| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Transportens eksterne omkostninger 

4.Internalisering

I dette kapitel diskuteres en række af de, i den gennemlæste litteratur, fundne metoder til at internalisere trafikkens eksterne omkostninger. Dette omfatter både de teoretiske metoder samt, mere generelt, i hvilket omfang de trafikskabte eksterne omkostninger er dækket af de afgifter, der opkræves. Kapitlet giver ikke en tilbundsgående gennemgang, men peger på nogle af de væsentligste elementer.

4.1 Internalisering vha. eksisterende skatte- og afgiftssystemer

I T&E (1993b) gives en række anbefalinger til, hvordan de enkelte eksternaliteter kan internaliseres via skattesystemer. Det diskuteres også, hvilke og hvor stor en del af eksternaliteterne, der skal og kan internaliseres. Der er dog ingen tvivl om, at principielt skal alle de eksterne omkostninger internaliseres. Den økonomiske teori siger, at afgifterne i et optimalt afgiftssystem skal sættes efter størrelsen af de marginale eksternaliteter. T&E anvender de totale omkostninger ved eksternaliteterne til at bestemme gennemsnitsomkostningen pr. tilbagelagt strækning (T&E 1993b). Dette giver naturligvis forskelle i de anvendte størrelser, da der i langt de fleste situationer er forskel på gennemsnitsværdier og marginalværdier.

En væsentlig problemstilling omkring internaliseringer af eksterne omkostninger er betydningen af den omfordeling af ressourcer, der opstår som resultat af en indført eller ændret afgift. Ofte er dette af større betydning i den politiske debat end den økonomisk optimale fastsættelse af afgifterne. Også andre politiske målsætninger spiller afgørende roller i fastsættelsen af skatter og afgifter – også i transportsektoren. En af disse målsætninger er det såkaldte forureneren betaler princip. Ifølge dette princip kan man f.eks. pålægge forureneren afgifter med udgangspunkt i det afgiftsniveau som er nødvendigt for at overholde en fastsat grænseværdi.

Disse problemstillinger er særdeles væsentlige, men ligger ikke umiddelbart indenfor projektets rammer. Notatet fokuserer derfor i det følgende udelukkende på de økonomiske opgørelsesmetoder.

Generelt set er der tre metoder til at få trafikken til at betale dets fulde omkostninger (se bl.a. T&E, 1993b og Cowi, 1994):

1. Anvende kvalitativ regulering. F.eks. lovgivning om sikkerhedsseler, air bags mv.
2. Anvende kvantitativ regulering. F.eks. sætte hastighedsbegrænsninger, maksimale størrelser på lastbiler mv.
3. Anvende økonomiske styringsmidler. F.eks. skatter, afgifter og forureningstilladelser.

Af disse tre elementer er det sidstnævnte instrument, der her har den største interesse, idet det er her internaliseringsbegrebet egentlig ligger gemt. Det skal dog holdes in mente, at omkostninger ved initiativer, der introduceres til at reducere effekterne, skal sammenholdes med omkostningerne forbundet med at betale skatter og afgifter. F.eks. kan det i visse tilfælde vise sig samfundsmæssigt mere rentabelt at bygge støjvolde og dermed reducere støjeksternaliteten, hvorved der samlet set skal betales en mindre afgift.

Dette argument gælder dog kun, hvis opgørelserne af de eksterne omkostninger fra f.eks. støj ikke er baseret på afværgeomkostningerne, da omkostningerne ved afgifterne i så fald er lig omkostningerne ved at reducere effekten.

4.1.1 Omkostningstyper

Et vigtigt element at afklare er, hvilke omkostninger, der skal internaliseres. Omkostningsbegreberne skal derfor defineres.

Der kan skelnes mellem;

jf. også tabel 1

De private omkostninger består af direkte kørselsomkostninger (slid, benzin uden afgift mv.) samt kørselsafgifter (benzinafgift, andre kørselsafgifter, bro- og motorvejsafgifter mv.). Dette er de variable afgifter og derfor også de marginale omkostninger. Derudover er der også de faste omkostninger ved anskaffelse (købspris samt afgifter) og de årlige forsikrings- og afgiftsomkostninger.

