Samfundsøkonomiske omkostningsvurderinger ved anvendelsesreguleringer på kemikalieområdet
2. Formål, baggrund og afgrænsning af omkostningsanalysen
2.1 FormålOmkostningsanalysen har til formål at give en vurdering af omkostningerne ved en given anvendelsesregulering. Fordelene for samfundet i form af miljø- og sundhedsforbedringer medtages derimod ikke i beregningerne, da disse anses at udgøre begrundelsen for reguleringen.
2.2 Udgangspunkt for omkostningsanalysen
Udgangspunktet vil typisk enten være en massestrøms- og substitutionsanalyse, eller en risikovurdering af kemikaliet. Dertil kommer fastlæggelsen af anvendelsesbegrænsende virkemiddel/midler på baggrund af en virkemiddelanalyse.
2.2.1 Massestrøms- og substitutionsanalyse
Forud for en egentlig omkostningsanalyse kan der være foretaget en massestrømsanalyse og en efterfølgende substitutionsanalyse af det betragtede kemikalie eller kemikalier. Desuden kan der foreligge en analyse af forskellige mulige virkemidler, eksempelvis i form af en grov kvalitativ screening af virkemidlerne, der overvejes taget i brug for at begrænse anvendelsen af kemikaliet.
En massestrømsanalyse er et analytisk værktøj, der bruges til at skabe et overblik over, hvor stor en mængde af et givet kemikalie, der flyder gennem det danske samfund på et bestemt tidspunkt eller periode og på forskellige steder i samfundet. Det inkluderer import og eksport til Danmark af varer, halvfabrikata og råvarer, forbrug, udslip til omgivelserne, ophobning samt deponering.
Hvis det betragtede kemikalie anses for skadeligt eller uønsket i samfundet, kan massestrømsanalysen danne baggrund for en substitutionsanalyse af kemikaliet. Substitutionsanalysen identificerer mulige substitutter til kemikaliet på forskellige anvendelsesområder, vurderer hvor stor en grad af substitution der er realistisk, og vurderer eventuelle barrierer for substitution. Herunder specielt om brugbarheden og/eller kvaliteten af halvfabrikata og færdigvarer, der hidtil har indeholdt kemikaliet, ændres ved substitution.
Under arbejdet med de forskellige analyser får man kontakt med en række myndigheder, brancheorganisationer og virksomheder i forbindelse med dataindsamling. I forbindelse med dataindsamling til massestrøms- og substitutionsanalyserne kan man ofte med fordel sørge for at sikre sig nødvendige data til en efterfølgende omkostningsvurdering, idet man her vil være i kontakt med de relevante brancheorganisationer, importører, producenter m.v.
2.2.2 Risikoanalyse
Ønsket om anvendelsesbegrænsning og i forbindelse hermed tilvejebringelse af en omkostningsanalyse kan også være motiveret af en risikoanalyse.
I en risikoanalyse vurderes miljø-/sundhedsmæssige risici ved anvendelse af et givet stof, og på baggrund heraf vurderes det, om risikoen danner grundlag for indførelse af en anvendelsesbegrænsning.
2.2.3 Udenlandske erfaringer
I nogle tilfælde vil det være muligt at anvende erfaringer fra andre lande, der har foretaget en anvendelsesbegrænsning af kemikaliet i betragtning. Fra sådanne studier kan indhentes oplysninger om bl.a. relevante substitutter, væsentlige omkostningselementer, relevant tidshorisont osv.
Det er altid en god idé at sætte sig ind i sådanne erfaringer, hvis de overhovedet foreligger. Særligt erfaringer fra (EU-)lande med en økonomi og størrelse, der er sammenlignelig med danske forhold, er værdifulde.
