| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Samfundsøkonomiske omkostningsvurderinger ved                            anvendelsesreguleringer på kemikalieområdet

4. Konsekvensvurdering: Kortlægning af omkostningselementer

Anvendelsesreguleringen vil have en række effekter for berørte grupper, hvoraf nogle vil indebære omkostningsmæssige ændringer. De berørte grupper og de vigtigste omkostningselementer skal identificeres. Tre kategorier berørte grupper er centrale, nemlig udbydere af kemikalier, brugere af kemikalier og den offentlige sektor. I det følgende gennemgås mulige omkostningselementer for hver af disse grupper. Til sidst gives et overblik over de effekter, der som minimum bør medregnes i forskellige tilfælde.

4.1 Udbydere

Udbydere omfatter importører og danske producenter af det regulerede kemikalie samt importører og danske producenter af eventuelle substitutter for det regulerede kemikalie. De samfundsøkonomiske omkostninger af anvendelsesbegrænsningen, der kan henføres til udbyderne, udgøres af det eventuelle tab af overskud, som udbyderne måtte opleve. Der kan tænkes to situationer for udbyderne:

Reguleringen får lille eller ingen samfundsøkonomisk betydning på udbudssiden. Dette kan være tilfældet når: - Udbyderne består af udenlandske virksomheder. Her kan man normalt se bort fra ændringerne da ændringerne i udbydernes økonomi kun vil have lille eller ingen indflydelse på dansk økonomi. - Udbyderne består af danske virksomheder, og disse virksomheder opretholder nogenlunde uændret aktivitet (erstatter salget af et kemikalie med et andet). Her kan man ligeledes normalt se bort fra effekten.

Reguleringen kan derimod få væsentlig samfundsøkonomisk betydning på udbudssiden når: - Udbyderne består af danske virksomheder, men virksomhedernes aktivitet reduceres, dvs. der ikke sker en modsvarende substitution til andre kemikalier. Her kan der ske et tab hos danske udbydere, hvilket bør indgå i den samlede omkostningsberegning. Omvendt er der også mulighed for gevinst, hvis udbydernes aktiviteter og/eller fortjeneste øges pga. salget af alternative kemikalier. Det må dog forventes at ske sjældent. - Udbyderne af det anvendelsesbegrænsede kemikalie er enten danske eller udenlandske, og reguleringen resulterer i anvendelse af alternativer, der omvendt udbydes af henholdsvis udenlandske eller danske virksomheder. Det medfører, at der sker ændringer og forskydninger i udbydernes aktivitet. Sådanne forskydninger kan gøre, at danske virksomheder enten taber eller vinder markedsandele i forhold til udlandet.

Hvis reguleringen forventes at medføre betydelige tab eller gevinster hos udbyderne, skal dette medtages i beregningen af omkostningerne. I praksis kan det imidlertid være vanskeligt, og vil i givet fald kræve indgående kendskab til branchen. Oplysninger herom må i givet fald indhentes hos brancheorganisationer og udbydere. Boks 4.1 nedenfor viser et tilfælde, hvor udbyderne muligvis påvirkes i væsentlig grad af anvendelsesbegrænsningen. Som det også ses nedenfor gøres der imidlertid ikke forsøg på at give en kvantitativ vurdering af denne effekt

Boks 4.1:
Eksempel på, at udbydere af kemikalier kan opleve gevinst ved substitution

4.2 Brugere

For at beregne meromkostningen for brugerne af det regulerede kemikalie må omkostningen ved at udføre et stykke arbejde eller at producere en vare ved hjælp af den traditionelle metode såvel som omkostningerne ved den alternative metode opgøres og sammenlignes. For hvert omkostningselement opgøres mængden af råvarer, arbejdskraft mv. i fysiske enheder eller (i det omfang de foreligger) i økonomiske enheder. De væsentligste omkostningselementer for brugerne vedrører:

	ændringer i indkøb af kemikalier og andre materialer
	eventuelle ændringer i produktionsapparatet
	ændringer i forbruget af arbejdskraft
	ændringer i miljøomkostningerne, og endelig
	eventuelle ændringer i produkters kvalitet.

4.2.1 Indkøb af kemikalier og andre materialer

Forbruget af kemikalier og andre materialer ved den traditionelle metode til at udføre arbejdet/fremstille produkter (hvor kemikaliet indgår) vurderes og sammenlignes med materialeforbruget ved de alternative metoder.

Dette omkostningselement vil normalt være af væsentlig betydning for omkostningsberegningen og bør derfor normalt medtages.

Mængdemæssige oplysninger foreligger i et vist omfang i massestrøms-, substitutionsanalyser eller risikovurderinger og supplerende oplysninger kan indhentes fra leverandører, brugere, brancheorganisationer og importører.