På den anden side er der samfundets omkostninger (sociale omkostninger), som er de totale omkostninger ved transporten (inkluderer både de private kørselsomkostninger og de eksterne omkostninger). Omkostningerne ved en eksternalitet kaldes også for skadesomkostningen og findes teoretisk mest korrekt gennem individernes betalingsvillighed (WTP) for at undgå denne skade.

Det er endvidere vigtigt ikke at forveksle afværgeomkostningerne eller reduktionsomkostninger med de eksterne omkostninger, idet disse godt kan være væsentlig mindre end de eksterne omkostninger. Tænk bare på omkostninger i forbindelse med oprettelse af foranstaltninger til at mindske antallet af trafikuheld. Disse er i mange tilfælde væsentlig mindre end de eksterne omkostninger, der er forbundet med dødsfald som følge af trafikuheld. De kan dog også være væsentlige højere (f.eks. omkostningerne forbundet med opstillingen og udskiftningen af kabelautoværnene langs motorvejene).

4.1.2 Dækning af eksterne omkostninger i Danmark

I et arbejdspapir fra Det Økonomiske Råd (Hauch, 1999) analyseres i en generel ligevægtsmodel det optimale niveau af transport, når der anvendes flere vejtransporttyper, og de primære typer af eksternaliteter (dog undtaget trængsel). Modellen er i flere af sine beskrivelser af både transportefterspørgsel og skadesopgørelser meget grov. Det ændrer dog ikke ved de kvalitative konklusioner af analyserne. I Hauch (1999) vises det, at anvendelse af differentierede skatter (i papiret kaldet differentieret road pricing, hvilket dog skal tages med et vist forbehold) på de forskellige transportmidler giver større velfærdsgevinster end både det nuværende skattesystem og et system baseret på ens brændstofafgifter. En anden konklusion fra Hauch (1999) er, at transportniveauet (målt i person- og tonkm) fra 1993 skal reduceres ganske væsentligt, for at det samfundsmæssige optimale transportniveau kan nås. Det er dog den første konklusion, der her er værd at lægge mærke til. Der skal dog tages det forbehold, at der ikke regnes på de enkelte transportmidlers bidrag til de enkelte eksternaliteter, men i stedet ses på de samlede effekter.

Traditionelt anvendes i dag tre typer af skatter på transporten: faste afgifter (registrerings- og ejerafgifter), variable brændstofafgifter og afgifter på den lovpligtige ansvarsforsikring. Hvis disse to typer af afgifter skal fortolkes som forsøg på at internalisere transportens omkostninger, skal de faste afgifter dække transportens faste omkostninger og brændstofafgiften skal dække de variable omkostninger. Det er dog klart, at disse to typer af afgifter ikke i alle situationer vil være i stand til at afspejle de faktiske omkostninger fra trafikken, idet f.eks. den geografiske fordeling ikke kan tages med. Derimod kan afgifterne anvendes til at de sociale omkostninger dækkes. Det der søges opnået gennem internaliseringen er, som i alle andre situationer, at lave ikke-forvridende skatter, hvor påvirkningen af samfundets velfærd er mindst mulig. Der kan her ikke tages udgangspunkt i, at det ikke må være forvridende i forhold til den situation vi kender i trafikken i dag, men i stedet må de ikke være forvridende i forhold til den optimale situation set fra en (velfærdsøkonomisk) betragtning (se endvidere afsnittet om Pigou beskatning herefter).

4.2 Optimal Pigou beskatning

I økonomisk teori beskrives den såkaldte Pigouskat som den optimale skat til at opnå maksimal social velfærd. I dette afsnit vil indholdet af en sådan skat blive kort beskrevet med fokus på anvendelse indenfor transportsektoren. Mere detaljerede beskrivelser kan findes mange steder se f.eks. Tietenberg (1992) eller Pearce og Turner (1990) for en økonomisk teoretisk beskrivelse og Johansson og Mattsson (1995) eller Verhoef (1996) for en beskrivelse rettet mod transportområdet.