Boks 2.1:
Eksempel på brug af erfaringer fra andre lande
| Studiet "Risk-Benefit Analysis on the Use of Short-Chain Length Chlorinated
Paraffins in Cutting Fluids in the Metalworking Industry"er fra januar 1997 og er
udført for Englands miljøministerium. I studiet indhentes erfaringer om brugen af SCCP
og eventuel udfasning/substitution af stoffet i andre europæiske lande. Disse udenlandske
erfaringer kan bruges som datakilder eller referenceramme for omkostningsestimater m.m. Specielt Tyskland anvendes som en god referenceramme, idet landet ud over at have et sammenligneligt areal og befolkningstal har omtrent samme antal virksomheder, der bruger skæreolier som i England (ca. 50.000). Men Tyskland har oplevet en kraftig reduktion i brugen af klorparaffiner, og siden 1987 er forbruget faldet med ca. 90% i landet og i midten af '90-erne var SCCP-forbruget kun en sjettedel af forbruget i England. Dette lave forbrug kan primært tilskrives ændret tysk lovgivning, der har betydet en mærkbar forøgelse af omkostningerne ved at afhænde klorholdig spildolie. Tyske virksomheder har derfor i stort omfang substitueret SCCP-baserede skæreolier med klorfrie alternativer uden at opleve væsentlige tekniske problemer. Også erfaringer fra Sverige anvendes i studiet. Den svenske miljøstyrelse har fulgt udfasningen af klorparaffiner gennem en årrække. Al brug af klorparaffiner i landet skal være tilendebragt per år 2000. De tyske og svenske erfaringer kan anvendes til to ting. Dels viser de, at der eksisterer substitutter til SCCP i de fleste anvendelser, og at en lignende reduktion i SCCP-forbruget derfor er teknisk mulig også i England. Dels fungerer de som sammenligningsgrundlag for de omkostningsposter, som estimeres i England og som tidligere blev estimeret i Tyskland og Sverige. |
2.2.4 Virkemiddelanalyse
Ud over de ovenfor beskrevne analyser vil man forud for omkostningsanalysen normalt gøre sig nogle konkrete overvejelser omkring, hvilken form for anvendelsesbegrænsning, der ønskes vurderet.
Anvendelsesbegrænsning kan formuleres gennem virkemidler af forskellig karakter. Eksempler på virkemidler er:
 | Oplysning og information |
| Frivillige aftaler |
| Mærkning (frivillig og obligatorisk) |
| Økonomiske styringsmidler (afgifter, subsidier og andre økonomiske incitamenter) |
| Emissions-/immisionsgrænser |
| Forbud (totale eller målrettede) |
Der kan altså være tale om relativt bløde virkemidler som oplysning og information, markedsbaserede instrumenter eller direkte reguleringer, som f.eks. et forbud.
Valg af virkemiddel er et projekt for sig, og vil ikke blive diskuteret i denne vejledning. Imidlertid har virkemidlet betydning for udformningen af omkostningsanalysen, og bør derfor så vidt muligt specificeres i udgangspunktet. Valget af det virkemiddel/de virkemidler, der skal indgå i omkostningsanalysen, kan ske gennem en kvalitativ screening forud for selve analysen.
Det bør dog samtidig bemærkes, at valg af virkemiddel i nogle tilfælde netop vil blive fastlagt på grundlag af den økonomiske analyse. Hvis f.eks. den økonomiske analyse viser, at et totalt forbud af et kemisk stof bliver uforholdsmæssig dyrt for samfundet grundet ringe substitutionsmuligheder på bestemte anvendelsesområder, kan det resultere i, at man vælger at udforme anvendelsesbegrænsningen f.eks. gennem et afgiftssystem. Således vil valg af virkemiddel og beregning af omkostningerne i nogle tilfælde blive foretaget gennem en iterativ proces.
Boks 2.2:
Eksempel på screening/virkemiddelanalyse
| I det engelske SCCP-studium vurderes risici samt fordele/ulemper dels ved at bruge
kortkædede klorparaffiner (SCCP) i metalindustriens skæreolier, dels ved at reducere
brugen af SCCP gennem fire forskellige virkemidler (miljømærkning, frivillige
reduktionsaftaler, introduktion af SCCP-grænseværdier samt markedsførings- og
brugsbegrænsninger ved lov) og derved substituere SCCP med alternativstoffer - enten helt
eller delvist. Det indledende trin i analysen er en ren kvalitativ screening (virkemiddelanalyse) af de fire nævnte virkemidler m.h.p. at vurdere risici og fordele/ulemper forbundet med hvert af virkemidlerne. På baggrund af dette udpeges de to mest lovende virkemidler (introduktion af SCCP-grænseværdier samt markedsførings- og brugsbegrænsninger ved lov ), der efterfølgende underkastes en grundig kvantitativ omkostningsvurdering. |
Hvis man i udgangspunktet har en præcis definition af virkemidlet, skal dette selvfølgelig ligge til grund for omkostningsanalysen. Hvis imidlertid instrumentet til opnåelse af en anvendelsesbegrænsning ikke på forhånd er defineret, bør man som udgangspunkt beregne omkostningerne ved fuld substitution inden for alle anvendelsesområder (svarende til et totalt forbud). Efterfølgende kan i nogle tilfælde foretages en analyse af, hvor store afgifter der kræves inden for hvert anvendelsesområde for at substitutionen (ideelt set) vil finde sted . Det vil sige en break-even-analyse.