4.2.2 Ændring af produktionsapparat

Investeringer i nyt produktionsapparat

Hvis den alternative produktionsmetode forudsætter investeringer i nyt produktionsapparat, skal omkostninger forbundet hermed medtages i beregningerne. Investeringsomkostninger omfatter en række delelementer:

	Investeringsudgifter til nyt produktionsanlæg
	Indtægter i form af eventuel restværdi af gammelt anlæg ved salg eller anden anvendelse (scrapværdi). Størrelsen af scrapværdien er meget usikker og bør vurderes i det enkelte tilfælde. Kan værdien ikke opgøres er det normal praksis at anvende et mål omkring 5% af den oprindelige investeringsværdi
	Omkostninger forbundet med eventuel nedtagning og bortskaffelse af eksisterende produktionsanlæg, hvis ingen anden anvendelse af anlægget skønnes mulig (scrapværdien er 0)

Når anvendelse af et kemisk stof begrænses kan det være nødvendigt at erstatte stoffet gennem en helt ny proces. Dette kan medføre nyinvesteringer af forskelligt omfang. Ved store nyinvesteringer må man sørge for, at omkostningsvurderingen får en tilstrækkelig lang tidshorisont til også at kunne fange eventuelle fremtidige omkostningsreduceringer i andre omkostningselementer, f.eks. materialeforbrug.

Det er særlig vigtigt at medregne investeringer i nyt kapitalapparat i de tilfælde, hvor anvendelsesbegrænsningen ikke tillader naturlig fornyelse. For eksempel må man regne med, at plastproducenter justerer sammensætningen af materialet og produkter løbende, og såfremt reguleringen indeholder et varsel af størrelsen 5-10 år vil de ekstra investeringsomkostninger for plastproducenter være begrænsede. Omvendt vil kortere varsel af anvendelsesbegrænsningen kunne medføre betydelige ekstraomkostninger. Det er derfor relevant at kende den naturlige rytme for produktudvikling og udskiftning af produktionsapparatet i de berørte brancher.

Mere detaljerede oplysninger må søges indhentet fra leverandører, brugere og brancheorganisationer.

Omkostninger og tidsforbrug til installation og justeringer af nyt produktionsapparat må vurderes i det enkelte tilfælde. Er der tale om væsentlige omkostninger må disse ses i forhold til vedligeholdelse af det eksisterende produktionsapparat ved den traditionelle metode.

Oplysninger må søges indhentet fra leverandører af produktionsapparat, brugere og brancheorganisationer.

Nye produktionsmetoder kan betyde et behov for uddannelse af medarbejderne. Dette kræver, at medarbejderne afsætter tid hertil, og at de fornødne kurser mv. stilles til rådighed. Omkostninger forbundet hermed påhviler normalt virksomheden. Der kan dog være tilfælde, hvor dele af disse udgifter bæres af staten eller amter/kommuner i form af tilskud eller offentligt finansieret efteruddannelse. Såfremt der forventes væsentlige omkostninger til omskoling, må oplysninger søges indhentet fra leverandører af produktionsapparat, brugere og brancheorganisationer.

Flytning/centralisering af produktionsanlæg

I forbindelse med nyinvesteringer kan der være behov for at flytte eller centralisere produktionsapparatet, hvilket kan have betydning for omkostningerne.

For det første kan flytning/centralisering betyde, at arbejdskraften ikke mere befinder sig samme sted som produktionen. Således må virksomheden enten påtage sig udgifter i forbindelse med flytning af arbejdskraften eller nyansættelser. For det andet kan flytning/centralisering betyde, at transportomfanget for såvel input som output ændres.

Disse omkostninger kan dog være meget vanskelige at forudse og værdisætte uden et meget indgående kendskab til de pågældende markeder, herunder udviklingstendenser for produktionsbetingelserne for de pågældende virksomheder.

Boks 4.2:
Eksempler på substitution vha. andre kemikalier eller ændrede arbejdsprocesser

4.2.3 Arbejdskraft og tidsforbrug

Et væsentligt omkostningselement kan være ændringer i omfanget og typen af arbejdskraft til at udføre et bestemt stykke arbejde.

Især i forbindelse med substitution hos erhvervsmæssige brugere kan disse omkostninger udgøre en betydelig andel af de samlede substitutionsomkostninger. Når tidsforbruget skal opgøres, må det vurderes, hvilken type arbejdskraft der er tale om. Vurderingen af omfanget og typen af arbejdskraft ved den traditionelle og alternative metoder må bygge på branchens vurderinger. Som udgangspunkt vurderes det, at en opdeling på faglært og ikke-faglært arbejdskraft vil være tilstrækkelig.