En ofte anvendt illustration er i et simpelt trafikflow-omkostningsdiagram - figur 2. I figuren vises efterspørgslen efter transport¹ som kurven D, der angiver den marginale benefit fra transport (det der begrunder transportefterspørgslen for de enkelte individer). De to omkostningskurver er hhv. den marginale private omkostning (MPC), der stiger med trafikmængden (T) pga. sektorinterne omkostninger (trængsel) og ellers indeholder alle variable omkostninger som den enkelte trafikant tager hensyn til i sit valg af transport. Derudover vises den marginale sociale omkostningskurve (MSC), der indeholder både de private omkostninger og de eksterne omkostninger.

Det optimale for trafikanterne er at sætte D lig med MPC (standard nyttemaksimering). Dette resulterer i trafikniveauet T0. Det fremgår af figuren, at dette giver anledning til en væsentlig højere samlet omkostning (afstanden bc).

Det optimale sociale trafikniveau er T1, hvor de sociale marginale omkostninger er lig de marginale benefit (transportefterspørgslen). Hvis dette trafikniveau kunne nås ville den samlede samfundsmæssige gevinst svare til arealet abc.

En måde at nå til dette optimum er at indføre Pigouskatten t, der netop betyder at den private marginale omkostning bliver lig den sociale marginale omkostning i punktet a. Man kan tænke på det som en parallelforskydning af den private marginale omkostningskurve. I Verhoef og Rietveld (1996) gives en uddybende beskrivelse af fordelingen af gevinster og omkostninger forbundet med indførslen af den optimale skat.

Det er vigtigt at huske, at det ikke er en ren paretoforbedring, der er tale om, da både de trafikanter, der forsvinder (the tolled off) pga. den øgede marginale omkostning og de tilbageværende trafikanter (the tolled on) alt andet lige får et velfærdstab. Sidstnævnte gruppe får dog også en velfærdsgevinst i og med at deres rejsehastighed forøges, når trængslen reduceres. Hvorvidt nettoændringen er en gevinst eller et tab afhænger af de enkelte situationer. Der er i stedet tale om en potentiel pareto forbedring (det såkaldte Kaldor-Hicks kriterie), idet den samlede velfærdsændring er positiv. Vi skal ikke her komme nærmere ind på problemstillingerne omkring velfærdsændringerne.

Udgangspunktet for et transportsystem bør egentlig tages i en differentiering mellem såkaldte bruger- og systemoptima. I et brugeroptimum antages de enkelte brugere at optimere deres egen nytte. Dette optimum er ikke nødvendigvis det samme som det samfundsmæssigt optimale optimum - kaldet systemoptimum. De to optima vil være sammenfaldende, hvis den enkelte bruger (trafikant) tager hensyn til alle de omkostninger, der opstår som følge af hans valg. Den enkleste måde at demonstrere forskellen på de to optima er at illustrere det med et eksempel, hvor der er to mulige ruter fra A til B. I brugeroptimum vil brugerne allokere sig på de to ruter, så omkostningen er ens på de to ruter. Den samlede omkostning (C_BO) ved denne løsning er, ved tilstedeværelse af omkostninger den enkelte bruger ikke tager hensyn til (f.eks. trængsel og andre eksterne omkostninger), større end den samlede omkostning (C_SO) når disse minimeres i hele systemet. Eksemplet er illustreret i figur 3. Det ses, at de to mulige ruter begge har en fast ruteomkostning på 50 kr. samt en trafikafhængig (trængsel) omkostning, der er dobbelt så stor for rute 2 i forhold til rute 1. På rute 1 derimod er der en ekstern omkostning.

I brugeroptimum vil trafikanterne fordele sig, så omkostningerne er ens på de to ruter. I tilfældet, hvor der ikke eksisterer en ekstern omkostning på rute 1, vil brugeroptimum og systemoptimum være ens, men da der netop findes eksterne omkostninger er dette ikke tilfældet.