Boks 2.3:
Eksempel på en break-even-analyse af en kemikalieafgift
| Studiet "Kortlægning af substitutionsmuligheder inden for
maling/-lakfjernere" er fra 1999 og er udført for Miljøstyrelsen. Opløsningsmidlet dichlormethan indgår i mange maling- og lakfjernere. Det er optaget på Miljøstyrelsens liste over uønskede stoffer fra 1998 og mistænkes for at være kræftfremkaldende. Formålet med projektet er at kortlægge, i hvilket omfang dichlormethan kan substitueres i maling- og lakfjernere med mindre farlige stoffer eller metoder. De økonomiske konsekvenser af en sådan substitution analyseres. For at vurdere de samlede substitutionsomkostninger opstilles et forventet substitutionsmønster på baggrund af oplysninger fra repræsentative virksomheder. Der identificeres 10 mulige substitutter, som hver især er relevante for mindst ét af områderne. Omkostningerne knyttet til brug af de mest relevante substitutter identificeres og kvantificeres. Ved at sammenholde dem med omkostningerne i udgangssituationen fås et estimat for meromkostningerne ved substitution. Dels totalt set, dels som omkostninger per kg. substitueret dichlormethan - for hvert af anvendelseområderne. Som udgangspunkt er der en afgift på 2 kr. per kg. på al brug af dichlormethan. På den baggrund undersøges konsekvensen af at øge afgiften, men kun på maling- og lakfjernerområdet. Det estimeres, hvor store mængder dichlormethan, der vil blive substitueret af alternativer afhængig af afgiftens størrelse. Estimationen baseres på oplysninger om, hvor stor en del dichlormethanforbruget udgør af totalomkostningerne inden for et givet anvendelsesområde. På den baggrund kan man finde et estimat for, hvor stor afgiften mindst skal være for at brug af dichlormethan er netop lige så dyrt som brug af alternativet/-erne inden for hvert anvendelsesområde, hvilket igen giver et estimat for, hvor stor substitutionen af dichlormethan bliver med den givne afgift. Der er altså tale om en såkaldt break-even-analyse. Resultatet af break-even-analysen er illustreret i figuren nedenunder. Bemærk figurens hakkede forløb, der skyldes, at hvert anvendelsesområde har sin break-even-pris. |
Figur 2.1:
Sammenhæng mellem afgiften per kg. dichlormethan (DCM) og mængden af substitueret DCM
(maling- og lakfjernere)
2.3 Afgrænsning
2.3.1 Metode
Analysen sigter udelukkende på at vurdere omkostningerne for samfundet ved at opnå bestemte miljøforbedringer gennem anvendelsesreguleringen, en såkaldt cost-effectiveness-analyse. I analysen forudsættes formålet med reguleringen givet, og der ses udelukkende på omkostningerne forbundet med at opnå målet. De fordele for miljø og samfund, som reguleringen medfører, medtages ikke i omkostningsberegningen - de er begrundelsen for at gennemføre reguleringen. Cost-effectiveness-analyser kan således bruges til vurdering af, hvordan et givet miljømæssigt mål kan nås med de laveste omkostninger. Man kan i ønskede tilfælde dog supplere dette med en kvalitativ vurdering af tiltagets miljøeffekter.
2.3.2 Geografisk afgrænsning
En samfundsøkonomisk vurdering medregner i princippet alle effekter for det danske samfund. Man kan dog også vælge at definere samfundet relativt snævert, til at omfatte en given kommune/region eller alternativt relativt bredt som dele af verden eller hele verden.
Inden man opgør effekterne ved et tiltag er det således væsentligt at man gør sig klart, hvilken geografisk afgrænsning man ønsker i sin analyse.
2.3.3 Kun væsentlige elementer medtages
Der kan forventes mange store og små, direkte og indirekte effekter når der gennemføres en anvendelsesregulering. Det vil normalt ikke være hensigtsmæssigt at forsøge at medregne alle disse effekter. I praksis bør man således stille sig tilfreds med, at analysen afgrænses til kun at omfatte de elementer, der har væsentlig betydning for de samlede omkostninger, mens man nøjes med en kvalitativ beskrivelse af effekter, der har mindre betydning for resultatet.