Endvidere må der tages højde for eventuel ventetid. Med ventetid menes f.eks. tørretid og lignende, hvor en proces færdiggøres af sig selv, og hvor arbejdskraften kan anvendes til andre aktiviteter. I visse tilfælde kan der måske ikke sikres fuld beskæftigelse i forbindelse med sådanne processer, og man må i hvert enkelt tilfælde vurdere, om der bliver tale om øget ventetid som følge af anvendelsesreguleringen.

I forbindelse med privat anvendelse af det regulerede kemikalie må der ligeledes skønnes over ændringer i tidsforbrug som følge af reguleringen. Eksempelvis øget tidsforbrug til at luge i haven, fjerne gammel maling eller andre lignende aktiviteter. Også for privat anvendelse af kemikaliet og skøn over eventuelle ændringer i tidsforbrug som følge af anvendelsesreguleringen forventes branchens aktører at være den bedste datakilde.

Øget tidsforbrug bør ikke nødvendigvis tælle som en omkostning. Eksempelvis kan skærpede regler om affaldssortering medføre, at private må bruge mere tid på manuel sortering. Men hvis de private opfatter arbejdet med sorteringen som en "god gerning" for samfundet, kan man argumentere for, at den ikke bør tælle som en omkostning, og værdien af det øgede tidsforbrug kan derfor sættes til nul.

4.2.4 Miljøbeskyttelse, arbejdsmiljø og affaldsbehandling

I mange tilfælde indebærer brug af bestemte kemikalier behov for foranstaltninger til beskyttelse af det ydre miljø (rensning af røggasser og spildevand) og arbejdsmiljøet (beskyttelsesudstyr). Da anvendelsesbegrænsning af kemikalier altid har til formål at erstatte disse kemikalier med andre stoffer, som indebærer mindre belastning af miljø og menneskelig sundhed, er det sandsynligt, at i en række tilfælde vil anvendelsesbegrænsningen medføre, at brugerne sparer omkostninger til miljø og arbejdsmiljøbeskyttelse.

Det er tilsvarende muligt, at affaldsmængder og sammensætning ændres. Mindsket farlighed af affaldet kan give besparelser for enkeltbrugere, f.eks. ved at affaldet ikke mere skal behandles som farligt affald.

Udgifter i forbindelse med miljøbeskyttelse, arbejdsmiljø og affaldsbehandling er relevante at tage i betragtning for kemiske stoffer, for hvilke der er opstillet grænseværdier for emissioner, arbejdsmiljø eller affald (herunder restprodukter fra affaldsbehandling), da disse grænseværdier typisk har givet anledning til miljøbeskyttelsesforanstaltninger hos brugerne.

Oplysninger om disse udgifter må indhentes hos de berørte virksomheder i de tilfælde, hvor dette forventes at være af betydning

4.2.5 Kvalitet

Nye produkter eller processer kan vise sig kun at være delvise substitutter til det traditionelle kemikalie. Således kan der være kvalitetsforskelle mellem output i de forskellige tilfælde.

Man kan skelne mellem objektive og subjektive kvalitetsændringer. Ved objektive kvalitetsændringer forstås ændringer i produktets funktionalitet eller levetid, mens subjektive kvalitetsændringer omfatter ændringer i f.eks. farver eller kvalitet, som i princippet ikke påvirker produktets egentlige egenskaber.

Som hovedregel bør objektive kvalitetsændringer medregnes i omkostningsvurderingen, mens man normalt kan se bort fra mere subjektive former for kvalitetsændringer.

Der kan dog være tilfælde hvor grænsen mellem de to typer kvalitetsændringer er uklare. F.eks. kan der være tilfælde hvor farver på et givet produkt er af altafgørende betydning for forbrugerne, til trods for, at produktets egenskaber i princippet ikke ændrer sig. Der er således tale om en egentlig irrationel holdning fra forbrugernes side, som ofte vil kunne påvirkes gennem holdningskabende information.

Opgørelsen af kvalitetsændringen må altså bygge på en vurdering af ændringen i produkternes funktionalitet, og branchens aktører forventes at være den bedste kilde til oplysninger herom.

Boks 4.3:
Eksempel på meromkostninger som følge af mindsket produktkvalitet

I appendiks 2 gives der et eksempel på, hvorledes man kan udforme et spørgeskema til relevante virksomheder med henblik på at få kortlagt ovenfor beskrevne omkostningselementer.

