forekomme som midlertidig foranstaltning.

Blandt andre mål kan nævnes sikring af befolkningen mod forurening af fødevarer med pesticidrester, større biodiversitet og mindre CO₂-udslip i tilknytning til produktionen af pesticider. Det har som nævnt ikke været muligt at beregne skøn for den samfundsmæssige værdi af den sidstnævnte gruppe af mål.

Beslutning beror på politisk afvejning af økonomiske og miljømæssige hensyn

Analyserne giver således ikke basis for at vurdere de samlede benefits ved udfasning af pesticidanvendelsen i jordbruget, mens de samfundsmæssige omkostninger (costs) på rimelig måde er dækket ind. Det vil derfor bero på en politisk vurdering, om de samfundsøkonomiske omkostninger ved udfasning af pesticidforbruget sammenholdt med den opnåede værdi af rent grundvand og andre ikke kvantificerede miljøgevinster berettiger et sådant indgreb.

Beslutningerne påvirket af usikkerhed og irreversibilitet

En sådan vurdering vil være behæftet med usikkerhed, hvor også spørgsmålet om skadevirkningernes irreversibilitet spiller ind. Empirisk forskning viser, at folks risikovurdering kan være vanskelig at forklare ud fra rationelle økonomiske kriterier. En af årsagerne kan være, at folk opfatter videnskabeligt begrundede skøn over sandsynligheden for skader som ufuldstændig information, hvilket betyder, at der vil være en sikkerhedspræmie, som må indregnes i vurderingen af costs og benefits ved begrænsning af pesticidforbruget. Det har ikke været muligt inden for den foreliggende analyses rammer at vurdere størrelsen af en sådan sikkerhedspræmie. Der peges imidlertid på, at der i den økonomiske teori kan findes støtte for valg af politik under forhold, hvor skaden på miljøet er kendetegnet af usikkerhed og irreversibilitet, ligesom teorien giver retningslinier for, hvor der skal sættes ind for at reducere usikkerheden i beslutningsgrundlaget.

Regulering og valg af instrumenter

Reguleringen må målrettes problemstillingen

Der peges i rapporten på, at regulering af jordbrugets pesticidforbrug i videst muligt omfang bør målrettes de problemer, der er i fokus. Som eksempel nævnes, at en generel reduktion af pesticidanvendelsen på det samlede areal formentlig vil have væsentligt mindre positiv effekt på flora og fauna, end hvis den samme reduktion i forbruget sker ved etablering af sprøjtefrie randzoner og forbud mod sprøjtning i miljøfølsomme områder. Tilsvarende kan det inddrages i reguleringsgrundlaget, at de enkelte midler er forbundet med forskellig risiko for udvaskning til grundvandet, og at risikoen varierer fra sted til sted.

Detailstyring er administrativt krævende

Valget af regulering (og målsætning) skal således være tilstrækkelig detaljeret til at kunne afspejle variationen i pesticidforbrugets miljøeffekt både geografisk og i relation til det enkelte middels virkning. Overfor dette står hensynet til omkostningerne ved administration af politikken. Jo mere detaljeret en politik er udformet, des større kontrol- og administrationsomkostninger vil der almindeligvis være forbundet med politikken. Valget af reguleringsinstrumenter må således bero på en vurdering af ordningernes efficiens, hvor også administrationsomkostningerne inddrages.

Afgifter er lette at administrere, …

… men kræver et højt afgiftsniveau

Afgifter er i almindelighed lette at administrere, og er målet en generel reduktion af pesticidforbruget, vil en afgift være et effektivt instrument, idet det sikrer, at pesticidforbruget reduceres på den økonomisk mest rationelle måde. Det vil dog kræve betydelige afgifter at sikre større reduktioner i pesticidforbruget. Det samme gælder anvendelse af kvoter, forudsat at disse gøres omsættelige. Der peges i denne sammenhæng på muligheden for at differentiere afgiften efter midlernes skadevirkning og risikoen for udvaskning, eventuelt at graduere afgiften i forhold til anbefalet behandlingshyppighed, ligesom håndhævelse af erstatningsansvar kan være et muligt supplement til traditionel regulering.

Afgiften indfrier ikke kravet om differentieret indsats

En generel afgift på pesticidforbruget vil ikke kunne indfri kravet om en differentieret indsats overfor forureningen i geografisk afgrænsede områder. Dette forudsætter anvendelse af regelstyringsinstrumenter, hvor der fx. udstedes forbud mod anvendelse af pesticider i miljøfølsomme områder eller lægges begrænsninger på dyrkning af særligt belastende afgrøder. Problemet ved en sådan politik er, at det er vanskeligt at sikre en økonomisk optimal løsning, ligesom regelstyring generelt er administrativt krævende. Valget af politiske styringsinstrumenter kræver derfor nærmere overvejelser, hvorunder også mulighederne for at kombinere regelstyring med økonomiske instrumenter inddrages.

Afgifter på konventionel produktion

Det har været nævnte, at man i stedet for at regulere pesticidanvendelsen kunne lægge afgifter på konventionel produktion. Et sådant tiltag ville kræve certificering af pesticidfrie produkter i lighed med Ø-mærkningen. For at kunne accepteres i international sammenhæng forudsætter det imidlertid for det første, at afgiften ikke er diskriminerende, og for det andet at afgifter på ikke-certificerede produkter begrundes i objektive miljø- og sundhedsmæssige forhold (produktstandarder). Der er usikkerhed om, hvorvidt restriktioner begrundet i måden, produkterne er produceret på (produktstandarder), vil være forenelig med EU's og WTO's regler.