Figur 3
Illustration på forskellen på bruger- og systemoptimum, hvor der er eksterne omkostninger (E1).

Omkostningerne i figuren er pr. trafikant. De samlede omkostninger (de sociale omkostninger) er derfor T1*C1+T2*C2+T1*E1.

Det fremgår af eksemplet, at der er samfundsmæssige besparelser forbundet med at flytte trafikanter til ruten uden eksterne omkostninger. I dette specielle tilfælde tager trafikanterne hensyn til den trængsel der er, når de vælger rute. Derimod tager de enkelte trafikanter ikke hensyn til den trængsel, de påfører andre trafikanter i nettet. Denne trængsel kan opfattes som en del af de samlede eksterne omkostninger på rute 2. Løsningen, for at opnå det socialt optimale niveau, er derfor at indføre en skat på kørsel på rute 2 (en form for road pricing), hvor denne skat netop afspejler de eksterne omkostninger. Skatten på rute 1 skal have størrelsen 2*T1, der er lig den marginale sociale omkostning ved trafikniveauet T1 – eller netop forskellen på den marginale omkostning og den af trafikanten oplevede marginale omkostning. En skat af denne størrelse vil netop resultere i den socialt optimale fordeling af trafikken (systemoptimum i dette tilfælde). Dette er den såkaldte Pigou skat.

I langt de fleste tilfælde er det ikke muligt at finde den optimale Pigou-skat. Dette skyldes i høj grad de restriktive forudsætninger, der skal opfyldes, for dels at skatten er optimal, dels at det ikke er muligt at finde alle de relevante komponenter, der skal inddrages i de eksterne omkostninger. Specielt vil dette være et problem set i forhold til, at trafikefterspørgslen ændres hele tiden, hvorved de resulterende eksterne omkostninger også ændres.

Problemet med at indføre en social optimal Pigou-skat relaterer sig også til, at den ikke kan anvendes partielt, idet der også andre steder i økonomien findes forvridende skatter og markedsimperfektioner. Indførslen af Pigou-skatter kræver derfor bl.a. at alle "markeder" beskattes på denne måde.

Pigou-skatten skal derfor i høj grad ses som et bench-mark for den maksimalt opnåelige "optimalitet".

For at kunne fastsætte en optimal skat, kræves en opgørelse af de marginale eksterne omkostninger. Dette er derfor også det primære indhold i det næste kapitel. Inden da skal der kort ses på andre muligheder for at internalisere de eksterne omkostninger.

4.3 Omsættelige forureningstilladelser

Denne måde at regulere forurening er ikke ukendt og er specielt blevet diskuteret omkring Kyoto forhandlingerne. Enkelte anvendelser af metoden er implementeret i bl.a. USA (se Verhoef et al, 1997), og er også med i den seneste el-reform i Danmark, hvor CO₂-kvoter anvendes som et nyt instrument.

Omsættelige forureningskvoter er dog en metode, der ikke kendes indenfor transportsektoren bl.a. pga. de praktiske problemer i forbindelse hermed. I Verhoef et al (1997) analyseres potentialet for at anvende metoden på transport.

Den primære fordel ved denne metode er, at mængden af forurening kan bestemmes på forhånd, hvorefter forureningstilladelser kan uddeles og omsættes. Herved fås også en markedspris på forureningen. Ulempen er, at dette kun ved et tilfælde er den mest efficiente og socialt optimale løsning. Denne løsning opnås ved at anvende de teoretiske Pigou skatter, som beskrevet i forrige afsnit, og fås ved omsættelige tilladelser kun, hvis regeringen netop rammer den socialt optimale mængde forurening (eller eksternaliteter - herunder luftforurening - i al almindelighed). Pigou-skatterne har, som nævnt, også store svagheder, idet de også kræver en præcis beskrivelse af de marginale effekter af transporten. I praksis er disse naturligvis lige så komplicerede af finde.

Der er principielt to indgangsvinkler til udstedelse af eksternalitetstilladelser. De to vinkler adskilles ved definitionen af, hvad der er det maksimale forureningsomfang og hvordan dette skal opgøres. Opgøres det ved den mængde forurening en forurener må udlede (EPS, emission permit system) eller opgøres det ud fra den mængde de forurenede modtager (APS, ambient permit system), hvor sidstnævnte er tættere relateret til de skader forureningen forårsager. Ulempen ved dette system er dog, at det kan være svært at afgrænse, hvem der er de forurenede, hvorimod EPS systemet giver direkte kobling til forurenerens mængde forurening. Ved anvendelse af APS ville det være nødvendigt, at forureneren får en tilladelse for hvert eneste geografisk punkt som hans forurening berører. Specielt vil dette problem gøre sig gældende for transport, hvor trafikanten skal have en tilladelse til at køre i ethvert geografisk område (på et givent tidspunkt). En fuldstændig differentiering af dette vil svare til et egentligt Road pricing system baseret netop på Pigou-afgifter.

En anden vigtig problemstilling omkring tilladelser er, hvordan den initiale fordeling skal foretages. Der diskuteres to ekstremer i måden at fordele på: den første fordeler tilladelser ud fra agenternes nuværende mængde forurening, hvorefter regeringen skal købe tilladelserne tilbage indtil det ønskede forureningsomfang er nået ("staten betaler princippet"). Ved den anden metode skal forurenerne købe tilladelser af regeringen for at opretholde deres ret til at forurene (forureneren betaler princippet).

Det største generelle problem ved forureningstilladelser er, at de ikke på tilfredsstillende vis kan tage højde for de tidsmæssige og geografiske dimensioner omkring forureningen (et problem, der i allerhøjeste grad også vedrører værdisætningen af eksternaliteterne).

I Verhoef et al (1997) analyseres hhv. efterspørgselsorienterede tilladelser (brugerorienterede tilladelser) og udbudsorienterede tilladelser. Blandt de efterspørgselsbaserede tilladelser analyseres følgende muligheder: bilejerskabstilladelser, forskellige typer af vejbenyttelsestilladelser og omsættelige parkeringstilladelser. Deres anvendelighed i forhold til trafikkens eksterne omkostninger sammenfattes i tabel 9.

Tabel 9
Oversigt over forskellige mulige omsættelige "forureningstilladelser " indenfor transportsektoren.

I tabellen udspecificeres de enkelte punkter ikke. Der er under punktet kobling til eksternaliteter foretaget en generel vurdering af denne kobling. Nogle systemer kan derfor godt have en god kobling til én form for eksternalitet, men stadig score lavt på skalaen (**** er den højeste score).

Det fremgår af tabel 9, at systemet, der placerer sig tættest op ad et egentligt road pricing system, der er det mest efficiente i forhold til de enkelte eksternaliteter. Det system, der beskrives i Verhoef et al (1997) minder om et system beskrevet i Kildebogaard (1997), hvor der monteres et Smart Card i en enkelte bil, som tæller et vist antal enheder afhængig af tid, sted, biltype mv. Kortene kan ved et mindre kunstgreb gøres omsættelige. Dette system adskiller sig lidt fra det system, der er under udvikling på DTU og AUC (Jensen og Kildebogaard, 1999), der baserer sig på GPS og GIS.

Generelt konkluderer Verhoef et al (1997), at der er et økonomisk teoretisk potentiale i anvendelsen af omsættelige forureningstilladelser indenfor transportsektoren. De lægger dog vægt på, at de enkelte midler, som beskrevet i tabel 4, skal anvendes i kombination, og at de er omsættelige. Mht. efficiens er de marginale Pigou-skatter stadig bedre (det optimale road pricing system, der også er praktisk umuligt at implementere, men kan bruges som bench mark), men mht. mulig offentlig accept tror de mere på de omsættelige tilladelser.

¹ Dette kan både være efterspørgslen på en enkelt rute som angivet i eksemplet ovenfor, men kan i lige så høj grad være en abstraktion til hele vejnettet.