4.3 Den offentlige sektor

Omkostningselementerne hos den offentlige sektor i forbindelse med en anvendelsesregulering vedrører først og fremmest ændringer i de opgaver, som påhviler det offentlige (f.eks. tilsyn mv. i medfør af miljø- og arbejdsmiljølovgivningen), samt eventuelle offentligt finansierede investeringer. For det andet kan tiltaget betyde væsentlige ændringer i statens skatteprovenu, f.eks. ved indførelse af afgifter eller subsidier.

4.3.1 Offentlige opgaver

Det offentlige afholder ofte omkostninger til gennemførelse af overvågning, kontrol, administration og miljøbeskyttelse i forbindelse med regulering af kemikalier. Afhængig af reglerne udføres opgaverne af stat, amter og kommuner. Ved indførelse af ny anvendelsesregulering kan der ske ændringer i omfanget og karakteren af det offentliges opgaver. Reguleringen kan eksempelvis medføre ændrede krav om offentligt tilsyn og kontrol og offentlige foranstaltninger til miljøbeskyttelse. Dertil kommer at anvendelsesbegrænsningen kræver offentlige investeringsudgifter. Dette forventes dog kun at være relevant i et begrænset antal tilfælde.

De opgaver som reguleringen forventes at påføre stat, amter og kommuner vurderes og sammenlignes med de opgaver, som under den eksisterende regulering påhviler disse instanser. Belastningen af stat, amter og kommuner i form af behov for arbejdskraft og afholdelse af eventuelle andre omkostning (indkøb og leje af udstyr, laboratoriefaciliteter osv.) før og efter reguleringen opgøres og forskellen beregnes.

4.3.2 Provenu til det offentlige

Anvendelsesbegrænsningen kan påvirke provenuet til de offentlige kasser på flere måder.

Hvis kemikaliet, og eventuelt også dets substitutter, er belagt med en afgift, vil ændringer og forskydninger i forbruget af kemikaliet og dets substitutter påvirke provenuet fra afgiften. Et reduceret forbrug af afgiftsbelagte kemikalier vil således reducere det offentliges provenu fra afgifterne.

Hvis anvendelsesreguleringen indebærer indførelse eller forhøjelse af en afgift på kemikaliet vil reguleringen typisk indebære en øget indtægt til de offentlige kasser.

For ændringer i provenuet gælder der, at dette modsvares af en tilsvarende økonomisk effekt på andre dele af samfundet. Hvis statens provenu stiger som følge af en øget indkomstskat betyder det således, at denne gevinst modvares af et tilsvarende tab for husholdningerne. Det betyder, at man som hovedregel ikke skal medregne ændringer i statens provenu. Dette hænger dog tæt sammen med valget af beregningspriser og tages op igen i kapitel 5.1.

I tillæg hertil skal nævnes, at man ved tiltag med store effekter på statens budget normalt medregner et skatteforvridningstab i den samfundsøkonomiske vurdering. Skatteforvridningstabet afspejler samfundets nyttetab ved forvridningen af forbrugsmulighederne som følge af beskatning, og skatteforvridningsfaktoren sættes normalt til 0,2.²

Præcist hvordan dette skatteforvridningstab bør medregnes er stadig et uafklaret spørgsmål. I forbindelse med anvendelsesbegrænsning på kemikalieområdet vil effekterne på statens budget normalt være af begrænset omfang, og der kan således ses bort fra forvridningstabet. I tilfælde af, at statens budget forventes at ændres markant henvises dog til Finansministeriet (1999) for yderligere forklaring af forvridningstabet.

4.4 Afgrænsning af omkostningselementer

Som set i dette kapitel kan et givet tiltag betyde at en række forskellige omkostningselementer skal medregnes. På den anden side har gennemgangen også vist at en række af disse omkostningselementer kun vil være relevante i specielle tilfælde.

Således kan det være nyttigt at afslutte kapitlet med en oversigt over, hvilke typer omkostninger man som hovedregel altid bør medregne, og hvilke der kan tilvælges afhængigt af det konkrete tilfælde.

Nedenfor gives en illustrativ oversigt over grupper af omkostningselementer i forbindelse med tiltag på kemikalieområdet.

Normalt vil omdrejningspunktet være omkostningerne for brugerne af kemikaliet, og i det fleste tilfælde særligt de professionelle brugere. Opgørelse af omkostningerne for disse må således normalt være minimumkrav for omkostningsanalysen. De resterende grupper (udbydere, private brugere og den offentlige sektor) kan opfattes som tilvalgsgrupper, der medtages i de tilfælde, hvor deres omkostninger vurderes relevante for analysens resultat.

² Således vil et projekt, der koster staten 100 kr. reelt koste samfundet 120 kr. i form af reducerede og forvredede forbrugsmuligheder.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |